018-195/2020 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-195/2020-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo za oddajo naročila storitev za dostop do pravno informacijskega sistema«, v sklopu 1 »Dostop do pravno informacijskega sistema«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika TAX-FIN-LEX, Informacije in storitve, d.o.o., Dunajska cesta 20, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 28. 12. 2020

ODLOČILA


1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga naročnik razdelil v dva sklopa, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 20. 6. 2018, pod št. objave JN004105/2018-W01.

Naročnik je sprejel odločitev o oddaji naročila z dne 24. 8. 2018, s katero je predmetno javno naročilo v sklopu 1 oddal ponudniku LEXPERA d.o.o., Tivolska cesta 50, Ljubljana, vlagateljevo ponudbo pa zavrnil. Zoper izpostavljeno odločitev je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, ki mu je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-160/2018-7 z dne 14. 11. 2018 ugodila in razveljavila takratno naročnikovo odločitev o oddaji naročila.

Naročnik je dne 11. 1. 2019 sprejel odločitev o oddaji naročila, s katero je sklop 1 (ponovno) oddal ponudniku LEXPERA d.o.o., vlagateljevo ponudbo pa (ponovno) zavrnil. Naročnik je, kot je to razvidno iz izpodbijane odločitve, vlagateljevo ponudbo zavrnil, ker je vlagatelj ponudil skupno ponudbeno ceno v višini 0 EUR. Vlagatelj je zoper navedeno odločitev z vlogo z dne 17. 1. 2019 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je predlagal razveljavitev odločitve o oddaji naročila, sprejem nove odločitve o oddaji naročila, s katero se javno naročilo odda njemu, ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Naročnik je dne 5. 2. 2019 sprejel odločitev, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov, Državna revizijska komisija pa je vlagateljevemu zahtevku za revizijo z dne 17. 1. 2019 ugodila in s sklepom št. 018-19/2019-26 z dne 9. 10. 2020 razveljavila naročnikovo povabilo na pogajanja ter odločitev naročnika o oddaji javnega naročila z dne 11. 1 2019.

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 12. 11. 2020 objavil dokument »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb za sklop 1« z dne 12. 11. 2020, s katerim je zavrnil obe prejeti ponudbi, sklicujoč se na določbo petega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). V obrazložitvi je navedel, da na podlagi sklepa Državne revizijske komisije št. 018-19/2019-26 ne more izključiti ponudbe vlagatelja le na podlagi ponudbene vrednosti 0,00 EUR, istočasno pa na podlagi razpisne dokumentacije za predmetno javno naročilo ne more oddati naročila za ponudbeno vrednost 0,00 EUR – v takem primeru bi namreč moral sestaviti pogodbo, ki bi v 3., 7., 8., 12. in 14. členu bistveno odstopala od osnutka pogodbe iz razpisne dokumentacije, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 67. člena ZJN-3, in sicer, da pogodba o izvedbi javnega naročila v bistvenih delih ne sme odstopati od osnutka pogodbe, razen če je bila posamezna določba osnutka predmet pogajanj med naročnikom in ponudnikom. Naročnik dodaja, da v predmetnem postopku takšnih pogajanj ni bilo, naročnik pa za njih tudi ni bil zainteresiran, saj bi bila v vsakem primeru pogodba s pogodbeno vrednostjo 0,00 EUR zanj neugodna, ker upoštevajoč način opredelitve pogodbene kazni v razpisni dokumentaciji oz. v 8. členu osnutka pogodbe, pogodbena kazen (5 % mesečne cene) ne bi imela bistvenega učinka. Sklenitev bistveno drugačne pogodbe bi bila tudi v nasprotju z načeloma transparentnosti in enakopravne obravnave ponudnikov, ki bi, v kolikor bi bili seznanjeni s to možnostjo, prav tako lahko oddali ponudbo v vrednosti 0,00 EUR. Naročnik zaključuje, da bo začel nov postopek, z upoštevanjem zgoraj navedenih razlogov in z ustrezno prilagojeno vsebino razpisne dokumentacije za predmet javnega naročila.

Vlagatelj je zoper navedeno odločitev dne 18. 11. 2020 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem je predlagal razveljavitev odločitve o zavrnitvi vseh prejetih ponudb ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna in popolna, zaradi česar bi moralo biti javno naročilo oddano njemu. Zatrjuje, da je v nasprotju z določili ZJN-3, razpisno dokumentacijo in sklepom Državne revizijske komisije št. 018-19/2019-26 odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pavšalno obrazložena in je zato ni mogoče preveriti, ter je morda sprejeta z namenom privilegiranja drugega ponudnika, s katerim naročnik že dlje časa sodeluje. Navaja, da je naročnik diskriminatorno zapisal zgolj svojo arbitrarno oceno, da naročila ne oddaja, ker naj bi pogodba, sklenjena z najugodnejšim ponudnikom, predstavljala bistveno spremembo osnutka pogodbe iz razpisne dokumentacije. Pri tem naj bi šlo za brezpredmetno zavajanje, ki krši temeljna načela ZJN-3. Zaradi naročnikovega ravnanja so se z vlagateljevo najugodnejšo ponudbo seznanili tako naročnik kot tudi preostali (potencialni) ponudniki, ki bodo zaradi tega v boljšem izhodiščnem položaju. Kot nepravilno označuje naročnikovo ugotovitev, da bi moral v primeru oddaje naročila v vrednosti 0,00 EUR sestaviti pogodbo, ki bi bistveno odstopala od osnutka iz razpisne dokumentacije; vlagatelj meni, da je to brezpredmeten pomislek, saj je Državna revizijska komisija sama potrdila primernost te ponudbe, prav tako pa je pogodbeno kazen mogoče določiti na več načinov, ki seveda ne predstavljajo bistvene spremembe pogodbe. Vlagatelj še zatrjuje, da izpodbijana odločitev ni ustrezno obrazložena oz. je naročnikov razlog za njen sprejem naveden nedoločno ter splošno; v morebitnem ponovljenem postopku bo nemogoče preveriti, ali so v konkretnem primeru podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj, ki bo moral biti izpolnjen, da bo naročnik za isti predmet lahko izvedel nov postopek javnega naročanja.

Naročnik je dne 30. 11. 2020 sprejel odločitev, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Poudarja, da ni izključil vlagateljeve ponudbe, ampak je zavrnil obe prispeli ponudbi, zato je tudi brezpredmetno ugotavljanje izpolnitve odplačnosti razmerja (naročnik pri tem dodaja, da razume, sprejema in sledi sklepu Državne revizijske komisije št. 018-19/2019-26). V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb je jasno in konkretizirano navedel razloge, zaradi katerih zavrača vse ponudbe, obenem pa tudi, na kakšen način bo izvedel nov postopek. Ne strinja se z vlagateljem v tem, da spremembe navedenih členov pogodbe ne bi predstavljale bistvene spremembe oz. da ne gre za bistven del pogodbe. Kot pomemben razlog za zavrnitev vseh ponudb je v izpodbijani odločitvi izpostavil še neugodnost pogodbe s pogodbeno vrednostjo 0,00 EUR, ker zaradi načina opredelitve pogodbene kazni v razpisni dokumentaciji (5 % od mesečne cene) ta ne bi imela nobenega učinka. Navaja, da je v predmetnem postopku javnega naročanja ugotovil, da obstaja tudi možnost prejema ponudbene cene 0,00 EUR, pri čemer gre z njegovega vidika za neverjetno situacijo, ki je ni mogel vnaprej predvideti oz. pričakovati, zato razpisne dokumentacije ni pripravil na tak način. Razpisno dokumentacijo želi sedaj prilagoditi, nikakor pa ne more biti prisiljen v sklepanje drugačne pogodbe, kot si jo je zamislil, sploh če je v kakršnemkoli delu zanj manj ugodna ali celo škodljiva (pogodbena kazen v višini 0,00 EUR). Zato je v tem pogledu tudi brezpredmetna presoja, ali gre za bistveno spremembo osnutka pogodbe. Na očitek vlagatelja o tem, da so zdaj naročnik in potencialni ponudniki seznanjeni z njegovo ponudbo in zato v boljšem izhodiščnem položaju, naročnik odgovarja, da postopek oddaje javnega naročila poteka preko javno dostopnih portalov, postopek je znan, ponudniki pa z oddajo ponudbe sprejemajo in prevzemajo odgovornost za svoje odločitve in predloženo dokumentacijo; poudarja, da ni kršil vlagateljevih pravic, saj vlagatelj ni predložil nobene dokumentacije z oznako zaupno. Naročnik končno kot pavšalno in nepodprto s kakršnimkoli dokazom ali dejstvom označuje navedbo vlagatelja o morebitnem privilegiranju določenega ponudnika.

Vlagatelj se do navedb naročnika ni opredelil.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Med strankama je sporna ustreznost naročnikove obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ter zakonitost te odločitve. Na tem mestu gre pojasniti, da za rešitev predmetnega spora niso pravno relevantne navedbe vlagatelja o dopustnosti njegove ponudbe; iz izpodbijane odločitve namreč izhaja, da se naročnik v obravnavanem primeru ni opredeljeval do dopustnosti prejetih ponudb, saj je obe prejeti ponudbi zavrnil iz razlogov na njegovi strani (neustrezno določeni dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila) – naročnik torej ni zavrnil ponudbe vlagatelja kot nedopustne (prim. prvi odstavek 89. člena ZJN-3 in 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3).

Državna revizijska komisija uvodoma pojasnjuje, da naročnik predmetno javno naročilo, ki ga je razdelil v dva sklopa, oddaja po postopku naročila male vrednosti, v katerega je vključil pogajanja. Naročnik je predvidel dva kroga pogajanj (o ponudbeni ceni), in sicer je predvidel, da bo v prvi krog pogajanj povabil tri ponudnike, katerih ponudbe se bodo po merilu za oddajo javnega naročila (tj. cena, glej točko 8 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila) uvrstila na prva tri mesta, v drugi krog pogajanja pa bo povabil (le) ponudnika, čigar dopustna ponudba se bo po izvedenem prvem krogu pogajanj glede na merilo za oddajo javnega naročila uvrstila na prvo mesto (glej točko 10.2 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila).

Do poteka roka za predložitev ponudb je naročnik za sklop 1, katerega predmet je 2-letni dostop uporabnikov naročnika do podatkov in informacij s pravnega področja skozi vstopno točko na strani ponudnika (glej Priloga št. 6/1 – Specifikacija predmeta javnega naročila za sklop št. 1), prejel dve ponudbi. Naročnik je oba ponudnika povabil v prvi krog pogajanj, v okviru katerega sta oba ponudnika znižala ponudbeno ceno. Ponudnik LEXPERA d.o.o. je (kot je to razvidno iz ponudbenega predračuna za sklop 1) ponudil mesečni dostop do pravno informacijskega sistema po ceni 91,50 EUR z DDV ter posledično končno ponudbeno ceno v sklopu 1 (ki predstavlja ceno mesečnega dostopa, pomnoženo s 24) v višini 2.196,00 EUR. Vlagatelj je, kot je to razvidno iz ponudbenega predračuna za sklop 1, ponudil mesečni dostop do pravno informacijskega sistema po ceni 0 EUR in posledično končno ponudbeno ceno v višini 0 EUR. Izpostavljeno ponudbeno ceno je vlagatelj na podlagi naročnikovega poziva z dne 27. 7. 2018 tudi pojasnjeval, in sicer z dopisom z dne 6. 8. 2018.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo primarno zatrjuje, da izpodbijana naročnikova odločitev o neoddaji naročila ni (ustrezno) obrazložena, kar je še posebej pomembno z vidika zagotavljanja transparentnosti postopka javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov ter zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva.

Pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Iz predstavljene določbe ZJN-3 izhaja naročnikova obveznost, da razloge, s katerimi utemeljuje svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, navede že v odločitvi sami (»[...]mora o razlogih za takšno odločitev [...]«), s čemer se zagotovi transparentnost kot minimum uresničitve načela enake obravnave ponudnikov (6. in 7. člen ZJN-3) ter možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

ZJN-3 ne določa natančnejših kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu s prakso Državne revizijske komisije (prim. npr. odločitvi v zadevah št. 018-134/2017 in 018-218/2017) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oz. zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Četudi ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podlago naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel za svojo odločitev, niso utemeljeni, in da posledično odločitev o oddaji naročila ali izključitvi ponudbe ni zakonita.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da odločitev naročnika ni (ustrezno) obrazložena, s čimer pa ni mogoče soglašati. V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik dovolj jasno navedel razlog za zavrnitev vseh ponudb s tem, ko je v izpodbijani odločitvi navedel, da je zavrnil obe prejeti ponudbi, ker na podlagi obstoječe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne more oddati predmetnega naročila za ponudbeno vrednost 0 EUR (to naj bi terjalo sestavo pogodbe, ki bi bistveno odstopala od osnutka pogodbe), pri čemer še posebej izpostavlja neustrezno določeno pogodbeno kazen v osnutku pogodbe, ki bi bila v konkretnih okoliščinah zaradi vezanosti na mesečno ponudbeno vrednost storitev brez učinka.

Z navedenim je naročnik po presoji Državne revizijske komisije jasno in dovolj konkretizirano navedel razlog za zavrnitev vseh ponudb. Na podlagi predstavljene vsebine naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb je vlagatelj imel možnost preveriti, ali je naročnik pri sprejemu te odločitve ravnal nezakonito, v zahtevku za revizijo pa predstaviti in utemeljiti dejstva in dokaze s tem v zvezi (kar je v nadaljevanju tudi storil, saj v zahtevku za revizijo navedbe naročnika o bistveni spremembi osnutka pogodbe označuje za brezpredmetne in neresnične). Vlagateljevim revizijskim navedbam o tem, da odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni bila obrazložena v skladu z določbami ZJN-3, ni mogoče slediti, prav tako pa tudi ne navedbam o tem, da mu je bilo onemogočeno učinkovito pravno varstvo.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo nadalje zatrjuje, da izpodbijana naročnikova odločitev o neoddaji naročila ni zakonita. Državna revizijska komisija pri tem pojasnjuje, da oddaja naročila v izvedbo ni edini možni zaključek postopka oddaje javnega naročila. ZJN-3 ne določa oz. naročniku ne nalaga dolžnosti, da javno naročilo odda, temveč ureja tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov, ker so oddali nedopustne ponudbe oz. prijave, zaradi česar naročnik vse ponudbe oz. prijave zavrne (prva in tretja alineja tretjega odstavka 90. člena ZJN-3), bodisi na strani naročnika, ko iz razlogov na njegovi strani ne odda javnega naročila (že predstavljeni peti odstavek 90. člena ZJN-3).

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točke 23, 25 in 33 ter C-244/02, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36). V sodbi zadeve številka C-440/13 je Sodišče Evropske unije zapisalo, da naročnik ne more biti zavezan, da zaključi začet postopek za oddajo javnega naročila in da naročilo odda, če na koncu postopka za oddajo naročila ostane le en ponudnik, ki bi bil sposoben naročilo izvršiti, člene 41(1), 43 in 45 Direktive številka 2004/18/ES pa je treba razlagati tako, da člen 45 Direktive številka 2004/18/ES – če pogoji za uporabo razlogov za izključitev, ki so v njem določeni, niso izpolnjeni – ne ovira tega, da naročnik sprejme odločitev, da ne odda javnega naročila, za katero je bilo objavljeno obvestilo, in da tega naročila ne odda dokončno edinemu preostalemu ponudniku, ki je bil začasno določen za izbranega ponudnika. Obrazložitev odločitve o razveljavitvi lahko tako temelji na razlogih, ki so z vidika javnega interesa povezani zlasti s presojo smotrnosti, da se zaključi postopek za oddajo javnega naročila, med drugim ob upoštevanju morebitne spremembe gospodarskega konteksta ali dejstev ali celo potreb zadevnega naročnika. Tako odločitev je mogoče obrazložiti tudi z nezadostno konkurenco, saj bi na koncu postopka za oddajo zadevnega naročila ostal le en ponudnik, ki bi bil sposoben to naročilo izvršiti (glej zlasti točke od 35 do 37 omenjene sodbe). Drugačnega zaključka ni napraviti niti na podlagi Direktive 2014/24/EU z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (Uradni list EU, št. L 94/2014), ki je v pravni red Republike Slovenije prenesena z ZJN-3 (drugi odstavek 1. člena ZJN-3).

Veljavni predpisi torej ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oz. dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Zato presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Načelo enake obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da ponudnike izbere na pregleden način in po predpisanem postopku. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

Upoštevaje zgoraj navedeno se Državna revizijska komisija v konkretnem primeru ni spuščala v presojo revizijskih očitkov, s katerimi vlagatelj izpodbija utemeljenost vsebinskih razlogov za sprejem izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, ampak je presodila revizijske očitke le v obsegu dolžnih formalnih ravnanj naročnika (peti odstavek 90. člena ZJN-3, kot že pojasnjeno zgoraj) ter zatrjevane kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3).

Vlagatelj skozi revizijske navedbe zatrjuje neenakopravno obravnavo oz. kršitev načela enake obravnave ponudnikov, pri čemer pa s tem v zvezi ne navaja relevantnih dejstev in ne predlaga dokazov, ki bi kazali na to, da je nasproti drugemu ponudniku postavljen v slabši položaj ali obravnavan neenakopravno. V zahtevku za revizijo je vlagatelj očitke namreč utemeljeval predvsem z navedbami glede nezadostne obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, ki pa mu kot že pojasnjeno ni bilo mogoče pritrditi; vlagatelj je sicer še navajal, da je bila odločitev naročnika morda sprejeta z namenom privilegiranja konkurenčnega ponudnika, vendar pa pri tej navedbi niti ne gre za trditev vlagatelja, pač pa za nakazovanje možnega naročnikovega namena za določeno ravnanje, vlagatelj pa s tem v zvezi ne navaja ničesar konkretnega, kar bi dokazovalo neenakopravno ali diskriminatorno obravnavo ponudnikov. Vlagatelj tako v obravnavanem delu ni zmogel zahtevanega trditveno-dokaznega bremena, kot izhaja iz določb 7. in 212. člena Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.) katerega določbe se na podlagi 13. člena ZPVPJN v predrevizijskem, revizijskem in pritožbenem postopku uporabljajo glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja (prim. odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-062/2019).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb oba ponudnika postavil v enak položaj, to je v položaj, v katerem javno naročilo ne bo dodeljeno nobenemu od njiju in v katerem se bosta v novem postopku lahko (ponovno) potegovala za javno naročilo. Ravnanje naročnika temelji na razlogu, ki ima enak učinek na oba v postopku sodelujoča ponudnika, tj. na neustrezno določenem osnutku pogodbe ter na neustrezni določitvi pogodbene kazni, ki tudi po oceni Državne revizijske komisije v okoliščinah konkretnega primera ne bi služila svojemu namenu, in to ne glede na to, kateremu od obeh ponudnikov bi bilo naročilu oddano – upoštevaje način določite višine pogodbene kazni v odstotku od mesečne vrednosti storitev ter ob upoštevanju ponudbenih vrednosti bi namreč v primeru oddaje javnega naročilu vlagatelju pogodbena kazen znašala 0 EUR, v primeru oddaje javnega naročila ponudniku LEXPERA d.o.o. pa 4,58 EUR. Kot že navedeno, gre za razlog, ki je nastal na strani naročnika, posledica katerega je neustrezna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila in zaradi katerega lahko naročnik postopek oddaje javnega naročila utemeljeno zaključi brez izbire najugodnejše ponudbe. Ob zapisanem Državna revizijska komisija ocenjuje, da vlagatelj navideznosti naročnikovih razlogov za zavrnitev vseh ponudb v smislu določbe petega odstavka 90. člena ZJN-3 ni uspel izkazati, s tem povezane revizijske navedbe pa gre zavrniti kot neutemeljene.

Glede vlagateljeve navedbe o tem, da je postavljen v slabši položaj tudi zato, ker so se naročnik in (potencialni) ponudniki že seznanili s cenami, ki jih ponuja, je potrebno pojasniti, da je institut zavrnitve vseh ponudb mogoče uporabiti šele po izteku roka za odpiranje ponudb (prim. prvo poved petega odstavka 90. člena ZJN-3). O odpiranju ponudb se vodi zapisnik, ki vključuje vsaj naziv ponudnika in ponudbeno ceno (šesti odstavek 88. člena ZJN-3); zapisnik naročnik bodisi vroči pooblaščenim predstavnikom ponudnika na odpiranju bodisi ga ponudniku posreduje (sedmi odstavek 88. člena ZJN-3). Ob upoštevanju navedenega gre ugotoviti, da seznanitev drugih ponudnikov z vlagateljevo ponudbeno ceno ne predstavlja kršitve ZJN-3. V kolikor bi zaradi že razkritih ponudbenih cen naročnikova zavrnitev vseh ponudb pomenila kršitev ZJN-3, kot to smiselno zatrjuje vlagatelj, bi to pomenilo, da naročnik nikoli ne bi mogel uporabiti instituta zavrnitve ponudb zaradi razlogov na njegovi strani.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da se okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe pri naročniku niso bistveno spremenile, Državna revizijska komisija pojasnjuje, da je lahko vprašanje, ali so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je naročnik v konkretnem primeru zavrnil vse prejete ponudbe, glede na predhodno že opisano določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3, relevantno šele v primeru ponovljenega postopka za isti predmet javnega naročanja, ne pa pri presoji zakonitosti naročnikovih ravnanj v primeru zavrnitve vseh ponudb.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, ko je obe prejeti ponudbi zavrnil zaradi razlogov na njegovi strani. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, njegovo zahtevo za povrnitev stroškov v celoti zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 28. 12. 2020

Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije





















Vročiti:
- TAX-FIN-LEX, Informacije in storitve, d.o.o., Dunajska cesta 20, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.