018-173/2019 Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo

Številka: 018-173/2019-9

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu dr. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Nine Velkavrh in Sama Červeka, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »A-24/19; Rekonstrukcija ceste in ureditev pločnika na R3-664/2501 Gaber – Uršna sela – Novo mesto od km 20,150 do km 20,850«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil GPI TEHNIKA gradbeništvo, projektiva in inženiring, d.o.o., Dolenje Kamenice 56, Novo mesto, ki ga zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji, d.o.o., Rozmanova ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24. 10. 2019

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo na Portalu javnih naročil objavljeno dne 25. 4. 2019, pod št. objave JN002608/2019-B01.

Naročnik je dne 21. 8. 2019 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila (v nadaljevanju: odločitev o oddaji naročila), v kateri je zapisal, da je ponudbe najprej razvrstil po merilih in preveril, ali po vsebini ustrezajo predmetu naročila. Ponudbo, ki je bila po merilih sicer ugodnejša od izbrane, je zavrnil kot nedopustno, ker je vsebovala nedovoljen popust, kar je v nasprotju z 2. alinejo točke 4.1. Navodil za pripravo ponudbe (v nadaljevanju: Navodila), javno naročilo pa oddal ponudniku TRGOGRAD trgovina in gradbeništvo, d.o.o., Litija, Breg pri Litiji 56, Litija (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), katerega ponudba, po odpravi računske napake, izpolnjuje vse razpisane zahteve in pogoje. Ponudb, ki so bile po merilu manj ugodne od izbrane, ni preverjal.

Odločitev o oddaji javnega naročila je bila dne 22. 8. 2019 objavljena na Portalu javnih naročil, št. objave JN002608/2019-ODL01, v posledici česar se na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

Vlagatelj je zoper odločitev o oddaji naročila pravočasno vložil Zahtevek za revizijo z dne 3. 9. 2019, v katerem predlaga, da se zahtevku za revizijo ugodi in izpodbijana odločitev razveljavi. Predlaga tudi, da se mu povrnejo stroški predrevizijskega in revizijskega postopka.

Vlagatelj zatrjuje, da naročnik ni ravnal pravilno, ko je njegovo ponudbo zavrnil kot nedopustno, zatrjuje pa tudi, da obrazložitev odločitve o oddaji naročila ne ustreza standardu obrazloženosti.

V točki 4.1. Navodil naročnik ni določil, da popust na ponudbeno vrednost, ki ga ponudnik da na listini Rekapitulacija, ni dopusten, ampak je postavil pravila, ki se nanašajo zgolj na obrazec Ponudba – predračun. 2. alinejo navedene točke, ki določa, da popusti na predračunske vrednosti niso dopustni, vlagatelj zato razume na način, da popusti na predračunske vrednosti niso dopustni le v tem obrazcu; da se torej vanj ne smejo vpisati. Ker vlagatelj popusta ni vpisal v obrazec Ponudba – predračun, pač pa ga je vpisal na obrazec Rekapitulacija in končno ponudbeno ceno potem vpisal v obrazec Ponudba – predračun, spornega določila iz točke 4.1. Navodil ni kršil, saj ga ni mogoče razumeti na način, da se pravilo glede popustov nanaša tudi na obrazec Rekapitulacija. Vlagatelj zatrjuje tudi, da obrazec Rekapitulacija, za razliko od obrazca Ponudba – predračun, ni sestavni del ponudbene dokumentacije, ki je opredeljena v točki 4. Navodil. Vlagatelj dalje navaja, da načelo transparentnosti zahteva, da so vse zahteve in merila v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določeni jasno, natančno in nedvoumno (pri tem se sklicuje na sodbi Sodišča Evropske unije v zadevi št. C-368/10 in C-496/99); da odgovornost za njihovo skrbno pripravo nosi naročnik ter, da je jasne določbe potrebno razlagati tako, kot so zapisane. Drugačno ravnanje naročnika po poteku roka za prejem ponudb bi pomenilo kršitev drugega odstavka 67. člena ZJN-3. Ker je naročnik popust prepovedal le na obrazcu Ponudba – predračun, ne pa tudi na obrazcu Rekapitualacija, je ponudba vlagatelja dopustna. V kolikor gre ugotoviti, da je naročnik s tem pravilom mislil tudi, da popust ni dovoljen niti v obrazcu Rekapitulacija, pa vlagatelj zatrjuje, da je taka določba nejasna in mu (ponudnikom) ne more iti v škodo.

Vlagatelj zatrjuje tudi, da izpodbijana odločitev ne ustreza standardu obrazloženosti. Ob sklicevanju na več odločitev Državne revizijske komisije (v zadevah št. 018-038/2017, 018-139/2012, 018-237/2013, 018-234/2015, 018-096/2016, 018-163/2016, 018-139/2017) navaja, da odločitev naročnika ne rabi biti nujno vseobsežna, mora pa vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost in potrebi zaščitijo svoje pravice. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva se uresničuje tudi skozi določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, v skladu s katero je naročnik dolžan v odločitvi o (ne)oddaji naročila (med drugim) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. V konkretnem primeru naročnik imena ponudnika, ki je bil po merilih sicer najugodnejši, po stališču naročnika pa je njegova ponudba nedopustna, sploh ni navedel, s čemer je kršil tako tretji odstavek 90. člena ZJN-3 kot tudi načelo transparentnosti. Glede na objavljene ponudbene vrednosti vlagatelj domneva, da gre za njegovo ponudbo.

Naročnik je izbranega ponudnika z dopisom z dne 5. 9. 2019 obvestil o prejetem zahtevku za revizijo in o možnosti izjasitve o navedbah vlagatelja skladno z ZPVPJN. Iz predložene spisovne dokumentacije naročnika izhaja, da je izbrani ponudnik navedeni dopis prejel dne 9. 9. 2019, a se do navedb vlagatelja v zahtevku za revizijo ni opredelil.

Naročnik je dne 24. 9. 2019 sprejel Sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil, zavrnil pa je tudi njegovo zahtevo za povračilo stroškov (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo).

Glede očitka o neobrazloženosti odločitve o oddaji naročila naročnik navaja, da je način navedbe razlogov za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran, v njegovi domeni, za vlagatelja pa je pomembno, ali lahko ugotovi, kateri del odločitve se nanaša na njegovo ponudbo. V konkretnem primeru je naročnik opisno definiral, katera ponudba ni dopustna, tj. ponudba, ki je ugodnejša od izbrane. Vlagatelj je na podlagi javnega odpiranja ponudb očitno pridobil ponudbene vrednosti vseh ponudnikov in ugotovil, da se očitek nanaša na njegovo ponudbo. Da je temu tako, izhaja tudi iz zahtevka za revizijo. Zavrnjeni ponudnik v odločitvi o oddaji naročila res ni bil poimensko opredeljen, je bil pa enostavno določljiv. Naročnik dodaja, da pravni položaj vlagatelja ne bi mogel biti boljši, tudi, če bi očitku v tem delu ugodil, saj je vlagatelj očitno pravilno ugotovil, da se razlog za zavrnitev ponudbe zaradi nedopustno ponujenega popusta nanaša nanj. Naročnik pojasnjuje, da ima, vsled številnih javnih naročil, v praksi tendenco, da podatkov, ki so v istem postopku oddaje javnega naročila enkrat že bili javno objavljeni, ne prepisuje v nadaljnje dokumente, saj se s tem nepotrebno povečuje obseg dela obseg dokumentacije in viša tveganje za pojav napake pri prepisovanju informacij. Ker so ponudbene vrednosti že od odpiranja ponudb, in so še vedno, javno objavljene na portalu eJN, je naročnik predpostavljal, da so ponudniki z njimi seznanjeni. Ker se je vlagatelj uspešno identificiral, naročnik meni, da je njegova predpostavka pravilna. Da je bila odločitev o oddaji naročila razumljiva tudi drugim ponudnikom kaže tudi to, da se zaradi nedopustnega popusta kot izločen ni prepoznal noben drug ponudnik. Očitek vlagatelja, da iz odločitve o oddaji naročila ne gre ugotoviti, čigava ponudba je bila zavrnjena kot nedopustna, naročnik zato zavrača kot neutemeljen.

Naročnik kot neutemeljeno zavrača tudi zatrjevanje vlagatelja, da se prepoved podajanja popustov nanaša le na obrazec Ponudba – predračun, ne pa tudi na popis del. Navedeni dokument ni edini, ki vsebuje predračunsko vrednost, na katero je prepovedano vključiti popust, ampak predstavlja le prepis iste predračunske vrednosti, kot je izračunljiva iz specifikacije naročila, konkretneje iz popisov del. Če bi bil popust prepovedan le v obrazcu Ponudba – predračun, kot želi prikazati vlagatelj, bi operirali z dvema različnima vrednostma. Naročnik nadalje navaja, da ZJN-3 ne zahteva, kako natančno mora biti opredeljen obrazec ponudbenega predračuna, popisi del in ostali dokumenti s cenovnimi parametri, kar pomeni, da se naročniki lahko poslužujejo tudi drugih cenovnih klavzul (skupaj dogovorjena cena, ključ v roke ipd.), ki od njih ne bi terjali priprave popisov del in ponudbenih predračunov, temveč bi bila njihova priprava prepuščena ponudnikom. Vnaprejšnja natančna priprava ponudbenih predračunov in popisov del se je pri naročnikih uveljavila iz več razlogov - na eni strani zaradi pridobitve primerljivih ponudb in zagotavljanja enakopravne obravnave ponudnikov, na drugi strani pa pri naročniku zato ne prihaja do nepotrebnih opravil, ko bi moral za vsako postavko posebej ugotavljati, ali se popust nanjo nanaša in ali je bila postavka res obračunana skladno z dodatno ponujenim popustom. Naročnik ugotavlja, da so se morali ponudniki zavedati, da naročnik ponudbene cene z vsebovanim pavšalnim popustom ne bo sprejel, saj je definicija takega popusta pri uporabi klavzule cena na enoto mere negotova. Vlagatelj je edini, ki je ponudil splošen popust na skupno vrednost, s tem pa breme odločanja o pomenu in vplivu popusta prenesel na naročnika. Naročnik dalje navaja, da je ponujen goli splošni popust na skupno ceno, v primeru ponudbe z obračunom s ceno na enoto mere, kadar ni natančno vsebinsko pojasnjen ali opredeljen, brez vpliva. Pri obračunu s ceno na enoto mere se kot skupna ponudbena vrednost upošteva skupna cena vsake od postavk ponudbenega predračuna in skupna vrednost torej ni samostojna vrednost, s katero bi naročnik pri izvajanju pogodbe lahko operiral. Vlagatelj v ponudbi ni opredelil pomena tega popusta oziroma navedel, da se slednji nanaša na vsako od posameznih ponujenih vrednosti v popisih del, ampak je dejansko podal popust na predračunsko vrednost, kar je bilo prepovedano. Naročnik tudi v primeru izvajanja pogodbe ne bi imel pravne podlage, da popust obračunava na vsako posamezno postavko ponudbenega predračuna, saj to iz ponudbe ne izhaja. Zgodilo bi se lahko tudi, da bi bil v postopku oddaje javnega naročila izbran ponudnik, ki v fazi izvajanja pogodbe zaradi nezmožnosti aplikacije popusta na vse ponudbene cene ne bi bil več najugodnejši. Razumevanje prepovedi ponujanja popusta samo v zvezi z obrazcem Ponudba – predračun bi predstavljalo obid pravila, ki ga je vlagatelj dosegel s tem, da v obrazec Ponudba – predračun sploh ni vpisal skupne vrednosti, kot jo izračunajo popisi, ampak vrednost s popustom. To je storil ravno z namenom, da se izogne prikazu popusta v obrazcu Ponudba – predračun. Vlagatelj je tako kršil tudi določbo o prepovedi spreminjanja popisov del iz točke 4.4 Specifikacija naročila Navodil.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 30. 9. 2019, dne 9. 10. 2019 in dne 14. 10. 2019, skladno s prvim in četrtim odstavkom ZPVPJN, odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 3. 10. 2019 opredelil do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Vztraja pri svojih navedbah in dodatno zatrjuje, da naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja nove razloge, katerimi je prepozen (naročnikove navedbe glede cenovnih klavzul in navedba razlogov, zaradi katerih se naročniki odločajo za pripravo natančnih ponudbenih predračunov in popisov del) in jih Državna revizijska komisija ne sme upoštevati. Ker se vlagatelj do njih v zahtevku za revizijo ni mogel opredeliti, je kršeno temeljno načelo kontradiktornosti. Navaja, da spor ni v tem, katere podatke je naročnik navedel, ampak v tem, da naročnik ni pravilno presodil, ali je ponudba vlagatelja, upoštevajoč zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in razloge v izpodbijani odločitvi, dopustna ali ne. Vlagatelj meni, da je brezpredmetno tudi, kateri obrazec v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila vsebuje predračunsko vrednost, saj je bila zahteva glede prepovedi popust v obrazcu Ponudba – predračun, jasno navedena. Ker Državna revizijska komisija ne more posegati v fazo izvedbe, ne gre upoštevati naročnikovih navedb v zvezi z nepotrebnimi opravili, ki zadenejo naročnika zaradi ugotavljanja, na kaj se ponujeni popust nanaša (vlagatelj se pri tem sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-198/2018). Vlagatelj zaključuje, da na njegov položaj ne vpliva, kako so zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila razumeli drugi ponudniki; da ne drži, da bi se ponudniki morali zavedati, da ponudbene cene s pavšalnim popustom naročnik ne bo sprejel, niti vlagatelju ni bilo znano, da je definicija takega popusta pri uporabi klavzule cena na enoto mere negotova.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je bil zahtevek za revizijo vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da obrazložitev odločitve naročnika o oddaji naročila ne dosega standarda obrazloženosti, s čemer naj bi naročnik kršil 6. in 90. člen ZJN-3.

Iz prvega odstavka 6. člena ZJN-3 (načelo transparentnosti javnega naročanja) izhaja, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku. Navedena zahteva je ena od ključnih zahtev ZJN-3, ki je konkretizirana tudi v tretjem odstavku 90. člena ZJN-3, v skladu s katerim mora odločitev o oddaji naročila vsebovati (med drugim) razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran (relevantni del prve alineje tretjega odstavka 90. člena ZJN-3). Državna revizijska komisija pritrjuje vlagateljevim navedbam, da odločitev o oddaji naročila ne rabi biti nujno vseobsežna, mora pa vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost in potrebi zaščitijo svoje pravice.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ne zatrjuje, da odločitev o oddaji naročila ni obrazložena zato, ker ne vsebuje jasnega razloga za zavrnitev nedopustne ponudbe (tudi sicer je iz njegovih navedb v zahtevku za revizijo razvidno, da mu je razlog za zavrnitev ponudbe znan), pač pa zato, ker naročnik ni navedel imena ponudnika, katerega ponudbo je zavrnil kot nedopustno. Vlagatelj sicer domneva, da gre za njegovo ponudbo. Kot že zapisano, iz odločitve o oddaji naročila izhaja, da je naročnik izbral ponudbo ponudnika, ki se je glede na merilo (najnižja ponudbena cena; točka 3.3 Merila za izbiro najugodnejše ponudbe Navodil) uvrstila na drugo mesto, kot nedopustno pa je zavrnil ponudbo prvouvrščenega ponudnika. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je bil vlagatelj, glede na objavljene ponudbene vrednosti (www.ejn.gov.si) in glede na vrednost izbrane ponudbe, tako v trenutku odpiranja ponudb kot v trenutku izbire (ko je bila vrednost ponudbe izbranega ponudnika še nekoliko višja zaradi odprave računske napake) seznanjen, da je njegova ponudbena cena nižja od ponudbene cene izbranega ponudnika, zato umanjkanje imena ponudnika, katerega ponudba je bila zavrnjena kot nedopustna, v konkretnem primeru ni vplivalo na vlagateljevo seznanjenost z dejstvom, da je njegova ponudba tista »Ponudba, ki je po merilih sicer ugodnejša od izbrane« in, ki »se zavrne kot nedopustna, ker vsebuje nedopusten popust.«. Če bi bilo potrebno ugotoviti, da je naročnik s tem, ko v odločitvi o oddaji naročila ni vpisal imena ponudnika, katerega ponudbo je zavrnil kot nedopustno, kršil 6. člen ZJN-3 in tretji odstavek 90. člena ZJN-3, Državna revizijska komisija ugotavlja, da v okoliščinah konkretnega primera ravnanje naročnika ne predstavlja kršitve, ki bistveno vpliva ali bi lahko bistveno vplivala na oddajo javnega naročila, zato vlagatelj s temi zatrjevanimi kršitvami ne bi mogel utemeljiti zahtevka za revizijo tako, da bi mu Državna revizijska komisija lahko ugodila (primerjaj 16.a člen ZPVPJN).

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala med vlagateljem in naročnikom sporno vprašanje, ali je naročnik ravnal v skladu z določbami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in ZJN-3, ko je ponudbo vlagatelja zavrnil kot nedopustno, ker vsebuje popust na predračunsko vrednost. Vlagatelj namreč zatrjuje, da se je pravilo glede prepovedi popusta nanašalo le na obrazec Ponudba – predračun, ne pa tudi na ostale dele dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, med drugim na obrazec Rekapitulacija, v katerega je vnesel popust na ponudbeno vrednost. Ker vlagatelj popusta v obrazec Ponudba – predračun ni vpisal, zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja (kar v opredelitvi do navedb naročnika izpostavlja tudi vlagatelj), da je naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navedel dodaten argument za svojo odločitev o zavrnitvi ponudbe vlagatelja, ki ga v postopku oddaje javnega naročila (to je, v izpodbijani odločitvi) ni navedel, in sicer, da je vlagatelj z vpisom popusta kršil tudi točko 4.4 Specifikacija naročila Navodil, saj ni spoštoval prepovedi spreminjanja popisov del. Naročnik mora razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran, skladno s tretjim odstavkom 90. člena ZJN-3, navesti že v odločitvi o oddaji naročila. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (npr. odločitev št. 018-223/2018), je namen odločitve o oddaji javnega naročila iskati zlasti v seznanitvi ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ker v obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo praviloma ni dopustno navajati novih kršitev (peti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo ne sme navajati novih razlogov za utemeljitev svoje odločitve, ki jih ni navedel že v odločitvi o oddaji naročila. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija naročnikovega argumenta (kršitev točke 4.4 Navodil), navedenega šele v okviru predrevizijskega postopka, zato ni upoštevala. Vlagatelj sicer zatrjuje, da tudi razlogi naročnika za uporabo določene cenovne klavzule in s tem povezano obveznostjo priprave dokumentov, ki jih je naročnik navedel v odločitvi o zahtevku za revizijo, predstavljajo nove argumente za utemeljitev odločitve o oddaji naročila, vendar tem navedbam Državna revizijska komisija ne more slediti. Ugotavlja namreč, da s temi navedbami naročnik ne navaja novih argumentov za zavrnitev ponudbe vlagatelja, pač pa pojasnjuje svoje razloge za oblikovanje spornega pravila in izbor cenovne klavzule v konkretnem postopku oddaje javnega naročila ter pojasnjuje namen, ki ga z zahtevo po pridobitvi cene brez popusta zasleduje.

Državna revizijska komisija je za potrebe rešitve spornega vprašanja med vlagateljem in naročnikom vpogledala v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in ugotovila naslednje:

Obseg ponudbene dokumentacije je naročnik določil v poglavju 4. Ponudbena dokumentacija Navodil:

»Ponudbena dokumentacija mora biti napisana v slovenskem jeziku in predložena v elektronski obliki. Sestavljajo jo naslednje listine:
- Ponudba – predračun
- ESPD
- Podatki o gospodarskem subjektu in dokazila o usposobljenosti
- Specifikacija naročila
- Zavarovanje za resnost ponudbe
- Pooblastilo za pridobitev podatkov iz kazenske evidence
Navedbe v teh listinah morajo izkazovati aktualna in resnična stanja ter morajo biti dokazljive.«

Za vsako od predhodno navedenih listin, je naročnik v nadaljevanju v posameznih podtočkah določil pravila glede njihovega oblikovanja oziroma njihove vsebine. Relevantno za konkretni primer, je v točki 4.1 Ponudba – predračun Navodil določil:

»Listina »Ponudba predračun« mora izpolnjevati naslednje zahteve:
- Pri skupni ponudbi se kot ponudnika navede vse partnerje
- V ponudbeni ceni morajo biti zajeti vsi stroški in dajatve povezane z izvedbo naročila, vključno z davkom na dodano vrednost (DDV). Poleg ponudbene cene morata biti navedena skupna predračunska vrednost (brez DDV) in znesek davka (DDV) na to vrednost. Vse vrednosti morajo biti v valuti EUR. Popusti na predračunske vrednosti niso dopustni.
- Ponudba mora veljati za celotno naročilo
- Ponudba mora veljati vsaj 120 dni po roku za oddajo ponudb
- Ponudbeni rok za izvedbo naročila ne sme presegati razpisanega
Listino se priloži kot »pdf« dokument v razdelek »predračun«.«.

V točki 4.4 Specifikacija naročila Navodil pa je določil: »V ponudbi mora biti priložena (razdelek druge priloge) naročnikova specifikacija naročila (opis naročila, tehnične specifikacije, tehnični pogoji, izpolnjen popis del s količinami, …), kjer sta opredeljena vsebina in obseg naročila. […].«.

Kot izhaja iz predhodno citiranih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, je naročnik torej sporno pravilo glede prepovedi popusta na predračunske vrednosti zapisal v okviru pravil glede oblikovanja ponudbene cene v točki 4.1 Navodil, ki se sicer nanaša na obrazec Ponudba – predračun. V tem obrazcu je predvidel vpis naslednjih vrednosti:
- »predračunska vrednost (brez DDV)«,
- »znesek DDV«,
- »ponudbena cena (predračunska vrednost + DDV)«.

Naročnik je pripravil tudi dokument Popis del Rek ceste in pločnika na R3-664-2501 -20.150-20.850 s količinami (v nadaljevanju: popis del), ki je del specifikacije naročila, in posledično, del ponudbene dokumentacije, ki jo morajo pripraviti ponudniki (točka 4.4 v povezavi z uvodnimi določbami točke 4. Navodil). Dalje, je naročnik v zavihku Skupna rekapitulacija pripravil povzetek celotnega popisa del v šestih točkah »1. Cesta«, »2. Pločnik za pešce«, »3. Parapetni zid 1, 2, 3 in palisade 1, 2«, »4. Rekonstrukcija cestne razsvetljave«, »5. Zaščita in prestavitve SVTK vodov«, »6. KKS zaščita in KKS kabelska kanalizacija«. (Predračunska) vrednost prehodno navedenih šestih točk se je (avtomatično) izračunala v vrsticah
- »SKUPAJ«,
- »DDV 22%«,
- »SKUPAJ z DDV-jem«.

Vlagatelj je v obrazcu Skupna rekapitulacija v popisu del končno ponudbeno ceno izračunal tako, da je na skupno vrednost vsote šestih točk iz popisa del vpisal in obračunal »Komercialni POPUST XXX%«, »DDV 22%« pa obračunal na vrednost »SKUPAJ s POPUSTOM«. Tako vrstico s komercialnim popustom kot vrstico s skupno vrednostjo s popustom je v obrazec Skupna rekapitulacija vnesel vlagatelj sam. Izračunane vrednosti s popustom je vlagatelj nato prepisal v obrazec Ponudba – predračun v polje »predračunska vrednost (brez DDV)«, »znesek DDV« in »ponudbena cena (predračunska vrednost + DDV)«. Ugotovitve vpogleda v vlagateljevo ponudbeno dokumentacijo potrjujejo tudi navedbe vlagatelja v zahtevku za revizijo, da je »dal popust na to listino [obrazec Skupna rekapitulacija, op. Državne revizijske komisije] in končno ponudbeno ceno iz te listine potem vpisal v listino »predračun««.

Čeprav vlagatelj zatrjuje, da sporno pravilo velja le za vpise v obrazec Ponudba – predračun, ker je zapisano v sklopu navodil za izpolnjevanje tega obrazca, Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz vsebine spornega pravila taka zamejitev njegove uporabe (kljub umestitvi v točko 4.1) ne izhaja. Iz vsebine pravila jasno izhaja, da se prepoved vpisa popusta ne nanaša na mesto njegovega vpisa, pač pa na prepoved vpisa popusta na predračunsko vrednost. Ta je, upoštevaje predhodno opisane obrazce, ki jih je pripravil naročnik, le ena – tista, ki se na podlagi izpolnjenega popisa del izračuna v obrazcu Skupna rekapitulacija in nato prepiše v obrazec Ponudba – predračuni. Pravilo o prepovedi popustov na predračunsko vrednost naročnik določi z namenom, da od ponudnikov pridobi podatke o njihovih končnih cenah (na enoto mere), tj. cenah, v katerih je morebiten popust že upoštevan, saj bo opravljena dela izbranemu ponudniku (izvajalcu) plačeval na podlagi obračunov, katerih osnova so cene na enoto mere (dokument Vzorec pogodbe, 9. člen). V primeru podanih popustov na skupne predračunske vrednosti naročnik teh podatkov ne pridobi in mu končne cene (na enoto mere) niso znane. Državna revizijska komisija torej ugotavlja, je sporno pravilo »Popusti na predračunske vrednosti niso dopustni.« določeno razumljivo in ne dopušča drugačne razlage kot te, da so popusti na predračunske vrednosti prepovedani ne glede na mesto v ponudbeni dokumentaciji, v katerem so vpisani. Čeprav iz vlagateljevega obrazca Ponudba – predračun res ni razvidno, da bi vlagatelj vanj vpisal popust, je potrebno ugotoviti, da je vlagatelj popust na predračunsko vrednost podal v zavihku Skupna rekapitulacija, kar je v nasprotju z opisanim pravilom (zahtevo) naročnika. V posledici ugotovitve, da je sporno pravilo določeno jasno in ga naročnik ne tolmači drugače, kot je zapisano, Državna revizijska komisija vlagateljeve navedbe o nejasnosti dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in navedbe o kršitvi drugega odstavka 67. člena ZJN-3, zavrača kot neutemeljene.

Skladno z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 je dopustna tista ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika. Ker naročniku ni mogoče očitati, da je ravnal v nasprotju z določbami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (konkretno z zadnjo povedjo druge alineje točke 4.1 Ponudba – predračun Navodil) in ZJN-3, ko je ponudbo vlagatelja zaradi neskladja z zahtevami iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila zavrnil kot nedopustno, je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo, skladno s prvo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zavrnila kot neutemeljen.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zahteva povračilo stroškov postopka pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 24. 10. 2019



Predsednica senata:
dr. Mateja Škabar,
članica Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Marovt in partnerji, d.o.o., Rozmanova ulica 12, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana
- TRGOGRAD trgovina in gradbeništvo, d.o.o., Litija, Breg pri Litiji 56, 1270 Litija

Vložiti:
- v spis zadeve, tu