018-163/2020 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve,

Številka: 018-163/2020-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 20. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh kot predsednice senata, dr. Mateje Škabar kot članice senata in mag. Gregorja Šebenika kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje storitvene podpore za digitalni radijski sistem TETRA«, ki ga je z vložitvijo zahtevka za revizijo začel vlagatelj Telekom Slovenije, d.d., Cigaletova ulica 15, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), na podlagi predloga za izdajo sklepa po prvem odstavku 20. člena ZPVPJN, ki ga je vložil naročnik Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 29. 10. 2020

ODLOČILA


Predlogu naročnika za izdajo sklepa, s katerim se mu kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, se ne ugodi.

Obrazložitev

Naročnik je na portalu javnih naročil dne 8. 9. 2020 pod številko JN005563/2020-L01 objavil prostovoljno obvestilo za predhodno transparentnost. Iz obvestila je razvidno, da je za oddajo javnega naročila »Izvajanje storitvene podpore za digitalni radijski sistem TETRA« izvedel postopek s pogajanji brez predhodne objave, na podlagi katerega je javno naročilo dodelil ponudniku Norner d.o.o., Dunajska cesta 177, Ljubljana.

Vlagatelj je zoper izvedbo postopka s pogajanji brez predhodne objave z vlogo z dne 18. 9. 2020 vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku za revizijo zatrjuje, da je naročnikova obrazložitev razloga za oddajo predmetnega javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave, kot izhaja iz prostovoljnega obvestila za predhodno transparentnost, nezadostna, razlog za izvedbo navedenega postopka pa tudi sicer naj ne bi obstajal. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev celotnega postopka oddaje predmetnega javnega naročila ter zahteva povrnitev stroškov postopka pravnega varstva.

Naročnik je z dokumentom »Odločitev« št. 430-416/2020/59 (1631-04) z dne 12. 10. 2020 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, z vlogo št. 430-416/2020/61 (1631-04) z dne 15. 10. 2020 pa je na Državno revizijsko komisijo naslovil predlog za dovolitev sklenitve pogodbe o izvedbi javnega naročila. V omenjeni vlogi navaja, da je digitalni radijski sistem TETRA izrednega pomena za nemoteno funkcioniranje policijskih kakor tudi ostalih uporabnikov sistema (Ministrstvo za obrambo, Ministrstvo za pravosodje, Ministrstvo za finance, UKC Ljubljana itd.), za nemoteno delovanje omenjenega radijskega sistema pa sta ključnega pomena ustrezno vzdrževanje in nadzor nad delovanjem opreme po principu 24/7, kar v konkretnem primeru naroča naročnik. Gre za zelo kompleksen sistem, zato je na določenem nivoju vzdrževanja nujna tudi podpora proizvajalca (tj. Leonardo S.p.A., prej Selex ES S.p.A. in nato Finmeccanica S.p.A.). Po zatrjevanju naročnika je imela policija za izvajanje storitvene podpore sklenjeno pogodbo s podjetjem Norner d.o.o. (kot pooblaščenim poslovnim partnerjem proizvajalca omrežja TETRA), ki pa se je iztekla julija 2020. Naročnik je pristopil k izvedbi postopka za vzdrževanje obstoječega sistema TETRA, vendar so bili, zaradi izrednih in nepredvidljivih okoliščin, ki so bile zaradi pojava koronavirusa oziroma bolezni COVID-19 prisotne v začetku leta 2020 ter nato v spomladanskem obdobju, nekateri postopki v zvezi z izvedbo novega javnega naročila za izvajanje storitvene podpore nekoliko daljši. To je naročnik, kot navaja, upošteval tudi pri pripravi nove pogodbe in zato predlagal, da bi se vzdrževanje storitvene podpore nadaljevalo neprekinjeno po preteku stare pogodbe. Vložen zahtevek za revizijo naročnika postavlja v težak položaj, zato v skladu z 20. členom ZPVPJN predlaga sklenitev pogodbe za izvajanje storitvene podpore s podjetjem Norner d.o.o. Ustrezno delovanje omrežja TETRA, ki za naročnika predstavlja kritično infrastrukturo, je zelo pomembno za delo policije, še posebej v tem obdobju, ko se poslabšujejo razmere s COVID-19 ter s problematiko migrantov. Nedelovanje sistema bi vplivalo na delo policije in drugih služb javne varnosti, ki zagotavljajo varnost države, pomembnih državnih oseb in državljanov. V primeru nedelovanja sistema bi lahko prišlo do nezmožnosti učinkovitega, hitrega in uspešnega izvajanja policijskih nalog oziroma do zmanjšanja operativne sposobnosti policije pri izvajanju zakonsko določenih nalog, posledično pa bi bila ogrožena varnost in življenje državljanov ter policistov in premoženje. S tem bi nastala resna in nepopravljiva škoda. Glede na navedeno naročnik meni, da je sklenitev pogodbe za izvajanje storitvene podpore nujna, zato Državni revizijski komisiji predlaga, naj izda sklep, s katerim se mu kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila.

Vlagatelj, ki mu je bil predlog za dovolitev sklenitve pogodbe vročen dne 19. 10. 2020, se do predloga ni opredelil.

Po preučitvi naročnikovega predloga je Državna revizijska komisija na podlagi 20. člena ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

ZPVPJN v prvem odstavku 17. člena določa, da lahko naročnik, ne glede na vloženi zahtevek za revizijo, nadaljuje postopek oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe, ustaviti postopka javnega naročanja, zavrniti vseh ponudb ali začeti novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja. Temeljno pravilo ZPVPJN torej je, da lahko naročnik po prejemu zahtevka za revizijo nadaljuje s postopkom oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe z izbranim ponudnikom. Le izjemoma lahko naročnik, kljub vloženemu zahtevku za revizijo, sklene pogodbo, in sicer v primerih ter pod pogoji, ki so taksativno navedeni v prvem odstavku 17. člena ZPVPJN, ter v primeru, če to dovoli Državna revizijska komisija na podlagi njegovega predloga (četrti odstavek 20. člena ZPVPJN).

V skladu s četrtim odstavkom 20. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija dovoli sklenitev pogodbe v primeru, če po preučitvi vseh pomembnih okoliščin primera in upoštevaje razmerje med škodljivimi posledicami ugoditve predlogu in koristmi za javni interes ter koristmi za osebe, ki bi lahko bile oškodovane, ugotovi, da obstajajo prevladujoči razlogi, povezani z javnim interesom, vključno z obrambnim in varnostnim interesom, ki zahtevajo, da se predlogu ugodi. Pri tem ZPVPJN izrecno določa, da zgolj ekonomski interesi ne morejo predstavljati prevladujočih razlogov, povezanih z javnim interesom. ZPVPJN hkrati določa, da Državna revizijska komisija naročnikov predlog zavrne, če izvedba naročila ni nujna.

Ker predstavlja možnost iz četrtega odstavka 20. člena ZPVPJN izjemo glede na strogo pravilo o prepovedi sklenitve pogodbe, izjeme pa je treba razlagati ozko, gre ugotoviti, da je možnost sklenitve pogodbe o oddaji javnega naročila pridržana le za res izjemne in glede na konkretne okoliščine posameznega primera posebej utemeljene primere. Ker gre v takšnih primerih za izjemo od splošnega pravila, je dokazno breme glede obstoja okoliščin, ki bi v konkretnem primeru lahko izjemo opravičevale, na strani naročnika. Državna revizijska komisija mora zato pri odločanju o tem, ali lahko naročnik kljub vloženemu zahtevku za revizijo sklene pogodbo o izvedbi javnega naročila, ugotavljati ne samo obstoj javnega interesa za sklenitev pogodbe (saj ta po naravi stvari obstaja v vsakem izvedenem javnem naročilu, s katerim naročniki zadovoljujejo potrebe v javnem interesu in zagotavljajo nemoteno izvajanje javnih storitev), temveč mora ugotavljati tudi posebne okoliščine, ki utemeljujejo takšno odločitev in ki kažejo na dejansko nevarnost resne in nepopravljive škode ter nujnost njene preprečitve.

Za ugoditev predlogu za sklenitev pogodbe mora naročnik izkazati višjo stopnjo intenzivnosti škodljivih posledic, kot jih s pravilom o prepovedi sklenitve pogodbe iz prvega odstavka 17. člena ZPVPJN predvideva že sam zakon, saj v nasprotnem primeru to pravilo ne bi imelo nobenega pomena. Šele v primeru, kadar obseg škodljivih posledic preseže tisto mejo, ki je že sicer vključena v pravilo iz prvega odstavka 17. člena ZPVPJN, je možno zaključiti, da ne gre več za običajne oziroma pričakovane posledice, temveč za škodljive posledice, kjer je intervencija Državne revizijske komisije v smislu izdaje sklepa po četrtem odstavku 20. člena ZPVPJN nujna.

Navedb v zvezi s škodljivimi posledicami, ki bi jih bilo nujno s takojšnjo sklenitvijo pogodbe o izvedbi javnega naročila preprečiti, pa naročnik v danem primeru ni konkretiziral, poleg tega pa za ugotavljanje njihove resničnosti ni predlagal nobenih dokazov. Naročnik tako zgolj pavšalno navaja, da je sistem TETRA, s tem pa tudi njegovo vzdrževanje, za delovanje naročnika izjemnega pomena in zanj predstavlja kritično infrastrukturo, njegovo nedelovanje pa naj bi vplivalo tako na delo policije kot drugih služb javne varnosti. Naročnik, ki zatrjuje izjemen pomen sistema TETRA za njegovo delovanje, torej hkrati ne pojasni, zakaj konkretno naj bi bil navedeni sistem, s tem pa njegovo vzdrževanje, za naročnika tako pomemben, da bi opravičeval uporabo izjeme od prepovedi sklenitve pogodbe. Na podlagi navedb naročnika ni mogoče ugotoviti niti, za kaj natanko ter v kakšnem obsegu se navedeni sistem pri naročniku uporablja, niti naročnik konkretizirano ne pojasni, na kakšen način delovanje navedenega sistema (in s tem njegovo vzdrževanje) vpliva na delovanje naročnika, poleg tega pa v tej zvezi tudi ne predlaga nobenih dokazov. Ker torej naročnik (zgolj pavšalno) navaja le, da je sistem TETRA zanj zelo pomemben, pri čemer ne pojasni, v kakšnem smislu konkretno se pomen tega sistema za naročnika kaže v praksi, tudi ni mogoče oceniti, kakšne škodljive posledice (če sploh kakšne) bi bilo treba v konkretnem primeru preprečiti z dovolitvijo takojšnje sklenitve pogodbe o izvedbi javnega naročila.

Naročnik sicer zatrjuje, da bi nedelovanje navedenega sistema vplivalo na delo policije ter drugih služb javne varnosti in bi lahko vodilo v nezmožnost učinkovitega, hitrega, ter uspešnega izvajanja policijskih nalog, posledično pa bi bila ogrožena varnost in življenje državljanov ter policistov in premoženja, vendar s temi navedbami, v zvezi s katerimi izvedbe dokazov ne predlaga, ravni pavšalnega zatrjevanja ne preseže. Naročnik tudi ne pojasni konkretizirano, zakaj bi bile v primeru, ko pogodba o izvedbi javnega naročila ne bi bila sklenjena nemudoma, lahko ogrožene navedene dobrine. Čeprav naročnikovim trditvam v zvezi s škodljivimi posledicami (že) zaradi umanjkanja navedbe konkretnih dejstev ni mogoče slediti, pa ne gre spregledati niti, da naročnik tudi sam ne zatrjuje, da bodo te, sicer zgolj splošno in pavšalno zatrjevane škodljive posledice v primeru, da pogodba o izvedbi javnega naročila ne bo sklenjena nemudoma, dejansko tudi nastale. Tako naročnik ne navaja, da bo v primeru nedelovanja sistema (zagotovo) prišlo do nezmožnosti učinkovitega, hitrega ter uspešnega izvajanja policijskih nalog oziroma do zmanjšanja operativne sposobnosti policije, pač pa zatrjuje (le), da bi do tega lahko prišlo, pri čemer pa (niti) v zvezi s hipotetično možnostjo nastanka (pavšalno zatrjevanih) škodljivih posledic ne predlaga izvedbe dokazov, ki bi njegove navedbe potrjevali.

Ker pa naročnik nujnost takojšnje sklenitve pogodbe za izvajanje storitvene podpore za navedeni sistem utemeljuje izključno s preprečitvijo pavšalno zatrjevanih škodljivih posledic, ki jih ne izkaže, tudi ni mogoče pritrditi naročniku, da je takojšnja sklenitev pogodbe nujna.

Ugotovitvi, da je sklenitev pogodbe nujna, v konkretnem primeru nasprotuje tudi samo ravnanje naročnika v zvezi s postopkom oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik namreč v vlogi, s katero je predlagal izdajo sklepa za dovolitev sklenitve pogodbe, navaja, da je imela policija za izvajanje storitvene podpore za sistem TETRA doslej že sklenjeno pogodbo s pooblaščenim poslovnim partnerjem proizvajalca sistema, podjetjem Norner d.o.o., ki se je iztekla julija 2020. Kljub temu, da naj bi pogodba za storitveno podporo za sistem TETRA, ki je po zatrjevanju naročnika zanj zelo pomembna, prenehala veljati že julija 2020, je naročnik, kot pokaže pregled spisovne dokumentacije, sklep o začetku postopka oddaje konkretnega javnega naročila za izvajanje storitvene podpore sprejel šele 9. 7. 2020 (gl. dokument »Sklep« št. 430-416/2020/10 (15132-10) z dne 9. 7. 2020), pri čemer mu je bila vseskozi znana tudi okoliščina, da utegne biti v zvezi s postopkom oddaje predmetnega javnega naročila uresničena možnost uveljavljanja pravnega varstva. Glede na to, da je naročnik s postopkom oddaje predmetnega javnega naročila pričel šele 9. 7. 2020, ko je bila epidemija nalezljive bolezni COVID-19 že dober mesec dni preklicana (gl. Odlok o preklicu epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), Uradni list RS, št. 68/2020), tudi ni mogoče slediti njegovim (pavšalnim) navedbam o tem, da so bili zaradi okoliščin, ki so zaradi pojava bolezni COVID-19 obstajale v začetnem ter spomladanskem obdobju leta 2020, nekateri postopki v zvezi z izvedbo novega javnega naročila za izvajanje storitvene podpore nekoliko daljši.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da naročnik v predlogu za dovolitev sklenitve pogodbe ni izkazal niti konkretiziral svojih navedb v zvezi s škodljivimi posledicami, ki bi jih bilo treba preprečiti s takojšnjo sklenitvijo pogodbe, s tem pa ni utemeljil razlogov za nujnost sklenitve pogodbe, ki jih je na navedbe o omenjenih škodljivih posledicah oprl. Državna revizijska komisija zato predlogu naročnika za izdajo sklepa, s katerim bi se mu kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovolila sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, ni ugodila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 29. 10. 2020


Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Telekom Slovenije, d.d., Cigaletova ulica 15, 1000 Ljubljana,
- Norner d.o.o., Dunajska cesta 177, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.