018-124/2025 DARS, d.d.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011, s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Aleksandra Petrovčiča, kot predsednika senata, ter mag. Zlate Jerman in Igorja Luzarja, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izgradnja hitre ceste od priključka Osredek do priključka Maline (3. in 4. etapa)«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba POMGRAD, gradbeno podjetje d.d., Bakovska ulica 31, Murska Sobota (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika DARS, d.d., Ulica XIV. divizije 4, Celje (v nadaljevanju: naročnik), 24. 11. 2025

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo dne 5. 3. 2025 objavljeno na Portalu javnih naročil pod št. objave JN001366/2025-EUe16/01 in v Uradnem listu EU pod št. objave 144338-2025; naročnik je zatem objavil še skupno štiri popravke. Naročnik zadevno javno naročilo oddaja po omejenem postopku, rok za oddajo prijav pa je potekel 28. 5. 2025.

Naročnik je dne 22. 9. 2025 na Portalu javnih naročil objavil »Odločitev o priznanju sposobnosti«, št. 313/2025-00020/2024, z dne 18. 9. 2025, s katero je priznal sposobnost za sodelovanje v drugi fazi postopka oddaje javnega naročila:
­ skupini kandidatov, v kateri poleg vlagatelja nastopajo še CGP, d.d., Kolektor Koling, d.o.o., KOLEKTOR CPG d.o.o. in EURO - ASFALT d.o.o., Sarajevo;
­ kandidatu CENGIZ INSAAT SANAYI VE TICARET A.S. (v nadaljevanju: kandidat Cengiz).

Vlagatelj je z vlogo z dne 2. 10. 2025 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o priznanju sposobnosti kandidatu Cengiz in zahteva povrnitev stroškov pravnega varstva. Izpostavlja, da je kandidat Cengiz registriran in ima sedež v Republiki Turčiji. Opozarja, da naročnik v dokumentacijo v zvezi s postopkom oddaje javnega naročila ni vključil določb glede sodelovanja subjektov iz tretjih držav (ki z Unijo nimajo sklenjenega mednarodnega sporazuma, ki vzajemno in enako zagotavlja dostop gospodarskim subjektom Unije do javnih naročil v tretjih državah in dostop gospodarskim subjektov iz tretjih držav do javnih naročil v Uniji) in tudi ni določil, da lahko subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo nimajo sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma, sodelujejo v postopku javnega naročanja. V konkretnem primeru naj zato kandidat Cengiz, ki ima sedež v Republiki Turčiji in je inkorporiran po pravu Republike Turčije, ni subjekt, ki bi lahko bil deležen pravic po pravu EU ter nima položaja »vsak zainteresirani gospodarski subjekt«, saj naročnik sodelovanja subjektov iz tretjih držav v predmetnem postopku javnega naročanja ni niti predvidel, še manj pa ga je podrobno določil (kot je to izrecno presodilo Sodišče EU v 64. točki sodbe v zadevi C-652/22) in s tem dovolil. Iz sodbe v zadevi C-652/22 in 27. člena Direktive 2024/24/EU naj bi bilo razvidno, da morajo naročniki poleg ponudnikov iz EU enako obravnavati zgolj (še) ponudnike iz držav podpisnic sporazuma o vladnih nabavah (GPA) v okviru Svetovne trgovinske organizacije (WTO) in drugih držav, ki imajo podpisane trgovinske sporazume v EU; gospodarskim subjektom iz tretjih držav zato ni zagotovljen dostop do postopkov oddaje javnih naročil v EU – vlagatelj še utemeljuje, da se Republika Turčija v tem smislu zaradi odsotnosti sklenjenega mednarodnega sporazuma z EU uvršča med tretje države. Vlagatelj meni, da bi moral naročnik morebitno odločitev, da se omogoči (dopusti) sodelovanje ponudnikom iz tretjih držav, sprejeti že v razpisni fazi postopka javnega naročila, pa tega ni storil; opustitve določitve podrobnih pravil obravnave glede sodelovanja ponudnikov iz tretjih držav, ki niso nosilci pravic po pravu EU, že v razpisni fazi postopka javnega naročila, naj ne bi bilo mogoče razlagati nikakor drugače kot nedopustitev njihovega sodelovanja. Vlagatelj še opozarja, da mora naročnik ravnati strogo v skladu z določili, ki jih je sam določil. V primeru, da bi torej naročnik omogočil (dopustil) sodelovanje ponudnikom iz tretjih držav, bi to moral sprejeti že v razpisni fazi postopka javnega naročila, s čimer bi ponudniki, ki pa so nosilci pravic po pravu EU (t. i. vsak zainteresirani gospodarski subjekt, konkretno vlagatelj), lahko predvideli bodoče ravnanje naročnika, krog zainteresiranih gospodarskih subjektov, ki se bodo lahko na javno naročilo odzvali ter v zvezi s takšnim razpisnim določilom morebiti začeli postopek pravnega varstva. Naročnik je zato ravnal protipravno, ko je kandidatu Cengiz priznal sposobnost.

Izbrani kandidat se je 10. 10. 2025 z vlogo izjasnil o vlagateljevih navedbah in jih zavrnil kot neutemeljene.

Naročnik je s sklepom dne 22. 10. 2025 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva. Ne strinja se z navedbami vlagatelja, da pravo EU tujim gospodarskim subjektom, ki nimajo sklenjenega Sporazuma GPA ali drugega sporazuma, ne omogoča sodelovanja v postopkih javnega naročanja; meni, da sodba sodišča EU v zadevi C-652/22 navaja drugače, kot želi prikazati vlagatelj (to tudi podrobneje pojasnjuje). Poudarja, da je že v razpisni fazi postopka presodil, da se subjektom iz tretjih držav omogoči sodelovanje v postopku oziroma da vnaprej ne izključi možnosti sodelovanja subjektov iz tretjih držav, zato je določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila na ta način tudi zapisal, in sicer tako, da ponudnikov iz tretjih držav ni posebej izpostavljal – niti, da jim je prepovedano sodelovanje, niti, da jim je sodelovanje dopuščeno. Naročnik stoji na stališču, da določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, kot so zapisana, omogočajo sodelovanje subjektom iz tretjih držav. Slednje naj bi potrjevala tudi na Portalu javnih naročil podana odgovora na postavljeni vprašanj št. 9 in št. 10, ki sta se obe nanašali na sodelovanje ponudnikov iz tretjih držav in na katera je naročnik odgovoril, da v razpisni dokumentaciji ni vnaprej izključena možnost sodelovanja s subjekti iz tretjih držav – naročnik dodaja, da je vlagatelj po poteku roka za predložitev ponudb oziroma prijav prekludiran s pravico grajati določbe razpisne dokumentacije. Naročnik je tako prepričan, da s tem, ko je ob upoštevanju določil lastne razpisne dokumentacije kandidatu Cengiz priznal sposobnost za sodelovanje v 2. fazi postopka, ni ravnal protipravno.

Naročnik je Državni revizijski komisiji 23. 10. 2025 odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj v vlogi z dne 27. 10. 2025, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja, da je naročnik ravnal v nasprotju s pravom Skupnosti in z lastnimi razpisnimi določili. Stališče naročnika naj niti v najmanjši meri ne bi bilo skladno z dejansko vsebino sodbe Sodišča EU v zadevi C-652/22, predvsem pa bi naročnikova interpretacija, da se ponudnikom iz tretjih držav »lahko dovoli sodelovanje – ni pa jim zagotovljen enak dostop in mogoče jih je izključiti«, pomenila, da se lahko različni naročniki v različnih državah članicah EU povsem arbitrarno odločajo ali ponudnikom iz tretjih držav dovolijo sodelovanje v postopku javnega naročanja ali ne. Takšna razlaga bi pomenila, da se pravni režim dostopa do javnih naročil za gospodarske subjekte iz tretjih držav vzpostavlja samovoljno in neenotno, in v celoti v odvisnosti od pripravljenosti oziroma motiviranosti vsakokratnega naročnika za dopustitev takšnega sodelovanja, kar je ne samo v neposrednem nasprotju z načelom enotne uporabe prava EU ter z določbami javnonaročniških direktiv, sodbo Sodišča EU v zadevi C-652/22 in odpira prosto polje za korupcijo v postopkih javnega naročanja, pač pa tudi v nasprotju z načelom transparentnosti javnega naročanja in pravilom prepovedi spreminjanja razpisne dokumentacije po poteku roka za predložitev ponudb. Vlagatelj kot pravno absurdno označuje stališče naročnika, da je na postavljeni vprašanji št. 9 in 10 odgovoril, da v razpisni dokumentaciji vnaprej ne izključuje možnosti sodelovanja subjektov iz tretjih držav, s čimer naj bi takšno sodelovanje dopustil: ponovno izpostavlja, da je Sodišče EU v zadevi C-652/22 poudarilo, da gospodarski subjekti iz tretjih držav brez mednarodnega sporazuma z Unijo po členu 43 Direktive 2014/25 nimajo pravice do enake obravnave, lahko pa naročnik v vsakokratni razpisni dokumentaciji določi kriterije, ki odražajo objektivno razliko med njihovim položajem ter položajem subjektov iz Unije in tistih tretjih držav, ki so tak sporazum sklenile. Vlagatelj poudarja, da naročnik ni določil nikakršnih (še toliko manj pa »podrobnih«) pravil obravnave, ki odražajo objektivno razliko med takimi subjekti. Očitno naj bi torej bilo, da določba naročnika, ki opredeljuje pojem »gospodarski subjekt«, skladno z Direktivo 2014/24 in sodno prakso Sodišča EU ne zajema subjektov iz tretjih držav, ki z Unijo nimajo sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega kandidata je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Predmetno javno naročilo naročnik oddaja po omejenem postopku, ki je dvofazni postopek. V prvi fazi gospodarski subjekti na podlagi objavljenega povabila k sodelovanju oddajo prijavo za sodelovanje, v drugi fazi pa gospodarski subjekti, ki jih na podlagi ocene v prijavi predloženih informacij k temu povabi naročnik, oddajo ponudbe [gl. 41. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3)]. O navedenem je naročnik zainteresirane gospodarske subjekte tudi izrecno seznanil v točki 21 Navodil ponudniku za oddajo prijave za sodelovanje (v nadaljevanju: Navodila), v kateri je določil, da bo priznal sposobnost za izvajanje javnega naročila vsem ponudnikom, ki bodo oddali prijavo in za katere bo v postopku pregledovanja in ocenjevanja ugotovljeno, da izpolnjujejo vse zahteve, določene v Navodilih, ter da bodo ponudbo v drugi fazi lahko oddali le gospodarski subjekti, katerim je bila v prvi fazi priznana sposobnost za izvajanje naročila in jih je naročnik povabil k oddaji ponudbe v drugi fazi.

Vlagatelj, sklicujoč se na sodbo Sodišča EU v zadevi C-652/22 in sodbo Sodišča EU v zadevi C-266/22, naročniku očita nezakonito ravnanje, ker ni zavrnil prijave kandidata Cengiz s sedežem v Turčiji, ki z EU nima sklenjenega mednarodnega sporazuma o zagotovljenem dostopu do trga javnih naročil EU. Turčija z EU (kot tudi ne z Republiko Slovenijo) nima sklenjenega mednarodnega sporazuma, ki bi vzajemno in enako zagotavljal dostop gospodarskih subjektov Unije do javnih naročil v Turčiji in dostop gospodarskih subjektov iz Turčije do javnih naročil v Uniji.

V obravnavanem primeru, kar med strankama ni sporno, naročnik v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ni vključil določb glede sodelovanja gospodarskih subjektov iz tretjih držav (ki z Unijo nimajo sklenjenega mednarodnega sporazuma, ki vzajemno in enako zagotavlja dostop gospodarskih subjektov Unije do javnih naročil v teh tretjih državah in dostop gospodarskih subjektov iz tretjih držav do javnih naročil v Uniji) v zadevnem postopku javnega naročanja. Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil, da bodo gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo nimajo sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma, izključeni iz predmetnega postopka javnega naročanja, kot tudi ni določil, da lahko ti subjekti (brez omejitev ali pod posebnimi pogoji) sodelujejo v postopku. Prav tako dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ne vsebuje pravil obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem gospodarskih subjektov iz tretjih držav in gospodarskih subjektov iz EU. Med strankama pa je sporno, kako razlagati odsotnost teh določb v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

Ker je bil predmetni zahtevek za revizijo vložen po poteku roka za oddajo prijav, se v konkretnem postopku pravnega varstva ne more odpreti vprašanje, na kakšen način bi moral naročnik, če bi želel omogočiti sodelovanje subjektom iz tretjih držav, oblikovati določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. V zadevnem postopku pravnega varstva je lahko (upoštevaje trditveno podlago strank) relevantno izključno, ali je naročniku mogoče očitati kršitev, ko je kljub odsotnosti določb, vezanih na dostop subjektov iz tretjih držav do zadevnega javnega naročila, v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila priznal sposobnost kandidatu Cengiz.

Direktiva 2014/24 v 25. členu »Pogoji, povezani s Sporazumom GPA in drugimi mednarodnimi sporazumi« določa, da javni naročniki zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije, kadar jih zajemajo priloge 1, 2, 4 in 5 ter splošne pripombe k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA ter drugi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo. ZJN-3 v 11. členu določa, da mora biti pri oddaji javnega naročila, katerega predmet zajema Sporazum GPA ali drug obvezujoč sporazum Evropske unije ali Republike Slovenije, vsem gospodarskim subjektom iz tretjih držav zagotovljena enaka obravnava, kot je zagotovljena gospodarskim subjektom iz držav članic Evropske unije.

Državna revizijska komisija je že večkrat pojasnila (prim. npr. odločitev v zadevah št. 018-084/2020, 018-113/2020, 018-018/2022 in 018-082/2022), da iz direktive in ZJN-3 izhaja obveznost naročnika, da v postopku oddaje javnega naročila enako obravnava gospodarske subjekte iz držav članic EU ter gospodarske subjekte iz držav podpisnic mednarodnih sporazumov (Sporazum GPA in drugi mednarodni sporazumi), ki vzajemno in enako zagotavlja dostop gospodarskih subjektov do trgov javnih naročil. Po nasprotnem razlogovanju naročnik nima obveznosti enakega obravnavanja gospodarskih subjektov iz držav članic EU in gospodarskih subjektov, ki z EU ali Republiko Slovenijo nimajo sklenjenega ustreznega sporazuma. Zagotovljen dostop do postopkov javnega naročanja v EU imajo torej gospodarski subjekti iz EU in gospodarski subjekti iz držav, s katerimi je sklenjen Sporazum GPA oz. drug ustrezen mednaroden sporazum, medtem ko gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki nimajo sporazuma o odprtju trga javnih naročil EU (ali katerih blago, storitve in gradnje niso zajeti v takem sporazumu), nimajo zagotovljenega dostopa do postopkov javnega naročanja v EU in so »lahko« izključeni. V postopku javnega naročanja ima naročnik možnost omejiti sodelovanje gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki nimajo sklenjenega sporazuma o odprtju trga javnih naročil EU, ne pa tudi dolžnosti – to pomeni, da se o morebitnih omejitvah naročnik lahko odloči sam, upoštevaje pri tem specifične okoliščine konkretnega naročila oz. specifične razmere na trgih javnih naročil.

25. člen Direktive 2014/24 in 11. člen ZJN-3 torej omejujeta pravico do enake obravnave, kot so jo deležni gospodarski subjekti iz EU, zgolj na gospodarske subjekte iz držav podpisnic ustreznih sporazumov, vendar pa to zgolj pomeni, da gospodarski subjekti iz tretjih držav nimajo pravice do enake obravnave, kot so jo deležni gospodarski subjekti iz EU – gospodarski subjekti iz tretjih držav nimajo pravno zagotovljenega dostopa do javnega naročila in nimajo »iztožljive pravice« oz. »pravno zagotovljene pravice«, da se njihova prijava (oz. ponudba) upošteva in da je obravnavana enako kot ostale prejete prijave (oz. ponudbe) po zakonitem in vnaprej določenem postopku, in so zato lahko izključeni. Iz 25. člena Direktive 2014/24 (ali iz 11. člena ZJN-3) pa ne izhaja, da je gospodarskim subjektom iz tretjih držav onemogočeno (prepovedano) sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila in jih je treba izključiti iz postopka. Ker ne obstoji temeljno (osnovno) pravilo prepovedi sodelovanja gospodarskih subjektov iz tretjih držav, naročniku za dopustitev sodelovanja tem gospodarskim subjektom ni potrebno ravnati aktivno na način, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila izrecno dovoli sodelovanje gospodarskim subjektom iz tretjih držav. Zato neobstoja določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila glede dostopa gospodarskih subjektov iz tretjih držav (upoštevaje, da je na naročniku presoja, ali se gospodarskim subjektom iz tretjih držav v konkretnem postopku dopusti sodelovanje) ni mogoče razlagati na način, da je gospodarskim subjektom iz tretjih držav prepovedano oz. ni dovoljeno sodelovanje v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, za kar se zavzema vlagatelj.

Navedenega ne spreminja vlagateljevo sklicevanje na sodbi Sodišča EU C‑652/22 in C-266/22. Sodba C-652/22 se nanaša na 43. člen Direktive 2014/25 (ki je po vsebini primerljiv s 25. členom Direktive 2014/24), in sicer je Sodišče EU v okoliščinah takratne zadeve, ko je subjekt iz tretje države (tj. Turčije), ki z EU nima sklenjene mednarodne pogodbe o dostopu do trgov javnih naročil, izpodbijal odločitev, da se naročilo odda gospodarskemu subjektu s sedežem v EU, nacionalno sodišče pa je presodilo, da je za rešitev spora potrebna razlaga prava EU, ugotovilo, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten, ker razlaga Direktive 2014/25 za rešitev spora o glavni stvari ne more biti upoštevna, saj subjekti iz tretje države, ki z EU nima sklenjene mednarodne pogodbe o dostopu do trgov javnih naročil, niso upravičeni do uveljavljanja ugodnosti iz Direktive 2014/25. Sodba C-266/22 se nanaša na 25. člen Direktive 2014/24, in sicer je Sodišče EU v okoliščinah takratne zadeve, ko je subjekt iz tretje države (tj. Kitajske), ki z EU nima sklenjene mednarodne pogodbe o dostopu do trgov javnih naročil, izpodbijal odločitev, da se ga na podlagi nacionalnih določb, ki so subjektom iz te države onemogočale sodelovanje v postopku, izključi iz postopka, pojasnilo, da je treba PDEU razlagati tako, da nasprotuje temu, da javni naročnik izključi gospodarski subjekt iz tretje države na podlagi zakonodajnega akta, ki ga je država članica sprejela, ne da bi jo Unija za to pooblastila.

V obravnavani zadevi subjekt iz tretje države, ki z EU nima sklenjene pogodbe o dostopu do trgov javnih naročil, ne uveljavlja ugodnosti oz. pravice iz Direktive 2014/24, pač pa se gospodarski subjekt iz EU zavzema, da se subjektu iz tretje države (tj. Turčije), ki z EU nima sklenjene ustrezne mednarodne pogodbe, ne omogoči sodelovanja v zadevnem postopku javnega naročanja.

Iz sodbe Sodišča EU C-652/22 in sodbe Sodišča EU C-266/22, v nasprotju z mnenjem vlagatelja, ne izhaja, da je gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenega sporazuma o vzajemnem dostopu do trgov javnih naročil, prepovedano sodelovanje v postopkih javnega naročanja oz. da tem subjektom ni mogoče dopustiti sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila. V omenjenih sodbah je Sodišče EU pojasnilo, da je Unija z nekaterimi tretjimi državami zavezana z mednarodnimi sporazumi, med drugim s sporazumom GPA, ki vzajemno in enako zagotavljajo dostop gospodarskih subjektov Unije do javnih naročil v teh tretjih državah in dostop gospodarskih subjektov iz navedenih tretjih držav do javnih naročil v Uniji. 43. člen Direktive 2014/25 oz. 25. člen Direktive 2014/24 odraža te mednarodne zaveze Unije s tem, da določa, da – če je to določeno s Sporazumom GPA in drugimi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo – morajo naročniki iz držav članic gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki so pogodbenice takega sporazuma, zagotoviti obravnavo, ki ni manj ugodna od obravnave gospodarskih subjektov Unije (sodba C-652/22, točki 41 in 42, sodba C-266/22, točka 56). Direktivo 2014/24 oz. Direktivo 2014/25 je zato treba razumeti tako, da gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki nimajo sklenjenega mednarodnega sporazuma o vzajemnem zagotovljenem dostopu gospodarskih subjektov do trga javnih naročil, ni zagotovljen dostop do postopkov oddaje javnih naročil v Uniji in da so ti gospodarski subjekti lahko ali izključeni iz teh postopkov ali se jim dopusti sodelovanje v navedenih postopkih, pri čemer se ne morejo sklicevati na direktivo in zahtevati enakega obravnavanja svoje ponudbe glede na ponudbe ponudnikov iz držav članic in ponudbe ponudnikov iz tretjih držav, ki imajo sklenjene ustrezne mednarodne pogodbe (sodba C-652/22, točki 45 in 47, sodba C-266/22, točka 59). Le Unija je pristojna za sprejetje splošnega akta v zvezi z dostopom gospodarskih subjektov iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, do postopkov oddaje javnih naročil znotraj Unije, pri čemer sprejme bodisi ureditev, ki tem gospodarskim subjektom zagotavlja dostop do teh postopkov, bodisi ureditev, ki te subjekte izključuje ali določa prilagoditev rezultatov glede na primerjave njihovih ponudb s ponudbami drugih gospodarskih subjektov (sodba C-652/22, točka 61, sodba C-266/22, točka 61). Ker Unija ni sprejela aktov, mora naročnik presoditi, ali je treba gospodarskim subjektom iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, dovoliti sodelovanje v nekem postopku oddaje javnega naročila in – če se odloči, da to dovoli – ali je treba določiti prilagoditev rezultatov glede na primerjavo med ponudbami, ki so jih predložili ti subjekti, in ponudbami drugih subjektov (sodba C-652/22, točka 63, sodba C-266/22, točka 63). Ker gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki niso sklenili mednarodnega sporazuma z Unijo za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, nimajo pravice do obravnave, ki ni manj ugodna, lahko naročnik v razpisni dokumentaciji določi podrobna pravila obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem teh subjektov na eni strani ter gospodarskih subjektov iz Unije in iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenile tak sporazum, na drugi strani (sodba C-652/22, točka 64).

Državna revizijska komisija tako povzema, da se sodba Sodišča EU v zadevi 652/22 nanaša na vprašanje pravnega varstva gospodarskih subjektov iz tretjih držav. V tem smislu je tudi treba razumeti točko 47 omenjene sodbe , v kateri je Sodišče pojasnilo, da »se pravica, ki jo ima na podlagi člena 45(1) Direktive 2014/25 „vsak zainteresirani gospodarski subjekt“, da predloži ponudbo na podlagi javnega razpisa v okviru odprtega postopka oddaje javnega naročila v Uniji, ne nanaša na gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenili takega mednarodnega sporazuma«. Iz tega dela sodbe, ki se nanaša na pravno varstvo gospodarskih subjektov iz tretjih držav, izhaja zgolj, da gospodarski subjekti iz tretjih držav nimajo »iztožljive pravice« oz. »pravno zagotovljene pravice«, da v postopku javnega naročanja sodelujejo s predložitvijo ponudbe, kar Sodišče EU v nadaljevanju točke 47 tudi pojasni in sicer: »[…] je treba Direktivo 2014/25 razumeti tako, da gospodarskim subjektom iz navedenih tretjih držav ni zagotovljen dostop do postopkov oddaje javnih naročil v Uniji in da je mogoče te subjekte iz njih izključiti«.

Določba prvega odstavka 28. člena Direktive 2014/24 (in 41. člena ZJN-3), ki določa, da lahko v omejenem postopku »vsak zainteresiran gospodarski subjekt« odda prijavo za sodelovanje, nalaga naročniku, da prijavo gospodarskega subjekta sprejme in jo obravnava enako kot ostale prijave po zakonitem in vnaprej določenem postopku. Pravica gospodarskega subjekta je, da se njegova prijava upošteva in da je obravnavana enako kot ostale prejete prijave. Te pravice – da naročnik v postopku oddaje javnega naročila njegovo prijavo upošteva in jo obravnava enako kot ostale prejete prijave po zakonitem in vnaprej določenem postopku – gospodarski subjekt iz tretje države nima, zato je lahko izključen.

Iz točke 47 sodbe Sodišča EU v zadevi 652/22 tako izhaja, da gospodarski subjekti iz tretjih držav nimajo zagotovljenega dostopa do javnih naročil in (zato) niso upravičeni oz. ne morejo uveljavljati pravic in ugodnosti iz Direktive. Točke 47 omenjene sodbe ni mogoče razumeti na način, kot jo razume vlagatelj, in sicer, da gospodarski subjekti iz tretjih držav nimajo pravice predložiti prijave v postopku oddaje javnega naročila oz. da gospodarski subjekti iz tretjih držav a priori ne smejo oddati prijave in da lahko prijavo predložijo le, če jim to naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila vnaprej izrecno dovoli. Takšna interpretacija je tudi nelogična, saj je Direktiva 2014/24 (kot tudi Direktiva 2014/25) naslovljena na države članice in posledično na naročnike in ne na posameznike. Direktiva lahko ureja zgolj način ravnanja naročnikov, ne more pa se z direktivo določiti načina ravnanja posameznikov oz. gospodarskih subjektov iz tretjih držav in jim prepovedati predložitev prijave. Gospodarski subjekti iz tretjih držav lahko predložijo prijavo v postopku javnega naročanja, vendar pa (v nasprotju z gospodarskimi subjekti iz EU) nimajo iztožljive pravice, da se njihova prijava upošteva in obravnava enako kot ostale prejete prijave po zakonitem in vnaprej določenem postopku.

Državna revizijska komisija ne more pritrditi stališču vlagatelja, da naročnik s predmetno dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila (ki ne vsebuje določb glede dostopa gospodarskih subjektov iz tretjih držav) gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki z Unijo nimajo sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma, ni dopustil sodelovanja v predmetnem postopku javnega naročanja. Odsotnosti določb glede dostopa subjektov iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenega ustreznega sporazuma, do zadevnega javnega naročila ni mogoče razumeti na način, da naročnik tem gospodarskim subjektom ni dopustil sodelovanja v postopku, kot to zatrjuje vlagatelj, pač pa gre odsotnost takšnih določb razlagati na način, da naročnik ni predvidel omejitev glede sodelovanja gospodarskih subjektov iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenega mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, oz. da naročnik omenjenim gospodarskim subjektom omogoča sodelovanje v predmetnem postopku javnega naročanja.

Vlagatelj tudi ne more uspeti z navedbami, da naročnik v konkretnem primeru ni dopustil sodelovanja gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenega ustreznega sporazuma, ker dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ne vsebuje pravil obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem teh subjektov na eni strani ter gospodarskih subjektov iz Unije in iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenile ustrezen sporazum, na drugi strani. Iz sodbe C-652/22 (točka 63) in sodbe C-266/22 (točka 63) izhaja, da mora naročnik, če se odloči, da gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile ustreznega mednarodnega sporazuma, dovoli sodelovanje, presoditi, ali je treba določiti prilagoditev rezultatov glede na primerjavo med ponudbami, ki so jih predložili ti subjekti, s ponudbami drugih subjektov. Ker gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenih ustreznih sporazumov, nimajo pravice do obravnave, ki ni manj ugodna, lahko naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi podrobna pravila obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem teh subjektov na eni strani ter gospodarskih subjektov, ki imajo zagotovljen dostop do trga javnih naročil EU (sodba C-652/22, točka 64). Na naročniku je torej presoja, ali je potrebna prilagoditev rezultatov med ponudbami subjektov iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma, s ponudbami drugih subjektov. Iz omenjene sodbe tako ne izhaja, da je naročnik upravičen dopustiti sodelovanje gospodarskim subjektom iz tretjih držav le v primeru, če določi podrobna pravila obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem subjektov iz tretjih držav, ki niso sklenile (ustreznega) sporazuma z EU, na eni strani ter subjektov iz Unije in iz tretjih držav, ki so sklenile (ustrezen) sporazum z EU.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da je na zadevnem naročniku odločitev, ali gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega pristopa do javnih naročil, dovoli sodelovanje v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, ali ne. Državna revizijska komisija v to naročnikovo avtonomno odločitev ne more posegati, saj lahko v postopku pravnega varstva naročnikova ravnanja v primeru ugotovljenih kršitev le razveljavi, ne more pa namesto naročnika sprejemati odločitev v postopku oddaje javnega naročila oz. ne more naložiti naročniku, na katerega izmed možnih dopustnih načinov naj ravna. Upoštevaje navedeno in upoštevaje, da naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil, da subjektom iz tretjih držav, ki z EU nimajo sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma, ni dovoljeno sodelovanje v postopku (iz naročnikovega ravnanja pa je razvidno, da želi v tem postopku javnega naročanja omogočiti sodelovanje tudi subjektom iz Turčije, ki z EU nima sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma), Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitev, ko iz postopka javnega naročanja ni izključil kandidata Cengiz s sedežem v Turčiji, ki z EU nima sklenjenega ustreznega mednarodnega sporazuma, s tem povezane revizijske navedbe pa gre zavrniti kot neutemeljene.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk: Zoper odločitev o zahtevku za revizijo je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži neposredno pisno pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, ali pa se mu pošlje po pošti. Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve Državne revizijske komisije.


Predsednik senata:
Aleksander Petrovčič, univ. dipl. ekon.,
član Državne revizijske komisije




Vročiti:
- vlagatelj,
- izbrani kandidat,
- naročnik,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran