018-181/2020 ELES, d.o.o.

Številka: 018-181/2020-11

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Marka Medveda kot predsednika senata ter Tadeje Pušnar kot članice senata in Sama Červeka kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »RTP Krško: Izvedba elektromontažnih, gradbeno obrtniških in jeklomontažnih del«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba ELMONT d.o.o. Krško, Cesta krških žrtev 135e, Krško (v nadaljevanju: prvi vlagatelj), in na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga skupaj vložili družbi KOLEKTOR IGIN d.o.o., Šlandrova ulica 8b, Ljubljana – Črnuče, ter ELEKTRO NOVI SISTEMI d.o.o., Brnčičeva ulica 17A, Ljubljana – Črnuče (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), ki ju obe zastopa odvetnica Mojca Lorenci Visinski, Verovškova ulica 55, Ljubljana, zoper ravnanje naročnika ELES, d.o.o., Hajdrihova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 6. 1. 2021

ODLOČILA



1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega in drugega vlagatelja se združi v en revizijski postopek.

2. Zahtevek za revizijo prvega vlagatelja se zavrne kot neutemeljen.

3. Zahtevku za revizijo drugega vlagatelja se ugodi in se razveljavi odločitev o zavrnitvi obeh prejetih ponudb, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo po odprtem postopku« z dne 23. 10. 2020.

4. Naročnik je dolžan drugemu vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 3.225,28 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku roka za prostovoljno izpolnitev do plačila. Višja stroškovna zahteva drugega vlagatelja se zavrne.


Obrazložitev

Naročnik po odprtem postopku oddaja javno naročilo »RTP Krško: Izvedba elektromontažnih, gradbeno obrtniških in jeklomontažnih del«, v zvezi s katerim je bilo obvestilo o naročilu na Portalu javnih naročil objavljeno dne 8. 7. 2020 pod številko JN004335/2020-E01, v Uradnem listu Evropske unije pa dne 9. 7. 2020 pod številko 2020/S 131-321985. Naročnik je dne 13. 10. 2020 na Portalu javnih naročil pod številko JN004335/2020-ODL01 objavil dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila po odprtem postopku«, iz katerega izhaja, da je javno naročilo oddal prvemu vlagatelju. Sprejeto odločitev je naročnik v nadaljevanju spremenil in jo nadomestil z odločitvijo o zavrnitvi obeh prejetih ponudb (gl. naročnikov dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo po odprtem postopku«, dne 23. 10. 2020 pod številko JN004335/2020-ODL01P1 objavljen na Portalu javnih naročil). Kot je razvidno iz obrazložitve navedene odločitve, je naročnik po sprejemu prve odločitve o oddaji javnega naročila ugotovil, da sta obe prejeti ponudbi nedopustni, zato ju je zavrnil. V obrazložitvi te druge odločitve je navedel, da je ponudba prvega vlagatelja (tj. družbe ELMONT d.o.o. Krško) nedopustna zaradi neupoštevanja navodil glede zaokroževanja cen na enoto na dve decimalni mesti, ponudba drugega vlagatelja (tj. konzorcija družb KOLEKTOR IGIN d.o.o. ter ELEKTRO NOVI SISTEMI d.o.o. kot partnerjev, ki sta predložila skupno ponudbo) pa zaradi preseganja zagotovljenih sredstev.

Prvi vlagatelj je zoper navedeno odločitev z vlogo z dne 4. 11. 2020 vložil zahtevek za revizijo. Zatrjuje, da so v ponudbenem predračunu vse cene na enoto vpisane na največ dve decimalni mesti, kakor je to v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahteval naročnik, zato mu ni mogoče očitati, da pri vpisu cen na enoto ni upošteval navodil glede zahtevanega števila decimalnih mest. Res je v tabeli ponudbenega predračuna na določenih mestih prišlo do računske napake in zmnožek cene na enoto ter količine ni bil pravilno izračunan, vendar ne gre spregledati, da sme naročnik ob pisnem soglasju ponudnika računske napake popraviti. Ker naročnik v konkretnem primeru računskih napak ni popravil, četudi se količine in cene na enoto brez DDV pri tem ne bi spremenile, po mnenju prvega vlagatelja ni izkoristil vseh možnosti, ki mu jih daje Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). Utemeljenost popravkov računskih napak je v dani zadevi še toliko bolj jasna in logična ob ugotovitvi, da bi se v tem primeru skupna ponudbena cena spremenila le za približno 0,005 %. Prvi vlagatelj zato pričakuje, da bo odločitev naročnika z dne 23. 10. 2020 spremenjena, njegova ponudba pa ocenjena kot dopustna.

Drugi vlagatelj je z vlogo z dne 30. 10. 2020 vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da njegova ponudba ne presega zagotovljenih sredstev in je zato dopustna. Da je njegova ponudba dopustna, je, po zatrjevanju drugega vlagatelja, v prvotno sprejeti odločitvi o oddaji javnega naročila ocenil tudi naročnik, nato pa zgolj 10 dni po objavi prvotne odločitve slednjo spremenil ter ugotovil, da naj bi ponudba zagotovljena sredstva presegala za 123.541,17 EUR. Opisano ravnanje po mnenju drugega vlagatelja vzbuja dvom v dejansko višino zagotovljenih sredstev, ki jih mora naročnik navesti že v sklepu o začetku postopka ali jih pred objavo povabila k sodelovanju dokumentirati na drug ustrezen način. Tudi sicer naročnik v izpodbijani odločitvi ni navedel konkretnih dejstev, ki bi omogočala ugotavljanje, ali ponudba drugega vlagatelja presega zagotovljena sredstva, prav tako pa ne objektivnih okoliščin, ki bi izkazovale spremembo višine slednjih po objavi prvotno sprejete odločitve. Izpodbijana odločitev je zato neobrazložena in drugemu vlagatelju ne zagotavlja možnosti učinkovitega pravnega varstva, posledično pa gre naročniku v tej zvezi očitati tudi kršitev načel enakopravne obravnave ponudnikov in transparentnosti javnega naročanja. Drugi vlagatelj ob upoštevanju navedenega predlaga razveljavitev odločitve o zavrnitvi obeh prejetih ponudb z dne 23. 10. 2020, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka pravnega varstva.

Naročnik je s sklepom z dne 5. 11. 2020 zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnil, posledično pa je zavrnil tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov, s sklepom z dne 11. 11. 2020 pa je zavrnil še zahtevek za revizijo prvega vlagatelja in odločil, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. V obrazložitvah obeh sklepov uvodoma pojasnjuje, da je javno naročilo s (prvotno sprejeto) odločitvijo o oddaji javnega naročila dodelil prvemu vlagatelju, pri vpogledu drugega vlagatelja v ponudbo prvega vlagatelja pa v njegovem predračunu ugotovil napako, ki je ni mogoče odpraviti. Ker je bilo zato potrebno ponudbo prvega vlagatelja zavrniti, edina preostala ponudba (tj. ponudba drugega vlagatelja) pa je presegala zagotovljena sredstva, je naročnik odločitev o oddaji javnega naročila spremenil in, kot navaja, na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 obe prejeti ponudbi zavrnil. Četudi to po njegovem mnenju pomeni, da vlagateljema ne more nastati škoda, se naročnik v nadaljevanju obrazložitev obeh sklepov opredeljuje do revizijskih navedb tako prvega kot drugega vlagatelja.

V obrazložitvi sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo prvega vlagatelja, naročnik (ob citiranju določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila glede vpisa cen na enoto na največ dve decimalni mesti) zatrjuje, da je bila datoteka Excel, ki jo je vnaprej pripravil sam, zaklenjena, z izjemo stolpca, namenjenega cenam na enoto brez DDV, medtem ko so se – ob upoštevanju vnaprej vnesenih količin – vrednosti v ostalih poljih po vnaprej določenih formulah izračunavale ter izpisovale same od sebe. Na podlagi pregleda ponudbenega predračuna prvega vlagatelja, pripravljenega v datoteki Excel, je naročnik ugotovil, da je prvi vlagatelj vanj na listu »Dobava elektromontažne opreme« pri pozicijah 271-273, 275-282, 284-286, 289-302 in 317 vnesel cene na enoto brez DDV s tremi decimalnimi mesti, na listu »Elektromontažna dela« pri pozicijah 732, 733 in 736-741 pa celo cene na enoto s štirinajstimi decimalnimi mesti. Pri nepravilnih zmnožkih cene na enoto s količino torej ne gre za računsko napako v skladu s sedmim odstavkom 89. člena ZJN-3, pač pa za kršitev zahteve naročnika, da morajo biti cene na enoto na največ dve decimalni mesti. Res iz ponudbenega predračuna v pdf datoteki, ki ga je prvi vlagatelj priložil k zahtevku za revizijo, izhaja, da so vse cene na enoto vpisane na največ dve decimalni mesti, vendar so morali ponudniki ponudbeni predračun predložiti tudi v datoteki Excel, pri čemer je v primeru razhajanj med obema datotekama oziroma različicama veljala slednja. Po mnenju naročnika ob upoštevanju navedenega zahtevku za revizijo prvega vlagatelja ni mogoče ugoditi.

V obrazložitvi sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo drugega vlagatelja, naročnik zatrjuje, da interesa drugega vlagatelja (poleg že navedenega) tudi ni moč razbrati iz njegovega pravovarstvenega zahtevka. Po zatrjevanju naročnika namreč drugi vlagatelj predlaga zgolj razveljavitev odločitve o zavrnitvi ponudb z dne 23. 10. 2020, kar bi povzročilo, da bi »oživela« odločitev z dne 13. 10. 2020, javno naročilo pa bi se oddalo prvemu vlagatelju. Tak interes po mnenju naročnika ne more biti podlaga za aktivno legitimacijo drugega vlagatelja. V nadaljevanju naročnik zavrača navedbe o neobrazloženosti odločitve z dne 23. 10. 2020. Navaja, da je zavrnil obe ponudbi, vsako iz svojega razloga, pri čemer je obema ponudnikoma, tako prvemu kot drugemu vlagatelju, na jasen način obrazložil tudi razlog za zavrnitev. Naročnik je tako navedel višino sredstev, ki jih je zagotovil za predmetno javno naročilo, iz česar glede na objavljeno ceno ponudbe drugega vlagatelja jasno izhaja, da ta predvidena sredstva presega za precej več kot 100.000,00 EUR. Naročnik načel javnega naročanja ni kršil, prav tako mu zakon daje možnost, da ponudbe, ki jih je v prvotni odločitvi označil za dopustne, v novi odločitvi, s katero nadomesti prejšnjo, oceni kot nedopustne. Naročnik ne sodi med klasične naročnike, temveč je samostojna gospodarska družba v lasti Republike Slovenije, ki ji je podeljena koncesija za opravljanje gospodarske javne službe na področju električne energije. Planiranje in razporejanje sredstev pri naročniku zato poteka na svojstven način. Naročnik ima z notranjimi akti urejen način izračunavanja ocenjene vrednosti javnih naročil, pri čemer je navedeno urejeno na način, da so ocenjena vrednost in predvidena zagotovljena sredstva za posamezno naročilo v resnici enaki. Naročnik ima namreč z notranjim aktom med drugim določeno tudi, da v primeru, da najugodnejša ponudba presega ocenjeno vrednost, tako naročilo ne sme biti oddano, temveč je potrebno preveriti, kako je do tega prišlo, na podlagi česar se v nadaljevanju odloča, ali bodo vrednosti popravljene ali bo naročilo prekinjeno. V konkretnem primeru je tako projektant X d.d. izdelal Investicijski program št. projekta R4KK-A025/567, št. mape RK4KK-4X/M04, s katerim je naročnik upravičil predvideno investicijo. Na podlagi zagona projekta so bila porazdeljena planirana javna naročila in temu posledično pripadajoča dokumentacija za razpis (DZR). Posamezna DZR je tako podlaga za izračun ocenjene vrednosti in s tem predvidenih zagotovljenih sredstev za posamezno javno naročilo. Skupna ocenjena vrednost v višini 1.800.000,00 EUR je tako zabeležena v dokumentaciji, priloženi k zahtevku, ki je bil posredovan službi, zadolženi za javna naročila. Na tej podlagi je navedena služba pripravila sklep o začetku oddaje javnega naročila št. SKL2020/0102 z dne 3. 6. 2020, ki je dokumentiran in kjer je navedena ocenjena vrednost javnega naročila, ki hkrati pomeni tudi naročnikova zagotovljena sredstva. Iz sklepa je razvidno, da znaša vrednost sredstev, ki od začetka postopka v juniju 2020 ostaja enaka, 1.800.000,00 EUR, kar pomeni, da jo je drugi vlagatelj s svojo ponudbo močno presegel. Naročnik zato meni, da zahtevku za revizijo drugega vlagatelja ni mogoče ugoditi.

Naročnik je dne 16. 11. 2020 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo iz postopka oddaje javnega naročila in dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Drugi vlagatelj se je z vlogo z dne 17. 11. 2020 opredelil do naročnikovih navedb iz odločitve o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V navedeni vlogi vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo ter se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb. Prvi vlagatelj, ki mu je bila odločitev o zavrnitvi zahtevka za revizijo (z objavo na portalu e-Revizija) vročena dne 12. 11. 2020, se do navedb naročnika iz te odločitve ni opredelil.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 25. 11. 2020 na podlagi poziva posredoval manjkajočo dokumentacijo iz postopka oddaje javnega naročila.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb prvega vlagatelja, drugega vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Skladno s prvim odstavkom 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN v revizijskem postopku uporabljajo glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški. O vseh združenih pravdah lahko izda sodišče skupno sodbo.

Četudi sta v obravnavanem primeru prvi in drugi vlagatelj zahtevka za revizijo res vložila na različna načina (prvi vlagatelj prek portala e-Revizija, drugi vlagatelj po pošti), kot to v zvezi z možnostjo združitve njunega obravnavanja izpostavlja naročnik, pa to ne spremeni dejstva, da sta bila zahtevka za revizijo obeh vlagateljev (ne glede na način vložitve) vložena zoper ravnanja (istega) naročnika v istem postopku oddaje javnega naročila. Ob upoštevanju navedenega je Državna revizijska komisija – zaradi pospešitve obravnavanja – obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega in drugega vlagatelja združila v en revizijski postopek ter sprejela skupno odločitev.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Iz predložene spisovne dokumentacije izhaja, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila prejel dve pravočasni ponudbi in javno naročilo s (prvotno) odločitvijo, na Portalu javnih naročil objavljeno dne 13. 10. 2020, oddal prvemu vlagatelju. To odločitev je naročnik (po vpogledu drugega vlagatelja v ponudbo prvega vlagatelja) spremenil in jo nadomestil z odločitvijo o zavrnitvi obeh prejetih ponudb, ki jo je na Portalu javnih naročil objavil dne 23. 10. 2020. Iz novo sprejete odločitve izhaja, da je naročnik – po ponovno opravljenem pregledu ponudb – obe prejeti ponudbi zavrnil kot nedopustni, ponudbo prvega vlagatelja zaradi neupoštevanja navodil glede zaokroževanja cen na enoto na dve decimalni mesti, ponudbo drugega vlagatelja pa zaradi preseganja zagotovljenih sredstev. Obe ponudbi je tako naročnik zavrnil (izključno) zaradi ugotovljenih pomanjkljivosti v ponudbah samih, zaradi nedopustnosti obeh prejetih ponudb pa obravnavani postopek zaključil brez oddaje javnega naročila.

Za zaključek postopka z zavrnitvijo vseh ponudb kot nedopustnih ima naročnik, kot pravilno opozarja tudi drugi vlagatelj, pravno podlago v tretjem odstavku 90. člena ZJN-3. Za razliko od tretjega odstavka navedenega člena, ki ureja zavrnitev prejetih ponudb kot posledico prejema samih nedopustnih ponudb, se peti odstavek 90. člena ZJN-3 nanaša na pravni položaj, ko naročnik sicer prejme (tudi) dopustne ponudbe, vendar se zaradi različnih razlogov na njegovi strani kljub temu odloči, da bo vse ponudbe zavrnil (prim. npr. odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-050/2019). Ker je naročnik v konkretnem primeru odločitev o zavrnitvi obeh prejetih ponudb utemeljil izključno s pomanjkljivostmi v ponudbah samih (torej z razlogi na strani ponudnikov) in je bil zaključek postopka z zavrnitvijo obeh prejetih ponudb tako zgolj posledica nedopustnosti obeh prejetih ponudb, je njegovo sklicevanje (v postopku pravnega varstva) na določbe petega odstavka 90. člena ZJN-3 in na odločitve Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-057/2020, 018-059/2020 in 018-070/2020, ki se vse nanašajo na zaključek postopka oddaje javnega naročila (z zavrnitvijo vseh ponudb) zaradi razlogov na strani naročnika, pravno nerelevantno.

Državna revizijska komisija se tudi ne more strinjati z naročnikom, da vlagatelja ne izkazujeta pravnega interesa za izpodbijanje odločitve o zavrnitvi obeh prejetih ponudb oziroma da ne izkazujeta možnosti nastanka škode, ki bi jima zaradi zatrjevanih kršitev naročnika lahko nastala, posledično pa naj jima ne bi bilo mogoče priznati aktivne legitimacije. V skladu s prvo alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN se za priznanje aktivne legitimacije kot ene od procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo zahtevka za revizijo – poleg interesa za dodelitev javnega naročila – res zahteva tudi (vsaj hipotetična) možnost nastanka škode. Ker pa je v konkretnem primeru naročnik, kakor je bilo že pojasnjeno, odločitev o oddaji javnega naročila (pred pravnomočnostjo) spremenil in jo nadomestil z odločitvijo o zavrnitvi obeh prejetih ponudb kot nedopustnih, je treba šteti, da je bila (prvotno sprejeta) odločitev o oddaji javnega naročila razveljavljena in zato v pravnem smislu ne obstaja več (prim. šesti odstavek 90. člena ZJN-3). To pomeni, da bi se v primeru uspeha kateregakoli od obeh vlagateljev (ki v zahtevkih za revizijo zatrjujeta nezakonitost naročnikove ocene o nedopustnosti njunih ponudb) in posledične razveljavitve odločitve o zavrnitvi obeh prejetih ponudb postopek oddaje javnega naročila vrnil v fazo pregleda ter ocenjevanja ponudb, vlagatelja pa bi s tem dobila možnost pridobiti javno naročilo. Nobenega dvoma zato ni , da tako prvi kot drugi vlagatelj izkazujeta (hipotetično) možnost nastanka škode oziroma drugi element aktivne legitimacije, s tem pa tudi pravni interes za uveljavljanje zatrjevanih kršitev naročnika.

Ker je Državna revizijska komisija na podlagi predhodnega preizkusa zahtevkov za revizijo prvega in drugega vlagatelja, opravljenega v skladu z 31. členom ZPVPJN, ugotovila, da so v konkretnem primeru – poleg aktivne legitimacije – izpolnjene tudi preostale procesne predpostavke iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je v nadaljevanju zahtevka za revizijo obravnavala po vsebini.

Med prvim vlagateljem in naročnikom je spor o tem, ali je naročnik kršil določbe ZJN-3 in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ko je ponudbo prvega vlagatelja ocenil kot nedopustno in jo zavrnil, o zakonitosti naročnikove zavrnitve ponudbe drugega vlagatelja kot nedopustne pa je spor tudi med drugim vlagateljem in naročnikom.

Naročnikovo ravnanje je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, v skladu s katero je dopustna tista ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam ter zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega njegovih zagotovljenih sredstev. Naročnik odda javno naročilo na podlagi meril po tem, ko v skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 preveri izpolnjevanje naslednjih pogojev: a) ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in b) ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3, ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter pravila in merila iz 82. ter 83. člena ZJN-3, če so ta bila določena.

Državna revizijska komisija je v zvezi s spornima ocenama naročnika o nedopustnosti ponudb obeh vlagateljev najprej obravnavala navedbe, podane v povezavi s ponudbo prvega vlagatelja. Med prvim vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je prvi vlagatelj pri vnosu cen na enoto (brez DDV) v ponudbeni predračun upošteval zahtevo naročnika glede vpisa oziroma zaokroževanja cen na dve decimalni mesti, v tej zvezi pa tudi glede vprašanja, ali so v ponudbi prvega vlagatelja (očitne) računske napake, ki bi jih bilo dopustno odpraviti.

Za presojo spornih vprašanj je relevanten 89. člen ZJN-3, ki v šestem odstavku določa posamezne dele ponudbe, v katere, razen izjemoma, ni dovoljeno posegati. V skladu s šestim odstavkom navedenega člena tako gospodarski subjekt ne sme dopolnjevati ali popravljati svoje cene brez DDV na enoto, vrednosti postavke brez DDV, skupne vrednosti ponudbe brez DDV, ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja. V navedenih delih ponudbe lahko naročnik dopusti odpravo pomanjkljivosti le, kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba, v delu, ki se nanaša na ponudbeno ceno, pa tudi v primeru, če gre za dopustno odpravo računske napake, kot to določa sedmi odstavek 89. člena ZJN-3. V sedmem odstavku navedenega člena je tako določeno, da sme izključno naročnik – ne glede na šesti odstavek 89. člena ZJN-3 – ob pisnem soglasju ponudnika popraviti računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb. Pri tem se količina in cena na enoto brez DDV ne smeta spreminjati. Če se pri pregledu in ocenjevanju ponudb ugotovi, da je prišlo do računske napake zaradi nepravilne vnaprej določene matematične operacije s strani naročnika, lahko naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popravi računsko napako tako, da ob upoštevanju cen na enoto brez DDV in količin, ki jih ponudi ponudnik, izračuna vrednost ponudbe z upoštevanjem pravilne matematične operacije. Naročnik lahko ob pisnem soglasju ponudnika popravi tudi napačno zapisano stopnjo DDV v pravilno.

V obravnavanem primeru je bil del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila tudi ponudbeni predračun (popis del in opreme) v obliki tabele v excelovi datoteki, ki ga je – vključno z nastavitvami glede oblike celic – pripravil naročnik sam. Ponudbeni predračun je bil (glede na posamezne vrste zahtevanih del ter opreme) razdeljen na več različnih zavihkov (listov) in zaklenjen do te mere, da je bilo mogoče vanj vpisati le cene na enoto (brez DDV). Ponudniki so morali torej v ponudbeni predračun vnesti zgolj cene na enoto (brez DDV), po katerih so bili pripravljeni dobaviti opremo ali opraviti storitve, zahtevane pod posameznimi pozicijami (postavkami), medtem ko je naročnik v ponudbeni predračun pri posameznih pozicijah (postavkah) pred tem že vnesel ustrezne količine in vnaprej določil tudi matematične formule za izračun zmnožkov cen na enoto ter količin (tj. vrednosti pozicij brez DDV). Tako dobljeni zmnožki so se v okviru posameznega zavihka ponudbenega predračuna med seboj samodejno (po vnaprej določeni formuli naročnika) sešteli, seštevki posameznih zavihkov pa so se v okviru zavihka, poimenovanega »Rekapitulacija«, upoštevali pri samodejnem izračunu skupne vrednosti ponudbe (brez DDV).

V zvezi s ponudbenim predračunom je naročnik v dokumentu, poimenovanem »Razpisna dokumentacija št. MAP2020/0328 za javno naročilo 'RTP Krško: Izvedba elektromontažnih, gradbeno obrtniških in jeklomontažnih del'« (v nadaljevanju: dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila), pod poglavjem z naslovom »Navodilo ponudniku za izdelavo ponudbe« (med drugim) določil tudi:

»4.8. Ponudnik mora v ponudbi predložiti s cenami dopolnjen ponudbeni predračun. Cene na enoto so na največ dve decimalni mesti. Izpolnjene morajo biti vse postavke – v kolikor katera postavka ne bo izpolnjena, se bo upoštevalo, da je vrednost postavke 0,00 EUR in je izvajalec dolžan postavko dobaviti v celoti brezplačno. V primeru ugotovitve, da je ponudnik sam spreminjal popise, bo izključen iz sodelovanja v postopku javnega naročanja.«

Dalje je naročnik na obrazcu »Specifikacija pogodbene cene – ponudbeni predračun«, ki je bil priloga vzorca pogodbe in s tem del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, določil sledeče navodilo ponudnikom:

»Ponudnik v informacijskem sistemu e-JN v razdelek 'Predračun' naloži izpolnjen obrazec 'Rekapitulacija' (prvi zavihek datoteke Ponudbeni predračun) v pdf datoteki, obrazec 'Ponudbeni predračun' v Excel datoteki pa naloži v razdelek 'Drugi dokumenti'.

V primeru razhajanj med podatki v 'Rekapitulacije' (pdf datoteka) naloženim v razdelek 'Predračun', in 'Ponudbenim predračunom' (Excel datoteka) naloženim v razdelek 'Drugi dokumenti', kot veljavni štejejo podatki v predračunu, naloženim v razdelku 'Drugi dokumenti'.«

Kakor izhaja iz odločitve o zavrnitvi obeh prejetih ponudb (gl. naročnikov dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo po odprtem postopku« z dne 23. 10. 2020), je naročnik ponudbo prvega vlagatelja zavrnil zaradi ugotovitve, da slednji cen na enoto (brez DDV) pri vnosu v ponudbeni predračun ni zaokrožil na dve decimalni mesti natančno, kot je bilo to zahtevano v točki 4.8. poglavja »Navodilo ponudniku za izdelavo ponudbe« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Ponudba prvega vlagatelja je zato po oceni naročnika obremenjena s pomanjkljivostmi, ki jih v skladu z 89. členom ZJN-3 ni mogoče odpraviti, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do spremembe cen na enoto.

Prvi vlagatelj se z naročnikovo ugotovitvijo ne strinja in v zahtevku za revizijo zatrjuje, da so bile vse cene na enoto v ponudbeni predračun vpisane na največ dve decimalni mesti, zato mu kršitve navodil iz točke 4.8. poglavja »Navodilo ponudniku za izdelavo ponudbe« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni mogoče očitati. Prav tako zatrjuje, da resda zmnožki cen na enoto in količin v določenih pozicijah niso bili pravilno izračunani, vendar gre v teh primerih za računske napake, ki jih je dopustno popraviti. Ker naročnik napak ni popravil, po mnenju prvega vlagatelja ni izkoristil vseh možnosti, ki jih v tej zvezi dopušča ZJN-3. Naročnik navedenemu nasprotuje in izpostavlja, da je odločitev o dopustitvi poprave napak (kadar je poprava po zakonu sploh dovoljena) v skladu z 89. členom ZJN-3 prepuščena njemu samemu, kar pomeni, da mu zakon dolžnosti dopustitve poprave napak ne nalaga. Vendar v primeru pomanjkljivosti v ponudbi prvega vlagatelja po prepričanju naročnika niti ne gre za računske napake, temveč za neupoštevanje zahteve po vnosu cen na enoto na največ dve decimalni mesti natančno. Odprava teh pomanjkljivosti bi po mnenju naročnika terjala spremembo cen na enoto brez DDV, kar pa je skladno z 89. členom ZJN-3 izrecno prepovedano.

V zvezi z navedbami strank je Državna revizijska komisija vpogledala tako v ponudbeni predračun, označen kot »Priloga 2« zahtevka za revizijo, na katerega se sklicuje prvi vlagatelj, kot tudi v ponudbeni predračun v excel datoteki iz ponudbe prvega vlagatelja, na katerega se sklicuje naročnik.

Na podlagi pregleda obeh dokumentov Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da ne gre za dva različna ponudbena predračuna, temveč (zgolj) za dve različici istega ponudbenega predračuna – za različico v excelovi datoteki in za različico v pdf datoteki –, ki pa v zvezi z nastalim sporom med strankama vodita v različne zaključke.

Iz ponudbenega predračuna v pdf datoteki (»Priloga 2«) je tako res videti, kot bi bile vse cene na enoto vanj vpisane na največ dve decimalni mesti natančno, pri nekaterih pozicijah pa, kot bi bili zmnožki teh cen ter količin napačni, kakor to zatrjuje prvi vlagatelj.

Vendar pregled ponudbenega predračuna v excelovi datoteki, kot ga je prvi vlagatelj predložil v ponudbi, vodi v drugačen zaključek. Iz ponudbenega predračuna v excelovi datoteki namreč izhaja, da je prvi vlagatelj v okviru zavihka (lista) »Dobava elektromontažne opreme« pri pozicijah 269, 271-273, 275-282, 284-286, 289-302 in 317 cene na enoto brez DDV, kot je to razvidno iz vnosne vrstice, vnesel na tri decimalna mesta natančno, v okviru zavihka (lista) »Elektromontažna dela« pri pozicijah 732, 733 in 736-741 pa, kot je to prav tako razvidno iz vnosne vrstice, celo na štirinajst decimalnih mest natančno. Pregled ponudbenega predračuna v excelovi datoteki (ki ga je prvi vlagatelj sicer predložil v ponudbi, a se nanj v dokaz svojih navedb ne sklicuje), tako potrjuje navedbe naročnika o vnosu cen na enoto na več kot dve decimalni mesti natančno.

Na ugotovitev o tem, da je prvi vlagatelj v ponudbeni predračun v excelovi datoteki v navedenih pozicijah vpisal cene na enoto na več kot dve decimalni mesti, ne more vplivati dejstvo, da so se te cene v celicah stolpca E tabele, kot pravilno izpostavlja že naročnik sam, prikazale v obliki števil z dvema decimalnima mestoma. Prikaz cen na enoto v celicah navedenih pozicij namreč ni bil posledica ravnanja prvega vlagatelja (ki je cene na enoto v excelovo tabelo vpisal na več kot dve decimalni mesti natančno), temveč posledica ravnanja naročnika (ki je v excelovi tabeli nastavil obliko prikaza celic, nastavitve pa zaklenil). Ker ponudniki, kot pokaže pregled excelove tabele, nastavitev oblike celic niso mogli spreminjati, cen na enoto, kot so prikazane v celicah, v primerih, ko se te razlikujejo od cen na enoto, kot so razvidne iz vnosne vrstice, ni mogoče šteti za voljo ponudnika. Cene na enoto v celicah so namreč v teh primerih zgolj posledica nastavitev naročnika, na katere ponudniki niso imeli vpliva.

Naročnik pa ni tisti, v čigar sfero sodi določanje ponudbenih cen in v tem okviru cen na enoto. Nobenega dvoma ni, da lahko le ponudnik sam določi cene, po katerih je pripravljen izvesti določeno gradnjo ali storitev oziroma dobaviti določeno blago.

V konkretnem primeru so ponudniki cene določili s tem, da so jih vnesli v ponudbeni predračun (prim. točko 4.8. poglavja »Navodilo ponudniku za izdelavo ponudbe« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila). To pomeni, da so cene na enoto, kot jih je s svojim ravnanjem določil prvi vlagatelj in so kot take odraz njegove volje, lahko v excelovi tabeli zgolj tiste, ki jih je vanjo vpisal sam, to pa so cene na enoto, kot so razvidne iz vnosne vrstice (v primeru navedenih pozicij torej cene na enoto s tremi in štirinajstimi decimalnimi mesti). Nasprotno stališče, po katerem bi bilo treba kot cene na enoto, ki jih je določil prvi vlagatelj, šteti cene na enoto na dve decimalni mesti, kot so (zaradi nastavitev naročnika) razvidne iz celic stolpca E, bi namreč pomenilo poseg v sfero prvega vlagatelja oziroma v njegovo upravičenje po določanju ponudbenih cen. V skrajnem primeru bi takšno stališče povzročilo, da bi se v položaju, ko bi ponudnik v excelovo tabelo pri določeni postavki vpisal ceno na enoto 0,004 EUR brez DDV, tabela pa bi (zaradi nastavitev naročnika) vpisano ceno v celici stolpca E prikazala v obliki zapisa 0,00 EUR, v skladu s točko 4.8. poglavja »Navodilo ponudniku za izdelavo ponudbe« štelo, da ponudnik storitev ali opremo pod to pozicijo ponuja brezplačno.

Upoštevaje dejstvo, da se cene na enoto brez DDV, kot na eni strani izhajajo iz ponudbenega predračuna v excelovi datoteki in na drugi iz ponudbenega predračuna v pdf datoteki (»Priloga 2«), med seboj razlikujejo, je treba, kakor pravilno opozarja že naročnik, kot veljavne šteti cene na enoto, kot izhajajo iz excelove datoteke. Podlago za takšen zaključek je najti v drugem odstavku določbe na obrazcu »Specifikacija pogodbene cene – ponudbeni predračun«, s katero je naročnik sam za primer razhajanj oziroma razlik med podatki iz ponudbenega predračuna v pdf datoteki in podatki iz ponudbenega predračuna v excelovi datoteki kot veljavne določil slednje.

Dejstvo, da prvi vlagatelj svoje navedbe o tem, da so v ponudbenem predračunu vse cene na enoto vpisane na največ dve decimalni mesti natančno, dokazuje zgolj z različico ponudbenega predračuna v pdf datoteki, čeprav cene iz slednje (glede na določilo o neveljavnosti podatkov v primeru razhajanj z excelovo datoteko) niso relevantne, prvemu vlagatelju ni v korist. Prav tako prvemu vlagatelju ni v korist, da se ne opredeli do naročnikovih navedb o vpisu cen na enoto na več kot dve decimalni mesti pri nezanemarljivem številu konkretno opredeljenih pozicij ponudbenega predračuna v excelovi datoteki, ki ga je sicer v ponudbi predložil sam.

Za razliko od prvega vlagatelja se naročnik v dokaz svojih navedb sklicuje na različico ponudbenega predračuna v excelovi datoteki, s katero uspe dokazati navedbe o tem, da vse cene na enoto vanj niso bile vpisane na največ dve decimalni mesti, pač pa pri posameznih (že navedenih) pozicijah na tri ali celo štirinajst decimalnih mest.

Nadaljnji pregled ponudbenega predračuna v excelovi datoteki potrjuje tudi navedbo naročnika o tem, da so matematične formule, ki so bile v Excelu določene za izračun zmnožkov cen na enoto brez DDV in količin (tj. vrednosti posameznih pozicij brez DDV v stolpcu F tabele), pri izračunu upoštevale cene na enoto, kot so jih ponudniki dejansko vpisali v ponudbeni predračun, v primeru prvega vlagatelja torej cene na enoto z vsemi tremi in štirinajstimi decimalnimi mesti, razvidne iz vnosne vrstice. To pa pomeni, da so zmnožki pri teh pozicijah drugačni, kot bi bili v primeru, ko bi se pri izračunu upoštevale cene na enoto na dve decimalni mesti. Vendar zmnožki zato niso napačni, saj je bila matematična operacija množenja, kot pokaže preračun, izvedena pravilno. Neujemanje zmnožkov, kot so bili izračunani ob upoštevanju cen na enoto z vsemi vpisanimi decimalnimi mesti in so razvidni iz obeh obravnavanih različic ponudbenega predračuna, z zmnožki, kakršni bi bili v primeru upoštevanja cen z zgolj dvema decimalnima mestoma, torej ni posledica napake pri množenju, pač pa posledica vlagateljevega neupoštevanja zahteve naročnika po vpisu cen na enoto na dve decimalni mesti. Ker neujemanje zmnožkov ni posledica napake pri množenju, v konkretnem primeru tudi ni mogoče govoriti o računski napaki. Državna revizijska komisija je namreč v svojih odločitvah že večkrat zapisala, da so računske napake le tiste, ki nastanejo pri osnovnih računskih operacijah, npr. množenju, seštevanju, deljenju, ni pa mogoče kot računske napake obravnavati npr. dvojno obračunanega davka na dodano vrednost, ponujenega, a v končno ponudbeno ceno nevračunanega rabata, neskladja v ponudbenih cenah v rekapitulaciji in seznamu skupne vrednosti blaga, ki nima vzroka v napaki pri osnovnih računskih operacijah itd. (prim. npr. odločitve Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-210/2017, 018-222/2017, 018-169/2020).

Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ne more pritrditi prvemu vlagatelju, da gre pomanjkljivosti v njegovem ponudbenem predračunu, za katere sam priznava, da obstajajo, opredeliti kot računske napake, še manj pa, da jih gre opredeliti kot računske napake, ki so očitne. Kakor je bilo ugotovljeno, so namreč pomanjkljivosti v ponudbi (ponudbenem predračunu) prvega vlagatelja posledica neupoštevanja naročnikove zahteve po vpisu oziroma zaokroževanju cen na enoto brez DDV na dve decimalni mesti natančno, ne pa posledica napake pri množenju cen na enoto ter količin. Da bi torej prvi vlagatelj lahko odpravil pomanjkljivosti v svoji ponudbi, bi moral v ponudbenem predračunu spremeniti vse tiste cene na enoto brez DDV, ki jih je vpisal na več kot dve decimalni mesti natančno, kar pa skladno s šestim ter sedmim odstavkom 89. člena ZJN-3 – razen v primeru očitne napake (ki je prvi vlagatelj ni zatrjeval niti ni navajal okoliščin dejanskega stanja, ki bi omogočale njeno ugotavljanje) – ni dovoljeno. Pri tem Državna revizijska komisija pripominja še, da naročniku določbe 89. člena ZJN-3 tudi v primeru pomanjkljivosti, ki jih je sicer dovoljeno odpravljati, ne nalagajo, da mora dopustiti njihovo odpravo, pa čeprav bi to pomenilo spremembo skupne ponudbene cene le za 0,005 %, kot v tej zvezi navaja prvi vlagatelj. Odločitev o tem, ali bo odpravo pomanjkljivosti (ki jih je skladno z zakonom dovoljeno odpraviti) dopustil, je namreč v postopku oddaje javnega naročila v skladu z 89. členom ZJN-3 (ob upoštevanju načela enakopravne obravnave ponudnikov) prepuščena naročniku samemu.

Ob upoštevanju vsega navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da prvemu vlagatelju ni uspelo izpodbiti naročnikove ugotovitve o tem, da cen na enoto (brez DDV) pri vnosu v ponudbeni predračun ni zaokrožil na dve decimalni mesti natančno, kot je bilo to zahtevano v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, s tem pa mu tudi ni uspelo izpodbiti ocene o nedopustnosti njegove ponudbe.

V posledici navedenega je Državna revizijska komisija zaključila, da naročnik ni kršil določb ZJN-3 ter dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ko je ponudbo prvega vlagatelja ocenil kot nedopustno in jo zavrnil, zato je zahtevek za revizijo v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljenega.

Na koncu Državna revizijska komisija še dodaja, da se je s presojo primera, ko je šlo za razliko med ceno na enoto, kot izhaja iz vnosne vrstice ponudbenega predračuna v excelovi datoteki, in ceno na enoto, kot izhaja iz celice, v zvezi s katero je naročnik nastavil obliko prikaza števil, ukvarjala že v zadevi št. 018-210/2017. Tudi v navedeni zadevi je Državna revizijska komisija – ob dejanskem stanju, ki je bilo v bistvenem podobno relevantnim okoliščinam obravnavane zadeve – presodila, da je treba kot relevantno upoštevati (zgolj) ceno na enoto, kot izhaja iz vnosne vrstice (tj. ceno na enoto, ki jo je ponudnik vnesel v ponudbeni predračun, in sicer z vsemi decimalnimi mesti, kar je (naročniku) razvidno iz vnosne vrstice posamezne postavke v elektronski verziji ponudbenega predračuna).

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala navedbe strank, podane v povezavi s ponudbo drugega vlagatelja.

Med drugim vlagateljem in naročnikom je spor o tem, ali je naročnik ravnal v skladu z določbami ZJN-3 in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ko je njegovo ponudbo kot nedopustno zavrnil zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, v tej zvezi pa tudi o tem, ali je izpodbijana naročnikova odločitev v tem delu zadostno obrazložena.

Iz že povzetih določb prvega odstavka 89. člena ZJN-3 v povezavi z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 izhaja, da je ponudba, katere cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, nedopustna, naročnik pa jo je kot tako upravičen in dolžan zavrniti. V tem primeru mora odločitev o (ne)oddaji javnega naročila v skladu s tretjim odstavkom 90. člena ZJN-3 (med drugim) vsebovati razloge za zavrnitev takšne ponudbe, v primeru iz sedmega, osmega in devetega odstavka 68. člena ZJN-3 pa tudi razloge za odločitev o neenakovrednosti oziroma da gradnje, blago ali storitve ne izpolnjujejo zahtev v zvezi z delovanjem ali funkcionalnostjo.

Četudi torej ZJN-3 kriterijev za ugotavljanje zadostnosti obrazložitve odločitve o (ne)oddaji javnega naročila ne določa, pa je slednje, kot to izpostavlja že drugi vlagatelj, skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu s prakso Državne revizijske komisije ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, mora pa vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice.

V obravnavanem primeru je naročnik v zvezi z zavrnitvijo ponudbe drugega vlagatelja kot nedopustne v obrazložitvi odločitve o zavrnitvi obeh prejetih ponudb navedel (gl. naročnikov dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo po odprtem postopku« z dne 23. 10. 2020):

»Ponudbena cena znaša 1.923.541,17 EUR brez DDV.

Naročnik je za navedeno naročilo rezerviral sredstva v višini 1.800.000,00 EUR brez DDV. Ponudba presega naročnikova zagotovljena sredstva za predmetno javno naročilo za 123.541,17 EUR brez DDV, zato je nedopustna in se izloči iz nadaljnje obravnave.«

Ob upoštevanju navedenega se Državna revizijska komisija ne more strinjati s trditvami drugega vlagatelja o nezadostni oziroma pavšalni obrazloženosti zavrnitve njegove ponudbe. S tem, ko je naročnik v obrazložitvi navedel, da je za predmetno javno naročilo rezerviral sredstva v višini 1.800.000,00 EUR brez DDV, ki jih ponudba drugega vlagatelja s ponudbeno ceno 1.923,541,17 EUR brez DDV presega za 123.541,17 EUR brez DDV, zaradi česar je nedopustna, je po presoji Državne revizijske komisije jasno, nedvoumno in tudi dovolj konkretizirano navedel razlog zavrnitve njegove ponudbe. Naročnik je namreč navedel tako konkretno višino sredstev, ki jih je rezerviral za javno naročilo, kot tudi konkretno višino ponudbene cene drugega vlagatelja, iz teh navedb pa izpeljal zaključek o nedopustnosti ponudbe drugega vlagatelja zaradi preseganja zagotovljenih sredstev. Na podlagi predstavljene vsebine izpodbijane odločitve je tako drugi vlagatelj nedvomno imel možnost preveriti, ali je naročnik pri sprejemu odločitve ravnal (ne)zakonito, v zahtevku za revizijo pa predstaviti ter utemeljiti dejstva in dokaze v zvezi s tem (kar je nenazadnje tudi storil, saj naročniku v nadaljevanju zahtevka za revizijo očita, da je po začetku postopka oziroma po sprejemu prvotne odločitve o oddaji javnega naročila spreminjal višino zagotovljenih sredstev, kot tudi, da dokaznega bremena v zvezi z višino zagotovljenih sredstev ni izpolnil). Ker so navedbe drugega vlagatelja o nezadostni oziroma pavšalni obrazloženosti zavrnitve njegove ponudbe neutemeljene, so posledično neutemeljene tudi v tej zvezi podane navedbe drugega vlagatelja o naročnikovi kršitvi načel transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) ter učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN), ki so iz teh (neutemeljenih) navedb izpeljane.

Zaključka, da je naročnik povsem jasno in (dovolj) konkretno navedel razlog za zavrnitev obravnavane ponudbe, ne morejo spremeniti navedbe drugega vlagatelja o tem, da naročnik v izpodbijani odločitvi o zavrnitvi obeh prejetih ponudb z dne 23. 10. 2020, s katero je le 10 dni po sprejemu nadomestil prvotno sprejeto odločitev o oddaji javnega naročila z dne 13. 10. 2020, ni pojasnil razlogov, zakaj ponudbe drugega vlagatelja ni že v prvotno sprejeti odločitvi ocenil kot nedopustne in kaj se je spremenilo, da v razmeroma kratkem času nima več zagotovljenih sredstev v višini njegove ponudbe.

Kot je Državna revizijska komisija že ugotovila, izhaja pa tudi iz navedb drugega vlagatelja, je naročnik svojo prvotno odločitev o oddaji javnega naročila pred pravnomočnostjo spremenil ter jo nadomestil z novo. Za izpostavljeno ravnanje ima naročnik podlago v šestem odstavku 90. člena ZJN-3, ki med drugim določa, da lahko naročnik do pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila z namenom odprave nezakonitosti po predhodni ugotovitvi utemeljenosti svojo odločitev na lastno pobudo spremeni in sprejme novo odločitev, s katero nadomesti prejšnjo.

Iz dikcije šestega odstavka 90. člena ZJN-3 ne izhaja, da bi moral naročnik v novi odločitvi, s katero nadomesti prejšnjo, izrecno navesti, katere nezakonitosti odpravlja s sprejemom nove odločitve in zakaj je do teh nezakonitosti prišlo (prim. tudi odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-091/2019). Državna revizijska komisija se zato ne more strinjati z drugim vlagateljem, da nova odločitev (o zavrnitvi obeh prejetih ponudb) ni zadostno obrazložena, ker naročnik v njej ni pojasnil razlogov, zakaj obravnavane ponudbe ni že v prvotno sprejeti odločitvi ocenil kot nedopustne. Ob tem gre še dodati, da je obravnavana ponudba po oceni naročnika res nedopustna zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, kot to navaja drugi vlagatelj in je razvidno iz nove odločitve, vendar pa iz te odločitve ne izhaja, da bi naročnik (prvotno) oceno o dopustnosti obravnavane ponudbe v novi odločitvi spremenil zaradi naknadne spremembe višine zagotovljenih sredstev. Nasprotno, da se višina zagotovljenih sredstev od začetka postopka ni spremenila in da je bil zapis o dopustnosti obravnavane ponudbe v prvotni odločitvi napaka, naročnik zatrjuje tudi v postopku pravnega varstva. Šele v primeru, ko bi se naročnikova navedba o nespreminjanju višine zagotovljenih sredstev izkazala za neutemeljeno, bi tako lahko bila relevantna navedba drugega vlagatelja glede spremembe višine zagotovljenih sredstev, ki da bi v izpodbijani odločitvi morala biti obrazložena.

Ker je naročnik v prvotni odločitvi zapisal, da je ponudba drugega vlagatelja dopustna (kot dopustno je ocenil tudi drugo prejeto ponudbo), je tudi sicer – tj. kljub dejstvu, da v novi odločitvi ni navedel, katere nezakonitosti odpravlja z njenim sprejemom – iz vsebine obeh odločitev razvidno, da je s sprejemom nove odločitve (o zavrnitvi obeh prejetih ponudb) odpravljal nepravilnosti v zvezi z ocenama o dopustnosti obeh prejetih ponudb ter posledično nezakonito oddajo javnega naročila ponudniku z nedopustno ponudbo (prim. prvi odstavek 89. člena ZJN-3 v povezavi z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3). Dejstvo, da je naročnik v relativno kratkem času po objavi prvotno odločitev o oddaji javnega naročila spremenil ter jo nadomestil z novo, pa samo po sebi še ne more vzbuditi dvoma o višini zagotovljenih sredstev naročnika, kot to zatrjuje drugi vlagatelj. Slediti takšni trditvi – ob upoštevanju dejstva, da je pooblastilo iz šestega odstavka 90. člena ZJN-3 mogoče uporabiti le v primeru ugotovitve nezakonitosti odločitve o (ne)oddaji naročila in zgolj do njene pravnomočnosti – bi pomenilo, da gre že na splošni ravni kar samodejno dvomiti prav v vsako novo odločitev, s katero naročnik nadomesti prejšnjo.

Četudi se torej Državna revizijska komisija z drugim vlagateljem ne strinja o tem, da je odločitev o zavrnitvi obeh prejetih ponudb (v delu njegove ponudbe) nezadostno obrazložena, pa se po drugi strani z njim strinja o tem, da je dokazno breme glede višine zagotovljenih sredstev na naročniku. Drugače povedano to pomeni, da mora naročnik v primeru, ko posamezno ponudbo oceni kot nedopustno zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, ponudnik pa takšno oceno v postopku pravnega varstva izpodbija, (ob ustrezni trditveni podlagi) izkazati višino zagotovljenih sredstev.

V obravnavanem primeru naročnik navaja, da ima postopek izračuna vsakokratne ocenjene vrednosti javnega naročila urejen z notranjimi akti, in sicer na način, da sta ocenjena vrednost ter predvidena zagotovljena sredstva za posamezno javno naročilo enaka. Dalje je iz sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila po zatrjevanju naročnika razvidno, da znaša ta vrednost, ki je od začetka postopka enaka, 1.800.000,00 EUR, kar pomeni, da jo drugi vlagatelj s svojo ponudbeno ceno presega.

Upoštevaje dejstvo, da se naročnik v povezavi z višino zagotovljenih sredstev (na temelju svojih notranjih aktov) sklicuje na ocenjeno vrednost javnega naročila, Državna revizijska komisija v izogib nejasnostim izpostavlja, da navedenih pojmov ne gre enačiti. Kot pravilno ugotavlja tudi drugi vlagatelj, je ocenjena vrednost javnega naročila tista vrednost, katere izračun temelji na celotnem plačljivem znesku brez DDV, kakor ga oceni naročnik, vključno s katerokoli opcijo in morebitnimi podaljšanji naročil, kakor je izrecno navedeno v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi odstavek 24. člena ZJN-3). Na podlagi prvega odstavka 66. člena ZJN-3 lahko naročnik po izračunu ocenjene vrednosti začne postopek oddaje javnega naročila, pri čemer mora biti v skladu s petim odstavkom 24. člena ZJN-3 način izračuna ocenjene vrednosti razviden iz dokumentacije o javnem naročilu, ki jo vodi naročnik. Ob upoštevanju navedenega gre ocenjeno vrednost javnega naročila opredeliti kot vrednost, ki jo naročnik določi na podlagi pravil o javnem naročanju, od nje pa so odvisna nadaljnja ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila (npr. pravilna izbira postopka, dolžnost objave javnega naročila). Po drugi strani zagotovljena sredstva predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik zagotovljenega (predvidenega oziroma pripravljenega) za plačilo obveznosti iz pogodbe o izvedbi javnega naročila. ZJN-3 ne vsebuje določb, ki bi urejale načrtovanje in razporejanje zagotovljenih sredstev naročnika, prav tako tudi ne določb, ki bi naročniku nalagale objavo teh sredstev. Je pa v 29. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-3 podana definicija dopustne ponudbe, skladno s katero je lahko kot dopustna ocenjena zgolj ponudba, katere cena ne presega zagotovljenih sredstev. Za presojo dopustnosti posamezne ponudbe so torej relevantna (zgolj) zagotovljena sredstva, ne pa ocenjena vrednost javnega naročila.

Naročnik sicer lahko za izvedbo javnega naročila v posameznem primeru zagotovi sredstva, ki so po višini enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila (ta sredstva lahko določi tudi v višini, ki se od ocenjene vrednosti razlikuje). V kolikor pa naročnik v takem primeru v postopku pravnega varstva višino zagotovljenih sredstev utemeljuje z navedbo, da so ta na podlagi njegovih notranjih aktov enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila, mora to tudi dokazati.

V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija na podlagi pregleda naročnikovega dokumenta »Sklep o začetku oddaje javnega naročila št. SKL2020/0102« z dne 3. 6. 2020, na katerega se v zvezi z navedbami o ocenjeni vrednosti ter zagotovljenih sredstvih sklicuje naročnik, ugotavlja, da je iz navedenega dokumenta razvidna ocenjena vrednost javnega naročila v znesku 1.800.000,00 EUR brez DDV (čemur sicer drugi vlagatelj ne nasprotuje). Po drugi strani Državna revizijska komisija pripominja, da podatek o višini zagotovljenih sredstev iz navedenega dokumenta ne izhaja, niti ni v njem navedeno, da je višina zagotovljenih sredstev enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila.

Vendar to še ne pomeni, da naročnik višine zagotovljenih sredstev v konkretnem primeru ni uspel dokazati. Naročnik namreč zatrjuje, da je višina zagotovljenih sredstev enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila na podlagi njegovih notranjih aktov.

Državna revizijska komisija je zato vpogledala v notranji akt naročnika, poimenovan »Splošni pogoji nabavnega poslovanja« z dne 9. 5. 2019, ki ji ga je posredoval naročnik. V navedenem aktu je najti določilo, ki ga v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo v tej zvezi navaja naročnik in se glasi:

»17. Preseganje ocenjene vrednosti naročila

V primeru, da ponudbena vrednost javnega naročila presega njeno ocenjeno vrednost (ki velja tudi za posamezen sklop) se s postopkom oddaje javnega naročila ne sme nadaljevati. Postopek se ustrezno zaključi.«

Državna revizijska komisija po preučitvi navedenega pritrjuje drugemu vlagatelju, da citirano določilo podlage za zaključek, da je višina zagotovljenih sredstev enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila, ne daje. Navedeno določilo je jasno in ureja postopanje naročnika v primeru, ko ponudbena vrednost presega ocenjeno vrednost javnega naročila. Medtem ko je torej v takem primeru za postopanje naročnika – v skladu s citiranim določilom – ključnega pomena (zgolj) ocenjena vrednost javnega naročila, navedeno določilo zagotovljenih sredstev nikjer niti ne omenja, še manj pa določa, da je njihova višina enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila. Navedeno določilo naročnika torej ne zavezuje, da bi moral zagotovljena sredstva določiti v višini, v kateri je določil ocenjeno vrednost javnega naročila, zavezuje pa ga, da postopek oddaje javnega naročila zaključi, če ponudbena cena presega ocenjeno vrednost javnega naročila. To pa pomeni, da bi moral naročnik ponudbo zavrniti in postopek javnega naročila zaključiti tudi v primeru, ko bi zagotovljena sredstva določil v višini, višji od ocenjene vrednosti javnega naročila, ponudbena cena pa bi presegala zgolj ocenjeno vrednost javnega naročila, ne pa tudi (višje določene) višine zagotovljenih sredstev. Obravnavano določilo tako (v določenih okoliščinah) naročniku narekuje tudi zavrnitev ponudbe, ki ne presega zagotovljenih sredstev in je torej v skladu z določbami ZJN-3 dopustna (prim. 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3). Navedeno pa le še dodatno potrjuje ugotovitev o tem, da obravnavano določilo za presojo dopustnosti ponudb, v tem okviru pa za presojo vprašanja glede preseganja zagotovljenih sredstev naročnika, ne more biti relevantno.

Ob upoštevanju predstavljenih ugotovitev Državna revizijska komisija zaključuje, da obravnavano določilo naročnikovega notranjega akta podlage za zaključek, da je bila v konkretnem primeru višina zagotovljenih sredstev naročnika enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila in je torej znašala 1.800.000,00 EUR brez DDV, kot to zatrjuje naročnik, ne daje.

Ker tudi iz preostalih določil navedenega notranjega akta ne izhaja, da bi bila višina zagotovljenih sredstev enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila, naročnik pa se v tej zvezi na morebitne druge notranje akte ne sklicuje, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni uspel dokazati, da je bila v konkretnem primeru višina zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila. Upoštevaje ugotovljeno Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni obravnavala naročnikovih navedb v zvezi s postopkom določanja oziroma izračuna ocenjene vrednosti javnega naročila, saj te za odločitev v dani zadevi niso relevantne (te navedbe bi bile relevantne le, v kolikor bi naročnik uspel dokazati, da je višina zagotovljenih sredstev v konkretnem primeru enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila), posledično pa tudi ni izvajala v tej zvezi predlaganih dokazov naročnika.

Naročnik je v obravnavanem primeru višino zagotovljenih sredstev, ki naj bi jih ponudbena cena drugega vlagatelja presegala, utemeljeval izključno z navedbo o tem, da je bila njihova višina (na podlagi njegovih notranjih aktov) enaka ocenjeni vrednosti javnega naročila, ki pa je ni uspel dokazati. Ravnanje naročnika, ki je zavrnil ponudbo drugega vlagatelja, katere nedopustnosti ni uspel dokazati, pa predstavlja kršitev prvega odstavka 89. člena ZJN-3 v povezavi z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3.

V posledici navedenega je Državna revizijska komisija na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo drugega vlagatelja ugodila in razveljavila odločitev o zavrnitvi obeh prejetih ponudb, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo po odprtem postopku« z dne 23. 10. 2020. Ker je bilo zahtevku za revizijo treba ugoditi že zaradi nedokazane višine zagotovljenih sredstev, Državna revizijska komisija ni obravnavala navedb drugega vlagatelja o domnevni spremembi le-teh po sprejemu prvotne odločitve (slednje na odločitev Državne revizijske komisije, s tem pa na pravni položaj drugega vlagatelja ne bi več vplivale), posledično pa tudi ni izvajala v tej zvezi predlaganih dokazov.

Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN pojasnjuje, da se z razveljavitvijo navedene odločitve postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb. V nadaljevanju postopka naj naročnik, v kolikor bo s postopkom oddaje javnega naročila nadaljeval, ponudbe pregleda ter oceni v skladu s pravili, kot jih je določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, pri tem pa upošteva določbe ZJN-3 in ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. V kolikor naročnik s postopkom oddaje javnega naročila ne bo nadaljeval, naj bo pozoren na različne možnosti, ki mu jih v zvezi z zaključkom postopka brez oddaje javnega naročila omogoča ZJN-3.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. in 3. točke izreka tega sklepa.


Drugi vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi z dne 17. 11. 2020 zahteval povrnitev stroškov postopka pravnega varstva (prvi vlagatelj povrnitve stroškov ni zahteval).

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je v konkretnem primeru zahtevek za revizijo drugega vlagatelja utemeljen, je ta na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva.

Državna revizijska komisija je zato drugemu vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015 s sprem.; v nadaljevanju: OT) kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške (kot vrednost spora je upoštevala višino ocenjene vrednosti javnega naročila):
- strošek odvetniških storitev za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3000 točk (tar. št. 40/1 OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke (1 točka je 0,60 EUR) in 22 % DDV (pooblaščena odvetnica je zavezanka za plačilo DDV) znaša 2.196,00 EUR,
- izdatke v pavšalnem znesku v višini 40 točk (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk in 1 % od presežka nad 1.000 točk), izračunane v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 29,28 EUR (razliko do priglašene višine 60 točk je Državna revizijska komisija zavrnila, saj zanjo ni pravne podlage), ter
- strošek plačane takse za predrevizijski in revizijski postopek v višini 1.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako drugemu vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 3.225,28 EUR, ki mu jih je naročnik dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku roka za prostovoljno izpolnitev do plačila.

Državna revizijska komisija drugemu vlagatelju ni priznala stroška odvetniških storitev za sestavo vloge z dne 17. 11. 2020, s katero se je drugi vlagatelj opredelil do navedb naročnika iz odločitve o zahtevku za revizijo, posledično pa tudi ne izdatkov za to vlogo. Ta strošek po oceni Državne revizijske komisije ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena OT), saj navedbe v omenjeni vlogi niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, dne 6. 1. 2021

Predsednik senata:
Marko Medved, univ. dipl. prav.,
član Državne revizijske komisije










Vročiti:
- ELMONT d.o.o. Krško, Cesta krških žrtev 135e, 8270 Krško (prek portala e-Revizija),
- odvetnica Mojca Lorenci Visinski, Verovškova ulica 55, 1000 Ljubljana (po pošti priporočeno s povratnico),
- ELES, d.o.o., Hajdrihova 2, 1000 Ljubljana (prek portala e-Revizija),
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana (prek portala e-Revizija).


Vložiti:
- v spis zadeve.