018-070/2020 Univerzitetni klinični center Ljubljana

Številka: 018-070/2020-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Sama Červeka in dr. Mateje Škabar, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Zamenjava dvigal v glavni stavbi (hospital) UKC Ljubljana«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika MEDICOENGINEERING d.o.o., Prevale 1, Trzin (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika , Zaloška cesta 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8. 6. 2020

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za 1. in 2. sklop«, št. 845050102-079-19/4 z dne 22. 4. 2020.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.000,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga je naročnik razdelil na dva sklopa, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 2. 8. 2019, pod št. objave JN005539/2019, in v Uradnem listu EU dne 5. 8. 2019, pod št. objave 2019/S 149-366101.

Naročnik je dne 22. 4. 2020 na Portalu javnih naročil objavil dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za 1. in 2. sklop«, št. 845050102-079-19/4 z dne 22. 4. 2020 (v nadaljevanju: odločitev o zavrnitvi vseh ponudb), iz katerega je razvidno, da je podlagi petega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) v sklopu 1 in sklopu 2 zavrnil vse ponudbe. Naročnik je navedel, da je v vsakem sklopu prejel eno (tj. vlagateljevo) ponudbo in da je po pregledu te ponudbe ter dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ugotovil, da bi zaradi neposredne vsebinske povezanosti med obema sklopoma moralo biti javno naročilo izvedeno kot celota in ne po sklopih.

Vlagatelj je z vlogo z dne 4. 5. 2020 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v sklopih 1 in 2, oddajo javnega naročila vlagatelju in povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj zatrjuje, da izpodbijana odločitev ni dovolj obrazložena, ker iz nje ni mogoče razbrati določnih, jasnih in konkretnih razlogov za njen sprejem, in da je naročnik »zlorabil« institut zavrnitve vseh ponudb, ker je kot razlog navedel fiktivne razloge (ki ne obstajajo oz. niso utemeljeni) oz. je uporabil argumentacijo, ki je ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev izpodbijane odločitve je brezpredmetna, saj je naročnik v vsakem sklopu prejel le eno ponudbo. Naročnik ni navedel razloga, s katerim bi utemeljil izpodbijano odločitev oz. ni utemeljil, da namena, ki ga zasleduje, ne bi bilo mogoče doseči že v predmetnem postopku. Razlog za sprejem izpodbijane odločitve je nedoločen in splošen, zato v ponovljenem postopku ne bo mogoče preveriti, ali so podane bistveno spremenjene okoliščine. Vlagatelj zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna in da ga želi naročnik izločiti iz njemu neznanih razlogov. Predmetno naročilo naročnik oddaja že v tretjem postopku javnega naročanja, pri čemer vlagatelj opozarja, da ga je naročnik že v prvem postopku javnega naročanja poskušal oddati kot enovito javno naročilo. Po mnenju vlagatelja ponavljajoči postopki dokazujejo nujnost izvedbe javnega naročila, njegova neizvedba pa lahko ima negativne posledice za stroko, paciente, in obiskovalce.

Naročnik je s sklepom z dne 5. 3. 2020 zavrnil zahtevek za revizijo in zahtevo za vračilo stroškov pravnega varstva. Naročnik navaja, da je v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb jasno in obrazloženo navedel razlog za zavrnitev vseh ponudb, in sicer, ker bi zaradi neposredne vsebinske povezanosti med obema sklopoma moralo biti zadevno javno naročilo izvedeno kot celota in ne po sklopih. O domnevni »fiktivnosti« razlogov ni mogoče govoriti. Naročnik je kljub drugačnim pričakovanjem, ki so temeljila na napovedih udeležencev strokovnega dialoga, za vsak sklop prejel le eno ponudbo, tj. vlagateljevo ponudbo, ki v sklopu 1 znatno presega naročnikova zagotovljena sredstva. Vlagatelj zato v sklopu 1 ne bi mogel biti izbran. Vlagatelj bi lahko bil izbran, ob predpostavki dopustnosti njegove ponudbe za sklop 2, le za sklop 2, vendar z deli ne bi mogel začeti do izbire izvajalca za sklop 1. Naročnik je ugotovil, da je predmetno javno naročilo zaradi neposredne vsebinske povezanosti med sklopoma, kot tudi z organizacijskega (zagotavljanje sočasnega delovanja dveh dvigal) in z ekonomskega vidika, bolj smiselno oddati kot celoto in ne po sklopih. Tudi vlagatelj ocenjuje, da sta sklopa vsebinsko povezana. Vprašanje, ali bo naročnik javno naročilo oddal po sklopih ali kot enovito javno naročilo, se nanaša na oblikovanje predmeta javnega naročila, kar je v domeni naročnika. Naročnik bo izvedel nov postopek oddaje javnega naročila, in sicer kot enovito javno naročilo, kar predstavlja bistveno spremenjeno okoliščino.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom z dne 14. 5. 2020 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 20. 5. 2020, s katero se je opredelil do naročnikovih navedb v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja, da naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo navaja nova dejstva, in sicer, da naj bi njegova ponudba v sklopu 1 presegala naročnikova zagotovljena sredstva. S tem naročnik spreminja prvotno odločitev, saj bi ob takšni argumentaciji naročnik moral njegovo ponudbo zavrniti kot nedopustno.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Med strankama je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnikova obrazložitev pomanjkljiva in da naročnik za zavrnitev vseh ponudb navaja navidezni razlog.

Državna revizijska komisija je najprej presojala revizijske navedbe, da naročnik odločitve o vseh ponudbe ni ustrezno obrazložil. Skladno s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 mora naročnik o razlogih za odločitev, da zavrne vse ponudbe, obvestiti ponudnike. Dolžnost naročnika torej je, da v primeru zavrnitve vseh ponudb navede razloge za svojo odločitev, s čimer ponudnikom zagotovi možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, mora pa odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel za svojo odločitev, niso utemeljeni, in da posledično odločitev o (ne)oddaji naročila ni zakonita. Ali je povzetek ustreznih razlogov v odločitvi o oddaji naročila zadosten, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer glede na vse okoliščine primera (prim. npr. zadeve Državne revizijske komisije, št. 018-253/2015, 018-61/2017, 018-11/2018, 018-145/2019).

V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija po pregledu obrazložitve izpodbijane odločitve ugotavlja, da je naročnik jasno in obrazloženo navedel razlog za zavrnitev vseh ponudb. Iz izpodbijane odločitve jasno izhaja, da je naročnik zavrnil vse ponudbe, ker je predmet javnega naročila razdeljen na dva sklopa, čeprav bi zaradi vsebinske povezanosti med obema sklopa moral biti oddan kot enovito javno naročilo. Zato gre ugotoviti, da se je vlagatelj lahko seznanil z razlogom za zavrnitev ponudb, lahko ga je preveril in na tej podlagi se je tudi lahko odločil, da bo zoper naročnikovo odločitev uveljavljal pravno varstvo. Da je bil razlog za naročnikovo zavrnitev vseh ponudb vlagatelju dan in obrazložen ter da je bilo s tem vlagatelju omogočeno, da njegovo upravičenost v smislu enakopravne obravnave preveri v revizijskem postopku, izhaja tudi iz dejstva, da vlagatelj v zahtevku za revizijo konkretizirano zatrjuje, da je naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen. Vlagatelj z navedbami, da naročnik ni navedel zadostnega razloga, s katerim bi lahko utemeljil izpodbijano odločitev oz. razloga, s katerim bi utemeljil, da namena, ki ga zasleduje, ne bi bilo mogoče doseči že v predmetnem postopku, odpira vprašanje utemeljenosti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Obveznost obrazložitve odločitve je postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del vsebinske zakonitosti sporne odločitve. Pri vprašanju obsega obrazložitve se odpira vprašanje, ali je naročnik ponudnike seznanil z razlogi za svojo odločitev, pri vprašanju utemeljenosti obrazložitve pa se odpira vprašanje, ali so ti razlogi taki, da lahko utemeljijo naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Glede na navedeno Državna revizijska komisija revizijske navedbe o neustrezni obrazložitvi izpodbijane odločitve zavrača kot neutemeljene.

Pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (npr. v zadevah, št. 018-88/2018, 018-203/2018, 018-57/2019, 018-11/2019, 018-53/2020 itd.), pojasnila, da dodelitev naročila najugodnejšemu ponudniku ni edini možni oz. dopustni zaključek postopka oddaje javnega naročila. ZJN-3 naročniku ne nalaga dolžnosti, da javno naročilo v vsakem primeru odda, temveč dopušča tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov, ker so (vsi) oddali nedopustne ponudbe, zaradi česar naročnik vse ponudbe zavrne (prva alineja tretjega odstavka 90. člena ZJN-3), bodisi na strani naročnika, ko javnega naročila ne odda iz razlogov na njegovi strani (že citirani peti odstavek 90. člena ZJN-3). Državna revizijska komisija je v svojih odločitvah tudi že večkrat opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točke 23, 25 in 33 ter C-244/02, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36). Obrazložitev odločitve o razveljavitvi lahko tako temelji na razlogih, ki so z vidika javnega interesa povezani zlasti s presojo smotrnosti, da se zaključi postopek za oddajo javnega naročila, med drugim ob upoštevanju morebitne spremembe gospodarskega konteksta ali dejstev ali celo potreb zadevnega naročnika. Tako odločitev je mogoče obrazložiti tudi z nezadostno konkurenco, če bi na koncu postopka za oddajo zadevnega naročila ostal le en ponudnik, ki bi bil sposoben to naročilo izvršiti (zadeva C-440/13). Do drugačnega zaključka ni mogoče priti niti na podlagi Direktive 2014/24/EU z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (Uradni list EU, št. L 94/2014), ki je v pravni red Republike Slovenije prenesena z ZJN-3 (drugi odstavek 1. člena ZJN-3).

Navedeno pomeni, da veljavni predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oz. dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila z zavrnitvijo vseh ponudb, tovrstnih kriterijev pa ni izoblikovala niti sodna praksa. To pa posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Zato presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri njenem sprejemu ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oz. ali je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki. V tem kontekstu je treba razumeti tudi določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3, v skladu s katero lahko naročnik v primeru, če zavrne vse ponudbe, izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. V primeru, če je razlog za zavrnitev vseh ponudb zgolj formalen oz. navidezen in očitno uporabljen zgolj z namenom favoriziranja ali diskriminacije točno določenega ponudnika, ni mogoče šteti, da bi se v ponovljenem postopku okoliščine bistveno spremenile. V primeru, ko naročnik izkaže, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb dejansko podan in objektivno utemeljen, pa je mogoče zaključiti, da bo odprava tega razloga v ponovljenem postopku pomenila tisto bistveno spremenjeno okoliščino, ki bo naročniku omogočila izvedbo novega postopka.

Glede na zgornja izhodišča je torej treba v predmetnem postopku pravnega varstva, ob upoštevanju vlagateljevih revizijskih navedb, ugotoviti, ali razlog, ki ga naročnik navaja za zavrnitev vseh ponudb, dejansko obstaja. Iz izpodbijane odločitve kot razlog za njen sprejem izhaja, da je predmet javnega naročila neustrezno razdeljeno na dva sklopa. Ker sta sklopa vsebinsko povezana, bi moral biti predmet javnega naročila oddan kot celota, ne pa razdeljen na dva dela oz. sklopa.

V skladu s prvim odstavkom 73. člena ZJN-3 mora naročnik v primeru, če predmet javnega naročila dopušča in če to prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila, javno naročilo oddati po ločenih sklopih ter določiti velikost in predmet takšnih sklopov. Pri tem mora zagotoviti nediskriminatorno obravnavo in s tem večjo dostopnost javnega naročila gospodarskim subjektom. Sklop torej predstavlja (manjši) del javnega naročila, ki znotraj naročila tvori zaključeno celoto in ga je mogoče oddati ločeno. Naročnik lahko v posameznih sklopih določi različne predmete naročila in različne zahteve. Ker je mogoče vsak sklop oddati ločeno, lahko naročnik za različne sklope sprejme vsebinsko različne odločitve o zaključku postopka, izbere lahko različne ponudnike in z njimi sklene različne pogodbe z različnimi izvedbenimi pogoji.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik oblikoval dva sklopa kot dva manjša dela naročila in zaključeni celoti, saj je naročilo razdelil na sklop 1, ki zajema zamenjavo osmih dvigal v UKC Ljubljana, preventivno vzdrževanje vgrajenih dvigal in pogarancijsko preventivno ter korektivno vzdrževanje celotnega sistema vgrajenih dvigal, in na sklop 2, ki zajema izvedbo gradbeno obrtniški del, potrebnih za zamenjavo dvigal. Naročnik je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila za vsak sklop previdel različni pogodbi, ki bi ju (lahko) sklenil z dvema različnima izvajalcema.

Ponoviti gre, da naročniki pri zavrnitvi vseh ponudb uživajo širok preudarek in tako lahko zavrnejo vse ponudbe, četudi je do nemožnosti izbire prišlo zaradi njihove napake. Naročniku tako (načeloma) ni mogoče odreči možnosti zavrnitve vseh ponudb, če po ponovnem pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ugotovi, da razlogi, ki so po njegovi predhodni oceni sicer narekovali razdelitev javnega naročila na sklope, ne obstajajo, in da bi bila nujna oz. bolj smiselna oddaja enovitega javnega naročila. Navedenega ne more spremeniti (med strankama nesporno) dejstvo, da je naročnik v enem izmed (neuspešno zaključenih) predhodnih postopkov javnega naročanja zadevno javno naročilo že oddajal kot enovito javno naročilo. Predhodni postopek oddaje predmetnega javnega naročila kot enovitega javnega naročila, ki se je neuspešno zaključil zaradi nedopustnosti edine takrat prejete ponudbe, namreč ne pomeni, da je naročnik »že izkoristil« možnost oddaje enovitega javnega naročila, kot to zatrjuje vlagatelj, in da naročnik posledično predmeta javnega naročila ne bi mogel oz. smel (več) oddati kot enovitega javnega naročila. ZJN-3 naročniku namreč ne preprečuje, da v ponovljenem postopku ne bi ponovno oddajal javnega naročila pod enakimi pogoji kot v predhodnem postopku javnega naročanja, ki se je neuspešno zaključil zaradi nedopustnosti prejetih ponudb.

Čeprav torej naročniku ni mogoče na načelni ravni odreči možnosti zavrnitve vseh ponudb iz razloga neustrezno oblikovanih sklopov, pa gre ugotoviti, da je v obravnavanem primeru, upoštevaje dejanske okoliščine zadeve in navedbe strank, naročnikova zavrnitev vseh ponudb iz tega razloga neutemeljena. Naročnik zatrjuje, da je v obravnavanem primeru iz vsebinskih, organizacijskih in ekonomskih vidikov bolj smiselna oddaja javnega naročila kot enovitega javnega naročila. V zvezi z »ekonomskim vidikom« gre poudariti, da naročnik ne konkretizira in ne pojasni, zakaj oziroma na podlagi česa meni, da bi bila oddaja enovitega javnega naročila ekonomsko bolj smiselna kot oddaja javnega naročila po sklopih. Poleg tega gre pritrditi vlagatelju, da oddaja javnega naročila kot enovitega javnega naročila (načeloma) zmanjšuje konkurenco, saj ravno razdelitev javnega naročila na sklope omogoča dostop do javnega naročila širšemu krogu ponudnikov in s tem večjo konkurenco. Tudi v interesu naročnika je, da v postopku sodeluje čim več gospodarskih subjektov oz. da prejme čim več ponudb, saj ima tako večjo izbiro glede najugodnejše ponudbe, s čimer tudi zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita.

Državna revizijska komisija ni presojala, ali sta sklopa vsebinsko in organizacijsko povezana, kot to (pavšalno) zatrjuje naročnik. Četudi so te navedbe naročnika utemeljene, je v obravnavanem primeru ključno, da je naročnik v obeh sklopih prejel le eno ponudbo, in sicer vlagateljevo ponudbo. To pomeni, da bi bila, v primeru nadaljevanja postopka z izbiro najugodnejšega ponudnika, oba sklopa oddana v izvedbo istemu ponudniku, tj. vlagatelju. Povedano drugače, kljub temu, da je predmet javnega naročila formalno razdeljen na sklope in kljub temu, da bi naročnik formalno sklenil dve ločeni pogodbi (za sklop 1 in sklop 2), bi bilo celotno javno naročilo dejansko oddano enemu izvajalcu; torej enako kot v primeru oddaje enovitega javnega naročila. Pritrditi gre zato vlagatelju, da bi lahko naročnik namen, ki ga zasleduje z oddajo enovitega javnega naročila (in posledično z zavrnitvijo vseh ponudb), dosegel že v predmetnem postopku javnega naročanja. Glede na konkretne okoliščine zadeve, ko je naročnik za vsak sklop prejel le eno ponudbo istega ponudnika, je zato potrebno ugotoviti, da razlog, ki ga navaja naročnik v izpodbijani odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb (neustrezna razdelitev predmeta javnega naročila na dva sklopa), ne more utemeljiti zavrnitve vseh ponudb.

Naročnik tudi z navedbami o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe v sklopu 1, podanimi v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, ne more uspeti. Glede sklopa 1 z njimi ne more uspeti že iz razloga, ker s takšnimi navedbami naročnik ne more utemeljiti odločitve, sprejete na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3. Ugotovitev naročnika, da vlagateljeva ponudba v sklopu 1 presega naročnikova zagotovljena sredstva, bi narekovala zavrnitev prejete ponudbe v sklopu 1 iz razlogov na strani vlagatelja (oz. zavrnitev vlagateljeve ponudbe kot nedopustne), ne pa zavrnitev vlagateljeve ponudbe iz razlogov na strani naročnika. Ugotovitev, da je edina prejeta ponudba v sklopu 1 nedopustna, posledično pa oddaja sklopa 1 v predmetnem postopku ni mogoča, bi lahko pomenila pravno odločilno dejstvo pri presoji zakonitosti naročnikove zavrnitve vseh ponudb v sklopu 2 iz razloga vsebinske povezanosti med sklopoma. Če bi se namreč izkazalo, da naročnik v tem postopku sklopa 1 ne more oddati, sklopa pa sta medsebojno tako povezana, da oddaja sklopa 2 brez oddaje sklopa 1 ni mogoča (oz. smiselna), bi lahko to pripeljalo do drugačne odločitve glede zakonitosti izpodbijane odločitve v sklopu 2. Vendar pa naročnik odločitve o zavrnitvi vseh ponudb za sklop 2 ni utemeljeval z navedbami o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe v sklopu 1 (oz. da v predmetnem postopku javnega naročanja ni mogoče oddati sklopa 1), zato takšno utemeljevanje predstavlja nove razloge v prid utemeljitve zakonitosti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb za sklop 2. Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve, št. 018-216/2016, 018-40/2017 in 018-169/2019), da mora naročnik že v odločitvi o (ne)oddaji naročila navesti vse razloge za svojo odločitev, torej razloge za zavrnitev vseh ponudb. Vlagatelj lahko namreč učinkovito uveljavlja pravno varstvo le v primeru, če je seznanjen z razlogi naročnika za sprejem odločitve v trenutku vložitve zahtevka za revizijo. Zato naročnik kasneje, ko vlagatelj že zahteva pravno varstvo zoper naročnikovo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, izpodbijane odločitve ne more utemeljevati z razlogi, ki jih ni navedel že v izpodbijani odločitvi, saj bi bil vlagatelj s tem onemogočen v možnosti uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva. To pa pomeni, da argumentov, ki jih je naročnik prvič navedel šele v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, pri odločanju o zakonitosti izpodbijane odločitve za sklop 2 ni mogoče upoštevati. Posledično Državna revizijska komisija tudi ni presojala, ali vlagateljeva ponudba presega naročnikova zagotovljena sredstva, kot to zatrjuje naročnik.

Glede na navedeno gre ugotoviti, da je vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo uspel izkazati, da, upoštevajoč konkretne okoliščine zadeve, razlog, ki ga navaja naročnik v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb, ne more utemeljiti zavrnitve vseh ponudb. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb v sklopu 1 in sklopu 2, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za 1. in 2. sklop«, št. 845050102-079-19/4 z dne 22. 4. 2020.

V zvezi z vlagateljevim predlogom, »da naročnik ponovno odloči o izboru najugodnejšega ponudnika […], tako da predmetno javno naročilo v celoti odda vlagatelju«, Državna revizijska komisija še pojasnjuje, da ima v revizijskem postopku zgolj kasatorična pooblastila,
saj lahko v primeru ugotovljenih kršitev skladno z 39. členom ZPVPJN naročnikova ravnanja le razveljavi, ne more pa namesto naročnika sprejemati odločitev v postopku oddaje javnega naročila ali izvesti določenih ravnanj, niti ne more naročniku naložiti, kakšno odločitev (o zaključku postopka oddaje javnega naročila) mora sprejeti (prim. odločitve Državne revizijske komisije, št. 018-292/2014, 018-223/2018, 018-101/2019).

Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Pri tem Državna revizijska komisija poudarja, da naročnik ima pravico zaključiti postopek oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejšega ponudnika oz. z zavrnitvijo vseh ponudb. Vendar pa mora tudi v tem primeru spoštovati temeljna načela javnega naročanja, predvsem načelo preglednosti in nediskriminatorne obravnave ponudnikov, v skladu s katerimi razlog za zavrnitev ne sme biti navidezen oz. neobstoječ in naveden z namenom, da se določenega ponudnika postavi v neupravičeno boljši oz. slabši položaj.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, in sicer vplačane takse za predrevizijski in revizijski postopek v višini 2.000,00 EUR. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija v skladu s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potreben strošek za postopek pravnega varstva priznala dolžno vplačano takso v višini 1.000,00 EUR. Razliko do priglašenih stroškov za vplačano takso je Državna revizijska komisija zavrnila kot nepotrebno, saj upoštevajoč drugi odstavek 71. člena ZPVPJN (ki določa, da znaša taksa 1.000,00 EUR, kadar se zahtevek za revizijo nanaša na odločitev o zavrnitvi vseh ponudb) in upoštevajoč, da se v obravnavni zadevi zahtevek za revizijo nanaša na odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, bi moral vlagatelj za zahtevek za revizijo plačati takso v višini 1.000,00 EUR (in ne v višini 2.000,00 EUR). Preveč vplačane takse ni dolžan vrniti naročnik na podlagi prve povedi iz tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN (naročnik je namreč dolžan povrniti le potrebne stroške, tj. dolžno vplačano takso in ne dejansko vplačano takso), pač pa je v zvezi s preplačano takso treba upoštevati drugo alineo četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN, na podlagi katere bo Državna revizijska komisija ministrstvu, pristojnemu za finance, naložila vračilo preveč plačane takse.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne stroške priznala stroške v višini 1.000,00 EUR, ki mu jih je dolžan povrniti naročnik v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višjo stroškovno zahtevo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 8. 6. 2020


Predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
– Univerzitetni klinični center Ljubljana, Zaloška cesta 2, 1000 Ljubljana,
– MEDICOENGINEERING d.o.o., Prevale 1, 1236 Trzin,
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


V vednost:
– finančno-računovodska služba Državne revizijske komisije, tu.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.