018-053/2020 Splošna bolnišnica Murska Sobota

Številka: 018-053/2020-13

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika kot predsednika senata, dr. Mateje Škabar kot članice senata in Sama Červeka kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Zdravila po specifikaciji«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Medias International, Leskoškova cesta 9D, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Splošna bolnišnica Murska Sobota, Ulica dr. Vrbnjaka 6, Rakičan, Murska Sobota (v nadaljevanju: naročnik), dne 22. 4. 2020

ODLOČILA


1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 18. 3. 2020, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 28. 1. 2020 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN000458/2020-B01. Dne 6. 3. 2020 je naročnik na portalu javnih naročil objavil dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo »Zdravila po specifikaciji«« (dokument št. JN01/2020 z dne 3. 3. 2020), iz katerega je razvidno, da je na podlagi petega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3) zavrnil vse ponudbe. V obrazložitvi odločitve je naročnik navedel, da ne more zagotavljati uresničevanja načela enakopravne obravnave, zato predmeta javnega naročila ne more oddati, saj na dan oddaje ponudbe informacijski sistem e-JN ni deloval in vsi ponudniki niso mogli oddati ponudb.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 18. 3. 2020, vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da je odločitev naročnika nezakonita, ker je naročnik izvedel javno odpiranje ponudb, potem pa je naknadno, ko se je javnost seznanila z vsemi prejetimi ponudbami, odločil, da vse ponudbe zavrne. Vlagatelj je predložil ponudbo v skladu z navodili naročnika, in sicer preko informacijskega sistema e-JN. Naročnik je določil, da je ponudbe treba oddati do 2. 3. 2020 do 10.00 ure in da bo odpiranje ponudb potekalo samodejno v informacijskem sistemu e-JN, tako da bo sistem 2. 3. 2020 ob 12.00 uri prikazal podatke o ponudniku ter omogočil dostop do pdf dokumenta, ki ga ponudnik naloži v zavihek »Predračun«. Tako so se vsi ponudniki, ki so oddali ponudbe, seznanili s ponudbami drugih ponudnikov. Kljub temu je naročnik vse ponudbe zavrnil s skopim pojasnilom, da ne more zagotoviti enakopravnosti ponudnikov in da na dan oddaje ponudb elektronski sistem e-JN ni deloval. Naročnik je izvedel odpiranje ponudb dve uri po poteku roka za odpiranje ponudb, čeprav bi moral, če sistem res ni deloval, kvečjemu podaljšati rok za oddajo ponudb. Le na ta način bi naročnik zagotovil enakopravno obravnavo. Ravnanje naročnika, ki je izvedel javno odpiranje, potem pa je naknadno, ko so bili ponudniki in cene javno objavljene, zavrnil vse ponudbe, je nesprejemljivo in v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja. Če drži, da elektronski sistem ni deloval, so imeli ponudniki, ki so nameravali oddati pravočasno ponudbo, vsaj dve uri časa, da obvestijo naročnika in zahtevajo podaljšanje roka. Če tega niso storili, bi morali sami nositi posledice. Če so naročnika obvestili, pa bi moral naročnik podaljšati rok za oddajo ponudb oz. vsaj prestaviti javno odpiranje ponudb. Ker naročnik o nedelovanju sistema očitno ni bil obveščen oz. ni podaljšal roka za oddajo ponudb, bi moral po mnenju vlagatelja javno naročilo oddati najugodnejšemu ponudniku. Potem ko so ponudbe znane, namreč ni več mogoče zagotoviti enakopravne obravnave vseh ponudnikov. Vlagatelj tudi navaja, da je naročilo razdeljeno na več sklopov in da bi naročnik moral naročilo oddati vsaj v tistih sklopih, za katere ni prejel obvestila, da ponudbe ne bi bilo mogoče oddati. Za večino sklopov so ponudbe oddali vsi glavni ponudniki in bi zato naročnik za te moral sprejeti odločitev o oddaji naročila. Vse ponudbe bi lahko zavrnil le v tistih sklopih, kjer je z gotovostjo izkazano, da je ponudnik želel pravočasno oddati ponudbo, pa zaradi nedelovanja sistema e-JN tega ni mogel storiti. Vlagatelj se sprašuje, kako bo naročnik v ponovljenem postopku zagotovil enakopravno obravnavo vseh ponudnikov, če so ponudbe ponudnikov, ki so oddali ponudbe, javno znane, in opozarja, da bo lahko naročnik postopek ponovil le, če bi se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Vlagatelj naročniku predlaga, da sprejme novo odločitev o oddaji javnega naročila, tako da javno naročilo odda najugodnejšim ponudnikom, podrejeno pa predlaga, da odda naročilo vsaj v tistih sklopih, za katere ni dvoma, da so ponudbo oddali vsi zainteresirani ponudniki. Vlagatelj v nadaljevanju zatrjuje tudi, da odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni ustrezno obrazložena. Naročnik je zgolj skopo pojasnil, da informacijski sistem ni deloval in da zato ni mogel zagotoviti enakopravne obravnave ponudnikov. Ni pa pojasnil, kako se je seznanil, da sistem e-JN ni deloval, ali je to preveril pri upravljalcu in do kdaj naj sistem ne bi deloval. Le na podlagi teh dejstev bi bilo mogoče preveriti, ali je naročnikova odločitev utemeljena in zakonita. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 30. 3. 2020 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je odločitev o zavrnitvi vseh ponudb sprejel zaradi nedelovanja sistema e-JN. Sistem ni deloval 2. 3. 2020, ko je potekel rok za prejem ponudb. Tega dne je prihajalo do tehničnih težav, zaradi česa je bilo delovanje moteno, nekateri ponudniki pa niso mogli oddati ponudbe. O tem je naročnika 2. 3. 2020 ob 9.44 uri obvestil eden od potencialnih ponudnikov, dne 11. 3. 2020 pa je naročnik tudi od skrbnika sistema e-JN prejel pisno potrdilo, da je 2. 3. 2020 prihajalo do tehničnih težav, zaradi česar je bilo delovanje sistema moteno. Ker nekateri ponudniki zaradi motenj v delovanju sistema e-JN niso mogli oddati ponudb, je naročnik enakopravno obravnavo lahko zagotovil le tako, da je zavrnil prejete ponudbe. V nasprotnem primeru bi posegel v pravice tistih, ki ponudbe niso mogli oddati. Naročnikova dolžnost je, da zagotovi oddajo vsem ponudnikom, zato je edina pravilna odločitev zavrnitev vseh ponudb, zlasti zato, ker je bil z nedelovanjem sistema naročnik seznanjen. V nasprotnem primeru bi moral naročnik nadaljevati s postopkom, kar ne more biti sprejemljivo. Naročnik se ne strinja s tem, da bi moral podaljšati rok za prejem ponudb oz. preložiti javno odpiranje, saj se je motnja pojavila šele na dan poteka roka za prejem ponudb, na ta dan pa naročnik teh dve opravil ne bi mogel več podaljšati, saj je treba spremembe objaviti na portalu javnih naročil, spremembe pa ne bi mogle biti objavljene pravočasno. Javno odpiranje ponudb bi se zato tudi v tem primeru izvedlo avtomatično, zato je bila zavrnitev vseh ponudb edina možnost. Ponudniki ponudb niso mogli oddati zaradi motenj v delovanju sistema e-JN, ne pa zaradi lastnih ravnanj, zato posledic ni mogoče prevaliti nanje. Posledice mora prevzeti naročnik, ki mora zagotoviti delovanje sistema, in je zavrnitev ponudb ter ponovitev postopka edina možnost, bistveno spremembo v ponovljenem postopku pa bo predstavljalo delovanje sistema za oddajo ponudb. Po mnenju naročnika je bila konkurenca zaradi nedelovanja sistema omejena v vseh sklopih. Naročnik ne razpolaga s podatkom o številu in identiteti vseh ponudnikov, ki niso mogli oddati ponudb, saj ti niso imeli dolžnosti, da se razkrijejo. Tudi pri tistih ponudnikih, ki so sporočili motnje pri oddaji ponudbe, pa naročnik ne more vedeti, v katerih sklopih bi jo oddali. Naročnik mora zagotoviti enakopravno obravnavo vseh ponudnikov, ne pa le tistih, ki naj bi bili po mnenju vlagatelja glavni. Ponudniki, ki brez svoje krivde niso mogli oddati ponudbe, so obravnavani bistveno manj ugodno od tistih, ki so ponudbo uspeli oddati. Do kršitve načela enakopravne obravnave in zagotavljanja konkurence ne bo prišlo v primeru ponovitve postopka, temveč bi do kršitve teh načel prišlo le v primeru, če bi naročnik kljub nedelovanju sistema naročilo oddal. Ko ponudnik sodeluje v postopku, cena vedno postane javna. Če bi bilo res, da je načelo enakopravne obravnave kršeno zgolj zato, ker naročnik po odpiranju ponudb vse ponudbe zavrne, zakonodajalec ne bi predvidel te možnosti. Postopek se vselej lahko zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, celo če je razlog za zavrnitev na naročnikovi strani. Čeprav ponudnik pristane na razkritje njegove cene, ne pridobi pravice, da bo javno naročilo, v katerem je bila cena razkrita, tudi oddano. Ponudnik tako nima zagotovila, da bo njegova cena razkrita le v primeru, če bo naročnik naročilo v postopku tudi dejansko oddal. V zvezi z obrazložitvijo odločitve o zavrnitvi vseh ponudb naročnik navaja, da je v odločitvi jasno navedel, da je ponudbe zavrnil, ker na dan oddaje ponudb sistem e-JN ni deloval, kar je povzročilo, da vsi ponudniki niso mogli oddati svoje ponudbe. Navedel je tudi, da zaradi tega ne more zagotoviti enakopravne obravnave vseh ponudnikov in da naročila ne more oddati v tem postopku. Vlagatelj se je lahko seznanil z razlogom za zavrnitev vseh ponudb, o časovnem okvirju in posledicah razloga, kar predstavlja zadostne podatke, ki so jih potrebovali ponudniki za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Podatek o tem, kako se je seznanil z dejstvom nedelovanja sistema, ni pomemben in ne more vplivati na zakonitost odločitve. Naročnik je o nedelovanju sistema pridobil potrdilo upravljalca sistema, zato je bil s tem nedvomno seznanjen in se je moral odzvati, ali se je s tem podatkom seznanil pred potekom roka za odpiranje ponudb, pa je brezpredmetno.

Naročnik je dne 31. 3. 2020 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo iz postopka oddaje javnega naročila in iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 1. 4. 2020 opredelil do naročnikovega sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo in se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb.

Državna revizijska komisija je naročnika z dopisom z dne 7. 4. 2020 pozvala k dodatnim pojasnilom in dokumentaciji glede vprašanja, kateri ponudniki so ga opozorili na tehnične težave pri delovanju informacijskega sistema e-JN. Dodatna pojasnila je Državna revizijska komisija od naročnika prejela dne 10. 4. 2020 in jih posredovala vlagatelju.

Vlagatelj se je do prejetih pojasnil naročnika izjasnil z vlogo z dne 15. 4. 2020.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik s tem, ko je zaradi napak v delovanju sistema e-JN zavrnil vse ponudbe, kršil določila ZJN-3.

Naročnikovo ravnanje v predmetnem postopku oddaje javnega naročila je treba presojati z vidika petega odstavka 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (tudi v zadevi št. 018-57/2019-6, na katero se sklicuje naročnik), opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98 in C-244/02). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02).

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat pojasnila, veljavni predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Zato presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oz. ali je ponudnike obravnaval neenakopravno. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oz. navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik določil, da morajo ponudniki ponudbe oddati elektronsko preko sistema e-JN (točka I.3 obvestila o naročilu in 4. točka Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe) in da morajo biti predložene do 2. 3. 2020 do 10:00 ure (točka IV.2.2 obvestila o naročilu). V točki IV.2.7 obvestila o naročilu in 4. točki Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe je bilo navedeno, da se bo odpiranje ponudb izvedlo 2. 3. 2020 ob 12:00 uri, in sicer tako, da bo informacijski sistem e-JN ob navedeni uri samodejno prikazal podatke o ponudniku ter omogočil dostop do pdf dokumenta, ki ga ponudnik naloži v sistem e-JN pod zavihek »Predračun«.

Kot je razvidno iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, je naročnik dne 2. 3. 2020 prejel 14 pravočasnih ponudb, dne 3. 3. 2020 pa je izdal dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo »Zdravila po specifikaciji««, s katerim je na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 zavrnil vse ponudbe. V obrazložitvi odločitve je naročnik navedel, da na dan oddaje ponudbe informacijski sistem e-JN ni deloval in da vsi ponudniki niso mogli oddati ponudb, zaradi česar drugače kot z zavrnitvijo vseh ponudb ne more zagotavljati uresničevanja načela enakopravne obravnave vseh ponudnikov.

Glede na zgornja izhodišča je treba, ob upoštevanju vlagateljevih revizijskih navedb, najprej ugotoviti, ali je razlog, ki ga je naročnik navedel za zavrnitev vseh ponudb (tehnične motnje v delovanju sistema e-JN in posledično nezmožnost oddaje pravočasnih ponudb), dejansko obstajal. Iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila (elektronski sporočili z dne 2. 3. 2020) je razvidno, da sta naročnika na težave pri oddaji ponudbe dne 2. 3. 2020 opozorila dva ponudnika, predstavnika družb Medis, d. o. o., Ljubljana, in Bayer, d. o. o., Ljubljana. Zaradi prejetih opozoril se je naročnik istega dne obrnil na skrbnika sistema e-JN (elektronsko sporočilo z dne 2. 3. 2020), ki mu je pojasnil, da roka za oddajo ponudb in termina odpiranja ponudb v tako kratkem času ni mogoče prestaviti. Hkrati mu je pojasnil, da so s predstavniki družbe Medis, d. o. o., Ljubljana, v stiku in da jim pomagajo pri elektronski oddaji ponudbe. Iz dokumentacije (zapisnik o javnem odpiranju ponudb z dne 2. 3. 2020) je dalje razvidno, da je ponudnik Medis, d. o. o., Ljubljana, oddal pravočasno ponudbo, medtem ko ponudniku Bayer, d. o. o., Ljubljana, to ni uspelo. V elektronskem sporočilu z dne 3. 3. 2020 je predstavnik družbe Bayer, d. o. o., Ljubljana, naročnika obvestil, da ponudbe 2. 3. 2020 ni mogel oddati, in ga prosil, če lahko kot pravočasno upošteva ponudbo, ki je bila v sistemu v pripravi od 27. 2. 2020, na kar je naročnik odgovoril negativno. Iz dokumentacije (elektronsko sporočilo z dne 11. 3. 2020) je še razvidno, da je naročnik dne 11. 3. 2020 od skrbnika sistema e-JN dobil sporočilo, v katerem je potrjeno, da je v informacijskem sistemu e-JN dne 2. 3. 2020 prihajalo do tehničnih težav, zaradi katerih je bilo moteno delovanje sistema.

Glede na navedena dejstva Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila jasno razvidno, da je bil naročnik na dan poteka roka za predložitev ponudb obveščen o tehničnih težavah ponudnikov pri elektronski oddaji ponudb, da vsi ponudniki zaradi tehničnih težav niso mogli predložiti pravočasnih ponudb in da je tudi skrbnik informacijskega sistema e-JN potrdil, da je na dan poteka roka za predložitev ponudb dejansko prihajalo do tehničnih težav, zaradi katerih je bilo moteno delovanje sistema. Navedeno pomeni, da je razlog, zaradi katerega je naročnik zavrnil vse ponudbe (tehnične težave pri delovanju sistema e-JN in posledično nezmožnost predložitve pravočasne ponudbe), dejansko obstajal oz. da ni bil zgolj navidezen in da je povzročil, da vsi zainteresirani ponudniki niso mogli predložiti pravočasnih ponudb.

V zvezi s pomisleki, ki jih vlagatelj navaja v vlogi z dne 15. 4. 2020, s katero se je opredelil do naročnikovih dodatnih pojasnil, in sicer da naj naročnik za svoje navedbe ne bi predložil nobenih dokazil oz. elektronskih sporočil, Državna revizijska komisija ugotavlja, da jim ni mogoče slediti. V odstopljeni dokumentaciji so, kot je bilo zgoraj že pojasnjeno, elektronska sporočila, iz katerih je razvidna komunikacija med naročnikom, ponudnikoma Medis, d. o. o., Ljubljana, in Bayer, d. o. o., Ljubljana, ter predstavnikom skrbnika sistema e-JN. Naročnik torej ni samo pojasnjeval svoje komunikacije, temveč je v odstopljeni dokumentaciji predložil tudi elektronska sporočila, iz katerih so razvidna dejstva v zvezi s tehničnimi težavami pri delovanju sistema e-JN dne 2. 3. 2020. Kot je bilo pojasnjeno, je iz elektronske in druge listinske dokumentacije (zapisnik o javnem odpiranju ponudb) razvidno, da je bil naročnik na dan poteka roka za predložitev ponudb obveščen o tehničnih težavah ponudnikov pri elektronski oddaji ponudb, da vsi ponudniki zaradi tehničnih težav niso mogli predložiti pravočasnih ponudb in da je skrbnik sistema e-JN potrdil, da je na bilo dan poteka roka zaradi tehničnih težav moteno delovanje informacijskega sistema.

Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v sklepu št. 018-57/2019-6, je naročnik tisti, ki je dolžan zagotoviti nemoteno delujoč informacijski sistem za predložitev ponudb do poteka roka za predložitev ponudb. V primeru, če je naročnik seznanjen s tehničnimi težavami pri delovanju elektronskega sistema za oddajo ponudb, zaradi katerih posamezni ponudniki ne morejo predložiti pravočasne ponudbe, je dolžan to nepravilnost odpraviti in omogočiti vsem potencialnim ponudnikom, da sodelujejo v postopku. Zagotovitev delujočega informacijskega sistema, ki gospodarskim subjektom omogoča sodelovanje v postopku in posledično pridobitev naročila, je pravica ponudnikov in dolžnost naročnika, hkrati pa je tudi v interesu naročnika, saj ima v primeru, kadar v postopku prejme čim več ponudb, večjo izbiro glede najugodnejše ponudbe, s čimer zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita. Ravnanje naročnika, ki je po ugotovitvi, da je v delovanju sistema e-JN na dan poteka roka za predložitev ponudb prihajalo do tehničnih težav, zaradi katerih vsi zainteresirani ponudniki niso mogli predložiti pravočasnih ponudb, zavrnil vse ponudbe, zato ne more biti v nasprotju z določili ZJN-3.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo (in ponovno v vlogi z dne 15. 4. 2020) navaja, da bi moral naročnik v primeru, če je bil res obveščen, da nekateri ponudniki zaradi tehničnih težav pri delovanju sistema e-JN ne morejo oddati ponudbe, podaljšati rok za predložitev ponudb in prestaviti odpiranje ponudb. V zvezi s temi navedbami je treba najprej pojasniti, da je iz dokumentacije (elektronsko sporočilo z dne 2. 3. 2020) razvidno, da je naročnik pri skrbniku sistema poizvedoval o možnosti prestavitve roka za predložitev ponudb in datuma odpiranja ponudb, vendar je dobil informacijo, da to ni možno, ker ni bilo dovolj časa, da se informacije objavijo in v sistemu izvedejo spremembe. Ne glede na to, ali bi naročnik lahko prestavil rok za predložitev ponudb in datum odpiranja ponudb, pa je treba ugotoviti, da v predmetnem postopku oddaje do tega ni prišlo in da ZJN-3 tega od naročnika tudi ne zahteva, zaradi česar že zaradi tega ni mogoče ugotoviti kršitve. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila se je naročnik po ugotovitvi, da nekateri ponudniki zaradi tehničnih težav pri delovanju sistema e-JN niso mogli predložiti pravočasne ponudbe, potem ko je rok za predložitev ponudb že potekel, odločil, da bo zaradi zagotovitve enakopravne obravnave vseh ponudnikov in možnosti sodelovanja zavrnil vse ponudbe in izvedel nov postopek, takšno ravnanje pa, kot je bilo že pojasnjeno, ob upoštevanju dejstva, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb, ki ga je navedel naročnik, v predmetnem postopku izkazan oz. dejansko obstoječ, ni v nasprotju z določili ZJN-3.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da so bile ponudbe vseh ponudnikov, ki so predložili pravočasne ponudbe, odprte in da so posledično znani njihovi predračuni, zaradi česar naročnik ne bo mogel zagotoviti njihovega enakopravnega položaja, je treba pojasniti, da do takega položaja pride v vseh primerih, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z dodelitvijo naročila najugodnejšemu ponudniku, temveč z zavrnitvijo ali izločitvijo vseh ponudb, potem ko so bile te enkrat že odprte, naročnik pa zatem ponovi postopek oddaje javnega naročila. V vseh teh primerih so ponudbe sodelujočih ponudnikov, ki oddajo pravočasno ponudbo, znane in v morebitnem ponovljenem postopku njihov konkurenčni položaj ni povsem enak tistim ponudnikom, ki v predhodno neuspešno zaključenem postopku niso sodelovali. Treba pa je upoštevati, da je razkritje ponudbenih pogojev posameznih ponudnikov, ki lahko v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila svojo ponudbo tudi modificirajo ali prilagodijo novim okoliščinam, logična posledica vsakega neuspešno zaključenega postopka oddaje javnega naročila (ki ga ZJN-3 predvideva bodisi v primeru izločitve vseh ponudb kot nedopustnih bodisi v primeru zavrnitve vseh ponudb) in da do bistveno večjega posega v načelo enakopravnosti ponudnikov in zagotavljanja konkurence pride takrat, ko vsi zainteresirani ponudniki zaradi nedelujočega informacijskega sistema (torej zaradi okoliščin, za katere sami niso odgovorni) ne morejo predložiti pravočasnih ponudb in posledično sodelovati v postopku. Na tem mestu je treba tudi pritrditi naročniku, da peti odstavek 90. člena ZJN-3 predvideva možnost zavrnitve vseh ponudb na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb in izvedbo novega postopka, ne glede na to, ali so ponudbe že odprte ali ne oz. ali so ponudbeni pogoji posameznih ponudnikov že znani ali ne. Ob tem je treba, glede na vlagateljeve pomisleke, kakšne spremenjene okoliščine bodo naročniku glede na določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3 omogočale izvedbo novega postopka, pojasniti, da delujoč informacijski sistem za oddajo elektronskih ponudb, v katerem bodo ponudbe lahko predložili vsi zainteresirani ponudniki, predstavlja bistveno spremenjeno okoliščino v primerjavi s postopkom, v katerem zaradi tehničnih težav vsi zainteresirani ponudniki brez svoje krivde niso mogli predložiti pravočasnih ponudb in jim je bilo zato onemogočeno sodelovanje v postopku.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da bi naročnik predmetno naročilo moral oddati vsaj v tistih sklopih, za katere s strani zainteresiranih ponudnikov ni prejel obvestila oz. pritožbe, da niso mogli oddati ponudbe, oz. za katere je jasno, da so ponudbe oddali vsi zainteresirani ponudniki. V zvezi s temi navedbami Državna revizijska komisija pojasnjuje, da je iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila razvidno, da vsaj eden izmed zainteresiranih ponudnikov zaradi tehničnih težav pri delovanju sistema e-JN ni mogel predložiti pravočasne ponudbe. V katerih sklopih je ta ponudnik nameraval predložiti ponudbo in ali poleg njega morda tudi drugi potencialni ponudniki niso mogli predložiti ponudbe, naročnik ne more ugibati, zato vlagateljevim navedbam v tem delu ni mogoče slediti.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami iz njegove vloge z dne 15. 4. 2020, da bi naročnik moral kot pravočasno upoštevati ponudbo ponudnika Bayer, d. o. o., Ljubljana, ki je bila v informacijski sistem naložena 27. 2. 2020, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila razvidno, da ta ponudnik ni predložil pravočasne ponudbe oz. da je poskušal celotno ponudbo oddati na dan poteka roka za predložitev ponudb, 2. 3. 2020, kar pa mu ni uspelo. Zato ni podlage, da bi naročnik ponudbo tega ponudnika sprejel kot pravočasno, tudi če je ponudnik določene ponudbene dokumente naložil že prej oz. je že prej začel z elektronsko oddajo ponudbe, ki pa je očitno ni mogel pravočasno zaključiti, zaradi česar je tudi informacijski sistem e-JN ni uvrstil med pravočasno oddane ponudbe.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da naročnik odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ni ustrezno obrazložil, saj je le skopo navedel, da informacijski sistem e-JN ni deloval, ni pa pojasnil, kako se je seznanil s tem dejstvom, kdo ga je o tem obvestil in ali je pri skrbniku sistema preveril, če sistem res ni deloval ter kdaj naj bi prihajalo do motenj. V zvezi z vprašanjem obrazloženosti odločitve o oddaji naročila oz. zavrnitvi vseh ponudb je treba upoštevati tretji odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da je naročnik dolžan v odločitvi o oddaji javnega naročila (ali odločitvi o tem, da naročila ne bo dodelil nobenemu ponudniku) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-163/2016, 018-135/2017, 018-139/2017, 018-189/2017, 018-204/2017, 018-4/2018, 018.153/2018, 018-21/2019 itd.), je določba tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, ki je izraz načela transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti uveljavljanja pravnega varstva kot enega izmed temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o morebitnem uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.

ZJN-3 ne določa natančnejših kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z (v prejšnjem odstavku navedeno) prakso Državne revizijske komisije mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oz. zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Četudi ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podlago naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel za svojo odločitev, niso utemeljeni, in da posledično odločitev o oddaji naročila ali izključitvi ponudbe ni zakonita.

Kot je razvidno iz dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb za javno naročilo »Zdravila po specifikaciji«« št. JN01/2020 z dne 3. 3. 2020, je naročnik kot pravno podlago za zavrnitev vseh ponudb navedel peti odstavek 90. člena ZJN-3, hkrati pa je kot dejanski razlog navedel okoliščino, da javnega naročila ne more oddati, ker na dan oddaje ponudbe informacijski sistem e-JN ni deloval in vsi ponudniki niso mogli oddati ponudb. Naročnik je torej v obrazložitvi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb navedel pravno podlago ter dejanski razlog za zavrnitev. Na ta način je naročnik konkretiziral razloge, zaradi katerih postopka ni mogel nadaljevati z izbiro najugodnejših ponudnikov, in sicer do te mere, da se je vlagatelj lahko seznanili z njimi. Naročnikova odločitev je v predmetnem postopku glede na konkretne okoliščine primera in ob upoštevanju dejstva, da ima naročnik ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka širok preudarek, obrazložena do te mere, da se je lahko vlagatelj seznanil s konkretnim razlogom za zavrnitev vseh ponudb, ki ga je lahko tudi preveril ter zoper odločitev vložil zahtevek za revizijo, v katerem je lahko navedel vsa relevantna dejstva. Na tej podlagi je Državna revizijska komisija, ob upoštevanju vlagateljevih navedb, v postopku pravnega varstva lahko preverila, ali je navedeni razlog za zavrnitev ponudb dejansko obstajal, vlagatelju pa je bilo posledično zagotovljeno pravno varstvo v obsegu, kot ga določa ZPVPJN. Vlagateljevim revizijskim navedbam o tem, da odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni bila obrazložena v skladu z določbami ZJN-3, zato ni mogoče slediti.

Državna revizijska komisija ob vsem ugotovljenem zaključuje, da vlagatelju ni uspelo izkazati, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila s tem, ko je zavrnil vse ponudbe, kršil določila ZJN-3, zato je zahtevek za revizijo, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 22. 4. 2020


Predsednik senata
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije











Vročiti:

- Splošna bolnišnica Murska Sobota, Ulica dr. Vrbnjaka 6, Rakičan, 9000 Murska Sobota
- Medias International, Leskoškova cesta 9D, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve, tu.