018-074/2019 Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije,

Številka: 018-074/2019-8

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu dr. Mateje Škabar kot predsednice senata, Tadeje Pušnar kot članice senata in mag. Gregorja Šebenika kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Okolju prijazne storitve čiščenja poslovnih prostorov z dobavo okoljsko manj obremenjujočega sanitarno higienskega materiala in čistil«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik RORA, d. o. o., Zadobrovška cesta 67C, Ljubljana - Polje, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Bojan Župevec, Hrvatski trg 3, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, Miklošičeva cesta 24, Ljubljana, dne 19. 6. 2019

ODLOČILA


1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 9. 5. 2019, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 27. 2. 2019 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN001131/2019-B01. Naročilo je bilo dne 28. 2. 2019 objavljeno tudi v Uradnem listu EU pod oznako 2019/S 042-095633. Dne 29. 4. 2019 je naročnik na portalu javnih naročil objavil dokument »Odločitev o oddaji naročila« (dokument št. 430-8/2019-DI/45 z dne 29. 4. 2019), iz katerega je razvidno, da je predmetno naročilo v sklopu 1 in sklopu 3 dodelil ponudniku Cleaning, d. o. o., Cesta 24. junija 25, Ljubljana – Črnuče.

Zoper navedeno odločitev v sklopu 1 OE Celje in sklopu 3 OE Kranj je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 9. 5. 2019, vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku za revizijo vlagatelj zatrjuje naslednje nepravilnosti:

- V sklopu 1 OE Celje bi moral naročnik vlagateljevi ponudbi dodeliti najvišje število točk in jo izbrati kot najugodnejšo. Naročnik je vlagatelju pri merilu 3 dodelil 0 točk, kolikor jih je bilo predvidenih za tiste ponudnike, ki predložijo manj kot tri referenčna potrdila. Vlagatelj jih je predložil šest, zaradi česar bi moral pridobiti 5 točk, s čimer bi prehitel izbranega ponudnika. Poleg tega vlagatelj navaja, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nedopustno, saj je bila zoper njega izdana odločba v zvezi s kršitvijo delovne in socialne zakonodaje. Dne 14. 12. 2017 mu je inšpekcijski organ izrekel odločbo v zvezi s kršitvijo Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti (Uradni list RS, št. 40/2006; v nadaljevanju: ZEPDSV).
- V sklopu 3 OE Kranj je naročnik vlagateljevo ponudbo, ki je bila najugodnejša, neutemeljeno ocenil kot nedopustno. Kot razlog za zavrnitev je naročnik navedel, da naj vlagatelj kljub dodatnim dokazilom ne bi predložil ustreznih dokazil o izpolnjevanju okoljskih zahtev za ponujene artikle. Vlagatelj zatrjuje, da je v zahtevanem roku predložil dodatna dokazila za sanitarno – higienski material in čistila, iz katerih nedvomno izhajajo vse potrebne tehnične informacije o izpolnjevanju okoljskih zahtev. Iz dokazil je tudi razvidno, da so čistila opremljena z logotipom »Eco ustreza Uredbi o zelenem javnem naročanju«. Vlagatelj je predložil tudi izjavo o skladnosti vseh čistil iz svoje ponudbe z Uredbo o zelenem javnem naročanju družbe Bent Exellent trgovina in storitve, d. o. o. Tudi v tem sklopu vlagatelj v nadaljevanju zatrjuje nedopustnost ponudbe izbranega ponudnika zaradi izdane odločbe v zvezi s kršitvijo delovne in socialne zakonodaje.

Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila v sklopu 1 OE Celje in sklopu 3 OE Kranj, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 24. 5. 2019 opredelil do revizijskih navedb vlagatelja, ki se nanašajo na nedopustnost njegove ponudbe, in jih označuje za neutemeljene.

Naročnik je s sklepom št. 430-8/2019-DI/71 z dne 29. 5. 2019 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja:

- Za Sklop 1 – OE Celje je do roka za oddajo ponudb naročnik prejel štiri ponudbe, ki jih je razvrstil po merilih za izbor in pri prvouvščenemu ponudniku ugotovil, da je ponudba pomanjkljiva, zato je naročnik zahteval, da v ustreznem roku svojo ponudbo z manjkajočo dokumentacijo dopolni. Ponudnik svoje ponudbe ni dopolnil, zato je naročnik ponovno razvrstil preostale pravočasne ponudbe po merilu za izbor najugodnejšega ponudnika. Kot najugodnejši je bil ocenjen izbrani ponudnik s skupnim številom točk 76, vlagateljeva ponudba pa se je uvrstila na drugo mesto s skupnim številom točk 75. Naročnik je ponudbo izbranega ponudnika preveril z vidika dopustnosti po kriterijih, ki jih določa 29. točka prvega odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3), in ga pozval k predložitvi ustreznih dokazil o zaposlitvi ponujenih delavcev. Po pravočasni predložitvi dokumentacije je naročnik ugotovil, da je ponudba izbranega ponudnika dopustna. Naročnik je nadalje ugotovil, da je vlagatelj za šest referenčnih poslov pri Merilu 3 zadostil zahtevam iz razpisne dokumentacije le z dvema referenčnima posloma, zato mu je naročnik dodelil nič točk. Naročnik pojasnjuje, da so bili ponudniki v okviru razpisne dokumentacije opozorjeni, da bo kot ustrezne štel zgolj referenčne posle, ki izpolnjujejo zahteve iz 3. točke razdelka II. B navedenega povabila, in sicer tako pri Merilu 3 poglavje VI. Merilo za izbiro obrazca V-0 »Povabilo k sodelovanju« kot tudi v obrazcu V-4 »Seznam referenc ponudnika«. Naročnik nadalje pojasnjuje, da je obstoj morebitnih razlogov za izključitev pri izbranem ponudniku preveril s pregledom obrazca ESPD, s pregledom treh potrdil Ministrstva za pravosodje RS o nekaznovanosti in z vpogledom v aplikacijo e-Dosje, zato ne drži navedba vlagatelja, da naročnik ni preverjal obstoja razlogov za izključitev izbranega ponudnika. Naročnik pri pregledu ponudbe izbranega ponudnika ni zaznal nobenega razloga za izključitev.

- Za Sklop 3 – OE Kranj je do roka za oddajo ponudb naročnik prejel tri ponudbe, ki jih je razvrstil po merilih za izbor in pri prvouvščenemu ponudniku – vlagatelju ugotovil, da je ponudba pomanjkljiva, zato je naročnik zahteval, da v ustreznem roku svojo ponudbo z manjkajočo dokumentacijo dopolni. Vlagatelj je svojo ponudbo dopolnil z neustrezno izpolnjenim obrazcem ESPD, poleg tega tudi po dopolnitvi ponudba ni vsebovala ustreznih dokazil o izpolnjevanju okoljskih zahtev za ponujene artikle, zato je naročnik njegovo ponudbo izključil. Vlagatelj v dopolnjenem obrazcu ESPD ni samo dopolnil zahtevanih podatkov, ampak je nekatere tudi spremenil, zato je naročnik presodil, da je sprememba ESPD obrazca takšne narave, da je ni mogoče sanirati oziroma odpraviti na način, ki ne ogroža enakopravne obravnave ponudnikov in transparentnosti. Glede pomanjkanja ustreznih dokazil o izpolnjevanju okoljskih zahtev za ponujene artikle naročnik pojasnjuje, da so zahteve, ki jih morajo izpolnjevati posamezna čistila in sanitarno higienski material ponudnikov, ter dokazila, ki jih morajo predložiti ponudniki, podrobneje opredeljena v razpisni dokumentaciji. Vsa čistila morajo biti kvalitetna in okolju prijazna, pri tem pa ne smejo biti razvrščena in označena z enim ali več stavki za nevarnost po Uredbi (ES) št. 1272/2008. Naročnik je vlagatelja pozval k dopolnitvi ponudbe in ob pregledu dopolnitve ponudbe ugotovil, da vlagatelj ni predložil ustreznih dokazil, na podlagi katerih bi lahko ugotovil izpolnjevanje tehničnih zahtev.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom z dne 31. 5. 2019 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala revizijske navedbe, ki se nanašajo na sklop 1 OE Celje. V tem sklopu je naročnik ponudbo ponudnika Santim, d. o. o., ocenil kot nedopustno, ostale tri ponudbe, tudi vlagateljevo, pa je razvrstil glede na merila in ugotovil, da je najugodnejša izmed njih ponudba izbranega ponudnika.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo v sklopu 1 EO Celje najprej navaja, da je naročnik njegovo ponudbo ocenil napačno oz. da bi mu moral pri merilu št. 3 dodeliti višje število točk, s čimer bi prejel več točk kot izbrani ponudnik in bi mu moralo biti dodeljeno naročilo. Vlagateljeve revizijske navedbe v tem delu je treba presojati z vidika prvega odstavka 89. člena ZJN-3, ki določa, da naročnik odda javno naročilo na podlagi meril ob upoštevanju določb 84., 85. in 86. člena ZJN-3 po tem, ko preveri, da je ponudba skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in da je ponudbo oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena. V skladu s prvim in drugim odstavkom 84. člena ZJN-3 naročnik odda javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, ta pa se določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik merila za izbiro najugodnejše ponudbe opredelil v poglavju VI. Povabila k sodelovanju, kjer je določil, da bo pri ocenjevanju upošteval ponujeno skupno vrednost za sklop (merilo 1), število oseb, ki bodo opravljale storitve (merilo 2) in število ustreznih referenčnih poslov iz točke 3. razdelka II.b Povabila k sodelovanju (merilo 3). Merilo 3 je naročnik v poglavju VI. Povabila k sodelovanju opredelil na naslednji način:

»Število ustreznih referenčnih poslov iz točke 3. razdelka II.b tega povabila: 0 – 10 točk

Pri tem merilu se ocenjuje skupno število ustreznih referenčnih poslov za sklop, ki so navedeni v obrazcu V-4 »Seznam referenc« in za katera je ponudnik predložil ustrezne obrazce V-4a »Referenčno potrdilo«. V primeru skupne ponudbe ali vključitve podizvajalca za posamezni sklop se ustrezni referenčni posli vseh udeležencev gospodarskih subjektov ne seštevajo, pač pa se upošteva število ustreznih referenčnih poslov tistega udeleženca pri sklopu, ki ima največje število ustreznih referenčnih poslov.«

V nadaljevanju je naročnik podal še tabelo, v kateri je prikazal način točkovanja referenc:

8 in več referenčnih potrdil 10 točk
7 referenčnih potrdil 7 točk
6 referenčnih potrdil 5 točk
5 referenčnih potrdil 3 točke
4 referenčna potrdila 2 točki
3 referenčna potrdila 1 točka

Kot je razvidno iz citirane določbe Povabila k sodelovanju, je v njej naročnik določil, da bo točke ponudbam dodeljeval na podlagi števila referenc, ki jih bodo ponudniki predložili na obrazcu V-4 »Seznam referenc« v skladu s točko 3. razdelka II.b Povabila k sodelovanju. V točki 3. razdelka II.b Povabila k sodelovanju je naročnik kot enega izmed pogojev za sodelovanje določil:

»Ponudnik je v zadnjih petih (5) letih pred objavo obvestila o oddaji obvestila o predmetnem naročilu kakovostno in v skladu s pogodbenimi določili izvedel ali izvaja storitve dnevnega čiščenja v okviru najmanj dveh (2) referenčnih poslov, od katerih mora vsak kumulativno izpolnjevati naslednji zahtevi – velja za vse sklope, razen kjer je izrecno drugače zapisano:

- storitve dnevnega čiščenja pri referenčnem poslu spadajo pod vsaj eno izmed navedenih CPV kod po Enotnem besednjaku javnih naročil:

 90919000 Storitve čiščenja pisarn, šol in pisarniške opreme
 90919200 Storitve čiščenja pisarn
 90919300 Storitve čiščenja šol
 90911000 Storitve čiščenja stanovanj, zgradb in oken
 90911100 Storitve čiščenja nastanitev
 90911200 Storitve čiščenja stavb

- minimalni obseg površin takšnih dnevnih storitev čiščenja pri referenčnem poslu je:

 za sklop 1 (OE Celje), sklop 2 (OE Koper) in sklop 3 (OE Kranj): najmanj 1.000 m2
 za sklop 4 (OE Ljubljana): najmanj 8.000 m2
 za sklop 5 (OE Maribor): najmanj 2.500 m2
 za sklop 6 (OE Nova Gorica): najmanj 700 m2.«

Kot dokazilo za izpolnjevanje citiranega pogoja je naročnik predvidel predložitev izpolnjenega in podpisanega obrazca V-4 »Seznam referenc« in obrazcev V-4a »Referenčno potrdilo«. V obrazec V-4 »Seznam referenc« so morali ponudniki vpisati posamezne reference ter pri vsaki vpisati leto začetka in zaključka izvajanja. Poleg tega so morali v obrazcu označiti tudi, ali CPV koda referenčne storitve ustreza točki 3. razdelka II.b Povabila k sodelovanju, ter navesti pogodbeni obseg ustreznih storitev čiščenja v kvadratnih metrih.

Po pregledu razpisne dokumentacije Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri merilu 3 predvidel točkovanje referenc. Ponudniki so morali seznam referenc predložiti na obrazcu V-4 »Seznam referenc«, skupaj z referenčnimi potrdili na obrazcu V-4a »Referenčno potrdilo«. Predložene reference so morale izpolnjevati vse zahteve, ki jih je naročnik določil v točki 3. razdelka II.b Povabila k sodelovanju, med katerimi je bila tudi zahteva glede dnevnih površin čiščenja – konkretno je bila za sklop 1 OE Celje za vsako predloženo referenco zahtevana površina čiščenja najmanj 1.000 m2. Kot izhaja iz razpisne dokumentacije, so morali ponudniki za priznanje tehnične in strokovne sposobnosti predložiti vsaj dve referenci, v primeru, če so jih predložili več, pa je naročnik število predloženih referenc točkoval v okviru merila 3 na način, kot je to določil v poglavju VI. Povabila k sodelovanju.

Iz ponudbe vlagatelja je razvidno, da je ta predložil obrazec V-4 »Seznam referenc«, v katerem je navedel šest referenčnih poslov. Za štiri izmed njih je vlagatelj v ponudbi predložil tudi referenčna potrdila na obrazcu V-4a. Ker sta v ponudbi manjkali dve referenčni potrdili, je naročnik vlagatelja z dopisom z dne 15. 4. 2019 pozval k dopolnitvi ponudbe. Vlagatelj je pozivu v tem delu sledil in naknadno predložil še manjkajoči referenčni potrdili. Na podlagi vpogleda v obrazec V-4 »Seznam referenc« in referenčna potrdila, ki jih je predložil vlagatelj, Državna revizijska komisija ugotavlja, da se dva referenčna posla nanašata na storitve čiščenja, katerih pogodbeni obseg storitev čiščenja presega 1.000 m2, medtem ko se štirje referenčni posli nanašajo na storitve čiščenja, katerih pogodbeni obseg storitev čiščenja je manjši od 1.000 m2. To jasno izhaja tako iz obrazca V-4 »Seznam referenc«, kjer so navedene kvadrature čiščenja, kot tudi iz referenčnih potrdil, v katerih so referenčni naročniki potrdili v obrazcu navedene kvadrature. Navedeno pomeni, da samo dva od šestih predloženih referenčnih poslov vlagatelja izpolnjujeta zahteve glede kvadrature, ki jih je naročnik določil v točki 3. razdelka II.b Povabila k sodelovanju. Dva referenčna posla sta torej ustrezna in bi bilo na njuni podlagi vlagatelju dopustno priznati tehnično in strokovno sposobnost za izvedbo naročila, kot je bilo to predvideno v razpisni dokumentaciji. Ostali štirje referenčni posli pa glede na kvadraturo čiščenja ne izpolnjujejo naročnikovih zahtev, zaradi česar ni podlage, da bi jih naročnik priznal bodisi v okviru ugotavljanja usposobljenosti bodisi v okviru točkovanja ponudb na podlagi merila 3.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitve določb ZJN-3 in lastne razpisne dokumentacije, ko vlagatelju pri merilu 3 ni dodelil točk. Vlagatelj je, kot je bilo zapisano, predložil le dva referenčna posla, ki izpolnjujeta naročnikove zahteve glede površine čiščenja, zato bi mu bilo sicer v tem delu treba priznati tehnično in strokovno sposobnost za izvedbo naročila. Ker pa preostali referenčni posli ne izpolnjujejo naročnikove zahteve glede površine čiščenja, naročnik ni imel podlage, da bi mu pri merilu 3 dodelil dodatne točke.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo v sklopu 1 OE Celje navaja tudi, da naročnik ponudbe izbranega ponudnika ne bi smel oceniti kot dopustne, saj naj bi zoper njega tekli postopki zaradi kršenja delovne in socialne zakonodaje tako pred upravnimi organi kot tudi pred Delovnim in socialnim sodiščem, dne 14. 12. 2017 pa naj bi mu inšpekcijski organ izrekel odločbo v zvezi s kršitvijo ZEPDSV.

V zvezi s temi revizijskimi navedbami je treba najprej pojasniti, da je eden od elementov dopustnosti ponudbe tudi ta, da jo mora predložiti ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev (29. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3). Razlogi za izključitev so določeni v 75. členu ZJN-3 in jih je mogoče razdeliti na obligatorne in fakultativne. Obligatorne izključitvene razloge, ki so določeni v prvem, drugem in četrtem odstavku 75. člena ZJN-3, naročnik mora vključiti v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, medtem ko mu fakultativnih izključitvenih razlogov, ki so določeni v šestem odstavku 75. člena ZJN-3, ni treba vključiti v dokumentacijo. Kadar naročnik zaradi smiselnosti in potrebnosti vključi fakultativne izključitvene razloge v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, mora pri pregledovanju ponudb ugotoviti, ali pri ponudniku obstajajo ti razlogi in naročila ne sme oddati ponudniku, pri katerem obstajajo takšni razlogi. Naročnik mora namreč postopek oddaje javnega naročila izvajati v skladu s pravili, ki jih je sam določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, kar izhaja iz načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in načela transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3).

Kršitve delovne in socialne zakonodaje so lahko podlaga za izključitev ponudnika tako v okviru obligatornega kot tudi v okviru fakultativnega izključitvenega razloga. Obligatorni izključitveni razlog je določen v alineji b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3, ki določa, da mora naročnik iz posameznega postopka javnega naročanja izključiti gospodarski subjekt, če mu je bila v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb s pravnomočno odločbo pristojnega organa Republike Slovenije ali druge države članice ali tretje države dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo. Fakultativni izključitveni razlog pa je določen v alineji a) šestega odstavka 75. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključi gospodarski subjekt v primeru, če lahko na kakršen koli način izkaže kršitev obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (gre za obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, ki so določene v pravu Evropske unije, predpisih, ki veljajo v Republiki Sloveniji, kolektivnih pogodbah ali predpisih mednarodnega okoljskega, socialnega in delovnega prava). Kot je bilo že pojasnjeno, lahko naročnik fakultativne izključitvene razloge po lastni presoji vključi v razpisno dokumentacijo – v tem primeru mora ravnati strogo v skladu s pravili, ki jih določi sam. V primeru, če naročnik fakultativnih izključitvenih razlogov ne določi v razpisni dokumentaciji, pa praviloma nima podlage za izključitev ponudnika, razen v primerih iz č), d), g) in h) alineje šestega odstavka 75. člena ZJN-3. V primeru kršitev okoljskega, socialnega in delovnega prava je treba upoštevati še tretji odstavek 89. člena ZJN-3, ki določa, da se lahko naročnik, ne glede na to, ali je takšno izključitev predvidel v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, v skladu s šestim odstavkom 75. člena ZJN-3 odloči, da ne odda javnega naročila ponudniku, ki predloži ekonomsko najugodnejšo ponudbo, če kadarkoli do izdaje odločitve o javnem naročilu ugotovi, da je ta ponudnik kršil obveznosti okoljskega, delovnega ali socialnega prava, če od datuma ugotovljene kršitve ni preteklo tri leta. Navedeno pomeni, da v primeru kršitev obveznosti okoljskega, delovnega ali socialnega prava naročnik lahko izključi ponudnika, tudi če te možnosti ni izrecno predvidel v razpisni dokumentaciji, vendar je to odločitev, ki jo ZJN-3 prepušča njegovi presoji.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik razloge za izključitev določil v poglavju II.a Povabila k sodelovanju, kjer je v 6. točki povzel obligatorni izključitveni razlog iz alineje b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3. Naročnik je določil, da bo iz postopka izključil ponudnika:

»Če je pri ponudniku v zadnjih 3 letih pred potekom roka za oddajo ponudb pristojni organ Republike Slovenije ali druge države članice ali tretje države ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi s plačilom za delo, delovnim časom, počitki, opravljanjem dela na podlagi pogodb civilnega prava kljub obstoju elementov delovnega razmerja ali v zvezi z zaposlovanjem na črno, za kateri mu je bila s pravnomočno odločitvijo ali več pravnomočnimi odločitvami izrečena globa za prekršek (b točka četrtega odstavka 75. člena ZJN-3).«

Drugih izključitvenih razlogov, ki bi se nanašali na kršitve obveznosti okoljskega, delovnega ali socialnega prava, naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil. Z drugimi besedami: naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil fakultativnega izločitvenega razloga iz alineje a) šestega odstavka 75. člena ZJN-3, temveč je povzel le obligatorni izključitveni razlog iz alineje b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3. Navedeno pomeni, da mora naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila obvezno izključiti ponudnika, za katerega je pristojni organ ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi s plačilom za delo, delovnim časom, počitki, opravljanjem dela na podlagi pogodb civilnega prava kljub obstoju elementov delovnega razmerja ali v zvezi z zaposlovanjem na črno, lahko pa (po lastni presoji) izključi tudi ponudnika, ki mu lahko na kakršenkoli način izkaže kršitev obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava. V slednjem primeru naročniku ni mogoče naložiti obveznosti izključitve ponudnika, saj gre za odločitev, ki je glede na dikcijo ZJN-3 in ob upoštevanju konkretnih določb predmetne razpisne dokumentacije v njegovi avtonomiji.

V zvezi z vlagateljevimi revizijskimi navedbami, da naj bi zoper izbranega ponudnika tekli postopki zaradi kršenja delovne in socialne zakonodaje tako pred upravnimi organi kot tudi pred Delovnim in socialnim sodiščem in da naj bi mu dne 14. 12. 2017 inšpekcijski organ izrekel odločbo v zvezi s kršitvijo ZEPDSV, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da so povsem splošne in nedokazane. V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZPVPJN mora vlagatelj v zahtevku za revizijo navesti očitane kršitve ter dejstva in dokaze, s katerimi se kršitve dokazujejo. Vlagatelj v zahtevku za revizijo ni specificiral, kateri konkretni postopki naj bi tekli, pred katerimi organi, zaradi katerih konkretnih kršitev, v kakšni fazi so postopki, ali so že bile izdane pravnomočne odločbe itd., niti ni predložil nobenih dokazov. Vlagateljeve revizijske navedbe so zato v tem delu tako splošne in pomanjkljive, da na njihovi podlagi sploh ni mogoče ugotavljati, ali je podan kateri od izključitvenih razlogov iz 75. člena ZJN-3. Edina navedba, ki je konkretizirana do te mere, da bi bilo mogoče ugotavljati vsebino kršitve in posledično obstoj izključitvenega razloga, se nanaša na konkretno odločbo, izdano izbranemu ponudniku, za katero vlagatelj zatrjuje, da jo je dne 14. 12. 2017 izdal inšpekcijski organ zaradi kršitev določb ZEPDSV. Kolikor je mogoče šteti, da je vlagatelj v tem delu konkretiziral revizijske navedbe (ne da bi se ob tem opredeljevali do vprašanja, ali je vlagatelj že zgolj z navedbo konkretne odločbe zadostil trditvenemu in dokaznemu bremenu), pa je treba ugotoviti, da obstoja ene odločbe inšpekcijskega organa, tudi če je bila z njo izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, ni mogoče subsumirati pod določbo alineje b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3. Slednja namreč, kot je bilo že pojasnjeno, sicer določa obligatorno izključitev ponudnika, vendar le v primeru, če mu je bila v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb s pravnomočno odločbo pristojnega organa dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo. Na podlagi ene izdane odločbe ni mogoče sklepati, da je bila izbranemu ponudniku dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, tega pa tudi vlagatelj v zahtevku za revizijo ni ne zatrjeval ne dokazal. Kolikor pa bi bilo mogoče obstoj ene odločbe inšpekcijskega organa zaradi kršitve določb ZEPDSV subsumirati pod alinejo a) šestega odstavka 75. člena ZJN-3, pa je treba ponovno pojasniti, da naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila razloga kršitev obveznosti okoljskega, delovnega ali socialnega prava v razpisni dokumentaciji v razpisni dokumentaciji ni določil kot izključitvenega razloga. Navedeno, ob upoštevanju tretjega odstavka 89. člena ZJN-3, pomeni, da naročniku ni mogoče naložiti izključitve izbranega ponudnika iz postopka, saj je ta odločitev v njegovi avtonomni presoji. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitve določil ZJN-3 in razpisne dokumentacije, ko ponudbe izbranega ponudnika ni izključil iz postopka.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala revizijske navedbe, ki se nanašajo na ravnanje naročnika v sklopu 3 OE Kranj. Vlagatelj v tem delu trdi, da naročnik njegove ponudbe ne bi smel oceniti kot nedopustne, saj naj bi predložil dodatna dokazila za sanitarno – higienski material in čistila, iz katerih izhajajo vse potrebne tehnične informacije o izpolnjevanju okoljskih zahtev.

Kot je razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, je naročnik po pregledu ponudb vlagatelja z dopisom z dne 15. 4. 2019 pozval k dopolnitvi ponudbe. Naročnik je vlagatelja med drugim pozval, naj dopolni ESPD obrazec, saj ta poleg drugih pomanjkljivosti ni vseboval podatka, za katere sklope želi ponudnik oddati ponudbo. Prav tako je naročnik vlagatelja pozval, naj za posamezne artikle sanitarno – higienskega materiala predloži dokazila o izpolnjevanju okoljskih zahtev, pri čemer ga je opozoril, naj navede tudi manjkajoči artikel (čistilo za čiščenje steklokeramične plošče). Kot je razvidno iz odločitve o oddaji naročila z dne 29. 4. 2019, je naročnik v sklopu 3 po pregledu vlagateljeve ponudbe in dopolnitev ugotovil, da je vlagatelj ponovno predložil neustrezno izpolnjen obrazec ESPD, saj ni navedel vseh sklopov, za katere je oddal ponudbo. Poleg tega je naročnik po pregledu dopolnitve ugotovil, da predložena dokumentacija ne vsebuje vseh zahtevanih dokazil o izpolnjevanju okoljskih zahtev.

V zvezi z navedenim naročnikovim ravnanjem v sklopu 3 OE Kranj je treba pojasniti, da 29. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3, določa, da je ponudba dopustna, kadar (med drugim) ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da je ponudba skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in da je ponudbo oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena. Iz citiranih določil ZJN-3 je razvidno, da lahko naročnik naročilo dodeli le ponudniku, ki predloži dopustno ponudbo, pri čemer je eden izmed elementov dopustnosti ponudbe izpolnjevanje zahtev naročnika, določenih v obvestilu o javnem naročilu oz. tehničnih specifikacijah.

Glede ravnanja naročnika, ki se nanaša na dopolnjevanje vlagateljeve ponudbe, je treba pojasniti, da peti odstavek 89. člena ZJN-3 določa, da lahko naročnik v primeru, če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti ponudniki, nepopolne ali napačne oz. če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da ponudniki v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, mogoče objektivno preveriti. Če ponudnik ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, mora naročnik gospodarski subjekt izključiti. V šestem odstavku 89. člena ZJN-3 so določeni elementi ponudbe, ki jih (razen kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba) ni dopustno dopolnjevati ali popravljati, in sicer cena, ponudba v okviru meril, tehnične specifikacije predmeta naročila in ponudba v delih, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev ponudbe.

Iz citiranih določb izhaja, da ponudbe po poteku roka za oddajo ponudb načeloma ni mogoče spreminjati oz. popravljati, vendar pa lahko naročnik v določenih primerih od ponudnikov zahteva, da dopolnijo, popravijo, spremenijo ali pojasnijo ponudbeno dokumentacijo. Pozivanje k pojasnjevanju, dopolnjevanju ali popravku ponudb glede na dikcijo petega odstavka 89. člena ZJN-3 ni naročnikova dolžnost, temveč gre le za možnost, za katero se naročnik lahko odloči. Pri tem naročnik nima popolne diskrecijske pravice, saj mora vedno ravnati v skladu s temeljnimi načeli javnega naročanja, zlasti v skladu z načelom preglednosti in načelom enakopravne obravnave ponudnikov. Načelo enakega obravnavanja in zahteva po preglednosti nasprotujeta kakršnim koli pogajanjem med naročnikom in ponudnikom v okviru postopka oddaje javnih naročil, kar pomeni, da predložene ponudbe načeloma ni več mogoče spreminjati niti na pobudo naročnika niti na pobudo ponudnika, saj bi to sicer lahko pomenilo, da se naročnik v nasprotju z načelom enakega obravnavanja s ponudnikom zaupno pogaja o ponudbi v škodo drugih ponudnikov. Načelo enakega obravnavanja pa ne nasprotuje temu, da se ponudba v točno določenem delu popravi ali dopolni, kadar so v zvezi z njo očitno potrebna pojasnila ali če je treba odpraviti očitne pisne pomote. Poziv javnega naročnika ponudniku, naj predloži zahtevane podatke in dokumente, načeloma ne sme zadevati ničesar drugega kot pojasnitev ponudbe tega ponudnika ali popravo očitne napake v tej ponudbi, zato ponudniku ne sme na splošno omogočati, da predloži izjave in dokumente, katerih predložitev je bila zahtevana z razpisno dokumentacijo in ki niso bili predloženi v roku za predložitev ponudb. Poleg tega dopolnitve ali popravki prvotne ponudbe ne smejo privesti do njene bistvene spremembe, saj je mogoče prvotno ponudbo popraviti le izjemoma in le, če ta sprememba ne privede do tega, da se dejansko predloži nova ponudba. Naročnik mora ponudnike obravnavati enakopravno, tako da zahteva po pojasnilih na koncu postopka izbire ponudb glede na izid tega postopka ne daje vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več ponudnikom, na katere je bila naslovljena.

Kot je razvidno iz predložene dokumentacije, je naročnik vlagatelja izrecno pozval, naj dopolni pomanjkljivo izpolnjeno ponudbo v delu ESPD obrazca, saj je bil ta pomanjkljivo izpolnjen v delu, ki se nanaša na oznako prijavljenih sklopov. Vlagatelj kljub temu, da je bil izrecno opozorjen na napako, ugotovljene pomanjkljivosti ni odpravil, saj je tudi v naknadno predloženem obrazcu ESPD označil le prijavo na sklop 3, ne pa tudi prijave na sklop 1. Že na podlagi navedenega dejstva (ki mu vlagatelj, čeprav je bil s tem seznanjen v odločitvi o oddaji naročila, v zahtevku za revizijo sploh ne nasprotuje) je bil naročnik upravičen izločiti vlagateljevo ponudbo, saj peti odstavek 89. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik v primeru, če gospodarski subjekt ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, gospodarski subjekt izključiti.

Poleg tega je treba pritrditi naročniku tudi v delu, kjer navaja, da vlagatelj svoje ponudbe ni ustrezno dopolnil v tehničnem delu oz. da iz predloženih dokazil ne izhaja, da je vlagatelj ponudil sanitarno – higienski material, ki bi ustrezal naročnikovim tehničnim zahtevam. Iz točke III.b Specifikacije predmeta naročila je namreč razvidno, da je naročnik zahteval toaletni papir oz. papirnate brisače na osnovi 100 % predelanih papirnih vlaken. Iz vlagateljeve ponudbe in iz dokumentacije, ki jo je vlagatelj predložil po pozivu naročnika, je razvidno, da vlagatelj ponuja sanitarno – higienski material iz 100 % celuloze, kar ne izpolnjuje naročnikovih zahtev. Tudi v tem delu je zato treba ugotoviti, da vlagateljeva ponudba v sklopu 3 ne izpolnjuje zahtev naročnika, določenih v tehničnih specifikacijah, kar pomeni, da naročniku ni mogoče očitati kršitve določb ZJN-3, ko jo je označil kot nedopustno in jo izločil iz postopka.

V zvezi z revizijskimi navedbami v sklopu 3, da bi naročnik moral ponudbo izbranega ponudnika tudi tu izključiti zaradi ugotovljenih kršitev delovnega prava, Državna revizijska komisija ugotavlja, da so identične revizijskim navedbam v sklopu 1, zato se v celoti sklicuje na obrazložitev, kot je v tem delu podana za sklop 1.

Glede na navedeno je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo v sklopu 1 OE Celje in v sklopu 3 OE Kranj v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljen.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 19. 6. 2019

predsednica senata
dr. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, Miklošičeva cesta 24, 1000 Ljubljana
- Odvetniška pisarna Bojan Župevec, Hrvatski trg 3, 1000 Ljubljana
- Cleaning, d. o. o., Cesta 24. junija 25, 1231 Ljubljana – Črnuče
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.