018-019/2019 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-019/2019-26

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo za oddajo naročila storitev za dostop do pravno informacijskega sistema«, v sklopu 1 »Dostop do pravno informacijskega sistema«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika TAX-FIN-LEX, Informacije in storitve, d.o.o., Dunajska cesta 20, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 9. 10. 2020

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se v sklopu 1 »Dostop do pravno informacijskega sistema« razveljavi naročnikovo povabilo na pogajanja, kot izhaja iz dokumenta »Povabilo k pogajanjem«, št. 430-581/2018/24 z dne 17. 8. 2018, in odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz dokumenta »Sklep o oddaji naročila za sklop 1«, št. 430-581/2018/53 z dne 11. 1. 2019.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 500,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Kar zahteva vlagatelj več ali drugače, se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga naročnik razdelil v dva sklopa, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 20. 6. 2018, pod št. objave JN004105/2018.

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 11. 1. 2019 objavil dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila« z dne 11. 1. 2019 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji javnega naročila), s katerim je predmetno javno naročilo v sklopu 1 oddal ponudniku LEXPERA, pravne in poslovne informacije, d.o.o., Tivolska cesta 50, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), medtem ko je vlagateljevo ponudbo zavrnil. V obrazložitvi izpostavljene odločitve je naročnik navedel, da skupna končna vrednost vlagateljeve ponudbe znaša 0 EUR, kar ni skladno s 1. točko prvega odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). Vlagatelj je s tem, ko je ponudil ponudbeno vrednost 0 EUR, ravnal v nasprotju s pravili javnega naročanja. Če bi naročnik sprejel vlagateljevo ponudbo, bi med naročnikom in vlagateljem nastal neodplačen posel, poleg tega bi moral naročnik bistveno spremeniti vsebino pogodbe.

Vlagatelj je z vlogo z dne 17. 1. 2019 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, sprejem nove odločitve o oddaji naročila, s katero se javno naročilo odda njemu, ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj navaja, da je naročnik z zavrnitvijo njegove ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki izpolnjuje vse zahteve in pogoje, kršil temeljna načela javnega naročanja, 84. člen ZJN-3 in 89. člen ZJN-3. Ponudba v skupni ponudbeni vrednosti 0 EUR ni nedovoljena. Določbo 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki je programske narave, je potrebno razumeti v luči njenega namena, in sicer, da se pravila javnega naročanja uporabljajo za primere odplačnih pogodb. To pa ne pomeni, da če ponudnik ponudi blago ali storitev brezplačno, da je njegova ponudba nedopustna in jo je potrebno izključiti. Ravnanje ponudnika, ki ponudi predmet naročila v vrednosti 0 EUR, je mogoče pripisati svobodni odločitvi ponudnika in pravici ponudnika do svobodnega določanja ponudbene cene. V obravnavani zadevi je vlagatelj ocenil, da stroški z izvedbo predmeta naročila ne bodo nastali oz. bo nastale stroške kril sam. Vlagatelj lahko za ponudbeno ceno izpolni naročilo v celotnem obsegu, v ceno pa so zajeti vsi potrebni stroški. Nepravilno je stališče naročnika, da bi bilo, če sprejme vlagateljevo ponudbo, potrebno spremeniti vsebino pogodbe, saj vrednost pogodbe za vsebino pogodbe ni bistvena. Če organ pravnega varstva ne bi sledil vlagateljevemu stališču, vlagatelj še navaja, da bi bila lahko zahteva glede odplačnosti razmerja izpolnjena, saj bi vlagatelj s pridobitvijo naročila prejel korist v smislu pridobitve novega trga oz. nove uporabnike. Tega sicer ni mogoče izraziti z denarno vrednostjo, je pa to mogoče opredeliti kot protidajatev za izvedbo naročila.

Naročnik je izbranega ponudnika z dopisom z dne 23. 1. 2019, ki je bil izbranemu ponudniku vročen dne 25. 1. 2019 (razvidno iz poštne povratnice), obvestil o vložitvi zahtevka za revizijo in ga seznanil s pravico do opredelitve do revizijskih navedb. Izbrani ponudnik se do revizijskih navedb do sprejema predmetne odločitve Državne revizijske komisije ni opredelil.

Naročnik je dne 5. 2. 2019 sprejel odločitev, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik navaja, da ponudba v skupni vrednosti 0 EUR ni skladna s 1. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je javno naročilo pisno sklenjeno odplačno razmerje. Med naročnikom in vlagateljevim bi zaradi brezplačno ponujenega predmeta nastal neodplačen posel in ne odplačen posel. Brezplačen prenos storitev ni javno naročilo storitev. Ponudnik lahko ponudi posamezne postavke v vrednosti 0 EUR, ne sme pa seštevek vseh postavk znašati 0 EUR, saj to vpliva na odplačno naravo pogodbe. Vlagateljevo ravnanje je zato v nasprotju s pravili javnega naročanja. V utemeljitev slednjega se naročnik sklicuje na več odločitev Državne revizijske komisije in komentar k 2. členu ZJN-3. Naročnik nadalje navaja, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila jasno definiral, da gre za storitev, za katero bo sklenil odplačno pogodbo, zato so bili ponudniki zavezani oddati ponudbe ob upoštevanju tega pogoja. Naročnik zavrača revizijske navedbe, da vrednost pogodbe za njeno vsebino ni bistvena. »Vrednosti pogodbe« in »vsebine pogodbe« ni mogoče enačiti, saj ima vrednost ponudbe, ki je temelj vrednosti pogodbe, neposredni učinek na vsebino predmetne pogodbe ter vpliva na vsebino 2., 3., 7. in 8. člena vzorca pogodbe, ki je del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Izpostavljene določbe pogodbe bi bilo potrebno spremeniti, to pa bi predstavljajo bistveno spremembo vzorca pogodbe, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 67. člena ZJN-3. Ker pri pogodbi ne bi šlo več za odplačnost razmerja, bi bilo potrebno na novo opredeliti formulacijo pogodbe, to je: brezplačna pogodba, darilna pogodba, doniranje, etc., ki niso predmet ZJN-3. V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da bi lahko šlo za odplačnost razmerja zaradi pridobitve novega trga, naročnik navaja, da pridobitev novega trga za (vsakega) ponudnika pomeni dodatno vrednost, ki pa je ni mogoče izraziti v denarni vrednosti in zanjo tudi ni mogoče naročniku izstaviti računa. Pridobitev novega trga zato ne predstavlja protidajatve za izvedbo naročila.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 11. 2. 2019 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 11. 2. 2019, s katero se je opredelil do naročnikovih navedb, vztraja pri revizijskih navedbah.

Državna revizijska komisija je z dokumentom, št. 018-19/2019-9 z dne 30. 4. 2019, na Sodišče Evropske unije naslovila predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanja razlage 5. točke prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (Uradni list EU, št. L 94/2014, z dne 28. 3. 2014; v nadaljevanju: Direktiva 2014/24). Odločitev o predmetnem sporu je namreč odvisna od razlage 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki opredeljuje pojem »javno naročilo« in ki povzema 5. točko prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24. Čeprav se ta direktiva uporablja le, ko je vrednost javnega naročila nad t.i. evropskimi vrednostnimi pragovi (glej 4. člen Direktive 2014/24), pa ZJN-3 ne razlikuje uporabe 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3 glede primerov, ko je vrednost javnega naročila pod t.i. evropskimi vrednostnimi pragovi (kot je to v obravnavanem primeru) ali nad njimi, zato je za zagotovitev enakega obravnavanja potrebno pojem »javno naročilo«, določen v 1. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-3, razlagati enako, tako v položajih, na katere se nanaša Direktiva 2014/24 (v postopkih nad mejno vrednostjo), kot tudi v položajih, na katere se Direktiva 2014/24 ne nanaša (v postopkih pod mejno vrednostjo, kot je predmetni postopek). Državna revizijska komisija je zato na Sodišče Evropske unije naslovila predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanja razlage prava Evropske unije, in sicer:

»1. Ali je podana »odplačnost pogodbenega razmerja«, kot element javnega naročila v smislu člena 2(1)(5) Direktive 2014/24, če sicer naročnik ni zavezan za nobeno protidajatev, gospodarski subjekt pa z izvedbo naročila pridobi dostop do novega trga in reference?

2. Ali je mogoče oz. potrebno člen 2(1)(5) Direktive 2014/24 razlagati na način, da predstavlja podlago za zavrnitev ponudbe s ponudbeno ceno 0,00 EUR?«

Sodišče EU je o vprašanjih za predhodno odločanje dne 10. 9. 2020 izdalo sodbo (zadeva C-367/19, ECLI:EU:C:2020:685), in sicer je odločilo:

»Člen 2(1), točka 5, Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2017/2365 z dne 18. decembra 2017, je treba razlagati tako, da ne pomeni pravne podlage za zavrnitev ponudbe ponudnika v okviru postopka oddaje javnega naročila zgolj iz razloga, da je cena, ki je predlagana v ponudbi, 0 EUR.«

Izpostavljeno sodbo Sodišča EU je Državna revizijska komisija z dopisom z dne 23. 9. 2020 posredovala strankama in izbranemu ponudniku.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika ter sodbe Sodišča EU C-367/19, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da naročnik predmetno javno naročilo, ki ga je razdelil v dva sklopa, oddaja po postopku naročila male vrednosti, v katerega je vključil pogajanja. Naročnik je predvidel dva kroga pogajanj (o ponudbeni ceni), in sicer je predvidel, da bo v prvi krog pogajanj povabil tri ponudnike, katerih ponudbe se bodo po merilu za oddajo javnega naročila (tj. cena, glej točko 8 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila) uvrstila na prva tri mesta, v drugi krog pogajanja pa bo povabil (le) ponudnika, čigar dopustna ponudba se bo po izvedenem prvem krogu pogajanj glede na merilo za oddajo javnega naročila uvrstila na prvo mesto (glej točko 10.2 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila).

Do poteka roka za predložitev ponudb je naročnik za sklop 1, katerega predmet je 2-letni dostop uporabnikov naročnika do podatkov in informacij s pravnega področja skozi vstopno točko na strani ponudnika (glej Priloga št. 6/1 – Specifikacija predmeta javnega naročila za sklop št. 1), prejel dve ponudbi, tj. vlagateljevo ponudbo in ponudbo izbranega ponudnika. Naročnik je oba ponudnika povabil v prvi krog pogajanj, v okviru katerega sta oba ponudnika znižala ponudbeno ceno. Izbrani ponudnik je (kot je to razvidno iz ponudbenega predračuna izbranega ponudnika za sklop 1) ponudil mesečni dostop do pravno informacijskega sistema po ceni 91,50 EUR z DDV ter posledično končno ponudbeno ceno v sklopu 1 (ki predstavlja ceno mesečnega dostopa pomnoženo s 24) v višini 2.196,00 EUR. Vlagatelj je, kot je to razvidno iz vlagateljevega ponudbenega predračuna za sklop 1, ponudil mesečni dostop do pravno informacijskega sistema po ceni 0 EUR in posledično končno ponudbeno ceno v višini 0 EUR. Izpostavljeno ponudbeno ceno je vlagatelj na podlagi naročnika poziva z dne 27. 7. 2018 tudi pojasnjeval, in sicer z dopisom z dne 6. 8. 2018. Po prejemu vlagateljevega pojasnila ponudbene cene je naročnik izbranega ponudnika povabil v drugi krog pogajanj, v okviru katerega je izbrani ponudnik vztrajal pri ceni ponujeni v prvem krogu.

Naročnik je sprejel odločitev o oddaji naročila z dne 24. 8. 2018, s katero je predmetno javno naročilo v sklopu 1 oddal izbranemu ponudniku, vlagateljevo ponudbo pa zavrnil. Zoper izpostavljeno odločitev je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, ki mu je Državna revizijska komisija s sklepom, št. 018-160/2018-7 z dne 14. 11. 2018, ugodila in razveljavila takratno naročnikovo odločitev o oddaji naročila.

Naročnik je dne 11. 1. 2019 sprejel izpodbijano odločitev o oddaji naročila, s katero je sklop 1 (ponovno) oddal izbranemu ponudniku, vlagateljevo ponudbo pa (ponovno) zavrnil. Naročnik je, kot je to razvidno iz izpodbijane odločitve, vlagateljevo ponudbo zavrnil, ker je vlagatelj ponudil skupno ponudbeno ceno v višini 0 EUR.

V obravnavanem primeru med strankama ni sporno, razvidno pa je tudi iz vlagateljeve ponudbe, da vlagateljeva skupna ponudbena cena znaša 0 EUR. Med strankama pa je sporno, ali je naročnik ravnal skladno z določbami ZJN-3 in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ko je iz tega razloga vlagateljevo ponudbo zavrnil. Naročnik zatrjuje, (1) da v postopkih javnega naročanja končna ponudbena cena ne sme znašati 0 EUR, saj bi v tem primeru med naročnikom in ponudnikom nastalo neodplačno pravno razmerje in ne odplačno pravno razmerje, ki je eden bistvenih elementov javnega naročila, (2) da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določil, da bo sklenil odplačno pogodbo in (3) da bi moral v primeru sprejema vlagateljeve ponudbe bistveno spremeniti vzorec pogodbe. Vlagatelj na drugi strani navedenemu nasprotuje in zatrjuje, da v postopku oddaje javnega naročila končna ponudbena cena v višini 0 EUR ni nezakonita.

Pojem »javno naročilo«, skladno s 1. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 (in 5. točko prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24/EU), pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katere predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev. Glede na navedeno definicijo javnega naročila gre pritrditi naročniku, da je eden od bistvenih elementov, ki opredeljujejo javno naročilo, odplačnost pogodbenega razmerja med naročnikom in izvajalcem. Odplačnost pogodbe pomeni, da pogodba ustvarja vzajemne obveznosti za obe stranki pogodbe; vsaka pogodbena stranka se zaveže, da bo opravila izpolnitveno ravnanje v zameno za drugo izpolnitveno ravnanje. Vzajemno zavezujoča oz. sinalagmatska narava pogodbe o javnem naročilu se obvezno kaže v nastanku pravno zavezujočih obveznosti za vsako pogodbeno stranko, katerih izpolnitev mora biti iztožljiva (gl. sodbo Sodišča EU C-367/19, točki 25 in 26, ter tam navedeno prakso sodišča EU).

Pogodba, s katero naročnik ni pravno zavezan k nobenemu izpolnitvenemu ravnanju v zameno za izpolnitveno ravnanje, za katero se je njegov sopogodbenik zavezal, da ga bo opravil, ne spada pod pojem »odplačna pogodba« v smislu 5. točke prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24 (gl. sodbo Sodišča EU C-367/19, točka 27) oz. v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3. Čeprav bi zato bilo sicer mogoče slediti navedbam vlagatelja, da bi lahko vlagatelj s pridobitvijo zadevnega javnega naročila (oz. z njegovo izvedbo) prejel koristi v smislu pridobitve novega trga oz. širokega kroga novih uporabnikov, pa ta okoliščina, ki je neločljivo povezana z vsakim postopkom javnega naročanja (sicer da bi pridobitev te pogodbe lahko imela ekonomsko vrednost za ponudnika, ker bi mu omogočila dostop do novega trga ali pridobitev referenc), ne more zadostovati, da bi bilo mogoče to pogodbo opredeliti za »odplačno pogodbo« v smislu 5. točke prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24 (gl. sodbo Sodišča EU C-367/19, točka 28) oz. v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3.

Ob upoštevanju navedenega, ob upoštevanju, da vlagatelj v obravnavanem primeru ponudil ponudbeno ceno v višini 0 EUR, in ob upoštevanju, da vlagatelj ne zatrjuje, da bi (v primeru nastanka pogodbenega razmerja med vlagateljem in naročnikom) obstajala kakršnakoli iztožljiva pravno zavezujoča obveznost naročnika (navedeno tudi ni razvidno iz odstopljene spisovne dokumentacije), gre pritrditi naročniku, da v primeru oddaje javnega naročila vlagatelju in sklenitve pogodbe z vlagateljem, nastale pogodbe med naročnikom in vlagateljem ne bi bilo mogoče opredeliti za odplačno pogodbo v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3 (oz. v smislu 5. točke prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24).

Vendar pa je vprašanje (ne)odplačnosti bodočega pogodbenega razmerja in (posledično) pojma »javno naročilo« relevantno za namene ugotovitve, ali se uporablja ZJN-3 oz. Direktiva 2014/24. Iz prvega odstavka 1. člena Direktive 2014/24 je namreč razvidno, da se ta uporablja le za »javna naročila« v smislu 5. točke prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24, katerih ocenjena vrednost dosega ali presega mejne vrednosti iz 4. člena te direktive (gl. sodbo Sodišča EU C-367/19, točka 29). Prav tako je iz prvega odstavka 1. člena ZJN-3 razvidno, da ta zakon določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo naročniki v zvezi z »javnimi naročili« v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3.


Iz navedenega izhaja, da opredelitev pojma »javno naročilo« predstavlja usmeritev naročniku, v katerih primerih je dolžan uporabiti pravila o postopkih oddaje javnega naročila. Če naročnik ocenjuje, da bo za pridobitev blaga ali storitev moral z gospodarskim subjektom skleniti odplačno pogodbo, in če je (naročnikova) ocenjena vrednost naročila nad mejnim pragom, določnim v 21. členu ZJN-3, je naročnik to blago oz. storitev dolžan pridobiti ob upoštevanju določb ZJN-3. In nasprotno, kadar naročnik predvidi pridobitev blaga oz. storitev na podlagi neodplačnega pogodbenega razmerja, ni dolžan ravnati skladno z določbami ZJN-3. Takšno oceno, vključno z oceno vrednosti javnega naročila, mora naročnik opraviti ob začetku postopka javnega naročanja oz. ko je v objavo poslano obvestilo o javnem naročilu ali pa ob navezovanju stikov z gospodarskimi subjekti v zvezi s tem javnim naročilom (prim. četrti odstavek 5. člena Direktive 2014/24 in peti odstavek 24. člena ZJN-3). Po začetku postopka oddaje javnega naročila in po prejemu ponudb je naročnik zavezan upoštevati prejete ponudbe in jih pregledati ter ocenjevati na podlagi vnaprej določenih zahtev in ob upoštevanju določb ZJN-3.

Ob pregledu predložene ponudbe pa te ni mogoče zavrniti s sklicevanjem na pojem »javno naročilo«. Določba 5. točke prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24 (ki, kot že navedeno, opredeljuje pojem »javno naročilo« za namene ugotovitve, ali se ta direktiva uporablja) ne omogoča samodejne izključitve ponudbe, predložene v okviru javnega naročila, kot je ponudba s ponudbeno ceno 0 EUR, s katero gospodarski subjekt predlaga, da bo naročniku zagotovil gradnje, blago ali storitve, ki jih ta želi pridobiti, ne da bi zahteval protidajatev (glej sodbo Sodišča EU C-367/19, točka 30 in točka 37). Opredelitev pojma »javno naročilo« v 1. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-3 tako ne predstavljata pravne podlage, na kateri bi bilo mogoče utemeljiti zavrnitev ponudbe, v kateri je predlagana cena 0 EUR. Zavrniti gre zato navedbe naročnika, da vlagateljeva ponudba v skupni končni ponudbeni vrednosti 0 EUR ni skladna s pravili javnega naročanja oz. s 1. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3.

V zvezi s sklicevanjem naročnika na odločitvi Državne revizijske komisije, št. 018-301/2010 in št. 018-56/2012, pa gre še dodati, da navedeni zadevi z obravnavano nista primerljivi, saj je bilo dejansko stanje in pravno vprašanje v teh zadevah drugačno. V izpostavljenih zadevah je bilo namreč ugotovljeno, da je ponudnik ponudil eno izmed več postavk ponudbenega predračuna brezplačno oz. po ceni 0 EUR, posledično pa je Državna revizijska komisija v obeh zadevah presojala, ali je z vidika pravil o javnem naročanju dopustno ponuditi določene dele naročila brezplačno, in ne, ali je skupna ponudbena cena 0 EUR v nasprotju s pravili javnega naročanja, kot to zatrjuje naročnik v obravnavani zadevi. Do izpostavljenega vprašanja se Državna revizijska komisija tudi ni opredeljevala v zadevi št. 018-400/2006, na katero se sklicuje naročnik, saj je v tej zadevi Državna revizijska komisija v okviru presoje pristojnosti za obravnavo takratnega spora ugotovila, da je (takratni) naročnik, ob upoštevanju, da bo (tudi sam) plačnik storitev, ki jih je naročal, oddal javno naročilo v smislu takrat veljavnega zakona o javnem naročanju.

Naročnik zavrnitve vlagateljeve ponudbe tudi ne more utemeljiti z navedbami, da je dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila jasno določil, da bo sklenil odplačno pogodbo, posledično pa naj bi bil vlagatelj pod tem pogojem zavezan oddati ponudbo. Čeprav sicer že iz samega dejstva, da naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila, izhaja pričakovanje naročnika, da bo izvajalcu plačal za izvedbo storitev, kar je naročnik tudi predvidel v osnutku pogodbe o dostopu do pravno informacijskega sistema , in sicer, da bo izvajalcu plačal za dostop do podatkov in informacij s pravnega področja (prim. 3. in 7. člen osnutka pogodbe o dostopu do pravno informacijskega sistema), pa naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni prepovedal oddaje ponudbe v vrednosti 0 EUR. Nasprotno, naročnik je določil, da v kolikor ponudnik v ponudbeni predračun vpiše ceno nič (0) EUR, se šteje, da ponuja (to) postavko brezplačno (glej točka 9.3.3 »Navodila za izpolnitev ponudbenega predračuna« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila). Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da ponudbeni predračun za sklop 1 vsebuje zgolj eno postavko, je mogoče naročnikovo zahtevo razumeti tudi na način, da dopušča, da ponudniki ponudijo mesečni dostop do pravno informacijskega sistema po ceni 0 EUR in posledično končno ponudbeno ceno v višini 0 EUR.

Kot zatrjuje vlagatelj in kot je Državna revizijska komisija že v več svojih odločitvah zapisala (prim. npr. odločitve, št. 018-201/2017, 018-218/2016, 018-90/2015), oblikovanje ponudbene cene je avtonomna pravica vsakega ponudnika, ki ponudbeno ceno oblikuje v skladu s svojimi poslovnimi odločitvami. Svobodno določanje cen je ena temeljnih značilnosti konkurence na prostem trgu, kjer praviloma velja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg le sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko, če mu takšna cena (še) zagotavlja obstoj na trgu. S ciljem vzpostavitve konkurenčnosti (ki je tudi v interesu naročnika, saj ima tako večjo izbiro glede najugodnejše ponudbe) je zato potrebno ponudnikom omogočiti, da ponudijo najbolj konkurenčno ceno, kot so jo sposobni v določenem trenutku, glede na vsebino konkretnega pravnega razmerja in okoliščine konkretnega pravnega posla. Oblikovanje ponudbene cene predstavlja eno od poslovnih odločitev, v katero praviloma ni mogoče posegati oziroma je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi. V pravu javnih naročil je vprašanje cen urejeno s pojmom neobičajno nizke ponudbe (86. člen ZJN-3) in možnostjo, da naročnik po izvedenem postopku preverjanja tako ponudbo zavrne, če meni, da ponudnik ni ustrezno pojasnil vsebine svoje ponudbe. Vendar pa v obravnavanem primeru naročnik ne zatrjuje, da bi bila vlagateljeva ponudba neobičajno nizka oz. da se mu je pojavil dvom o neobičajno nizki ponudbi, ki ga vlagatelj, tekom pojasnjevanja ponudbene cene, ni ovrgel. Prav tako naročnik ne zatrjuje, da vlagatelj v ponudbeno ceno ni vključil vseh zahtevanih elementov (stroški storitev, stroški usposabljanja, stroške preizkusa….) oz. da vlagatelj za ponudbeno ceno ne ponuja izvedbe celotnega predmeta javnega naročila.

Naročnik še zatrjuje, da bi moral, če bi sprejel vlagateljevo ponudbo s ponudbeno ceno 0 EUR, bistveno spremeniti osnutek pogodbe. Pritrditi gre navedbam naročnika, da je osnutek pogodbe o izvedbi javnega naročila sestavni del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in da pogodba o izvedbi javnega naročila, ki ju podpišeta naročnik in izbrani ponudnik, skladno s tretjim odstavkom 67. člena ZJN-3, v bistvenih delih ne sme odstopati od osnutka pogodbe iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Vendar pa gre poudariti, da je priprava dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila v sferi naročnika, ki je tudi odgovoren za njeno pripravo. Čeprav od naročnika sicer ni mogoče pričakovati, da ob pripravi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila predvidi vse možne situacije (tudi malo verjetne, kot je obravnavana), do katerih lahko pride v postopku oddaje javnega naročila, pa vlagatelj ne more nositi negativnih posledic, če se po prejemu ponudb izkaže, da dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ni ustrezno oblikovana. Če naročnik ocenjuje, da mu obstoječe določbe vzorca pogodbe [ki se nanašajo na določitev cene in kaj ta cena zajema (2. in 3. člen), način izstavljanja računov (7. člen) in pogodbene kazni, višina katerih je predvidena v odstotkih od pogodbene oz. ponudbene cene (8. člen)] v primeru sprejema vlagateljeve ponudbe ne omogočajo doseči namena, ki ga zasleduje z izvedbo javnega naročila, potem bremena odgovornosti za pripravo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne more prevaliti na vlagatelja. Ker je že iz tega razloga potrebno ugotoviti, da zatrjevana potrebna sprememba osnutka pogodbe ne more imeti za posledico zavrnitve vlagateljeve ponudbe (in izbire ponudbe izbranega ponudnika), Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni presojala, ali bi naročnik moral v primeru sprejema vlagateljeve ponudbe spremeniti osnutek pogodbe in ali bi ta sprememba predstavljala bistveno spremembo osnutka pogodbe.

Glede na navedeno gre ugotoviti, da je vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo uspel izkazati, da naročnik v določbah ZJN-3 in določbah dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni imel podlage za zavrnitev njegove ponudbe zgolj iz razloga, ker je vlagatelj ponudil skupno končno ponudbeno ceno v višini 0 EUR. S tem, ko naročnik vlagateljeve ponudbe ni pregledal v skladu z vnaprej določenimi zahtevami v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je naročnik kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3), drugi odstavek 67. člena ZJN-3 in prvi odstavek 89. člena ZJN-3. V posledici pa se kot nezakonita izkažejo tudi vsa nadaljnja ravnanja v predmetnem postopku javnega naročanja, ki temeljijo na nepravilnem naročnikovem zaključku o neskladnosti vlagateljeve ponudbe s pravili javnega naročanja.

Državna revizijska komisija je zato na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila tako, da je razveljavila naročnikovo povabilo na pogajanja, kot izhaja iz dokumenta »Povabilo k pogajanjem«, št. 430-581/2018/24 z dne 17. 8. 2018, in odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz dokumenta »Sklep o oddaji naročila za sklop 1«, št. 430-581/2018/53 z dne 11. 1. 2019.

V zvezi z vlagateljevim predlogom, da »naročnik z novim sklepom o oddaji naročila sprejme odločitev, s katero se bo naročilo oddalo vlagatelju predmetnega zahtevka za revizijo« Državna revizijska komisija še pojasnjuje, da ima v revizijskem postopku zgolj kasatorična pooblastila, ne pa reformatoričnih pooblastil. To pomeni, da lahko Državna revizijska komisija naročnikova ravnanja v primeru ugotovljenih kršitev le razveljavi, ne more pa namesto naročnika sprejemati odločitev v postopku oddaje javnega naročila ali katere druge odločitve v postopku oddaje javnega naročila. Revizija postopka namreč le preprečuje nezakonito izbiro pogodbene stranke, medtem ko odločitev o izbiri še vedno ostaja v rokah naročnika.

Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka oddaje predmetnega javnega naročila v delu, v katerem je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje tega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3. Če se bo naročnik odločil, da bo nadaljeval postopek javnega naročanja s sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila, mora ponovno presojo vlagateljeve ponudbe opraviti skladno z določili dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in določili ZJN-3 ter ob upoštevanju ugotovitev Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s prvim in tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, kot potreben priznala celotni priglašeni strošek dolžne vplačane takse v višini 500,00 EUR. Ni pa Državna revizijska komisija vlagatelju priznala »morebitne dodatne nastale stroške«, saj vlagatelj teh stroškov ni niti v zahtevku za revizijo niti v vlogi z dne 11. 2. 2019 opredeljeno navedel, kot to določa 70. člen ZPVPJN. Priglašeni stroški morajo namreč biti specificirani po vrsti in višini, vlagatelj pa ni navedel niti vrste stroškov niti njihove višine.

Upoštevajoč 313. člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.), v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN, je Državna revizijska komisija določila 15-dnevni rok za plačilo priznanih stroškov, ki teče od vročitve tega sklepa naročniku. Ker pride dolžnik v zamudo šele naslednji dan po poteku roka za izpolnitev in šele takrat začnejo teči zamudne obresti (299. člena in 378. člena Obligacijskega zakonika – Uradni list RS, št. 83/2001 in sprem.), je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala obrestni del stroškovnega zahtevka od izteka paricijskega roka dalje (in ne od šestnajstega dne po pravnomočnosti odločitve dalje, kot je to zahteval vlagatelj).

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v višini 500,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Kar je zahteval vlagatelj več ali drugače, je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 9. 10. 2020

Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije








Vročiti:
- TAX-FIN-LEX, Informacije in storitve, d.o.o., Dunajska cesta 20, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1000 Ljubljana,
- LEXPERA, pravne in poslovne informacije, d.o.o., Tivolska cesta 50, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.