018-115/2019 Komunala Slovenska Bistrica podjetje za komunalne in druge storitve, d.o.o.

Številka: 018-115/2019-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Sama Červeka kot predsednika senata ter dr. Mateje Škabar in mag. Gregorja Šebenika kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila za »Zavarovanje premoženja in premoženjskih interesov«, Sklop 1: »Premoženjska zavarovanja«, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Adriatic Slovenica zavarovalna družba d.d., Ljubljanska cesta 3A, Koper, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika KOMUNALA SLOVENSKA BISTRICA podjetje za komunalne in druge storitve d.o.o., Ulica Pohorskega bataljona 12, Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: naročnik), dne 30.7.2019

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji naročila«, štev. JNV-0002/19-S-POG z dne 4.6.2019, v delu, ki se nanaša na Sklop 1: »Premoženjska zavarovanja«.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 4.821,53 EUR in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 8.4.2019 na Portalu javnih naročil pod štev. objave JN002110/2019-E01 objavil obvestilo o naročilu za »Zavarovanje premoženja in premoženjskih interesov«, Sklop 1: »Premoženjska zavarovanja« in Sklop 2: »Avtomobilska zavarovanja«. Dne 4.6.2019 je naročnik sprejel odločitev o oddaji javnega naročila (dokument štev. JNV-0002/19-S-POG), s katero je predmetno naročilo za Sklop 1: »Premoženjska zavarovanja« oddal ponudniku Croatia osiguranje d.d., Vatroslava Jagiča 33, Zagreb (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).
Zoper navedeno odločitev naročnika je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo (vloga štev. 565/2019 z dne 5.7.2019). Vlagatelj navaja, da izbrani ponudnik poleg zahtevanega Obrazca št. 4 v svoji ponudbi ni predložil tudi lastnega predračuna oz. obračunskega lista in zavarovalnih pogojev ter da ga je naročnik k temu kasneje neopravičeno pozval, kar je v nasprotju z šestim odstavkom 86. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, štev. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). Izbrani ponudnik v obračunskem listu tudi ni navedel višine zavarovalne vsote za vsa kritja, ki mora znašati 70.000,00 EUR, na kar ga je z naknadnim pozivom opozoril tudi naročnik, in sicer z vprašanjem, ali v tem delu velja zavarovalna vsota iz razpisne dokumentacije, na katerega je izbrani ponudnik odgovoril, da vsoto iz razpisne dokumentacije »sprejema v celoti in brezpogojno«. Z navedenim je izbrani ponudnik del svoje ponudbe dopolnil s svojo ponudbeno voljo glede višine zavarovalne vsote za kritja, te pa ni mogoče preveriti v trenutku oddaje ponudbe. Poleg tega je naročnik s tem izbranemu ponudniku omogočil, da je svojo ponudbo v istem delu dopolnil že drugič, kar je v nasprotju tako s prakso Državne revizijske komisije kot jurisprudenco Sodišča EU. Zgolj iz previdnosti vlagatelj v nadaljevanju navaja, da Krovna izjava ne more sanirati (ne)izražene volje izbranega ponudnika glede zavarovalne vsote za vsa kritja in pojasnjuje razloge, zaradi katerih, po njegovem mnenju v tem delu veljajo splošni zavarovalni pogoji izbranega ponudnika. Izbrani ponudnik po vlagateljevem mnenju tudi ni upošteval zahteve po dodatnem popustu pri izračunu za opremo v garanciji, saj jo je v nasprotju z naročnikovo zahtevo obravnaval na enak način kot ostalo opremo. Izbrana ponudba je po vlagateljevem mnenju nedopustna tudi iz razloga neskladnosti z naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije v zvezi z razširitvijo kritja, ki jih izbrani ponudnik ni upošteval, ampak je zahtevane kategorije, vezane na razširitev kritja, v svoj ponudbi določil povsem drugače, kot je zahteval naročnik. Poleg vsega navedenega pa je ponudba izbranega ponudnika po prepričanju vlagatelja nedopustna tudi iz razloga, ker je naročnik v nasprotju s stališči Državne revizijske komisije pri izbranemu ponudniku preverjal neobstoj kaznivih dejanj iz prvega odstavka 75. člena ZJN-3 na podlagi potrdil, ki so bila izdana po poteku roka za predložitev ponudb. Zaradi vsega navedenega vlagatelj predlaga, da se odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila za Sklop 1 razveljavi, zahteva pa tudi povračilo stroškov revizijskega postopka po predloženem stroškovniku.
Naročnik je s sklepom (brez štev. in datuma), ki ga je s svojim dopisom štev. 565/2019 z dne 5.7.2019 posredoval vlagatelju, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen ter zavrnil njegovo zahtevo za povrnitev stroškov. V obrazložitvi navaja, da je izbrani ponudnik predložil vse dokumente, ki jih je naročnik izrecno zahteval v razpisni dokumentaciji, pri čemer naročnik eksplicitno ni navedel, da mora ponudba vsebovati dokumentacijo – obračunski list. Poleg tega je izbrani ponudnik posredoval podpisan in overjen Obrazec št. 2 – Krovna izjava in s tem potrdil, da se v celoti strinja in sprejema razpisne pogoje naročnika za izvedbo javnega naročila. Naročnik ugotavlja, da zaradi njegovega izrecnega poziva na nedvoumno izjavo podane ponudbene volje na način, da izbrani ponudnik dostavi izjavo, da zavarovalno vsoto sprejema v višini, kot to določajo razpisni pogoji, v tem delu ne gre za nedopustno ponudbo. Kar zadeva izračun za opremo v garanciji, naročnik opozarja, da je bila specifikacija predračuna pripravljena tako, da je bilo moč vnesti en popust za vsa (strojelomna) zavarovanja in da jih ni bilo treba členiti na posamezne predmete. Izbrani ponudnik je v celoti upošteval dodatni popust, tudi za opremo v garanciji, kar izhaja tudi iz ponudbene cene, ki je 15,75% nižja od cene vlagatelja. Neutemeljen je tudi očitek glede zavarovalnega kritja in razširitve kritja ter odbitnih franšiz in stroškov, saj je izbrani ponudnik v Krovni izjavi izrecno izjavil, da razpisni pogoji prevladujejo v primeru nasprotja z zavarovalnimi pogoji. Naročnik zato predlaga, da se zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen.
Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo štev. 572/2019 z dne 10.7.2019, ki jo je Državna revizijska komisija prejela dne 11.7.2019, odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.
Vlagatelj se je z vlogo z dne 10.7.2019, ki jo je Državna revizijska komisija prejela dne 11.7.2019, opredelil do navedb naročnika v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo in priglasil dodatne stroške revizijskega postopka po priloženem stroškovniku.
Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je naročnik izbranega ponudnika večkrat (dopis štev. 394/2019 z dne 10.5.2019 in dopis štev. 448/2019 z dne 30.5.2019) pozval k dopolnitvi njegove ponudbe ter pojasnilom njene vsebine. Ob takšnem dejanskem stanju (glede katerega med strankama ni spora) je treba ob upoštevanju trditev obeh strank presoditi zlasti, ali je bilo v konkretnem primeru dopolnjevanje ter pojasnjevanje ponudbe izbranega ponudnika izvedeno zakonito in skladno s pravili ZJN-3.
Možnost dopolnjevanja, popravljanja ali pojasnjevanja ponudbe je urejena v 89. členu ZJN-3. V kolikor so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko naročnik v skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 zahteva, da gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. V skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 ponudnik (razen kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega ni dejansko predlagana nova ponudba) ne sme dopolnjevati ali popravljati svoje cene brez DDV na enoto, vrednosti postavke brez DDV ter skupne vrednosti ponudbe brez DDV (razen kadar se le-ta spremeni v skladu s sedmim odstavkom 89. člena ZJN-3), tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila in/ali tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.
Kot je pojasnilo Sodišče EU (na primer v zadevah C 336/12, Manova; C 42/13, Cartiera dell’Adda SpA; C 324/14, Apelski Dariusz; C 387/14, Esaprojekt) morajo naročniki ponudnike obravnavati enako, brez diskriminacije in pregledno. Načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije zahtevata, da imajo vsi ponudniki pri oblikovanju svojih ponudb enake možnosti, in torej zahtevata, da za vse ponudnike veljajo enaki pogoji v zvezi s predloženimi ponudbami. Namen zahteve po preglednosti je zagotoviti neobstoj tveganja favoriziranja in samovolje javnega naročnika. Ta obveznost pomeni, da morajo biti vsi pogoji in pravila postopka oddaje javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji navedeni jasno, natančno in nedvoumno, da lahko (prvič) vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razlagajo ter (drugič) da lahko naročnik dejansko preveri, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo zahtevam, ki veljajo za zadevno javno naročilo. V zvezi z možnostjo dopolnjevanja, popravljanja ali pojasnjevanja že predloženih ponudb iz ustaljene sodne prakse Sodišča EU izhaja, da načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije ter zahteva po preglednosti nasprotujejo kakršnim koli pogajanjem med javnim naročnikom in ponudnikom v okviru postopka oddaje javnega naročila, kar pomeni, da predložene ponudbe načeloma ni več mogoče spreminjati niti na pobudo javnega naročnika niti na pobudo ponudnika. Iz tega izhaja, da naročnik od ponudnika, čigar ponudba po njegovi oceni ni natančna ali v skladu s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije, ne more zahtevati pojasnil. Vendar je Sodišče EU pojasnilo, da direktive o javnem naročanju ne nasprotujejo temu, da je mogoče podatke v zvezi s ponudbo v nekaterih točkah popraviti ali dopolniti v omejenem obsegu, zlasti če očitno potrebujejo zgolj pojasnitev ali zaradi odprave očitnih materialnih napak. Sodišče EU je tudi opozorilo, da mora biti naročnik pri tem pozoren in da se mora med drugim prepričati, da zaradi zahteve po pojasnilih glede ponudbe ne pride do tega, da zadevni ponudnik predloži ponudbo, ki bi se v resnici izkazala za novo ponudbo. Poleg tega mora javni naročnik pri uporabi pravice do odločanja po prostem preudarku, ki jo ima glede možnosti, da od ponudnikov zahteva pojasnila glede ponudbe, ponudnike obravnavati enako in lojalno, tako da se za zahtevo po pojasnilih na koncu postopka izbire ponudb glede na izid tega postopka ne zdi, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več ponudnikom, na katere je bila naslovljena.
Kot je razvidno iz predložene spisovne dokumentacije je bila v obravnavanem primeru predložena ponudba izbranega ponudnika delno pomanjkljiva, zato je naročnik od njega zahteval (dopis štev. 394/2019 z dne 10.5.2019), naj jo dopolni z manjkajočimi dokumenti, med drugim tudi z zavarovalnimi pogoji in obračunskim listom, za posamezno zavarovalno vrsto (pri čemer je naročnik v zvezi s podatkom o višini zavarovalne vsote pri zavarovanju odgovornosti izbranega ponudnika k dopolnitvam oziroma pojasnilom pozival celo dvakrat – drugič z dopisom štev. 448/2019 z dne 30.5.2019). Kot smiselno pravilno opozarja vlagatelj, gre pri navedenih dokumentih na eni strani (zavarovalni pogoji) za informacije, ki zadevajo sam opis ponujenega predmeta javnega naročila oziroma njegove tehnične specifikacije in po drugi strani za podatke, ki so tesno povezani s ponudbenim predračunom (obračunski list za posamezno zavarovalno vrsto), torej vplivajo na samo ponudbeno ceno. Skladno s sodno prakso Sodišča EU ne prvo navedenega dokumenta, ne drugo navedenih podatkov, zato ni mogoče obravnavati kot »podatke v zvezi s ponudbo, ki jih je treba v nekaterih točkah popraviti ali dopolniti v omejenem obsegu, zlasti če očitno potrebujejo zgolj pojasnitev ali zaradi odprave očitnih materialnih napak«. Poleg tega je treba ob opisani naravi obeh dokumentov ugotoviti, da gre v obravnavanem primeru za pojasnjevanje oziroma dopolnjevanje tistih delov ponudbe, ki jih v skladu z določbo šestega odstavka 89. člena ZJN-3 (katerega pravila so v tem delu celo strožja od pravil, ki jih je skozi prej navedeno sodno prakso oblikovalo Sodišče EU) ni dovoljeno dopolnjevati ali popravljati.
Na spredaj navedene zaključke ne more vplivati v obrazložitvi zavrnitve zahtevka za revizijo večkrat ponovljena trditev naročnika, da je izbrani ponudnik posredoval podpisan in overjen Obrazec št. 2 – Krovna izjava in s tem potrdil, »da se v celoti strinja in sprejema razpisne pogoje naročnika za izvedbo javnega naročila«. Kot pravilno opozarja vlagatelj, je Državna revizijska komisija že pojasnila (018-111/2018), da lahko takšna krovna izjava predstavlja le splošno izjavo ponudnika in ne more nadomestiti natančne specifikacije ponujenega predmeta, ki je eden izmed najpomembnejših delov ponudbe in jo mora ponudnik pripraviti s posebno skrbnostjo, pri tem pa strogo upoštevati zahteve naročnika iz razpisne dokumentacije. Prav tako na presojo zakonitosti dopolnjevanja ponudbe izbranega ponudnika s podatki iz obračunskega lista za posamezno zavarovalno vrsto ne more vplivati zatrjevanje, da naročnik »eksplicitno ni navedel, da mora ponudba vsebovati dokumentacijo – obračunski list« (kar je vsaj vprašljivo, saj je v Obrazcu št. 4 – Povzetek predračuna (Rekapitulacija) jasno navedeno, da je sestavni del ponudbe tudi ponudbeni predračun). Takšna naročnikova trditev namreč ne more spremeniti same narave podatkov, ki jih vsebuje ta (na njegovo zahtevo kasneje predloženi) dokument. Ti podatki se nanašajo na finančni del ponudbe (ceno predmeta naročila), naročnik pa brez njih očitno tudi ni mogel učinkovito preveriti ponudbene cene izbranega ponudnika (ki je v konkretnem primeru tudi merilo za izbiro najugodnejše ponudbe). Podobno velja za naknadno predložene splošne pogoje zavarovanja, brez (uporabe) katerih v konkretnem primeru ni bilo mogoče pravilno ugotoviti, kaj in pod kakšnimi pogoji izbrani ponudnik dejansko ponuja.
V obravnavanem primeru je torej treba ugotoviti, da je izbrani ponudnik po izteku roka, določenega za oddajo ponudb naročniku na njegovo zahtevo, predložil dokumente, ki jih v njegovi prvotni ponudbi ni bilo. Ker (kot to zatrjuje naročnik) naj navedeni dokumenti ne bi bili izrecno zahtevani v razpisni dokumentaciji, bi jih bilo sicer načeloma mogoče obravnavati tudi kot pojasnilo prvotno predložene ponudbene vsebine. Vendar pa je v obravnavanem primeru treba upoštevati, da četudi bi bilo naknadno predložene dokumente načeloma mogoče šteti za pojasnjevanje ponudbene vsebine, v konkretnem primeru takšna pojasnila (splošni pogoji poslovanja in obračunski list) nikakor ne morejo pomeniti zgolj podrobnejšega pojasnila ali popravka očitnih vsebinskih napak v smislu petega in šestega odstavka 89. člena ZJN-3 in prej navedene sodne prakse Sodišča EU. Kot je bilo že pojasnjeno, dopolnitev ponudbe z zavarovalnimi pogoji in podrobnimi podatki glede obračuna posameznih zavarovalnih storitev, kot tudi pojasnjevanje vprašanja, ki se je pojavilo zaradi v ponudbi manjkajočega podatka o zavarovalni vsoti pri zavarovanju splošne odgovornosti – tj., ali v tem delu velja vsota iz razpisne dokumentacije (dopis naročnika štev. 448/2019 z dne 30.5.2019 in pojasnilo izbranega ponudnika – »Pojasnitev zavarovalne vsote« - z dne 3.6.2019), presega dopustne meje dopolnjevanja in/ali pojasnjevanja ponudbe, saj v resnici pomeni znaten poseg v njeno vsebino in s tem tudi nedovoljeno spremembo prvotno predložene ponudbe. Takšno pojasnilo namreč neposredno vpliva na bistvene elemente zavarovalne pogodbe, to je na njen predmet in ceno.

Iz vsega spredaj navedenega sledi, da v konkretnem primeru naročnik na podlagi prvotno predložene ponudbe izbranega ponudnika brez dodatnih dopolnitev in pojasnil ni mogel oceniti, ali je njegova ponudba skladna z naročnikovimi zahtevami in pogoji iz razpisne dokumentacije (tč. a) prvega odstavka 89. člena) oziroma, da ustreza njegovim potrebam in zahtevam, kot so določene v razpisni dokumentaciji. Naročnik torej ponudbo izbranega ponudnika brez dodatnih dopolnitev in pojasnil očitno ni mogel oceniti kot dopustno (tč. 29 prvega odstavka 2. člena). Ker pa je bilo v konkretnem primeru ugotovljeno, da je naročnik z naknadnim dopolnjevanjem in pojasnjevanjem predložene ponudbe izbranega ponudnika prekršil pravila iz petega in šestega odstavka 89. člen, s tako pridobljenimi dopolnitvami in pojasnili v konkretnem primeru tudi ni bilo mogoče zakonito odpraviti pomanjkljivosti v izbrani ponudbi (ki jih je sicer ugotovil sam naročnik ter jih poskusil sanirati po postopku iz 89. člena ZJN-3). Zaradi navedenega je morala Državna revizijska komisija vlagateljevemu zahtevku ugoditi in odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila za Sklop 1 razveljaviti.

Ob vsem navedenem je treba zaključiti, da je naročnik s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika obravnaval kot dopustno, prekršil določbo prvega odstavka 89. člena v povezavi z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3, zato je bilo treba odločiti tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da ponudbo izbranega ponudnika iz spredaj navedenih razlogov ni mogoče obravnavati kot dopustno, ni obravnavala ostalih navedb, ki se prav tako nanašajo na nedopustnost izbrane ponudbe. Vsebinska presoja teh navedb namreč ne bi mogla več v ničemer vplivati na odločitev Državne revizijske komisije, kot je razvidna iz 1. točke izreka tega sklepa.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).
Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s 70. členom ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015, v nadaljevanju: OT), priznala naslednje potrebne in opredeljeno navedene stroške:
- strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 2.997,53 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini priložil zahtevku za revizijo),
- strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 1.800,00 EUR (3.000 točk), ki ga je Državna revizijska komisija izračunala ob upoštevanju 1. točke tarifne številke 40 OT in ob upoštevanju 22% DDV,
- materialne stroške v višini 24,00 EUR (40 točk), kar je Državna revizijska komisija izračunala ob upoštevanju tretjega odstavka 11. člena OT in ob upoštevanju 22% DDV.
Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 4.821,53
EUR. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala stroškov nagrade za obrazloženo vlogo med postopkom (in s tem povezane izdatke po 11. členu OT), saj v konkretnem primeru niso bili potrebni (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena OT). Navedbe v vlogi, s katero se je vlagatelj opredelil do navedb naročnika, niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, dne 30.7.2019


Predsednik senata:
Samo Červek, univ.dipl.prav.
predsednik Državne revizijske komisije





Vročiti:

- KOMUNALA SLOVENSKA BISTRICA podjetje za komunalne in druge storitve d.o.o., Ulica Pohorskega bataljona 12, 2310 Slovenska Bistrica
- Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, 1000 Ljubljana
- Croatia osiguranje d.d., Vatroslava Jagiča 33, 1000 Zagreb
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:

- v spis zadeve.