018-126/2015 Javno podjetje Komunalno podjetje Vrhnika, d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem., v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter mag. Mateje Škabar in Boruta Smrdela, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje poštnih storitev«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Maksmail, prenos poštnih storitev, d.o.o., Ljubljanska cesta 5, Celje, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček, Golobič in odvetniki, d.o.o., Ajdovščina 4, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Javno podjetje Komunalno podjetje Vrhnika, d.o.o., Pot na Tojnice 40, Vrhnika (v nadaljevanju: naročnik), dne 23.7.2015

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, katerega je naročnik razdelil na sedem sklopov, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 19.6.201, pod št. objave NMV3738/2015.

Vlagatelj je z vlogo z dne 7.7.2015 (pred potekom roka za oddajo ponudb) vložil zahtevek za revizijo, v katerem naročniku očita kršitev temeljnih načel Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJNVETPS). Vlagatelj pojasnjuje, da izvajalci zamenljivih poštnih storitev, skladno z Zakonom o poštnih storitvah (Uradni list RS, št. 51/2009 in sprem., v nadaljevanju: ZPSto-2), dostopajo do omrežja izvajalca univerzalne poštne storitve (Pošta Slovenije, d.o.o.). Izvajalec univerzalne poštne storitve je dolžan z izvajalcem zamenljivih storitev na njegovo zahtevo skleniti pogodbo o dostopu, s katero (med drugim) uredita način in pogoje za dostop do omrežja. Dostop do omrežja pomeni, da izvajalec zamenljive storitve dostavi sortirane pošiljke do točke dostopa. Glede na to točko dostopa (regijska pošta ali dostavna pošta) in glede na nivo sortiranosti pošiljk (do dostavne pošte ali dostavnega okraja) izvajalec zamenljive storitve pridobi za to določen popust. Cena dostopa do poštnega omrežja Pošte Slovenije, d.o.o. se izračuna tako, da se seštevek aktivnosti, ki jih opravi izvajalec zamenljivih storitev, stroškovno ovrednoti in odšteje od veljavne maloprodajne cene. Pošta Slovenije, d.o.o. mora od veljavnih maloprodajnih cen odšteti izračunan delež aktivnosti, ki se jim izogne in sicer v določenem odstotku, kot ga je določila Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju: AKOS). Vlagatelj pojasnjuje, da je naročnik predmet javnega naročila razdelil na sedem sklopov, pri čemer so sklopi od 1 do 6 neposredno povezani s prometom poštnih pošiljk, sklop 7 »Tisk, izpis, oddaja in arhiviranje računov in opominov z UPN ter tisk, izpis in oddaja ostalih dokumentov« pa je zastavljen kot ločen nepovezan sklop, čeprav je iz same narave poštnega prometa jasno, da gre v smislu gospodarnosti za nerazdelni del storitev iz sklopov od 1 do 6. Naročnik bi moral dopustiti ponudnikom, da v okviru ponudb za sklope od 1 do 6, upoštevajo tudi storitve zajete v sklopu 7. Čeprav lahko naročnik pridobi prihranke na področju poštnih storitev, če izvajalec, ki tiska račune, le-te pripravi (sortira) v skladu z navodili izvajalca poštnih storitev, naročnik vztraja, da sklop 7 ne zajema sortiranja pošiljk, pač pa to sodi v sklope od 1 do 6. To pomeni, da lahko sklope od 1 do 6 dejansko pridobi zgolj subjekt, ki dobi storitev tiska in izpisa, saj je le na ta način možno ponuditi stroškovno učinkovito rešitev, ki naročniku hkrati predstavlja tudi prihranek v smislu gospodarnosti poslovanja. V interesu naročnika bi moralo biti, da z vidika učinkovite rabe javnih sredstev v okviru sklopa 7 določi obveznost ustreznega sortiranja. S tem, ko naročnik izvajalcu sklopa 7 ne določi vrstnega reda tiskanja pošiljk, in ne določi sortiranja in označevanja pošiljk v skladu s kriteriji posameznega dostopa, ne omogoči nediskriminatornega sodelovanja vsem izvajalcem zamenljivih poštnih storitev, temveč favorizira izvajalca, ki je ponudnik tiskarskih storitev. Izvajalec tiskanja bo krojil usodo cen zamenljivih poštnih storitev. Naročnik v delu nepovezanosti posameznih sklopov ni zadostil določbi 16. člena ZJNVETPS, saj v razpisni dokumentaciji ni določil pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila. Ob tako oblikovani razpisni dokumentaciji ni možno podati korektno ponudbo za izvajanje zamenljivih poštnih storitev, saj je nemogoče napovedati, kateri od ponudnikov (če sploh) bo izbran za izvajanje sklopa 7 in koliko bo izbrani izvajalec glede sortiranja natisnjenih pisem in računov pripravljen cenovno sodelovati s ponudnikom zamenljivih poštnih storitev, še huje, prišlo bo do situacije, ko bo izvajalec tiskarskih storitev naklonjen le nekaterim izvajalcem poštnih storitev. Izvajalci poštnih storitev ne morejo oddati konkurenčne ponudbe, saj ne razpolagajo s potrebnimi podatki za določitev ustreznih popustov, in tako naročniku ne morejo ponuditi najugodnejše možne cene. Na podlagi navedenega vlagatelj primarno predlaga razveljavitev celotnega postopka oddaje javnega naročila, podredno pa razveljavitev razpisne dokumentacije v delu, ki določa sklope javnega naročila za izvajanje poštnih storitev. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva.

Naročnik je dne 14.7.2015 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik zatrjuje, da je javno naročilo razdelil na sklope, saj gre za ločene celote, ki jih je mogoče oddati ločeno. Poleg tega je zaradi morebitnih kršitev relevantne zakonodaje potrebno jasno določiti odgovornost in zato ločiti med izvajalci posameznih sklopov. Izvajalec sklopa 7 bo imel dostop do osebnih podatkov in podatkov zaupne narave, medtem ko izvajalci sklopov od 1 do 6 odgovarjajo za neskladnosti povezane s poštnimi pošiljkami od trenutka, ko te zapustijo prostore izvajalca sklopa 7 do dostave naslovnikom. Naročnik je s sklopi omogočil široko konkurenco, združevanje sklopov pa bi konkurenco omejevalo. Naročnik je prijavo omogočil izvajalcem zamenljivih poštnih storitev, izvajalcu univerzalne poštne storitve, izvajalcem poštnih storitev, izvajalcem storitev tiska in izpisa. Ker med izvajalci poštnih storitev najverjetneje ni veliko takšnih, ki bi izvajali tudi storitve tiska in izpisa, bi se moral vlagatelj, če bi dodali storitve tiska in izpisa v storitev sklopov od 1 do 6, v vsakem primeru prijaviti s podizvajalci. Naročnik nadalje navaja, da so v tipski pogodbi o dostopu do poštnega omrežja, določene obveznosti izvajalca zamenljivih poštnih storitev, ki ima s Pošto Slovenijo, d.o.o., sklenjeno pogodbo. Med aktivnosti, za katere Pošta Slovenije, d.o.o., izvajalcu zamenljivih poštnih storitev prizna popust, je tudi sortiranje. Če torej vlagatelj želi, da sortiranje izvaja izvajalec sklopa 7, s tem priznava, da je del popusta, ki ga pridobi od Pošte Slovenija, d.o.o., pravzaprav pridobil izvajalec sklopa 7. Prelaganje storitev je nedopustno, ker Pošta Slovenije, d.o.o., odobri popust izvajalcu zamenljivih poštnih storitev, ki teh de facto ne izvaja. Diskriminacija se začenja, ko se na račun/v škodo drugih pravnih subjektov ponujajo cene za izvajanje storitev, za izvedbo katerih ponudnik ni usposobljen. Takšno postopanje je v nasprotju s splošnimi pravili poslovanja in dobro poslovno prakso.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 14.7.2015 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 20.7.2015, s katero se je opredelil do naročnikovih navedb vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja, da naročnikove navedbe, da je zaradi odgovornosti potrebno jasno ločiti med izvajalci, ne vzdržijo pravne presoje. Ne gre za prelaganje storitev na izvajalca sklopa 7, saj gre za računalniško obdelavo tiska brez dodatnih stroškov za izvajalca. Naročnik se ni opredelil do očitkov o kršitvi načela nediskriminacije, saj je zaradi načina tiskanja večina ponudnikov zamenljivih poštnih storitev v neenakopravnem položaju in bodo primorani ponuditi ceno brez popusta ali pa bodo primorani vložiti dodatna sredstva v sortiranje pošiljk (da popust pridobijo), kar pomeni, da bo naročnik v vsakem primeru plačeval več, kot bi lahko. Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da nihče (večina) izmed ponudnikov zamenljivih poštnih storitev bodisi ne more biti izbran, ker ni obenem ponudil še storitev tiskanja, bodisi je prisiljen v sklenitev pogodbe z izvajalcem tiskanja, ki pa ponuja različne »komercialne pogoje« različnim izvajalcem zamenljivih poštnih storitev.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Med strankama je sporno naročnikovo oblikovanje predmeta konkretnega javnega naročila. Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije so predmet naročila poštne storitve (sklopi od 1 do 6) in storitve tiskanja (sklop 7). Iz razpisne dokumentacije nadalje izhaja, da je naročnik predmet javnega naročila razdelil na sedem sklopov in sicer:
- sklop 1: Pisma na področju RS oziroma v notranjem prometu,
- sklop 2: Pisma v mednarodnem oziroma čezmejnem prometu,
- sklop 3: Paketi na področju RS oziroma v notranjem prometu,
- sklop 4: Ostale poštne storitve,
- sklop 5: Pisma na področju RS oziroma v notranjem prometu – računi s položnico, opomini,
- sklop 6: Pisma v mednarodnem oziroma čezmejnem prometu – računi s položnico, opomini,
- sklop 7: Tisk, izpis, oddaja in arhiviranje računov in opominov z UPN ter tisk, izpis in oddaja ostalih dokumentov.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da pogoje in postopek za izvajanje poštnih storitev določa ZPSto-2, ki v 18. točki 2. člena ZPSto-2 kot poštne storitve opredeljuje storitve, ki vključujejo sprejem, usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk v notranjem ali čezmejnem poštnem prometu. ZPSto-2 v 3. in 4. členu ločuje med univerzalno storitvijo (trajno, redno in nemoteno izvajanje ene ali več z ZPSto-2 določenih poštnih storitev s predpisano kakovostjo na celotnem ozemlju Republike Slovenije ali na njenem delu po cenah, dostopnih za vse uporabnike poštnih storitev) in zamenljivo storitvijo (poštne storitve, ki jih je mogoče z vidika uporabnika šteti za storitve, ki spadajo v nabor univerzalne storitve, saj so v zadostni meri medsebojno zamenljive z univerzalno storitvijo. Med zamenljive storitve spadajo: (1.) sprejem, usmerjanje, prevoz in dostava poštnih pošiljk do mase 2 kg, (2.) sprejem, usmerjanje, prevoz in dostava poštnih paketov do mase 10 kg, (3.) storitev priporočene in vrednostne poštne pošiljke in (4.) prenos poštnih pošiljk za slepe in slabovidne). Kot je razvidno iz spletne strani AKOS (http://www.akos-rs.si/postne-storitve?search=search&page=1&storitev=-1&imetnik=-1), ki vodi uradno evidenco izvajalcev poštnih storitev (prvi odstavek 59. člena ZPSto-2), je izvajalec univerzalne storitve Pošta Slovenija, d.o.o., vlagatelj pa je izvajalec zamenljivih storitev.

Skladno z 32. členom ZPSto-2 izvajalec univerzalne storitve in izvajalec zamenljivih storitev, skleneta pogodbo, s katero uredita način in pogoje za dostop do poštnega omrežja izvajalca univerzalne storitve. Pogoje za dostop do poštnega omrežja, ceno in način dostopa določi izvajalec univerzalne storitve (drugi odstavek 32. člena ZPSto-2). Iz 8. člena Splošnih pogojev za dostop do poštnega omrežja družbe Pošta Slovenije, d.o.o., ki so objavljeni na spletni strani Pošte Slovenije (http://www.posta.si/opis-storitve/495/Zakon-in-splosni-pogoji), je razvidno, da Pošta Slovenija, d.o.o., omogoča osem vrst dostopa do poštnega omrežja, in sicer glede na točko dostopa (regijska ali dostavna pošta), glede na sortiranost pošiljk (ki je različna glede na vrsto dostopa, npr. v 2. dostopu morajo biti pošiljke sortirane po posameznem dostavnem okraju in po poštnih predalih posamezne dostavne pošte) in glede na vrsto pošiljke (standarda pisma, navadna pisma, priporočena pisma, vrednostna pisma…). Pošta Slovenija, d.o.o., za vzpostavitev dostopa do omrežja izvajalcu zamenljivih storitev zaračuna ceno v skladu s Cenikom za dostop do poštnega omrežja za posamezno obliko dostopa (12. člen Splošnih pogojev za dostop do poštnega omrežja družbe Pošta Slovenije, d.o.o.). Kot je razvidno iz spletne strani AKOS in iz navedb vlagatelja, cena dostopa do poštnega omrežja, katero izvajalec univerzalne storitve zaračuna izvajalcu zamenljivih storitev, predstavlja veljavno maloprodajno ceno Pošte Slovenija, d.o.o., zmanjšano za delež (strošek) aktivnosti, katerim se Pošte Slovenija, d.o.o., izogne, ker jih je opravil izvajalec zamenljivih storitev.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da naročnik za storitve tiskanja ne bi smel oblikovati sklopa 7, pač pa bi moral te storitve vključiti v sklope od 1 do 6 oziroma, da bi naročnik moral izvajalcu sklopa 7 določiti vrstni red tiskanja in sortiranja ter označevanja pošiljk v skladu s kriteriji posameznega dostopa do poštnega omrežja.

V zvezi z revizijskimi navedbami, ki se nanašajo na razdelitev predmetnega javnega naročila na sedem sklopov, gre pojasniti, da je sklop, skladno z 31. točko 2. člena ZJNVETPS, del javnega naročila, ki tvori zaključeno celoto in ga je mogoče oddati ločeno. Pri tem je potrebno poudariti, da je naročnik pri oblikovanju predmeta javnega naročanja načeloma avtonomen. Namen ZJNVETPS namreč ni, da bi posegal v objektivno opravičljive poslovne odločitve naročnika, pri katerih je le-ta (v okviru določil ZJNVETPS) avtonomen, vendar pa je potrebno po drugi strani zakon interpretirati tudi v smislu omejitev in zahtev, ki izhajajo iz temeljnih načel javnega naročanja, to je v obravnavanem primeru načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (13. člen ZJNVETPS), načela enakopravne obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS) in načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (ki v drugem odstavku 12. člena ZJNVETPS usmerja naročnike k oddaji javnih naročil v sklopih, pri čemer mora biti zagotovljena nediskriminatorna obravnava in s tem večja dostopnost javnega naročila gospodarskim subjektom). Odločitev o tem, ali se bo posamezno javno naročilo oddalo po sklopih ali ne, tako ni stvar povsem proste presoje naročnika, saj mora slednji pri odločitvi o tem ob upoštevanju okoliščin vsakega posameznega primera presojati, ali je (ne)oddaja po sklopih morebiti diskriminatorna do ponudnikov oziroma, ali jih takšna odločitev ovira ali celo onemogoča pri sodelovanju v posameznem postopku oddaje javnega naročila.

Državna revizijska komisija najprej poudarja, da vlagatelj, skladno s prvim odstavkom 14. člena ZPVPJN (ki določa, da se aktivna legitimacija prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda) z vložitvijo zahtevka za revizijo zavaruje svoj pravni položaj, ne more pa uveljavljati objektivnih naročnikovih kršitev pravil javnega naročanja, ki neposredno ne posegajo v položaj ponudnika v konkretnem postopku oddaje javnega naročila tako, da mu onemogočajo oziroma otežujejo sodelovanje v postopku. Kršitve, ki jih zatrjuje vlagatelj v zahtevku za revizijo, morajo imeti torej za posledico verjeten nastanek škode, ki se kaže kot posledica nezakonitega onemogočanja pri pridobitvi konkretnega javnega naročila. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ne zatrjuje, niti ne dokazuje, kako bi lahko (domnevna) kršitev naročnika v zvezi z oblikovanjem sklopov v predmetnem postopku oddaje javnega naročila posegla v njegov pravni položaj oziroma kakšna škoda mu je nastala oziroma bi mu lahko nastala, ker je naročnik za storitve tiska oblikoval sklop 7, namesto da bi te storitve vključil v sklope od 1 do 6. V kolikor namreč vlagatelj ne more oddati ponudbe v sklopu 7, ker le-ta zajema storitve tiska, potem bi bila, v primeru, da je storitev tiskanja vključena v sklope od 1 do 6 , vlagatelju onemogočena oddaja ponudbe tudi v teh sklopih. Ne glede na navedeno, pa gre še dodati, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ni predstavil nobenih pravno relevantnih argumentov, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da bi naročnik storitve tiska moral vključiti v sklope od 1 do 6. Kot argument, zakaj naročnik ne bi smel oblikovati sklopa 7, je vlagatelj navedel zgolj, da »je iz same narave poštnega prometa jasno, da gre v smislu gospodarnosti za nerazdelni del storitev iz sklopov od 1 do 6«. Navedenemu Državna revizijska komisija ne more slediti, saj skladno z 18. točko 2. člena ZPSto-2 (ki določa, da so poštne storitve storitve, ki vključujejo sprejem, usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk v notranjem ali čezmejnem poštnem prometu) v poštne storitve niso zajete tudi storitve tiskanja dokumentov, katere je potrebno dostaviti naslovnikom. Glede na navedeno gre tako slediti navedbam naročnika, da v razpisni dokumentaciji ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik.

Revizijske navedbe, da naročnik v razpisni dokumentaciji za sklop 7 ni določil vrstnega reda tiskanja in sortiranja ter označevanje pošiljk v skladu s kriteriji posameznega dostopa do poštnega omrežja, se nanašajo na določitev tehničnih zahtev v sklopu 7.

Naročnik mora v objavi javnega naročila in razpisni dokumentaciji predmet javnega naročila natančno določiti in opisati. Skladno z drugim odstavkom 41. člena ZJNVETPS morajo tehnične specifikacije omogočati enakopraven dostop vsem ponudnikom in ne smejo ustvarjati ovir za dostop javnih naročil konkurenčnim gospodarskim subjektom. Tehnične specifikacije morajo biti oblikovane na podlagi funkcionalnih zahtev predmeta naročila, vezanih na objektivne potrebe in zahteve naročnika tako, da nedopustno ne omejujejo konkurence med ponudniki. Pri opisu predmeta naročila in pričakovanih tehničnih lastnosti mora naročnik izhajati iz temeljnih načel javnega naročanja. V skladu s prvim odstavkom 12. člena ZJNVETPS (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti) mora naročnik javno naročanje izvesti tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, zapisane v internih aktih naročnika ali drugih programih. Skladno z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki, naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju z določili ZJNVETPS, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence (prvi odstavek 13. člena ZJNVETPS). Prvi in drugi odstavek 15. člena ZJNVETPS (načelo enakopravne obravnave ponudnikov) določata, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. V skladu s 16. členom ZJNVETPS (načelo sorazmernosti) mora naročnik javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila.

Iz navedenih določb izhaja, da je naročnik pri postavljanju tehničnih specifikacij načeloma samostojen in določi zanj najbolj primerne in potrebne tehnične specifikacije, vendar pa naročnik pri tem, skladno z zakonsko omejitvijo, ne sme postavljati zahtev, ki niso objektivno opravičljive in bi lahko dajale neupravičeno prednost določenim ponudnikom, ali bi jim celo onemogočale udeležbo.

Med strankama ni sporno, razvidno pa je tudi iz razpisne dokumentacije, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil, da bo izbrani ponudnik v sklopu 7 v fazi izvajanja predmeta javnega naročila dolžan upoštevati določen vrstni red tiskanja, prav tako naročnik ni določil, da bo izbrani ponudnik v sklopu 7 dolžan sortirati in označevati pošiljke v skladu s kriteriji posameznega dostopa do poštnega omrežja oziroma v skladu z navodili izvajalcev sklopov od 1 do 6. Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije (Ponudbeni predračun v Excelovi tabeli), je naročnik v sklopu 7 določil le vrsto dokumentov, ki jih je potrebno natisniti (UPN obrazec), poleg tega pa je še zahteval »lepljenje v pisemsko pošiljko«; pri tem pa naročnik ni določil, na kakšen način bo izbrani ponudnik v sklopu 7 izvedel zahtevano storitev. Iz navedenega izhaja, da je naročnik določil končne karakteristike zahtevane storitve in da mu je pomemben zgolj končen rezultat, torej da so računi in opomini natisnjeni ter zlepljeni v pisemsko pošiljko, ni mu pa pomembno, na kakšen način (po kakšnem vrstnem redu) ponudniki to izvedejo, pač pa je (bodočemu) izbranemu ponudniku v sklopu 7 prepustil, da izbere takšen način izvedbe zahtevane storitve, ki bo skladen s poslovanjem izbranega ponudnika.

Že na tem mestu Državna revizijska komisija poudarja, da v kolikor bi se od naročnika zahtevalo, da določi enega izmed več možnih načinov izvedbe predmeta javnega naročila, bi to pomenilo poseganje v naročnikovo avtonomno pravico, da opredeli tehnične zahteve oziroma v pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila V kolikor bi sledili navedbam vlagatelja, da mora naročnik v razpisni dokumentaciji določiti način izvajanja sklopa 7, čeprav je očitno, da naročniku način izvedbe storitve tiskanja ni pomemben, bi to pomenilo, da lahko posamezni ponudniki naročniku vsiljujejo svoj način poslovanja, ki pa ni nujno ustrezen tudi za vse ostale potencialne ponudnike. Poleg tega bi določanje (dodatnih) zahtev naročnika iz razloga, ker bi lahko eden izmed ponudnikov lažje izvedel javno naročilo, neupravičeno postavilo v slabši položaj tistega ponudnika, ki bi javno naročilo lahko izvedel brez dodatnih zahtev.

Naročnik v odločitvi, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo, zatrjuje, da storitev sortiranja spada v poštne storitve in s tem v sklope od 1 do 6, in da vlagatelj z zahtevo glede določitve vrstnega reda tiskanja prelaga storitev sortiranja na izvajalca sklopa 7. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik je na Portalu javnih naročil (vprašanje in odgovor objavljena dne 1.7.2015 ob 13:50) na vprašanje oziroma poziv gospodarskega subjekta, da naročnik v razpisni dokumentaciji za sklop 7 določi, da mora izvajalec izpisa poštne pošiljke natisniti v skladu z zaporedjem 2. dostopa do omrežja Poštne Slovenije, d.o.o., odgovoril »Sortiranje pošiljk, v bodisi konvencionalni ali elektronski obliki, ni predmet storitev SKLOPA 7, pač pa sodi v SKLOPE 1 – 6.« Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da poštne storitve vključujejo sprejem, usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk v notranjem ali čezmejnem poštnem prometu (18. točka 2. člena ZPSto-2) in ob upoštevanju, da v zamenljive storitve spada sprejem, usmerjanje, prevoz in dostava (različnih) poštnih pošiljk (drugi odstavek 4. člena ZPSto-2 v povezavi z drugim odstavkom 3. člena ZPSto-2) gre pritrditi naročniku, da vlagatelj s sporno zahtevo (da naročnik izvajalca sklopa 7 zaveže, da bo ravnal po navodilih izvajalcev poštnih storitev), prelaga del storitev, ki sodijo v poštne storitve, na izvajalca sklopa 7. Navedenega ne morejo spremeniti navedbe vlagatelja, da naročnik njegovo zahtevo po »boljši specifikaciji sortiranja iztisnjenih pošiljk« neutemeljeno ocenjevanje »kot prelaganje storitev na izvajalca sklopa 7. Ker gre za računalniško obdelavo iztisa lahko izvajalec brez dodatnih stroškov in posebnega truda pri iztisu določi pravila tiskanja, kot jih sam želi oz. mu jih naloži naročnik.«.

Ob upoštevanju, da je cena dostopa do poštnega omrežja odvisna tudi od sortiranosti pošiljk oziroma da je »popust«, ki ga bo vlagatelj pridobil pri Pošti Slovenija, d.o.o., odvisen od sortiranosti pošiljk, in ob upoštevanju, da sortiranje pošiljk sodi v sklope od 1 do 6, gre ugotoviti, da so neutemeljene navedbe vlagatelja, da vlagatelj kot izvajalec zamenljivih storitev ne razpolaga s potrebnimi podatki za določitev »ustreznih popustov« in s tem za oddajo »konkurenčne ponudbe«. Ker sortiranje pošiljk spada v izvajanje poštnih storitev, s katerimi se ukvarja vlagatelj, so neutemeljene navedbe, da vlagatelj ne more določiti ponudbene cene, ker ne »razpolaga s potrebnimi podatki za določitev ustreznih popustov«. V okvir vlagateljevega poslovanja kot izvajalca zamenljivih storitev spada sortiranje pošiljk, zato je posledično od vlagateljevega načina poslovanja odvisno, kakšno vrsto dostopa po poštnega omrežja bo imel (oziroma ima). Poleg tega pa ne gre spregledati, da vlagatelj z navedbami, da bo ob takšni razpisni dokumentaciji večina ponudnikov zamenljivih storitev primorana ponuditi ceno brez popusta ali pa so primorani sami vložiti dodatna sredstva v sortiranje pošiljk, da popust pridobijo, potrjuje, da je v konkretnem primeru na podlagi podatkov iz razpisne dokumentacije mogoče oblikovati ponudbeno ceno, vendar pa ta cena (po mnenju vlagatelja) ne bo ugodna za naročnika. S takšnimi navedbami pa vlagatelj v bistvu zatrjuje kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (do (domnevnih) kršitev tega načela pa se bo Državna revizijska komisija opredelila v nadaljevanju). Poleg tega Državna revizijska komisija še poudarja, da je oblikovanje ponudbene cene avtonomna pravica vsakega ponudnika, ki ponudbeno ceno oblikuje v skladu s svojimi poslovnimi odločitvami tako, da doseže konkurenčno ponudbeno ceno, ki zagotavlja izvedbo javnega naročila. Vlagatelj ima torej možnost, da na podlagi dejstva, da naročnik v sklopu 7 ni določil vrstnega reda tiskanja in sortiranje ter označevanja pošiljk v skladu z zahtevami izvajalcev v sklopu od 1 do 6, presodi za kakšno ceno je sposoben izvesti predmet javnega naročila, ki vključuje tudi storitev (tudi sortiranja pošiljk). Posledično so neutemeljene tudi navedbe vlagatelja, da ne more oddati konkurenčne ponudbe, ker ne ve, koliko če sploh bo izvajalec sklopa 7 glede sortiranja pošiljk pripravljen sodelovati z izvajalci zamenljivih storitev. Državna revizijska komisija še dodaja, da imajo informacije, posredovane v razpisni dokumentaciji predmetnega naročila, enak učinek na vse potencialne ponudnike in ne diskriminirajo nobenega izmed njih - naročnik namreč nobenemu ponudniku ni dal zaveze, da bi izvajalec sklopa 7 v fazi izvedbe javnega naročila dokumente tiskal glede na vnaprej določen vrstni red oziroma glede na zahteve izvajalcev sklopov od 1 do 6.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj kršitve naročnika, ki se nanašajo na (ne)določitev načina tiskanja v sklopu 7 utemeljuje (predvsem) na kršitvi načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Kot je zapisala Državna revizijska komisija že v več svojih odločitvah, načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti prvenstveno ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa, ki se kaže v racionalni porabi javnofinančnih sredstev in v zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno in kvaliteto kupljenega blaga oziroma naročenih storitev in gradenj. Že po naravi stvari se zato posamezen ponudnik v revizijskem postopku praviloma ne more sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, kot je opredeljeno v prvem odstavku 6. člena ZJN-2, saj se z njim ščiti javni interes, ne pa interes ponudnika, ki je v tem, da se na enakopravnih osnovah poteguje za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi ga pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja, zlorabe ali samovolja naročnika. Ponudnik z zahtevkom za revizijo, vloženim v skladu s prvim odstavkom 14. člena ZPVPJN, ščiti svoj lasten pravni položaj v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, pravno varstvo javnega interesa pa lahko, skladno z drugim odstavkom 14. člena in prvim odstavkom 6. člena ZPVPJN, uveljavljajo zagovorniki javnega interesa, ki so našteti v drugem odstavku 6. člena. Navedeno določilo predvideva, da javni interes, ki se kaže tudi v zagotavljanju gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, varujejo ministrstvo, pristojno za javno upravo, Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence in organ, pristojen za preprečevanje korupcije. Ti organi namreč v primeru, če je bil ali bi lahko bil zaradi ravnanja naročnika ogrožen javni interes, le-tega zaščitijo z vložitvijo zahtevka za revizijo. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ni mogla presojati utemeljenost revizijskih navedb, da bi naročnik lahko pridobil prihranke na področju poštnih storitev, če bi v okviru sklopa 7 (brez stroškov zase) določil vrstni red tiskanja dokumentov ter sortiranja pošiljk in označevanja pošiljk v skladu z navodili izvajalca poštnih storitev.

Vlagatelj nadalje navaja, da naročnik s tako oblikovano razpisno dokumentacijo ne omogoča nediskriminatornega sodelovanja vsem izvajalcem zamenljivih poštnih storitev, temveč favorizira izvajalca, ki je ponudnik tiskarskih storitev, pri čemer vlagatelj ne pojasni, katerega izmed izvajalcev zamenljivih poštnih storitev (od petih, kolikor jih je vpisanih v uradno evidenco, ki jo vodi AKOS) naj bi naročnik favoriziral. Državna revizijska komisija vlagateljevim navedbam v izpostavljenem delu ne more slediti, saj zgolj dejstvo, da bi vlagatelj, če bi naročnik v razpisni dokumentaciji določil sporno zahtevo, lažje izvedel javno naročilo, še ne pomeni, da naročnik krši načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Potrebno je poudariti, da v kolikor bi naročnik zahteval, da izvajalec sklopa 7 upošteva navodila tiskanja, bi takšna zahteva lahko postavila v neenakopraven položaj tiste potencialne ponudnike, ki imajo v okviru izvajanja poštnih storitev storitev sortiranja organizirano na drugačen način kot vlagatelj.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo še navajal, da »v delu nepovezanosti posameznih sklopov, naročnik ni zadostil izrecni določbi 16. člena ZJNVETPS, saj v razpisni dokumentaciji ni določil pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila«. Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo kot spornega ne navaja nobenega pogoja, ki ga je naročnik določil v razpisni dokumentaciji, kot tudi ne merila (najnižja cena). V kolikor pa bi bilo potrebno navedbe vlagatelja razumeti na način, da naročnik v okviru konkretnega javnega naročila združuje storitve tiskanja in poštne storitve, ki medsebojno niso povezane (čeprav bi vlagatelj v tem delu prihajal sam s seboj v nasprotje, saj vlagatelj zatrjuje tudi, da naročnik sklopa 7 sploh ne bi smel oblikovati, ampak bi storitve tiskanja morale biti del sklopov od 1 do 6), gre ponoviti, da je naročnik izvajanje poštnih storitev in izvajanje storitev tiskanja razdelil v različne sklope. V kolikor pa je potrebno vlagateljeve navedbe v izpostavljenem delu razumeti na način, da bi naročnik moral v razpisni dokumentaciji za sklop 7 določiti način tiskanja dokumentov, ker naj bi bila takšna zahteva smiselno povezana s predmetom naročila v sklopih 1 do 6, pa Državna revizijska komisija ponavlja, da je v poštne storitve zajeto sortiranje pošiljk, ne pa tiskanje dokumentov. Vlagatelj z zahtevo glede načina tiskanja dokumentov želi naročniku določiti način izvedbe javnega naročila, čeprav naročnik, ki je v oblikovanju tehničnih zahtev načeloma avtonomen, prepušča način izvedbe javnega naročila v sklopu 7 ponudnikom tega sklopa.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, zato je, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 23.7.2015


predsednica senata
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetniška pisarna Brezavšček, Golobič in odvetniki, d.o.o., Ajdovščina 4, 1000 Ljubljana
- Javno podjetje Komunalno podjetje Vrhnika, d.o.o., Pot na Tojnice 40, 1360 Vrhnika,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran