018-151/2020 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo

Številka: 018-151/2020-7

SKLEP


Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Andraža Žvana kot predsednika senata, Nine Velkavrh kot članice senata ter Sama Červeka kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Okoljsko manj obremenjujoče upravljanje in vzdrževanje objektov ter vodenje servisiranja vgrajenih sistemov in naprav na mejnih prehodih«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika SPL, d. d., Frankopanska 18a, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Aleš Malavašič, Zaloška cesta 269, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 30. 10. 2020

ODLOČILA


1. Zahtevku za revizijo z dne 2. 9. 2020 se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila
v sklopu 1 »Upravljanje in vzdrževanje objektov ter vodenje servisiranja vgrajenih sistemov in naprav na mejnih prehodih na območju PU Ljubljana in PU Koper«, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila« št. 4300-30/2020/24 z dne 17. 8. 2020.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 12.525,98 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

3. Zahteva naročnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku v dveh sklopih, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 24. 6. 2020, pod št. objave JN004083/2020-B01, ter v Uradnem listu EU dne 25. 6. 2020, pod št. objave 2020/S 121-296428. Iz dokumenta »Odločitev o oddaji naročila« z dne 17. 8. 2020, ki je bil na portalu javnih naročil objavljen dne 20. 8. 2020, izhaja, da je naročnik predmetno javno naročilo v sklopu 1 oddal ponudniku AKTIVA TS, d. o. o., Ljubljanska cesta 12 f, 1236 Trzin, Slovenija (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), medtem ko je bila ponudba vlagatelja uvrščena na drugo mesto.

Vlagatelj je zoper odločitev o oddaji naročila v sklopu 1 pravočasno, z vlogo z dne 2. 9. 2020, vložil zahtevek za revizijo z dne, v katerem zahteva razveljavitev odločitve o oddaji naročila za sklop 1 in povrnitev stroškov postopka. Podrejeno vlagatelj predlaga, naj se mu dovoli vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika. Vlagatelj v zahtevku za revizijo najprej navaja, da mu naročnik ni omogočil vpogleda v določene dokumente iz ponudbe izbranega ponudnika, čeprav so med njimi tudi takšni, ki bi morali biti javni. V nadaljevanju zahtevka za revizijo vlagatelj zatrjuje, da je naročnik ponudbo izbranega ponudnika ocenil v nasprotju z določili dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in določili Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3), kar utemeljuje z naslednjimi navedbami:

Naročnik ni upošteval Merila 1 »vzpodbujanje zaposlitvenih možnosti« (v nadaljevanju: Merilo 1), ki ga je določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, oz. je na podlagi tega merila izbranemu ponudniku neupravičeno dodelil šest dodatnih točk, s čimer je ta dobil več točk po merilu ekonomsko najugodnejše ponudbe, kar je na koncu vplivalo na drugačen vrstni red ponudbe izbranega ponudnika glede na preostale ponudbe. Naročnik je v predmetnem merilu določil, da bo ponudniku, ki je imel v zadnjih dveh letih od dneva objave obvestila predmetnega naročila zaposlene brezposelne osebe (ali jih je v tistem trenutku še zaposloval) s pomočjo spodbud in programov zaposlovanja Zavoda RS za zaposlovanje, dodelil dodatne točke. Če je imel ponudnik zaposlenih dve ali več oseb, je bil upravičen do šest dodatnih točk, če je imel zaposleno eno osebo, pa je bil upravičen do treh dodatnih točk. Vlagatelj navaja, da izbrani ponudnik predmetnega naročnikovega merila ni izpolnil, saj je v obrazcu »Izjava ponudnika s pooblastilom« sam zapisal, da na že omenjeni podlagi zaposluje 0 kadrov in je tako na podlagi predmetnega merila neupravičeno prejel dodatnih šest točk. Naročnik je zahteval izpolnjen obrazec »Izjava ponudnika s pooblastilom« in hkrati ni navedel, da bo izpolnjen obrazec sam preverjal v uradnih evidencah. Vlagatelj v nadaljevanju zatrjuje tudi, da je naročnik s tem, ko je sam pridobil informacije in jih upošteval pri vrednotenju ponudb ponudnikov, vplival na višje vrednotenje ponudbe izbranega ponudnika, kot bi bilo to upravičeno, če bi pravilno uporabil Merilo 1, in da je tako treba šteti, da je s tem ravnanjem nedopustno spremenil ponudbo izbranega ponudnika. Za vlagatelja je sporno predvsem dejstvo, da je naročnik izbranemu ponudniku dodelil šest točk, čeprav je ta sam jasno napisal, da nima kadrov iz programa Zavoda RS za zaposlovanje. S tem, ko je naročnik upošteval dokumente, ki jih je pridobil sam in se nanašajo na vrednotenje ponudbe izbranega ponudnika, je spremenil ponudbo iz manj ugodne v bolj ugodno, kar ni dopustno.
Izbrani ponudnik v okviru Merila 3 »Certifikat družinam prijazno podjetje« (v nadaljevanju: Merilo 3) ni predložil ustreznega certifikata, temveč je predložil dovoljenje za uporabo registriranega znaka certifikat Družini prijazno okolje, ki po vsebini ne ustreza terminu certifikat oz. ni enakovreden certifikat, zato mu naročnik ne bi smel dodeliti štirih dodatnih točk.

V zadnji revizijski navedbi je vlagatelj izpostavil še, da ponudba izbranega ponudnika ni dopustna, ker v ponudbenem predračunu ne vsebuje izpolnjenega stolpca postavk cen in vrednosti skupne ponudbe brez DDV-ja, kot je to zahteval naročnik.

Izbrani ponudnik je v vlogi z dne 9. 9. 2020, s katero se je izjasnil o navedbah vlagatelja, v celoti zavrnil vse revizijske navedbe. Glede nedopustnega spreminjanja ponudbe v zvezi z zatrjevano nepravilno uporabo Merila 1 je izpostavil, da je naročnik v točki 11.1 Splošnih navodil ponudnikom zapisal, da bo sam na podlagi lastnoročno ali elektronsko podpisanih pooblastil pridobil podatke iz uradnih evidenc, zato po njegovem mnenju v konkretnem primeru ni šlo za nedopustno spreminjanje ponudbe, saj skladno s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 naročnik izbranega ponudnika ni pozval k dopolnjevanju in popravljanju ponudbe glede meril, temveč je zgolj preveril dejstva, ki so bila že znana pred oddajo ponudbe in so bila preverljiva v uradnih evidencah. V zvezi z revizijsko navedbo nepravilne uporabe Merila 3 in posledično neupravičeni dodelitvi štirih točk je izbrani ponudnik izpostavil, da je naročnik v dokumentaciji o oddaji javnega naročila določil, da pojem »enakovreden« pomeni vsak certifikat ali drugo dokazilo, izdano s strani zunanje neodvisne organizacije, iz katerega je razvidno, da ima ponudnik sprejete ukrepe, s katerimi ima zagotovljen vsaj enak ali bolj strog sistem, kot je predpisan s predmetnim certifikatom. V skladu s podano zahtevo naročnika je izbrani ponudnik v ponudbi predložil dokazili, izdani s strani zunanje neodvisne organizacije (Ekvilib inštituta), in sicer sklep revizorskega sveta o podelitvi osnovnega certifikata Družini prijazno podjetje in dovoljenje za uporabo registriranega znaka certifikat Družini prijazno podjetje, ki v celoti ustrezata dani zahtevi naročnika po predložitvi kopije certifikata oz. enakovrednega certifikata, na podlagi česar je opravičil prejem štirih dodatnih točk. Glede zadnje revizijske navedbe je izbrani ponudnik pojasnil, da gre v konkretnem primeru za očitno napako in da je davčna stopnja zakonsko določena (22 %) ter da se cene na enoto brez DDV lahko izračunajo s preprosto računsko operacijo na podlagi cen na enoto z DDV, zaradi česar ponudbe sploh ni treba dopolnjevati.

Naročnik je s sklepom z dne 22. 9. 2020 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Uvodoma zavrača vlagateljevo navedbo, da bi mu moral omogočiti vpogled v širšem obsegu, kot mu je bil, z zatrjevanjem, da mu ga je omogočil v skladu z določbo petega odstavka 35. člena ZJN-3. V nadaljevanju naročnik odgovarja na navedbe glede nepravilnega ocenjevanja ponudbe izbranega ponudnika:

Naročnik je pri ocenjevanju ponudb pri Merilu 1 ravnal v skladu z lastno dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ter v skladu z obrazcem »Izjava ponudnika s pooblastilom«, ki ju je tolmačil na način, da je s pooblastilom izražena volja in podano soglasje naročniku za preverjanje danih podatkov v uradnih evidencah. Naročnik je izbranemu ponudniku dodelil šest dodatnih točk, saj je s pomočjo preverjanja podatkov pri Zavodu RS za zaposlovanje ugotovil, da je imel s pomočjo spodbud in programov zaposlovanja zaposleni 2 osebi, ne pa 0 oseb, kot je izbrani ponudnik sam navedel v ponudbi. Posledično mu je na omenjeni podlagi dodelil šest dodatnih točk in pridobljene podatke uporabil za izračun vrednosti M ter nadalje na podlagi tega drugače razvrstil ponudbe ponudnikov. Naročnik navaja, da je bil obrazec »Izjava ponudnika s pooblastilom« sestavljen iz lastne izjave, koliko kadrov ima ponudnik zaposlenih, in pooblastila, s katerim ponudnik pooblašča naročnika, da pridobi podatke o kadru, navedenem v lastni izjavi. Vsebina merila je predstavljala objektivno dejstvo, saj točke prejme tisti ponudnik, ki ima zaposlene brezposelne osebe iz programa zaposlovanja. Naročnik je tako ravnal v skladu z lastno dokumentacijo, ko je točke dodelil ponudniku, ki je imel zaposlene brezposelne osebe iz programa zaposlovanja. Naročnik je na podlagi pooblastila preveril izjavo izbranega ponudnika pri Zavodu RS za zaposlovanje, kar je bilo določeno v dokumentaciji v zvezi z oddajo naročila. Iz obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom« jasno izhaja, da se podatki dajejo in pooblastilo podpisuje z namenom preverjanja v uradni evidenci. Za pravilno ugotovitev dejanskega stanja je potrebna preveritev predloženih podatkov, saj so uradno pridobljeni podatki nepristranski in bistveni za pravilno razvrstitev ponudb. Ponudnik s podpisom pooblastila izraža voljo in podaja soglasje za preveritev podatkov, to pa pomeni soglasje k uporabi pridobljenih podatkov. Obrazec »Izjava ponudnika s pooblastilom« je treba razumeti celovito in ne parcialno, zato je zaključek vlagatelja, da je naročnik napačno dodelil točke pri Merilu 1, napačen, zatrjuje naročnik. Naročnik navaja, da se ne strinja z vlagateljem, da bi v primeru, če izbrani ponudnik ne bi prejel šest točk pri Merilu 1, naročilo dodelil njemu, saj ni opravil popolnega pregleda ponudb, in dodaja, da ni bil dolžan omogočiti vpogleda v dokumentacijo preverjanja ponudbe izbranega ponudnika, saj je vpogled omejen le na ponudbo. Glede vlagateljevega očitka, da gre na podlagi uporabe podatkov, pridobljenih iz uradnih evidenc Zavoda RS za zaposlovanje, za nedovoljeno spreminjanje ponudbe izbranega ponudnika iz manj ugodne v bolj ugodno v nasprotju z 89. členom ZJN-3, naročnik navaja, da v konkretnem primeru ni bilo dopolnjevanja, popravljanja ali spreminjanja ponudbe. Obravnavanega dejanskega stanu, pridobitve podatkov od Zavoda RS za zaposlovanje, ni mogoče subsumirati pod določbo 89. člena ZJN-3, kot to razume vlagatelj, saj je bila preveritev izjave predvidena. Naročnik je merilo določil tako, da je to jasno in določeno na način, ki je omogoča objektivno preverljivo ocenjevanje.
Pri Merilu 3 je naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo naročila določil, kaj pomeni enakovreden certifikat. Ker je izbrani ponudnik predložil ustrezno dokazilo, mu je naročnik dodelil predvideno število točk.

Naročnik se v zaključku opredeljuje tudi do navedb o nepravilni izpolnitvi ponudbenega predračuna izbranega ponudnika in navaja, da gre za nebistvene pomanjkljivosti, saj ponudba vsebuje podatke o ponudbeni ceni za posamezno postavko in skupno ponudbeno vrednost, zaradi česar je mogoče govoriti o manjkajočem podatku, ki pa je v celoti razviden že iz same ponudbe.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 28. 9. 2020 izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Navaja, da v celoti vztraja pri navedbah v revizijskem zahtevku.

Naročnik se je z dokumentom št. 4300-30/2020/46 z dne 1. 10. 2020 opredelil do navedb vlagatelja v vlogi z dne 28. 9. 2020.

Vlagatelj se je v drugi pripravljalni vlogi z dne 12. 10. 2020, ki jo je Državna revizijska komisija prejela dne 15. 10. 2020, opredelil do navedb naročnika v vlogi z dne 1. 10. 2020 ter navedbe naročnika v celoti zavrnil kot neutemeljene.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Med strankama revizijskega postopka je med drugim spor o tem, ali je naročnik pri ocenjevanju ponudbe izbranega ponudnika ravnal v skladu z določbami ZJN-3, temeljnimi načeli javnega naročanja in dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. Konkretno vlagatelj naročniku pri ocenjevanju ponudb med drugim očita, da je izbranemu ponudniku v okviru Merila 1 dodelil šest dodatnih točk, pri čemer je spremenil v ponudbi podano informacijo glede števila zaposlenih oseb, nadomestil njegovo voljo ter tako nedopustno spremenil njegovo ponudbo glede tistih elementov, ki so vplivali ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev glede na preostale ponudbe.

Revizijske navedbe je treba presojati z vidika 84. člena ZJN-3, ki ureja način določitev meril za oddajo javnega naročila. Merila predstavljajo element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Gre za razlikovalne znake med ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Merilo je torej vnaprej podan razlikovalni znak, na podlagi katerega naročnik razvršča ponudbe od najbolj do najmanj ugodne. Prvi odstavek 84. člena ZJN-3 določa, da naročnik odda javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3 se ekonomsko najugodnejšo ponudbo ugotovi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ta zakon in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Merila za oddajo javnega naročila morajo biti nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila (peti odstavek 84. člena ZJN-3). Merila za oddajo tudi ne smejo biti določena tako, da je z njimi naročniku podeljena neomejena svoboda pri izbiri najugodnejše ponudbe (šesti odstavek 84. člena ZJN-3). Navedeno pomeni, da morajo biti merila za izbiro (in z njimi povezana metoda vrednotenja ponudb) določena na način, ki omogoča objektivno primerjavo in ocenjevanje ponudb, kakor tudi naknadno preverjanje rezultatov ocenjevanja, ki ga je izvedel naročnik. Iz tega razloga je v zakonu izrecno določeno, da morajo merila za izbiro zagotoviti možnost učinkovite konkurence ter da jih morajo spremljati podrobni opisi, ki omogočajo učinkovito preverjanje informacij, ki jih ponudniki predložijo z namenom, da se oceni, kako njihova ponudba izpolnjuje posamezno merilo za oddajo javnega naročila. Iz istega razloga ZJN-3 (v sedmem odstavku 84. člena) tudi določa, da mora naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določiti relativno utež, ki jo dodeli vsakemu merilu, izbranemu za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, razen če se slednja določi le na podlagi cene. Navedene uteži se lahko opredelijo z določitvijo razpona z ustrezno največjo razliko. Kadar uteži ni mogoče navesti zaradi objektivnih razlogov, naročnik navede merila v padajočem zaporedju po pomembnosti.

Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril je preprečiti naročnikovo subjektivno oziroma arbitrarno ocenjevanje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko pripravijo tudi konkurenčno ponudbo, ki jo bodo lahko primerjali s ponudbami drugih ponudnikov.

Naročnik je merila za oddajo predmetnega javnega naročila določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v poglavju »10. MERILO« dokumenta »NAVODILA GOSPODARSKIM SUBJEKTOM ZA PRIPRAVO PONUDBE […]«. V njem je določil, da bo predmetno javno naročilo oddal na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki jo bo določil na podlagi cene (C) in naslednjih meril (Mer1, Mer2 in Mer3):

C - Skupna ponudbena vrednost v EUR z DDV
Mer 1 - Merilo s socialnega vidika – »spodbujanje zaposlitvenih možnosti«
Ponudnik, ki je v obdobju zadnjih dveh let od dneva objave obvestila o tem naročilu na portalu javnih naročil imel zaposlene brezposelne osebe (ali jih še zaposluje) s pomočjo spodbud in programov zaposlovanja, ki jih omogoča Zavod RS za zaposlovanje, prejme dodatne točke.



Dokazilo: Izpolnjen obrazec »Izjava ponudnika s pooblastilom« Zaposlene osebe na podlagi omenjenih ukrepov Zavoda za zaposlovanje RS Število dodatnih točk
zaposleni dve ali več oseb 6
zaposlena ena oseba 3
ni bilo zaposlenih nobenih oseb 0
Mer2 - Merilo s socialnega vidika - »delovne razmere ponudnika«
Ponudnik, ki bo za nominiran kader iz točke 9.1.4 teh navodil izkazal ustrezno trajanje zaposlitve na podlagi pogodbe za nedoločen čas na dan oddaje ponudbe, prejme dodatne točke.

Dokazilo: Obrazec M od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (M-1 ipd.) iz katerega izhaja izpolnjevanje merila ali kopija veljavne pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas ali kopija relevantnih delov pogodbe iz katerih je razvidno izpolnjevanje merila ter datum podpisov in podpisi
Trajanje zaposlitve enega nominiranega kadra (ponudnik prejme ustrezno število točk za vsak nominirani kader, vendar ne več kot 6 točk) Število dodatnih točk
1) Trajanje zaposlitve nad pet let 3
2) Trajanje zaposlitve od dve do vključno
pet let 1
3) Trajanje zaposlitve do dveh let 0
Mer3 - Merilo s socialnega vidika »Certifikat družinam prijazno podjetje« ali enakovreden*
Ponudnik, ki ima pridobljen certifikat »Družini prijazno podjetje« ali enakovreden* certifikat, prejme dodatne točke.

Dokazilo: Kopija certifikata »Družini prijazno podjetje« ali enakovrednega* certifikata Število dodatnih točk
4

Naročnik je določil, da se število točk za izbor najugodnejšega ponudnika za posamezen sklop izračuna po naslednji formuli:
»M=C*(1-((Mer1+Mer2+Mer3)/100))
Najugodnejši ponudnik za posamezen sklop je tisti, ki doseže najnižjo vrednost M.«
Iz citiranih določb dokumentacije v zvezi z oddaj naročila je razvidno, da je naročnik pri Merilu 1 predvidel dodelitev točk tistim ponudnikom, ki so imeli v obdobju zadnjih dveh let od dneva objave obvestila o tem naročilu na portalu javnih naročil zaposlene brezposelne osebe (ali so jih še zaposlovali) s pomočjo ukrepov in programov za spodbujanje zaposlitvenih možnosti Zavoda RS za zaposlovanje. Če je imel ponudnik zaposleni dve ali več oseb, je bil upravičen do šestih točk, če je imel zaposleno eno osebo, pa je bil upravičen do treh točk. Kot dokazilo za izpolnjevanje Merila 1 je naročnik predvidel predložitev izpolnjenega obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom«, v katerega so morali ponudniki vpisati število oseb, ki jih zaposlujejo po programu zaposlovanja, hkrati pa so naročniku dali tudi pooblastilo, da za potrebe preverjanja izpolnjevanja pogojev (gre sicer za napačno dikcijo iz obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom«, ki se nanaša na ocenjevanje po merilih, ne pa na ugotavljanje pogojev) od Zavoda RS za zaposlovanje pridobi podatke o številu kadrov, ki jih imajo zaposlene iz programov zaposlovanja.
Kot je razvidno iz ponudbe izbranega ponudnika, je ta predložil podpisan obrazec »Izjava ponudnika s pooblastilom«, v katerem je podal naslednjo izjavo:

»Pod kazensko in materialno odgovornostjo izjavljamo, da smo v obdobju zadnjih dveh let od dneva objave obvestila o tem naročilu na portalu javnih naročil imeli zaposlene brezposelne osebe (ali jih še zaposlujemo) s pomočjo spodbud in programov zaposlovanja, ki jih omogoča Zavod RS za zaposlovanje. Na navedeni način smo zaposlili/zaposlujemo 0 kader/ov.«

Istočasno je izbrani ponudnik v obrazcu »Izjava ponudnika s pooblastilom« naročnika pooblastil, da »za potrebe preverjanja izpolnjevanja pogojev v postopku oddaje javnega naročila z oznako ODUVO-12/2020, katerega predmet je »Okoljsko manj obremenjujoče upravljanje in vzdrževanje objektov ter vodenje servisiranja vgrajenih sistemov in naprav na mejnih prehodih«, od Zavoda za zaposlovanje RS pridobi podatke o številu kadrov, zaposlenih v našem gospodarskem subjektu v obdobju zadnjih dveh let od dneva objave obvestila o tem naročilu na portalu javnih naročil imel zaposlene brezposelne osebe (ali jih še zaposluje) s pomočjo spodbud in programov zaposlovanja, ki jih omogoča Zavod RS za zaposlovanje«.

Iz ponudbe izbranega ponudnika je torej razvidno, da je v njej jasno opredelil, da nima zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja Zavoda RS za zaposlovanje.

Kot je nadalje razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, je naročnik z dopisom z dne 31. 7. 2020 Zavod RS za zaposlovanje pozval, naj mu na podlagi pridobljenih pooblastil za vse sodelujoče ponudnike, med drugim tudi za izbranega ponudnika, posreduje podatek o številu zaposlenih brezposelnih oseb, ki so jih ponudniki imeli zaposlene s pomočjo spodbud oz. programov zaposlovanja, ki jih omogoča Zavod RS za zaposlovanje. Od Zavoda RS za zaposlovanje je naročnik dne 5. 8. 2020 prejel dopis s tabelo, iz katere je razvidno, da je imel izbrani ponudnik v obdobju zadnjih dveh let od dneva objave obvestila o tem naročilu na portalu javnih naročil zaposleni dve osebi iz programov zaposlovanja brezposelnih oseb. Navedeni podatek je naročnik upošteval pri ocenjevanju ponudbe izbranega ponudnika, saj je, kot je razvidno iz odločitve o oddaji naročila, izbranemu ponudniku pri Merilu 1 dodelil najvišje možno število točk, in sicer šest.

Na podlagi navedenega dejanskega stanja, kot izhaja iz ponudbe izbranega ponudnika in dokumentacije naročnika, je razvidno, da je v ponudbi izbranega ponudnika nedvomno prišlo do spremembe podatka o številu zaposlenih oseb. Medtem ko je izbrani ponudnik v za to predvidenem obrazcu »Izjava ponudnika s pooblastilom« izrecno navedel, da nima zaposlenih oseb iz programov Zavoda RS za zaposlovanje, je naročnik na podlagi podatka, pridobljenega od Zavoda RS za zaposlovanje, izjavo izbranega ponudnika iz obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom« spremenil in ugotovil, da izbrani ponudnik zaposluje dve osebi, na podlagi česar mu je dodelil šest točk.

Naročnik v zvezi z ocenjevanjem izbranega ponudnika pri Merilu 1 navaja, da je bilo v dokumentaciji v zvezi z oddajo naročila vnaprej in jasno določeno, da bo na podlagi pooblastila iz obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom« sam preverjal, kolikšno število oseb ima ponudnik zaposlenih iz programov zaposlovanja, saj naj bi šlo za objektivno preverljivo dejstvo. Z naročnikom se ni mogoče strinjati. Iz dokumentacije v zvezi z oddajo naročila je namreč jasno razvidno, da je naročnik od ponudnikov zahteval predložitev izpolnjenega obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom«, v tem obrazcu pa so bili ponudniki dolžni navesti podatek o številu oseb, ki jih imajo zaposlene iz programov zaposlovanja. Pooblastilo, na podlagi katerega lahko naročnik pri Zavodu RS za zaposlovanje preveri dejansko število oseb, ki jih ima ponudnik zaposlene iz programov zaposlovanja, je treba razumeti tako, kot je zapisano: kot možnost preverjanja podatka, ki ga je bil primarno dolžan v ponudbi podati ponudnik. Naročnik je torej podatek o številu zaposlenih oseb pričakoval od ponudnikov, razumljivo pa je, da je želel verodostojnost tega podatka preveriti v uradnih evidencah Zavoda RS za zaposlovanje. Iz dokumentacije v zvezi z oddajo naročila ne izhaja razlaga, kot jo želi prikazati naročnik, in sicer da je bilo že vnaprej predvideno točkovanje Merila 1 izključno na podlagi podatkov, ki jih pridobi naročnik iz uradnih evidenc (in da torej ponudniki posledično sploh ne bi bili dolžni v obrazec »Izjava ponudnika s pooblastilom« vpisati podatka o številu zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja), temveč, kot je bilo že zapisano, je jasno razvidno, da so bili ponudniki dolžni primarno navesti podatek o številu zaposlenih oseb, naročnik pa si je pri tem pridržal pravico, da ta podatek preveri v uradnih evidencah Zavoda RS za zaposlovanje.

Četudi je število zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja objektiven podatek in četudi je naročnik v predmetni dokumentaciji v zvezi z oddajo naročila predvidel preverjanje v ponudbi navedenega števila zaposlenih oseb pri Zavodu RS za zaposlovanje, v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni mogoče spregledati, da je naročnik podatek o zaposlenih osebah iz programov zaposlovanja primarno zahteval od ponudnikov in da je preverjanje predvidel za podatke, ki so jih bili dolžni navesti ponudniki. Položaj zato ni tak, kot ga skuša prikazati naročnik, in sicer da je bilo že od samega začetka predvideno, da bo podatek o številu zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja na podlagi podeljenih pooblastil ugotavljal izključno naročnik sam in da bo ta podatek tudi edini relevanten za dodeljevanje točk pri Merilu 1, saj v tem primeru od ponudnikov ne bi zahteval predložitve prvega dela obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom«, v katerem so morali ponudniki navesti število zaposlenih oseb, ki je bilo podlaga za dodeljevanje točk.

Ker je naročnik podatek o številu zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja primarno zahteval od ponudnikov (ti so ga bili dolžni podati v prvem delu obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom«), je treba nedvomno ugotoviti, da je v ponudbi izbranega ponudnika prišlo do spremembe, saj je, kot je bilo že zapisano, izbrani ponudnik v ponudbi navedel, da nima zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja, naročnik pa mu je na podlagi naknadno pridobljenih podatkov Zavoda RS za zaposlovanje priznal dve zaposleni osebi in mu posledično dodelil šest točk. V nadaljevanju je zato treba ugotoviti, ali je takšna sprememba ponudbe skladna z določili ZJN-3.

Peti odstavek 89. člena ZJN-3 določa, da lahko naročnik v primeru, če ugotovi, da so informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, mogoče objektivno preveriti. Če gospodarski subjekt ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, mora naročnik gospodarski subjekt izključiti. V skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 ponudnik (razen kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba) ne sme dopolnjevati ali popravljati:

svoje cene brez DDV na enoto, vrednosti postavke brez DDV, skupne vrednosti ponudbe brez DDV, razen kadar se skupna vrednost spremeni v skladu s sedmim odstavkom 89. člena ZJN-3 (odprava računske napake), in ponudbe v okviru meril,
tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, in
tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Iz citiranih določil petega in šestega odstavka 89. člena ZJN-3 je razvidno, da ponudbe ni dopustno spreminjati v delih, ki se nanašajo na merila, oz. v tistih elementih, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev ponudb, razen v primeru, če gre za popravek očitne napake. Sprememba, do katere je prišlo v ponudbi izbranega ponudnika, se nanaša na merilo oz. na tiste elemente ponudbe, ki vplivajo na drugačno razvrstitev ponudb, pri čemer ni mogoče ugotoviti, da bi šlo zgolj za odpravo očitne napake. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, je treba očitnost napake presojati z vidika možnosti njenega odkritja oz. ugotovitve. Napaka je očitna le, če jo je v objektivnem smislu moč zaznati na prvi pogled, prima facie, kar pomeni, da jo je mogoče ugotoviti neposredno, ne pa šele z dodatnim pojasnjevanjem posameznih okoliščin dejanskega stanja oziroma s preverjanjem pravilnosti le-tega. Napaka v ponudbi izbranega ponudnika ni očitna, saj iz nobenega dela njegove ponudbe ne izhaja, da je podatek o številu zaposlenih oseb kakorkoli napačen – nasprotno, iz ponudbe izbranega ponudnika jasno izhaja, kakšen podatek je navedel glede števila zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja. Tudi sicer pa se v predmetnem postopku pravnega varstva na očitno napako niti izbrani ponudnik niti naročnik sploh ne sklicujeta – naročnik zatrjuje le, da zaradi vnaprejšnje določitve preverjanja in objektivnosti podatka položaja ni mogoče subsumirati pod določila petega in šestega odstavka 89. člena ZJN-3. Ob tem naročnik v celoti spregleda, da je podatek o številu zaposlenih oseb primarno zahteval od ponudnikov v prvem delu obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom« in da ga je izbrani ponudnik tudi jasno podal, sam pa ga je ob preverjanju na Zavodu RS za zaposlovanje spremenil. Do spremembe ponudbe je torej nedvomno prišlo, zato gre za ravnanje naročnika, ki ga je treba subsumirati pod določila 89. člena ZJN-3, konkretno pod pravilo iz šestega odstavka 89. člena ZJN-3, ki izrecno prepoveduje kakršnekoli spremembe ponudbe v delih, ki se nanašajo na merila oz. ki vplivajo na razvrstitev ponudb.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija povzema, da je naročnik po preverjanju obrazca »Izjava ponudnika s pooblastilom«, ki ga je predložil izbrani ponudnik, na podlagi podatkov iz uradnih evidenc Zavoda RS za zaposlovanje ugotovil, da ima izbrani ponudnik dve osebi več, kot je navedel v ponudbi, ti osebi pa je pri vrednotenju ponudb pri Merilu 1 tudi upošteval in izbranemu ponudniku dodelil šestih dodatnih točk. Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da je s tem prišlo do nedopustne spremembe ponudbe in da je izbrani ponudnik v posledici neupravičene dodelitve dodatnih šestih točk v okviru Merila 1 pridobil boljši položaj in vrstni red v točkovanju po skupnem merilu ekonomsko najugodnejše ponudbe, kar je na koncu tudi vplivalo na odločitev o oddaji naročila izbranemu ponudniku. Čeprav naročnik v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, navaja, da tudi v primeru spremenjenega ocenjevanja pri Merilu 1 vlagatelju ne bi bilo nujno dodeljeno predmetno naročilo v sklopu 1, saj dopustnosti njegove ponudbe sploh še ni preveril, pa to ne spremeni dejstva, da se ob upoštevanju nespremenjenega podatka o številu zaposlenih oseb iz programov zaposlovanja, kot ga je v obrazcu »Izjava ponudnika s pooblastilom« navedel izbrani ponudnik in posledično ob drugačnem točkovanju ponudbe izbranega ponudnika pri Merilu 1, spremeni razvrstitev ponudb glede na merila, zaradi česar bo moral naročnik izvesti ponoven pregled vseh ponudb oz., če se bo tako odločil, ponoven pregled najugodnejše ponudbe.

Državna revizijska komisija glede na vse navedeno zaključuje, da gre v konkretnem primeru za nedopustno spreminjanje ponudbe izbranega ponudnika v skladu s 1. in 3. alinejo šestega odstavka 89. člena ZJN-3, saj je naročnik s tem, ko je na podlagi preverjanja podatkov v uradnih evidencah Zavoda RS za zaposlovanje v ponudbi izbranega ponudnika spremenil podatek o številu zaposlenih iz 0 na 2 osebi (vsebina Merila 1), nadomestil oz. spremenil voljo v ponudbi izbranega ponudnika in tako dejansko vplival na drugačno razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika glede na preostale ponudbe, kar po 1. in 3. alineji šestega odstavka 89. člena ZJN-3 predstavlja element ponudbe, ki ga ni dopustno spreminjati.

V posledici navedenega je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji naročila v sklopu 1, kot izhaja iz dokumenta št. 4300-30/2020/24 z dne 17. 8. 2020. Državna revizijska komisija ob tem ni obravnavala preostalih vlagateljevih revizijskih navedb, ki se nanašajo na Merilo 3 in na nepravilno izpolnitev predračuna izbranega ponudnika, saj je že na podlagi vsega zgoraj navedenega ugotovila, da je vlagatelj uspel izkazati naročnikovo kršitev v postopku oddaje javnega naročila (nezakonita oddaja javnega naročila izbranemu ponudniku) in je ugodila vlagateljevemu pravovarstvenemu predlogu (razveljavitev izpodbijane odločitve v sklopu 1). Navedbe, ki se nanašajo na ocenjevanje po Merilu 3 in nepravilno izpolnjen predračun, so usmerjene v zatrjevanje iste kršitve, nepravilno izvedenega ocenjevanja ponudb in posledično nezakonite odločitve o oddaji naročila, zato njihova obravnava ne bi mogla v ničemer vplivati na presojo že ugotovljene naročnikove kršitve in na položaj vlagatelja v predmetnem postopku. Državna revizijska komisija prav tako ni vsebinsko obravnavala kršitev, ki se nanašajo na vpogled v ponudbo izbranega ponudnika in naročnikovo dokumentacijo, saj to kršitev vlagatelj, kot je razvidno iz zahtevka za revizijo, uveljavlja le podrejeno, Državna revizijska komisija pa je ugodila že njegovemu primarnemu zahtevku.

Državna revizijska komisija naročniku v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN nalaga, da v primeru, če bo nadaljeval postopek oddaje javnega naročila, le-tega izvede skladno z določili ZJN-3 in temeljnimi načeli javnega naročanja, ponudbe pa sme v morebitnem ponovljenem postopku razvrščati zgolj na podlagi nespremenjenih podatkov ter na način, vnaprej določen v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroška takse za predrevizijski in revizijski postopek, plačane v znesku 10.374,63 EUR (potrdilo o plačilu takse z dne 1. 9. 2020) in priglašene stroške odvetniških storitev.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je glede na navedeno vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015 s sprem.; v nadaljevanju: OT) kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:

strošek plačane takse za revizijski in predrevizijski postopek v višini 10.374,63 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini, ki je skladna s pravnim poukom naročnika, priložil zahtevku za revizijo)
strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 2.900 odvetniških točk (prva točka Tarifne številke 40 po OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 2.122,80 EUR
izdatke po 11. členu OT (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1. 000 točk in 1% od presežka nad 1.000 točk, tj. 1900 točk) v višini 39 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 28,55 EUR.

Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala razlike do priglašenih stroškov za sestavo zahtevka za revizijo, saj za njeno priznanje, glede na vrednost spora (tj. vrednost ponudbe izbranega ponudnika z DDV), podlage v OT ni. Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala niti priglašenih stroškov za »pregled dokumentacije« (tarifna številka 39/2 OT), saj so v tarifni številki 39 OT opredeljene storitve, ki jih obračuna odvetnik in niso zajete v drugih tarifnih številkah (ker gre za samostojne storitve). Sestava zahtevka za revizijo v konkretnem primeru ni bila mogoča brez pregleda dokumentacije, zato gre šteti, da so navedeni stroški pregleda dokumentacije že zajeti v strošku odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo, zaradi česar ne gre za samostojne storitve. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenega stroška odvetniške storitve za sestavo druge pripravljalne vloge z dne 12. 10. 2020, saj v konkretnem primeru ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN, v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena OT). Navedbe v vlogi vlagatelja z dne 12. 10. 2020 niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Upoštevajoč 313. člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.), v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN, je Državna revizijska komisija določila 15-dnevni rok za plačilo priznanih stroškov, ki teče od vročitve (prejema) tega sklepa naročniku ter posledično priznala obrestni del stroškovnega zahtevka od izteka navedenega roka (in ne od naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo, kot je to predlagal vlagatelj).

Naročnik je vlagatelju priznane stroške v skupni višini 12.525,98 EUR dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višjo stroškovno zahtevo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke tega sklepa.


Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroškov predrevizijskega postopka, ki jih je naložil v plačilo vlagatelju, in sicer v sorazmerni višini, ki glede na porabljene ure pokrije stroške plače uslužbenca, ki je sodeloval pri pripravi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Ker je odločitev o stroških postopka odvisna od končne odločitve o zahtevku za revizijo, je Državna revizijska komisija odločila tudi o naročnikovi zahtevi za povrnitev stroškov.

Naročnikovo stroškovno zahtevo je potrebno zavrniti že zato, ker naročnik v predrevizijskem postopku na podlagi določb ZPVPJN sprejema odločitve v vlogi organa odločanja oziroma pravnega varstva (1. alineja 2. člena ZPVPJN v povezavi z 28. členom ZPVPJN), ne pa v vlogi stranke predrevizijskega postopka (prvi odstavek 3. člena ZPVPJN), zato do povrnitve priglašenih stroškov ni upravičen.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 30. 10. 2020







predsednik senata:
Andraž Žvan, univ. dipl. prav.
član Državne revizijske komisije


















Vročiti:

Aleš Malavašič – odvetnik, Zaloška cesta 269, 1000 Ljubljana,
Aktiva TS d.o.o., Ljubljanska cesta 12 f, 1236 Trzin, Slovenija,
Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:

v spis zadeve, tu.