018-044/2019 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo

Številka: 018-044/2019-9

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, štev. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu dr. Mateje Škabar kot predsednice senata, mag. Gregorja Šebenika kot člana senata in Tadeje Pušnar kot članice senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nadgradnja SV naprav na železniški progi št. 30 Zidani Most-Šentilj-d.m.«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika AŽD Praha, s. r. o., Žirovnicka 3146/2, Zabehlice, Praga, Češka republika, ki ga zastopa odvetnik Marko Rogl, Trg republike 3, Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj), ter na podlagi zahtevka za revizijo skupnih ponudnikov SIEMENS Mobility, GmbH, Siemensstrasse 90, Dunaj, Avstrija, SIEMENS Mobility, d. o. o., Letališka 29c, Ljubljana in OSTRIA, d. o. o., Sojerjeva 40, Ljubljana, ki jih zastopa Odvetniška družba Podjed, o. p., d. o. o., Slovenska cesta 47, Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20. 5. 2019

ODLOČILA

1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega vlagatelja (vloga z dne 25. 2. 2019) in drugega vlagatelja (vloga z dne 27. 2. 2019) se združi v en revizijski postopek.

2. Zahtevek za revizijo, ki ga je z vlogo z dne 25. 2. 2019 vložil prvi vlagatelj, se zavrne kot neutemeljen.

3. Zahtevek za revizijo, ki ga je z vlogo z dne 27. 2. 2019 vložil drugi vlagatelj, se zavrne kot neutemeljen.

4. Zahteva prvega vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

5. Zahteva drugega vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

6. Zahteva izbranega ponudnika za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 3. 4. 2018 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN002412/2018-B01. Naročilo je bilo dne 4. 4. 2018 objavljeno tudi v Uradnem listu EU pod oznako 2018/S 065-144885. Dne 15. 2. 2019 je naročnik na portalu javnih naročil objavil dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila« (dokument št. 43001-67/2018/56 z dne 15. 2. 2019), iz katerega je razvidno, da je predmetno naročilo dodelil skupnima ponudnikoma Iskra, d. d., Stegne 21, Ljubljana, in CAF Signalling, S. L., Street Juan Fermin Gilisagasti 42 PTA, San Sebastian, Španija (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila je razvidno, da je naročnik tako ponudbo prvega kot tudi ponudbo drugega vlagatelja izločil kot nedopustni. Ponudbo prvega vlagatelja je izločil z obrazložitvijo, da ne izpolnjuje pogojev za sodelovanje in da ne ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Za ponudbo drugega vlagatelja pa je navedel, da ponudbena cena presega zagotovljena sredstva.

Zoper odločitev o oddaji naročila je prvi vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 25. 2. 2019, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da njegove ponudbe ne bi smel izločiti kot nedopustne in da je ponudba izbranega ponudnika tista, ki bi morala biti izločena. Prvi vlagatelj se najprej opredeljuje do posameznih razlogov za izločitev njegove ponudbe:

- V zvezi z očitkom o neizpolnjevanju kadrovskih zahtev prvi vlagatelj navaja, da je v ponudbi predložil vsa dokazila, iz katerih je razvidno, da oseba, ki jo je določil za vodjo projekta, izpolnjuje zahteve, določene v razpisni dokumentaciji. Tudi za odgovornega projektanta, odgovornega vodjo posameznih del za gradbena dela ter odgovorni vodji posameznih del za elektro dela je prvi vlagatelj predložil zakonsko izjavo, v kateri je naveden projekt, na katerem so sodelovale imenovane osebe, opisane pa so tudi njihove naloge. Iz izjave je razvidno, da so pogoji naročnika izpolnjeni. Nepravilen je tudi zaključek naročnika, da prvi vlagatelj navedenih oseb ni vpisal v ESPD obrazec in da ni predložil dokazil o vpisu v imenik Inženirske zbornice Slovenije (IZS). V ESPD obrazec je prvi vlagatelj vnesel vse zahtevane podatke, spisek kadrov pa je podal v prilogah ponudbe. Za vse osebe so bila predložena dokazila o izobrazbi in potrdila pristojnega združenja, iz katerih je razvidno, da so izkazani vsi pogoji, potrebni za vpis v imenik IZS.
- Glede izpolnjevanja referenčnih pogojev prvi vlagatelj navaja, da je predložil vsa potrebna dokazila in obrazce, iz katerih je razvidno, da je izpolnil vse zahteve, ki jih je naročnik določil v razpisni dokumentaciji.
- V zvezi z očitkom o neustreznem delovanju simulatorja zahtev prvi vlagatelj navaja, da je simulator opisan v tehnični ponudbi za sisteme signalizacije. Iz opisa ne izhaja, da simulator ne bi deloval neodvisno od lokacije ali posamezne postavljalnice. Glede dejstva, da simulator omogoča simuliranje zunanjih elementov, ki temeljijo na vnaprej določenih dogodkih, prvi vlagatelj poudarja, da to ne pomeni, da simulator ne simulira pogojev postavljalnice v samostojnem načinu, temveč le, da simulator omogoča simuliranje vseh dogodkov, ki so vnaprej določeni oz. programirani.
- Na očitek, da naj bi bil za kretnice ponujen elektromehanski in ne električno hidravlični pogon, prvi vlagatelj odgovarja, da je v ponudbi prišlo do napake v prevodu. V ponudbi se nepravilno uporablja izraz elektromehanska naprava oz. elektromehanski pogon. Dejansko pa je ponujena naprava, ki jo je možno upravljati bodisi s strojno ali točkovno napravo. Standardna rešitev prvega vlagatelja je raztirnik, priključen na elektromotorni pogon, ki pa se lahko poveže z različnimi tipi pogonov. Ker so v razpisu zahtevani hidravlični kretniški in raztirniški pogoni, bi prvi vlagatelj te tudi uporabil v projektu.
- Prvi vlagatelj je ponudil arhitekturo postavljalnice 2x2oo2, glede katere naročnik brez utemeljenega razloga zatrjuje, da ni dovoljena. Ponujena arhitektura je primerljiva oz. celo boljša od arhitekture 2oo3, zato ni nobenega razloga, da ne bi bila ustrezna oz. dovoljena. Zahteva iz razpisne dokumentacije, da mora konfiguracija računalniške tehnologije sloneti najmanj na zahtevi, da sta dva od treh računalnikov v uporabi in v varni odvisnosti (t. i. 2oo3 arhitektura), pomeni, da morata za zagotavljanje varnega delovanja signalnovarnostne naprave vsaj dva od treh računalnikov biti v uporabi in varni odvisnosti. V primeru arhitekture 2x2oo2 sta tako kot v primeru arhitekture 2oo3 v uporabi dva računalnika, ki pa delujeta kot par dveh računalnikov v varni odvisnosti od drugih dveh računalnikov, ki delujeta kot standby v primeru, če bi en ali dva računalnika iz prve veje prenehala delovati. Glede na to, da v primeru arhitekture 2x2oo2 istočasno delujeta računalnika iz izključno ene veje, se v primeru okvare enega ali obeh računalnikov iz delujočega para aktivirata računalnika iz drugega para. V primeru arhitekture 2x2oo2 sistem deluje tudi v primeru, če oba računalnika prenehata delovati, medtem ko v primeru arhitekture 2oo3 okvara dveh računalnikov povzroči nedelovanje sistema. Navedeno je skladno z razpisno dokumentacijo, ki je zahtevala konfiguracijo računalniške opreme, ki je enaka ali boljša od arhitekture 2oo3. Sistemi, ki temeljijo na arhitekturi 2x2oo2, se brez težav povežejo s sistemi, ki temeljijo na arhitekturi 2oo3, izpolnjujejo pa tudi enake varnostne integritete. Prvi vlagatelj se sklicuje tudi na strokovna mnenja, ki jih prilaga zahtevku za revizijo, in navaja, da iz njih izhaja, da je arhitektura 2x2oo2 najmanj enaka oz. celo boljša od zahtevane arhitekture.
- Iz ponudbe prvega vlagatelja izhaja, da je bila predvidena uporaba števcev osi proizvajalca Frauscher, pri čemer iz predloženih listin izhaja, da je ponujeno blago skladno z vsemi veljavnimi evropskimi akti in standardi.
- V zvezi z očitkom, da temperaturno območje delovanja notranje naprave ne izpolnjuje zahtevanega, t. j. od 0o C do +40o C, saj naj bi bil temperaturni obseg ponujene naprave od 5o C do +55o C, prvi vlagatelj navaja, da listina, na katero se sklicuje naročnik, predstavlja standardni letak za serijo ESA 44 za češko tržišče, zato ne more biti relevantna pri presoji, kakšen temperaturni obseg zagotavlja ponujena oprema. Prvi vlagatelj je ponudil opremo ESA 44 TR, za katero je predvidena postavitev v klimatiziran prostor ali v prostor z gretjem, pri čemer je zaradi udobnosti delovanja operativnega osebja priporočljivo, da temperatura v prostoru ne preseže 30o C. Panel EIP je predviden za lokacije v temperaturnem območju -25o C do +70o C, zato je naročnikova zahteva izpolnjena.

Prvi vlagatelj navaja, da bi ga naročnik v primeru morebitnih nejasnosti ali pomanjkljivosti lahko pozval k predložitvi manjkajočega dokumenta ali pojasnilu ustrezne listine, kot je to storil tudi pri drugih ponudnikih, zaradi česar je podana tudi kršitev načela enakopravne obravnave. V nadaljevanju prvi vlagatelj zatrjuje še, da je v zapisniku o javnem odpiranju ponudb vrednost ponudbe izbranega ponudnika znašala 71.369.845,72 EUR, v odločitvi o oddaji naročila pa je znašala 71.369.847,79 EUR. To naj bi pomenilo, da so cene v ponudbi izbranega ponudnika nepravilne in neskladne in da bi morala biti ta izločena iz postopka. Prvi vlagatelj navaja še, da je rok veljavnosti ponudb, ki je bil določen na 23. 10. 2018, potekel, zato ponudbe v času ocenjevanja in sprejema odločitve o oddaji naročila niso bile več veljavne. Ker ponudbe niso več zavezujoče, izbrani ponudnik ni dolžan izvesti naročila pod pogoji iz razpisne dokumentacije, naročnik pa bi moral skladno z načelom gospodarnosti in učinkovitosti vse ponudbe zavrniti in začeti z novim postopkom oddaje javnega naročila. Na podlagi navedenega prvi vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Zoper odločitev o oddaji naročila je zahtevek za revizijo pravočasno, z vlogo z dne 27. 2. 2019, vložil tudi drugi vlagatelj. V zahtevku za revizijo drugi vlagatelj navaja, da naročnik njegove ponudbe ne bi smel zavrniti kot nedopustne in da ponudbe izbranega ponudnika ne bi smel označiti za dopustno in jo izbrati kot najugodnejšo. Drugi vlagatelj navaja, da naročnik odločitve o označitvi njegove ponudbe ni v ničemer obrazložil. Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3) sicer ne nalaga objave podatka o zagotovljenih sredstvih, vendar pa mora naročnik oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazložiti in omogočiti njen preizkus. Naročnik mora, tudi kadar se sklicuje na to, da mu podatka o zagotovljenih sredstvih ni treba objaviti, konkretizirati razlog, zaradi katerega šteje, da bi bilo razkritje višine zagotovljenih sredstev v nasprotju z javnim interesom. Iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila izhaja le, da naj bi ponudba drugega vlagatelja presegala zagotovljena sredstva, pri čemer se naročnik ni opredelil do višine zagotovljenih sredstev, temveč je le nekonkretizirano navedel, da višine sredstev ne bo objavil, ker bi to lahko negativno vplivalo na njegov poslovni interes. Obrazložitev je tako pomanjkljiva, da je drugemu vlagatelju onemogočena presoja naročnikovih razlogov in s tem možnost uveljavljanja pravnega varstva. Naročnik bi moral navesti konkretne razloge, zaradi katerih ni objavil višine zagotovljenih sredstev. Razkritje višine razpoložljivih sredstev bi lahko na poslovni interes naročnika vplivalo le v primeru, če bi izvedel postopek s pogajanji ali če bi postopek ponovil, v predmetnem postopku pa je očitno, da nobena od teh možnosti ni relevantna. Po mnenju drugega vlagatelja tudi sicer iz javno dostopnih podatkov izhajajo pomisleki, ali je naročnik sploh imel zagotovljena sredstva za izvedbo naročila oz. ali je ta naknadno prilagodil tako, da so ta manjša od vrednosti ponudbe drugega vlagatelja. Zagotovljena sredstva so sredstva proračuna Republike Slovenije in v tem primeru tudi sredstva Evropske unije, v proračunu za leto 2019 pa sploh ni razvidno, da bi bila zagotovljena sredstva za vse dele naročila. Upoštevajoč trajanje projekta v obdobju 66 mesecev z možnostjo podaljšanja za eno leto je jasno, da naročnik sploh ne more imeti natančno zagotovljenih vseh sredstev, saj se proračun oz. načrt razvojnih programov sprejema za največ štiri leta. Zato je vprašanje, na kakšen način je naročnik sploh lahko presodil, ali ima dovolj zagotovljenih sredstev. Naročnik si je pustil proste roke, brez možnosti nadzora, da zagotovljena sredstva prilagaja prejetim ponudbam. Neposredni uporabnik proračuna lahko prevzema obveznosti v prihodnjih letih le, če ima načrtovane odhodke v načrtu razvojnih programov, iz veljavnega načrta pa višine zagotovljenih sredstev ni mogoče razbrati. Drugi vlagatelj tudi navaja, da je bil predmet naročila objavljen dvakrat, drugič v občutno večjem obsegu, zato je upravičen dvom, da je imel naročnik kadarkoli med postopkom na pravilen ali pregleden način zagotovljena sredstva. To potrjuje tudi ravnanje naročnika, ki je drugega vlagatelja pozival k predložitvi dodatnih dokazil. Naročnik je vedel, kakšna je ponudbena cena drugega vlagatelja, kljub temu pa se je z njim še naprej usklajeval in pozival k dodatnim dokazilom, česar ne bi počel, če bi menil, da ponudba presega zagotovljena sredstva. Obseg zagotovljenih sredstev se v času do izdaje odločitve o oddaji naročila ni mogel spremeniti, kar pomeni, da ponudba drugega vlagatelja zagotovljenih sredstev tedaj ni presegala in jih prav tako ne presega zdaj. Odločitev naročnika o preseganju zagotovljenih sredstev je bila sprejeta za nazaj, in sicer bodisi z namenom onemogočiti drugemu vlagatelju dokazovanje napak v ponudbi izbranega ponudnika bodisi zaradi nepravilno določenih zagotovljenih sredstev. Naročnik bi po mnenju drugega vlagatelja moral predstaviti dokumentacijo, iz katere bi bilo mogoče ugotoviti, ali so bila zagotovljena sredstva določena na pravilen način. Drugi vlagatelj navaja, da mora naročnik vir in obseg sredstev navesti v sklepu o začetku postopka oz. dokumentirati na drug ustrezen način, pri čemer mora upoštevati tudi pravila, ki urejajo javne finance, Državno revizijsko komisijo pa poziva, naj pregleda, če je naročnik pravilno določil zagotovljena sredstva. V nadaljevanju drugi vlagatelj zatrjuje, da bi naročnik moral kot nedopustno izločiti ponudbo izbranega ponudnika, in sicer zaradi naslednjih razlogov:

- V odločitvi o oddaji naročila je vrednost ponudbe izbranega ponudnika znašala 71.369.847,79 EUR, v zapisniku o javnem odpiranju ponudb pa 71.369.845,72 EUR. Zneska cen se razlikujeta, kar pomeni, da je naročnik dopustil nedopustno spremembo v ponudbenem predračunu izbranega ponudnika, spremembe cene pa tudi ni ustrezno obrazložil v odločitvi o oddaji naročila. Po mnenju drugega vlagatelja je lahko bila preglednica izbranega ponudnika spremenjena le v delu, kjer so se vpisovale cene na enoto, do napake pa je lahko prišlo pri zaokroževanju cen, ki jih je izbrani ponudnik vpisal na več kot dve decimalni mesti, kar pa je naročnik prepovedal.
- Naročnik je naročilo dodelil ponudniku Iskra, d. d., Stegne 21, Ljubljana, čeprav se je ta družba 5. 2. 2019 preoblikovala v družbo z omejeno odgovornostjo, spremenjen pa je bil tudi vodstveni kader družbe. Zato se postavlja vprašanje, ali je naročnik preveril obstoj in vsebino podatkov oz. drugih navedb iz ponudbe ponudnika, ki se mu je odločil oddati naročilo, in ali je preveril izpolnjevanje obligatornih pogojev.
- Ker je naročnik ponudbo drugega vlagatelja neutemeljeno zavrnil kot nedopustno, mu je tudi onemogočil vpogled v ponudbo izbranega ponudnika, zaradi česar mu je onemogočena pravica do učinkovitega pravnega varstva. Drugi vlagatelj zato Državno revizijsko komisijo poziva, naj vpogleda v dokumentacijo izbranega ponudnika, pri čemer izpostavlja nekatere tehnične nepravilnosti. Drugi vlagatelj zatrjuje, da izbrani ponudnik ponuja nivojske prehode proizvajalca Scheidt & baumann BUES 2000, ki sicer ima dovoljenje za vgradnjo v Sloveniji, vendar pa uporablja vklopne/izklopne kontakte senzorje, ki nimajo ustreznih dokazil o izpolnitvi pogojev skladnosti z veljavno zakonodajo. Če izbrani ponudnik namesto običajnih ponuja senzorje proizvajalca Frauscher, potem ta kombinacija nima dovoljenja za vgradnjo v Sloveniji.
- Izbrani ponudnik nima lastnega kadra, ki bi imel izkušnje z elektronskimi postavljalnicami, saj ni izvajal projektov, ki bi ustrezali pogojem naročnika za pridobitev reference. Zato se postavlja vprašanje, kako je izbrani ponudnik izpolnil kadrovske zahteve. Konkretno v zvezi z osebo, ki jo je izbrani ponudnik imenoval za odgovornega projektanta, drugi vlagatelj navaja, da je izbrani ponudnik za njo predložil referenco, za katero pa se je pri reviziji projekta ugotovilo, da znaša vrednost del manj, kot je bilo prvotno navedeno, zaradi česar vrednost projekta ne dosega zahteve iz razpisne dokumentacije.

Na podlagi navedenega drugi vlagatelj naročniku predlaga, naj ugotovi, da je njegova ponudba dopustna, naj razveljavi odločitev o oddaji naročila in izloči ponudbo izbranega ponudnika kot nedopustno in naj naročilo dodeli njemu, Državni revizijski komisiji pa predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila. Drugi vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 7. 3. 2019 opredelil do revizijskih navedb prvega in drugega vlagatelja. Izbrani ponudnik revizijske navedbe označuje za neutemeljene, zaradi česar predlaga zavrnitev obeh zahtevkov za revizijo.

Naročnik je dne 21. 3. 2019 sprejel sklep, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, ki ga je vložil prvi vlagatelj. V obrazložitvi sklepa naročnik odgovarja na posamezne očitke:

- Vodja projekta, ki ga je predlagal prvi vlagatelj, ne izpolnjuje zahtev iz razpisne dokumentacije, ker je na referenčnem objektu izvajal dela kot vodja projekta na strani projektanta, naloga vloga vodje projekta je, da skrbi za cel projekt, tako projektiranje, izvedbo, testiranje in ostalo dokumentacijo. Tudi odgovorni projektant, odgovorni vodja posameznih del za gradbena dela ter odgovorna vodja posameznih del za elektro dela ne izpolnjujejo zahtev glede področja referenčnih del oz. vrednosti posla.
- Referenčna obrazca, ki ju je predložil prvi vlagatelj, potrjujeta isti projekt, vendar pa so podatki različni oz. neskladni, zato ni mogoče ugotoviti, ali je bil prvi vlagatelj tudi izvajalec del. Neskladje obstaja tudi glede obsega oz. vrednosti del. Naročnik ni dolžan pozivati ponudnika k dopolnjevanju ponudb, tudi sicer pa v ponudbi prvega vlagatelja manjkajo listine, ki predstavljajo tehnične specifikacije.
- Simulator deluje tako, da odraža realno stanje delovanja SV naprave, in sicer ne z vnaprej določenimi dogodki, temveč sprotno. Simulator mora delovati tako, kot da bi posluževali realno postajo. Vsako posluževanje odraža neko reakcijo, vsako stanje naprave pa mora odražati dejansko stanje v realnem času na simulatorju, saj je to edini učinkovit način preizkušanja programske opreme in šolanja osebja. Simulatorji, ki delujejo zgolj na vnaprej določenih dogodkih, so le predvajalniki, kjer se dogodki vnesejo vnaprej. Ponudba prvega vlagatelja zato ne ustreza tehničnim zahtevam.
- V ponudbi prvega vlagatelja je jasno navedeno, da je ponujen elektromehanski pogon, ne pa elektrohidravlični. Do napake v prevodu ni moglo priti, saj tudi v angleškem jeziku piše, da je pogon elektromehanski.
- Naročnik je v razpisni dokumentaciji jasno zapisal, da zahteva arhitekturo 2oo3, na portalu javnih naročil pa je tudi jasno navedel, da arhitektura 2x2oo2 ni dovoljena. Če se prvi vlagatelj ni strinjal z zahtevo, bi moral vložiti zahtevek za revizijo pravočasno. Kakšno tehnično rešitev bo implementiral, je naročnikova avtonomna odločitev, ki je bila sprejeta na podlagi tehničnih lastnosti posameznih arhitektur in na podlagi izkušenj upravljalcev infrastrukture. Po mnenju naročnika tudi mnenja, ki jih je predložil prvi vlagatelj, zgolj potrjujejo naročnikove trditve, iz nobenega mnenja pa ne izhaja, da je arhitektura 2x2oo2 z upoštevanjem vseh vidikov vsaj primerljiva ali celo boljša.
- Prvi vlagatelj je ponudil Frauscherjev sistem štetja osi, ki se primarno uporablja za javljanje zasedenosti in prostosti odsekov javljanja prostosti, lahko pa se uporabi tudi za vklopno – izklopna mesta na nivojskih prehodih. Iz ponudbe prvega vlagatelja ni razvidno, da se ta sistem uporablja tudi za vklopno – izklopna mesta na nivojskih prehodih. Prvi vlagatelj bi moral vsaj z enim stavkom v ponudbi navesti, da je Frauscherjev sistem predvidel tudi za vklopno – izklopna mesta, česar pa ni storil.
- Iz ponudbe prvega vlagatelja je razvidno, da ponujena naprava ne izpolnjuje zahteve glede temperaturnega območja, kar izhaja tudi iz reklamnega letaka, ki je bil priložen v ponudbi. Vlagatelj posredno zatrjuje, da je predloženi letak namenjen češkemu tržišču, zato se naročnik sprašuje, zakaj letak, namenjen za češko tržišče, ni veljaven. Naročnik presoja izpolnjevanje pogojev na podlagi predložene ponudbene dokumentacije in če je bil prvi vlagatelj mnenja, da je dokumentacija neustrezna, je ne bi smel predložiti v ponudbi.

V zvezi z zatrjevanimi napakami v ponudbi izbranega ponudnika naročnik navaja, da je pri pregledu njegove ponudbe ugotovil računsko napako, zaradi katere ga je pozval k podaji soglasja za popravo napake, pri čemer pa ni prišlo do spremembe cene na enoto brez DDV in količin. V zvezi z veljavnostjo ponudb pa naročnik navaja, da so bile vse tri ponudbe veljavne tako v času pregleda in preverjanja ponudb kot tudi ob sprejemu odločitve o oddaji naročila.

Naročnik je s sklepom z dne 21. 3. 2019 zavrnil tudi zahtevek za revizijo, ki ga je vložil drugi vlagatelj. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da mu drugi vlagatelj očita neobrazloženost odločitve o oddaji naročila, hkrati pa navaja argumente, iz katerih je razvidno, da je razumel, zaradi katerih razlogov je bila njegova ponudba izločena. Naročnik je v odločitvi navedel, da ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, višine zagotovljenih sredstev pa ni navedel, ker mu to dopušča ZJN-3. Pred sprejemom odločitve je naročnik preveril višino zagotovljenih sredstev, kar je razvidno iz dokumentacije. V predlogu za oddajo javnega naročila je naveden vir financiranja, ki vsebuje 18 postavk proračuna, iz katerih bo projekt financiran. Ugotovitve o stanju zagotovljenih sredstev so tudi v dokumentu št. 43001-67/2018-53. Zagotovljena sredstva so torej opredeljena in so omejena. Naročnik ob tem navaja, da je v razpisni dokumentaciji objavil višino ocenjene vrednosti, ki je znašala 59.382.412,19 EUR brez DDV. Ponudba drugega vlagatelja presega ocenjeno vrednost za več kot 13 milijonov EUR. Po mnenju naročnika je treba upoštevati tudi ocenjeno vrednost, saj so se ponudniki glede na njo odločali, ali bodo sodelovali v postopku ali ne. V primeru, če bi naročnik sprejel ponudbo, ki je za 18 % višja od ocenjene vrednosti, bi posegel v načelo transparentnosti in enakopravne obravnave. V nadaljevanju se naročnik opredeljuje do navedb drugega vlagatelja, ki se nanašajo na ponudbo izbranega ponudnika:

- Pri pregledu ponudbe izbranega ponudnika je naročnik ugotovil računsko napako, zaradi katere ga je pozval k podaji soglasja za popravo napake, pri čemer pa ni prišlo do spremembe cene na enoto brez DDV in količin.
- Naročnik je preveril neobstoj izključitvenih razlogov in izpolnjevanje pogojev za izbranega ponudnika, in sicer na dan, ko je potekel rok za oddajo ponudb. Pri enem od partnerjev v ponudbi izbranega ponudnika je med postopkom javnega naročila prišlo do statusne spremembe oblike družbe, ki pa pomeni le spremembo organizacijske oblike družbe, saj gre še vedno za isti pravni subjekt
- Izbrani ponudnik je predložil dovoljenje za vgradnjo nivojskega prehoda, skupaj s pojasnili, da nivojski prehod že ima dovoljenje za vgradnjo. Naročnik je preveril pravilnost dokumentacije za vklopno-izklopna mesta in ostali del nivojskih prehodov in ugotovil, da so zahteve iz razpisne dokumentacije izpolnjene.
- Naročnik je preveril izpolnjevanje kadrovskih zahtev in ugotovil, da vsi nominirani kadri v celoti izpolnjujejo njegove zahteve. Iskra, d. d., ni edini partner v ponudbi izbranega ponudnika, kadre pa lahko zagotovijo tako partnerji kot podizvajalci.
- Kot odgovornega projektanta izbrani ponudnik ni imenoval osebe, ki jo v zahtevku za revizijo navaja drugi vlagatelj, temveč drugo osebo, ki ima ustrezne reference.


Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 29. 3. 2019 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Prvi vlagatelj se je z vlogo z dne 1. 4. 2019 opredelil do naročnikovega sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Prvi vlagatelj vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo in se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb.

Drugi vlagatelj se je z vlogo z dne 1. 4. 2019 opredelil do naročnikovega sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Drugi vlagatelj vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo in se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb prvega vlagatelja, drugega vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Skladno z določili prvega odstavka 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 in spremembe; v nadaljevanju: ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN v reviziji postopkov oddaje javnih naročil in v drugih postopkih, urejenih s tem zakonom, uporablja glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški. O vseh združenih pravdah lahko izda sodišče skupno sodbo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta prvi in drugi vlagatelj vložila zahtevka za revizijo v istem postopku oddaje javnega naročila zoper isto odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, zato je, zaradi pospešitve obravnavanja, obravnavanje zahtevkov za revizijo združila v en revizijski postopek in sprejela skupno odločitev.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Med prvim vlagateljem in naročnikom je najprej spor glede vprašanja, ali je naročnik kršil določbe ZJN-3 in lastne razpisne dokumentacije, ko je ponudbo prvega vlagatelja ocenil kot nedopustno in jo izločil iz postopka. Kot je razvidno iz odločitve o oddaji naročila z dne 15. 2. 2019, je naročnik ponudbo prvega vlagatelja izločil zaradi neizpolnjevanja pogojev za priznanje tehnične in strokovne sposobnosti ter zaradi neizpolnjevanja zahtev naročnika, ki so bile določene v tehničnih specifikacijah.

Ravnanje naročnika, ki se nanaša na ocenjevanje ponudbe prvega vlagatelja v delu izpolnjevanja zahtev, določenih v tehničnih specifikacijah, je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je ponudba dopustna, kadar (med drugim) ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko (med drugim) preveri, da je ponudba skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3.

Iz citiranih določil ZJN-3 izhaja, da lahko naročnik naročilo dodeli le ponudniku, ki predloži dopustno ponudbo, in da je eden izmed elementov dopustnosti ponudbe ta, da mora ponudba ustrezati tistim zahtevam naročnika, ki se nanašajo na predmet naročila in jih naročnik določi s tehničnimi specifikacijami. V skladu s 23. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 pomenijo tehnične zahteve specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom, ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti. S tehničnimi specifikacijami naročnik v skladu z 68. členom ZJN-3 opredeli oz. opiše predmet naročila. Z njimi točno opredeli lastnosti predmeta javnega naročila oz. specificira zahtevane značilnosti predmeta, kot npr. način delovanja in uporabe, stopnjo kakovosti, uporabljene materiale, dimenzije, tehnične parametre, proizvodne postopke, okoljske lastnosti, stopnjo varnosti itd. Gre za zahtevane značilnosti predmeta javnega naročila, ki naj bi izražale pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila.

Tehnične zahteve mora naročnik določiti ob upoštevanju določb iz 68. člena ZJN-3, ki predpisujejo, da morajo biti tehnične specifikacije navedene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in sicer tako, da ponudnikom zagotavljajo enak dostop do postopka javnega naročanja in da neupravičeno ne ovirajo odpiranja javnih naročil konkurenci. Tehnične specifikacije lahko naročnik določi bodisi v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti bodisi s sklicevanjem na tehnične specifikacije in različne standarde oz. tehnične ocene bodisi s kombinacijo navedenih načinov. Če tega ne upravičuje predmet javnega naročila, v tehničnih specifikacijah ne smejo biti navedeni določena izdelava ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode ali storitve določenega gospodarskega subjekta, ali blagovne znamke, patenti, tipi ali določeno poreklo ali proizvodnja, ki dajejo prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom ali jih izločajo. Take navedbe so izjemoma dovoljene, če s splošnimi zahtevami ni mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta naročila, pri čemer morajo v tem primeru vsebovati tudi besedi »ali enakovredni«. Ponudnik mora v svoji ponudbi z vsemi ustreznimi sredstvi in na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji, dokazati, da blago izpolnjuje zahteve glede delovanja ali funkcionalnosti, ki jih je določil naročnik (deveti odstavek 68. člena ZJN-3).

Kot je razvidno iz odločitve o oddaji naročila z dne 15. 2. 2019, je naročnik ponudbo prvega vlagatelja ocenil kot neskladno s tehničnimi specifikacijami zaradi petih razlogov, in sicer zaradi neustreznega delovanja simulatorja, zaradi neustreznega pogona kretnic in raztirnikov, zaradi neustrezne arhitekture postavljalnice, zaradi neustreznih dokazil o izpolnitvi pogojev skladnosti za vklopno izklopna mesta nivojskih prehodov ter zaradi neustreznega temperaturnega območja delovanja notranje naprave. V zvezi z razlogom neustrezne arhitekture postavljalnice Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik tehnične zahteve za predmetno javno naročilo določil v dokumentu »Specifikacija naročila«. Tehnične zahteve za postavljalnico in SV napravo je naročnik določil v poglavju 7.16 Specifikacije naročila, pri čemer je v točki 7 f.c) določil naslednjo zahtevo:

»Zaradi zagotovitve signalno varnega načina delovanja, mora konfiguracija računalniške tehnologije sloneti najmanj na zahtevi, da sta dva od treh računalnikov v uporabi in v varnostni odvisnosti (t.i. 2oo3 arhitektura). Sistemi zgrajeni na principu enega računalnika ali sistemi, ki imajo signalno varnost grajeno na rešitvah v okviru programske opreme ali dvojnim vnosom podatkov ali programskimi testnimi programi niso dovoljeni.«

V zvezi z navedeno tehnično zahtevo je naročnik na portalu javnih naročil prejel več vprašanj oz. opozoril. Dne 10. 4. 2018 je naročnik prejel naslednje vprašanje:

»Naročnika naprošamo da nam pojasni na podlagi kakšne odločitve oz analize se je odločil za kriterij pod točko f.c. v poglavju 7.16, saj za doseganje varnostnega nivoja govorijo drugi standardi in ne arhitektura signalnovarnostne naprave kot v omenjenem primeru zahteva naročnik.
V duhu transparentnosti in konkurenčnosti pozivamo naročnika da spremeni zahtevo po arhitekturi saj z omenjeno zahtevo izloča več ponudnikov ki dosegajo SIL4 varnostni nivo in so tudi člani UNIFE skupine.«

Na navedeno vprašanje je naročnik odgovoril z naslednjim pojasnilom:

»V poglavju 7.16 točka f.c. ni podane zahteve o doseganju varnostnega nivoja, ampak je podana zahteva o dovoljeni arhitekturi (tehnologiji) sistema. Zahteve o doseganju varnostnega nivoja so opredeljene v drugih točkah. Arhitektura in doseganje varnostnega nivoja sta ločeni zahtevi. Na trgu je večje število proizvajalcev SV naprav, ki vse pogoje te razpisne dokumentacije brez težav izpolnjujejo. Domena naročnika je, da sam izbere tehnologijo, ki jo v sklopu razpisanih del razpisuje, saj naročnik pozna svoje delovanje, svoje objektivne potrebe in specifične zahteve. Naročnik ne bo spreminjal zahteve iz razpisne dokumentacije.«

Nadalje je naročnik dne 25. 4. 2018 v zvezi s konfiguracijo računalniške tehnologije postavljalnice prejel še naslednja vprašanja oz. opozorila:

»Naprošamo vas za odgovor na spodaj navedena vprašanja, navedbe in predlog, kot sledi: Naročnik v okviru tehničnih specifikacij predmeta javnega naročila zahteva točno določeno računalniško arhitekturo postavljalnice, in sicer 2003, s čimer pa naročnik krši temeljna načela ZJN-3.

V četrtem odstavku 68. člena ZJN-3 je določeno, da morajo tehnične specifikacije zagotavljati enak dostop do postopka javnega naročanja vsem gospodarskim subjektom in ne smejo neupravičeno ovirati odpiranja javnih naročil konkurenci. Skladno s 5. členom ZJN-3 (načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki) naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki. Po določbi 7. člena ZJN-3 (načelo enakopravne obravnave ponudnikov) mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila.

Iz citiranih določb gre razumeti, da je naročnik pri postavljanju tehničnih specifikacij sicer avtonomen, vendar pri tem ne sme postavljati zahtev, ki niso objektivno opravičljive in bi lahko dajale neupravičeno prednost določenim ponudnikom ali bi jim neupravičeno oteževale ali onemogočale udeležbo v postopku oddaje javnega naročila.

V konkretnem primeru v zvezi z zahtevano računalniško arhitekturo postavljalnice pojasnjujemo, da so za doseganje želenega nivoja varnosti predpisani standardi EN50126, EN50128 in EN50129. Za vodenje železniškega prometa se zahteva najvišji nivo varnosti SIL-4, kar se dokazuje s certifikatom CENELEC SIL-4. Po CENELEC standardu je definirana SIL-4 arhitektura, in sicer kot 2002 in 2003. V primerljivih javnih razpisih za signalno varnostne naprave v sosednjih državah sicer ni zahteve po specifični arhitekturi sistema, je pa vsekakor nedvoumna zahteva za izpolnjevanje SIL-4 pogoja. Kot konkurenčni ponudniki na zadevnem trgu smo prepričani, da je na področju signalne varnosti edino relevanten pregled neodvisnih organov, ki so certificirani in neodvisni na tem področju in lahko potrdijo varnostno ustreznost ponujene rešitve oziroma arhitekture sistema.

Kot potencialni in konkurenčni ponudniki na trgu smo v konkretnem primeru prepričani, da naročnikova zahteva po točno določeni računalniški arhitekturi postavljalnice 2003 ni objektno opravičljiva, saj na trgu obstaja računalniška arhitektura, ki je enakovredna oziroma celo boljša od zahtevane in je v celoti in povsem kompatibilna z vso naročnikovo obstoječo infrastrukturo, opremo in tehnologijo, kar lahko dokažemo s predložitvijo ustreznega dokazila, izdanega s strani mednarodno certificiranega in neodvisnega organa.

Predlagamo, da naročnik spremeni sporno zahtevo tako, da naročnik briše iz razpisne dokumentacije zahtevo po točno določeni arhitekturi sistema oziroma dopusti možnost, da ponudimo enakopraven ali boljši arhitekturni sistem, kot ga zahteva naročnik, pri čemer mora le ta biti povsem kompatibilen z naročnikovo obstoječo infrastrukturo, opremo in tehnologijo, kar ponudniki izkažejo s predložitvijo ustreznega dokazila, izdanega s strani mednarodno certificiranega in neodvisnega organa.«

Na navedena vprašanja oz. opozorila je naročnik podal naslednji odgovor:

»Nivo varnosti ni edina tehnična zahteva, ki določuje kvaliteto postavljalnice. Naročnik je podal zahtevo o arhitekturi postavljalnice najmanj 2oo3 ali več (kot je na primer 2oo4). Arhitektura postavljalnice 2oo2 ali 2x2oo2 ni dovoljena.«

Iz citiranih določil razpisne dokumentacije in naročnikovih odgovorov na portalu javnih naročil (slednji pa se, skladno z določbo prvega in drugega odstavka 67. člena ZJN-3, štejejo kot del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila) je jasno razvidno, da je naročnik zahteval takšno računalniško tehnologijo postavljalnice, ki mora sloneti najmanj na zahtevi, da sta dva od treh računalnikov v uporabi in v varnostni odvisnosti. Gre za t. im. 2oo3 arhitekturo. Ob tem je naročnik že v razpisni dokumentaciji prepovedal računalniške sisteme, ki so zgrajeni na principu enega računalnika, in sisteme, ki imajo signalno varnost grajeno na rešitvah v okviru programske opreme ali z dvojnim vnosom podatkov. Dodatno je naročnik na poziv, naj spremeni zahtevano arhitekturo sistema, na portalu javnih naročil pojasnil, da je v točki 7 f.c) poglavja 7.16 Specifikacije naročila podal zahtevo o dovoljeni arhitekturi (tehnologiji) sistema in da jo glede na poznavanje lastnega delovanja, objektivne potrebe in specifične zahteve ne bo spreminjal. Da naročnik ne bo spreminjal zahteve in da ne dopušča arhitekture 2oo2 ali 2x2oo2, je toliko bolj razvidno iz nadaljnjega pojasnila na poziv enega izmed potencialnih ponudnikov, naj dopusti tudi enakopraven ali boljši arhitekturni sistem. Naročnik je namreč jasno zapisal, da zahteva arhitekturo postavljalnice najmanj 2oo3 ali več (pri čemer kot več šteje npr. arhitekturo 2oo4), medtem ko arhitekture postavljalnice 2oo2 ali 2x2oo2 ne dovoljuje.

Ker naročnik zoper določila razpisne dokumentacije kljub opozorilom na portalu javnih naročil ni prejel zahtevka za revizijo, je treba ugotoviti, da je razpisna dokumentacija tako zanj kot tudi za ponudnike postala zavezujoča. Načelo transparentnosti javnega naročanja zahteva, da so vsi pogoji, zahteve in podrobna pravila postopka oddaje v javnem razpisu ali razpisni dokumentaciji določeni jasno, natančno in nedvoumno, tako da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov natančen obseg in jih razlagajo enako in da lahko naročnik učinkovito preizkusi, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo zahtevam, ki se nanašajo na zadevo naročilo (prim. sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Evropska komisija proti Kraljevini Nizozemski, C-368/10 z dne 10. 5. 2010, točka 109). Še zlasti je to pomembno v delu, ki se nanaša na opis predmeta javnega naročila (na primer z navedbo tehničnih specifikacij), saj je jasna in konkretna določitev predmeta javnega naročila bistven predpogoj za izvedbo postopka oddaje javnega naročila in spoštovanje temeljnih načel javnega naročanja. Če je na eni strani dolžnost naročnika, da pripravi takšno razpisno dokumentacijo, ki je jasna ter nedvoumna in ne dopušča različnih razlag, ki lahko vodijo v predložitev ponudb z različno ponudbeno vsebino in možnost arbitrarnega odločanja naročnika ter s tem povezano neenakopravno obravnavo ponudnikov, je po drugi strani dolžnost ponudnikov, da ponudbe pripravijo ob upoštevanju jasnih in nedvoumnih naročnikovih zahtev, četudi so te stroge ali omejujoče. Ker je bila razpisna dokumentacija v delu, ki se je nanašal na zahtevano arhitekturo postavljalnice najmanj 2oo3 ali več, jasna, jasna pa je bila tudi glede prepovedi arhitekture postavljalnice 2oo2 ali 2x2oo2, in ker naročnik te zahteve ni spremenil niti ni bil zoper njo vložen zahtevek za revizijo, so jo bili ponudniki, vključno s prvim vlagateljem, dolžni upoštevati pri pripravi ponudb.

Med naročnikom in prvim vlagateljem ni spora, katero arhitekturo postavljalnice je ponudil prvi vlagatelj. Naročnik namreč v odločitvi o oddaji naročila z dne 15. 2. 2019 ugotavlja, da je prvi vlagatelj ponudil 2x2oo2 arhitekturo postavljalnice, prvi vlagatelj pa v zahtevku za revizijo navedeni ugotovitvi ne ugovarja, temveč tudi sam pritrjuje, da je ponudil navedeni tip arhitekture postavljalnice. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da prvi vlagatelj pri pripravi ponudbe ni upošteval jasne naročnikove zahteve iz razpisne dokumentacije, da mora ponuditi arhitekturo postavljalnice 2oo3 ali več (npr. 2oo4) in da arhitektura postavljalnice 2oo2 ali 2x2oo2 ni dovoljena. Prvi vlagatelj torej ni upošteval jasno določene tehnične zahteve, zaradi česar naročniku ni mogoče očitati kršitve določil ZJN-3 in lastne razpisne dokumentacije, ko je ugotovil, da ponudba prvega vlagatelja ne ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

Prvi vlagatelj v zahtevku za revizijo sicer zatrjuje, da je ponujena arhitektura 2x2oo2 primerljiva oz. celo boljša od arhitekture 2oo3. Ob tem se prvi vlagatelj sklicuje na priložena mnenja različnih inštitucij, iz katerih naj bi izhajale primerljive oz. boljše lastnosti ponujene arhitekture v primerjavi z zahtevano. Po mnenju prvega vlagatelja je zato njegova arhitektura skladna z določbo iz razpisne dokumentacije, ki je zahtevala konfiguracijo računalniške opreme, enako ali boljšo od arhitekture 2oo3. Kolikor je te revizijske navedbe prvega vlagatelja mogoče razumeti kot ugovarjanje zoper vsebino razpisne dokumentacije, je treba pojasniti, da bi moral prvi vlagatelj, če je menil, da je prepoved arhitekture 2x2oo2 v nasprotju z določbami ZJN-3, zahtevek za revizijo vložiti pravočasno. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZPVPJN namreč prvi vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ZPVPJN in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom. Prvi vlagatelj je bil z dejstvom, da naročnik ne dopušča arhitekture 2x2oo2, nedvomno seznanjen najkasneje 25. 4. 2018, ko je bil na portalu javnih naročil objavljen odgovor, v katerem je ta prepoved izrecno zapisana. Zato bi moral zahtevek za revizijo, v katerem tudi s priloženimi mnenji različnih inštitucij dokazuje, da je arhitektura 2x2oo2 primerljiva ali boljša od arhitekture 2oo3 in da posledično ni utemeljenih razlogov za prepoved, vložiti pravočasno, vsekakor pred potekom roka za predložitev ponudb.

Kolikor je revizijske navedbe prvega vlagatelja mogoče razumeti kot poskus razlage obstoječih določb razpisne dokumentacije na način, da bi dopuščale tudi arhitekturo 2x2oo2, pa je treba ponovno zapisati, da so bile določbe razpisne dokumentacije, ki so opredeljevale računalniško tehnologijo postavljalnice, povsem jasne. Naročnik je jasno določil, da zahteva arhitekturo 2oo3 ali boljšo, pri čemer je kot primer boljše rešitve navedel arhitekturo 2oo4, izrecno pa je (zlasti v pojasnilih na portalu javnih naročil) prepovedal arhitekturo 2oo2 in 2x2oo2. Izrecna prepoved arhitekture 2oo2 in 2x2oo2 pomeni, da določbe naročnika, v okviru katere je dopustil tudi boljšo rešitev od arhitekture 2oo3, ni mogoče razlagati na način, kot to poskuša prvi vlagatelj, in sicer da je, kljub prepovedi, arhitektura 2x2oo2 zaradi primerljivosti vendarle dopustna. Ob upoštevanju izrecne in jasne prepovedi ponujanja arhitekture 2oo2 in 2x2oo2 so navedbe prvega vlagatelja o tem, da naj bi bila arhitektura 2x2oo2 primerljiva ali celo boljša od arhitekture 2oo3, brezpredmetne, in bi lahko bile, kot je bilo že zapisano, predmet postopka pravnega varstva le v primeru, če bi bil zahtevek za revizijo vložen pravočasno.

Prvi vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da bi ga moral naročnik v primeru, če je v njegovi ponudbi ugotovil nejasnosti ali pomanjkljivosti, pozvati k pojasnitvi ali dopolnitvi ponudbe, kot je to storil pri drugih ponudnikih. V zvezi s temi revizijskimi navedbami Državna revizijska komisija opozarja, da lahko naročnik v skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 od ponudnikov zahteva, da v primeru, če so informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti ponudniki, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, mogoče objektivno preveriti. V skladu z 2. alinejo šestega odstavka 89. člena ZJN-3 pa ponudnik (razen kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba) ne sme dopolnjevati ali popravljati tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila. Ker se napaka v ponudbi prvega vlagatelja nanaša na tehnične specifikacije in je hkrati ni mogoče označiti kot očitne, naročnik prvega vlagatelja ne bi smel pozvati k dopolnjevanju ali spreminjanju ponudbe v tem delu, saj bi to predstavljalo nedopustno spremembo predmeta naročila. Naročnik, kot je razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, tudi drugih ponudnikov ni pozival k spremembi predmeta naročila (tega v zahtevku za revizijo tudi prvi vlagatelj ne zatrjuje), zato ni mogoče govoriti o kršitvi načela enakopravne obravnave ponudnikov.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni kršil določb ZJN-3 in razpisne dokumentacije, ko je ponudbo prvega vlagatelja označil kot neskladno s tehničnimi zahtevami in jo kot nedopustno izločil iz postopka. Ob tem Državna revizijska komisija ni obravnavala drugih revizijskih navedb prvega vlagatelja, ki se nanašajo na ostale razloge za izločitev njegove ponudbe, saj njihova vsebinska presoja ne bi več mogla vplivati na ugotovitev, da je njegova ponudba zaradi neupoštevanja jasne prepovedi ponujanja arhitekture 2oo2 in 2x2oo2 nedopustna.

Državna revizijska komisija prav tako ni vsebinsko presojala revizijskih navedb prvega vlagatelja, ki se nanašajo na dopustnost ponudbe izbranega ponudnika. Ob upoštevanju prvega odstavka 14. člena ZPVPJN je ustaljena praksa Državne revizijske komisije, da ponudniku, katerega ponudba je bila v postopku oddaje javnega naročila spoznana kot nedopustna, v revizijskem postopku pa je bila ugotovljena zakonitost takšne odločitve, ne priznava več drugega elementa aktivne legitimacije, tj. realne stopnje verjetnosti nastanka škode. Če zaradi ugotovljenih nepravilnosti ponudbe ni mogoče obravnavati kot skladne z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je v skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 ni mogoče izbrati kot najugodnejše. To pomeni, da tak ponudnik (celo v primeru, če bi se njegove navedbe glede drugih kršitev v postopku oddaje javnega naročila izkazale za utemeljene) dejansko nima nobenih možnosti, da bi bil v predmetnem (konkretnem) postopku oddaje javnega naročila izbran kot najugodnejši, zaradi česar mu zaradi zatrjevanih domnevnih nepravilnosti v zvezi s predmetnim postopkom oddaje javnega naročila, ki se ne nanašajo na utemeljenost izločitve njegove ponudbe zaradi nepravilnosti, ni nastala in mu tudi ne bi mogla nastati škoda. Prvi vlagatelj sicer zatrjuje, da je naročnik kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov, vendar v nobenem delu zahtevka za revizijo ne zatrjuje, da bi v ponudbi izbranega ponudnika obstajale istovrstne pomanjkljivosti – da bi torej tudi izbrani ponudnik ne izpolnjeval tehničnih zahtev naročnika v zvezi z arhitekturo postavljalnice. Domnevne pomanjkljivosti v ponudbi izbranega ponudnika, ki jih prvi vlagatelj navaja v zahtevku za revizijo, se ne nanašajo na istovrstne nepopolnosti, kot so bile ugotovljene v vlagateljevi ponudbi, temveč se nanašajo na ponudbeni predračun oz. spremembo cene, do katere je prišlo po odpravi računske napake. Državna revizijska komisija zato revizijskih navedb prvega vlagatelja, ki se nanašajo na dopustnost ponudbe izbranega ponudnika, ni vsebinsko obravnavala.

V zvezi z revizijskimi navedbami prvega vlagatelja, da je veljavnost ponudb vseh ponudnikov že potekla, pa Državna revizijska komisija pojasnjuje, da vprašanj, povezanih z možnostjo podaljšanja ponudb, predpisi o javnem naročanju ne urejajo in da je tovrstna vprašanja treba reševati z uporabo splošnih pravil obligacijskega prava. V skladu z Obligacijskim zakonikom (Uradni list RS, št. 83/2001 in spremembe; v nadaljevanju: OZ) je ponudba enostransko zavezujoče dejanje, ki mu pravo določa pravne posledice ter mu, če ponudnik ni izrazil drugačne volje, v določenem obdobju predpisuje obvezno moč. OZ v prvem odstavku 26. člena načeloma določa, da ponudba, v kateri je določen rok, do katerega mora biti sprejeta, veže ponudnika do izteka tega roka (veže ga obveznost, da v določenem obdobju ne bo odstopil od svoje ponudbe, ne da bi ga zato zadele pravne posledice). Položaj ponudbe, katere rok veljavnosti je pretekel, je urejen v 31. členu OZ (Zapozneli sprejem in zapoznela vročitev izjave o sprejemu), ki v prvem odstavku določa, da se z zamudo sprejeta ponudba šteje za novo ponudbo naslovnika, razen če ponudnik naslovniku takoj sporoči, da velja pogodba za sklenjeno po prvi ponudbi. S tem pravilom je zakon določil poseben pogoj, pod katerim ima lahko zapozneli sprejem enake učinke kot pravočasni sprejem ponudbe. Pogoj za to je, da ponudnik naslovniku izrecno izjavi, da velja pogodba za sklenjeno po njegovi prvotni ponudbi. Na ta način dobi ponudnik, ki je od naslovnika prejel izjavo o sprejemu svoje ponudbe šele potem, ko je ponudbi že potekel rok veljavnosti v smislu prvega odstavka 26. člena OZ, v skladu z določbo prvega odstavka 31. člena OZ možnost sanirati naslovnikovo zamudo in s tem ohraniti svojo ponudbo v veljavi. Ponudnik pa mora zato, da bi saniral naslovnikovo zamudo pri sprejemu njegove ponudbe, naslovniku le izrecno sporočiti, da velja pogodba za sklenjeno po prvi ponudbi.

Iz navedenega je razvidno, da je sprejem ponudbe, katere rok veljavnosti je že potekel, odvisen od ravnanja strank. Na eni strani namreč lahko naročnik zaprosi za podaljšanje veljavnosti ponudb, če pri tem spoštuje načelo enakopravnosti, na drugi strani pa se lahko ponudnik sam odloči, ali bo rok veljavnosti svoje ponudbe podaljšal ali ne. Odločitev naročnika, da v primeru poteka veljavnosti prejetih ponudb ponudnike zaprosi za podaljšanje roka veljavnosti le-teh, je torej v njegovi lastni diskreciji, in to tako v primerih, ko je do poteka veljavnosti ponudb prišlo iz razlogov na njegovi strani, kot tudi v primerih, ko je do poteka veljavnosti ponudb prišlo zaradi razlogov, na katere naročnik ni mogel vplivati. Z drugimi besedami: ne pravila obligacijskega prava ne pravila javnega naročanja naročniku ne nalagajo obveznosti, da mora v primeru poteka veljavnosti prejetih ponudb ponudnike zaprositi za podaljšanje roka veljavnosti le-teh. Ne glede na navedeno pa Državna revizijska komisija po pregledu dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila ugotavlja, da je naročnik vse ponudnike večkrat pozval k podaljšanju veljavnosti ponudbe in bančne garancije za resnost ponudbe, nazadnje z dopisom z dne 16. 1. 2019, v katerem je ponudnike pozval, naj veljavnost ponudbe podaljšajo do 23. 4. 2019. Vsi ponudniki, tudi prvi vlagatelj in izbrani ponudnik, so sledili naročnikovemu pozivu in podaljšali veljavnost ponudbe, kar pomeni, da v času izdaje odločitve o oddaji naročila ponudbam ni potekel rok veljavnosti.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo prvega vlagatelja v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljenega.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Med drugim vlagateljem in naročnikom je najprej spor glede vprašanja, ali je naročnik kršil določila ZJN-3, ko je ponudbo drugega vlagatelja izločil kot nedopustno, ker je ugotovil, da ponudbena cena presega zagotovljena sredstva. Drugi vlagatelj v zvezi z navedenim ravnanjem naročnika na eni strani zatrjuje, da odločitev o oddaji naročila oz. izločitvi njegove ponudbe ni bila ustrezno obrazložena, po drugi strani pa se sprašuje, ali je naročnik sploh imel zagotovljena sredstva za izvedbo naročila oz. ali je ta naknadno prilagodil tako, da so ta namenoma manjša od vrednosti njegove ponudbe.

Glede očitka o neustrezni obrazložitvi odločitve o izločitvi ponudbe drugega vlagatelja je treba pojasniti, da je Državna revizijska komisija v novejši praksi, ki v celoti temelji na določbah ZJN-3 (prim. npr. sklepe št. 018-038/2017-4, 018-135/2017-7, 018-139/2017-8, 018-216/2017-4, 018-217/2017-5, 018-186/2018-14, 018-226/2018-6 in 018-042/2019-9), v zvezi z vprašanjem, ali je naročnik pri sprejemu odločitve o zavrnitvi ponudb kot nedopustnih zadostil standardu obrazloženosti in razloge za oceno o nedopustnosti ponudb navedel jasno ter konkretno do te mere, da je bila vlagatelju zagotovljena možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, oblikovala stališče, da se slednja uresničuje tudi skozi določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3. Ta določa, da je naročnik dolžan v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila (med drugim) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. Omenjena določba, ki (med drugim) odraža načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, je ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti kot enega temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da pa bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o (ne)uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.

V zadevi št. 018-139/2017-8 je Državna revizijska komisija pojasnila, da določbe ZJN-3 ne nalagajo naročniku, da bi moral v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ali na portalu javnih naročil objaviti višino zagotovljenih sredstev ter da mu ni treba objaviti niti ocenjene vrednosti, ki jo sicer ureja zakonodaja na področju javnega naročanja. Obenem je Državna revizijska komisija opozorila, da čeprav ZJN-3 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalaga, vendarle ne gre prezreti, da je naročnik tisti, ki mora zaradi uresničitve načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je, nasprotno, njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku. To ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka ter natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika. Slednji pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Vendar pa je Državna revizijska komisija v zadevah št. 018-039/2017-8 in 018-038/2017-4 opozorila tudi na možnost, da naročnik nekaterih informacij o oddaji naročila iz drugega in tretjega odstavka 90. člena ZJN-3 ne objavi, ker bi njihovo razkritje oviralo izvajanje zakona ali bi bilo sicer v nasprotju z javnim interesom, ker bi škodilo upravičenim poslovnim interesom javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta ali ker bi lahko vplivalo na pošteno konkurenco med gospodarskimi subjekti (četrti odstavek 90. člena ZJN-3). Takšno stališče je Državna revizijska komisija potrdila v zadevah št. 018-217/2017-5, 018-226/2018-6 in 018-042/2019-9.

Kot je razvidno iz predložene dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila, je naročnik v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila z dne 15. 2. 2019 za ponudbo drugega vlagatelja zapisal:

»Ponudbena cena soponudnikov Siemens Mobility GmbH, Siemens Mobility d. o. o. in Ostria d. o. o. je razvidna iz zapisnika o odpiranju ponudb in presega naročnikova zagotovljena sredstva. Naročnik na podlagi 4. odstavka 90. člena ZJN-3 ni objavil višine zagotovljenih sredstev, ker bi to lahko negativno vplivalo na naročnikov poslovni interes pri oddajanju naročila.

Ponudba ponudnika soponudnikov Siemens Mobility GmbH, Siemens Mobility d. o. o. in Ostria d. o. o. je zavrnjena kot nedopustna iz razloga, ker ponudbena cena presega zagotovljena sredstva naročnika.«

Iz citiranega dela obrazložitve odločitve o oddaji naročila je razvidno, da je naročnik ponudbo drugega vlagatelja ocenil kot nedopustno, in sicer zaradi ugotovitve, da presega zagotovljena sredstva. Navedeni razlog za zavrnitev ponudbe je predviden v 29. točki prvega odstavka 2. člena v povezavi s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 in je kot tak zakonit. Naročnik je v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila tudi jasno navedel, da višine zagotovljenih sredstev ni objavil, ker bi to lahko negativno vplivalo na njegov poslovni interes pri oddaji naročila. Navedeni razlog temelji na četrtem odstavku 90. člena ZJN-3, ki poslovni interes posameznega javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta izrecno določa kot enega izmed razlogov, na podlagi katerega se lahko naročnik odloči, da nekaterih informacij o oddaji naročila (npr. višine zagotovljenih sredstev) ne objavi. Naročnik je na ta način navedel razlog, zaradi katerega je štel, da višine zagotovljenih sredstev v danem trenutku ne bo razkril. Navedenemu razlogu tudi po presoji Državne revizijske komisije ni mogoče nasprotovati. Drugi vlagatelj v zahtevku za revizijo sicer navaja, da bi lahko razkritje višine razpoložljivih sredstev na poslovni interes naročnika vplivalo le v primeru, če bi ta izvedel postopek s pogajanji ali če bi postopek ponovil, v predmetnem postopku pa naj bi bilo očitno, da nobena od teh možnosti ne pride v poštev. Z drugim vlagateljem se ni mogoče strinjati, saj je zoper odločitev o oddaji naročila vse do njene pravnomočnosti mogoče vložiti zahtevek za revizijo, na podlagi katerega lahko pride do njene razveljavitve in do vrnitve postopka oddaje javnega naročila v fazo ocenjevanja in vrednotenja ponudb. Ta ponovljena faza pa se lahko konča tudi brez izbire novega najugodnejšega ponudnika, kar ima lahko za posledico ponovitev postopka ali izvedbo postopka s pogajanji. Ker torej tudi v predmetnem postopku oddaje javnega naročila vse do pravnomočnosti odločitve o oddaji naročila obstaja možnost ponovitve postopka oddaje javnega naročila ali izvedbe pogajanj (s tem, da v tem primeru naročnik ima poslovni interes za nerazkritje višine zagotovljenih sredstev, pa se strinja tudi drugi vlagatelj), Državna revizijska komisija ugotavlja, da je odločitev naročnika o nerazkritju višine zagotovljenih sredstev ustrezno utemeljena.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da se je drugi vlagatelj iz odločitve o oddaji naročila lahko seznanil s poglavitnimi razlogi za zavrnitev njegove ponudbe. Naročnik je odločitev o zavrnitvi ponudbe drugega vlagatelja obrazložil na način, da se je ta lahko seznanil s pravno kvalifikacijo svoje ponudbe in dejanskim stanjem, na podlagi katerega je naročnik ponudbo ocenil kot nedopustno. Naročnikova odločitev je v predmetnem postopku glede na konkretne okoliščine obrazložena do te mere, da se je drugi vlagatelj lahko seznanil s konkretnim razlogom za zavrnitev njegove ponudbe ter zoper odločitev vložil zahtevek za revizijo, v katerem je lahko navedel vsa relevantna dejstva. Na tej podlagi je drugemu vlagatelju zagotovljeno pravno varstvo v obsegu, kot ga določa ZPVPJN, zato njegovim revizijskim navedbam o tem, da odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni obrazložena v skladu z določbami ZJN-3, ni mogoče slediti.

Drugi vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi zatrjuje, da iz javno dostopnih podatkov izhajajo pomisleki, ali je naročnik sploh imel zagotovljena sredstva za izvedbo naročila. Kot zatrjuje drugi vlagatelj, so zagotovljena sredstva proračuna Republike Slovenije ter sredstva Evropske unije. Iz proračuna za leto 2019 pa naj sploh ne bi bilo razvidno, da so bila zagotovljena sredstva za vse dele naročila. Glede na trajanje projekta v obdobju 66 mesecev z možnostjo podaljšanja za eno leto je po mnenju drugega vlagatelja jasno, da naročnik sploh ne more imeti natančno zagotovljenih vseh sredstev, saj se proračun oz. načrt razvojnih programov sprejema za največ štiri leta. V zvezi s temi navedbami drugega vlagatelja je treba pojasniti, da ZJN-3 ne vsebuje pravil o določanju zagotovljenih sredstev za oddajo javnega naročila in da zato Državna revizijska komisija nima pravnih podlag, na podlagi katerih bi lahko odločala o morebitnih s tem povezanih kršitvah, ki jih zatrjuje drugi vlagatelj. Tovrstnih pristojnosti Državni revizijski komisiji ne daje niti kakšen drug predpis, zaradi česar je poziv drugega vlagatelja, da naj Državna revizijska komisija pregleda, če je naročnik pravilno določil zagotovljena sredstva, v tem postopku pravnega varstva brezpredmeten. Nadzor nad oblikovanjem posameznih razvrstitvenih postavk proračunskih izdatkov (proračunskih postavk, ki izkazujejo obseg pravic porabe, oziroma kontov, ki določajo ekonomski namen izdatkov postavke), je v pristojnosti drugih nadzornih organov. Državna revizijska komisija ne more presojati pravilnosti ali primernosti ocenjevanja lastnih potreb in predvidevanja obsega posameznih storitev. Pač pa je Državna revizijska komisija kot poseben, neodvisen in samostojen državni organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah postopka javnega naročanja (prim. 60. člen ZPVPJN), pristojna presoditi o tem, ali je naročnik ob sprejemu izpodbijane odločitve o zavrnitvi ponudbe zaradi preseganja zagotovljenih sredstev (29. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3) ravnal v skladu s predpisi, ki urejajo oddajo javnih naročil.

ZJN-3 torej ne vsebuje posebnih določb, ki bi urejale način določanja zagotovljenih sredstev, vsebuje pa določbe, ki se nanašajo na določanje višine ocenjene vrednosti. Kot izhaja iz prvega odstavka 24. člena ZJN-3, je ocenjena vrednost javnega naročila tista vrednost, katere izračun temelji na celotnem plačljivem znesku brez DDV, kakor ga oceni naročnik, vključno s katerokoli opcijo in morebitnimi podaljšanji naročil, kakor je izrecno navedeno v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Na podlagi prvega odstavka 66. člena ZJN-3 lahko naročnik po izračunu ocenjene vrednosti javnega naročila začne postopek oddaje javnega naročila, pri čemer mora biti v skladu s petim odstavkom 24. člena ZJN-3 način izračuna ocenjene vrednosti razviden iz dokumentacije o javnem naročilu, ki jo vodi naročnik. Ocenjena vrednost javnega naročila je torej tista vrednost, ki jo naročnik določi ob upoštevanju pravil javnega naročanja, od nje pa so odvisna nadaljnja ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila (pravilna izbira postopka, dolžnost objave javnega naročila ipd.). Zagotovljena sredstva na drugi strani predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik zagotovljenega (predvidenega oziroma pripravljenega) za plačilo obveznosti iz pogodbe o izvedbi javnega naročila v skladu s predpisi, ki urejajo javne finance. Zakonsko določilo, na podlagi katerega kot dopustne ni mogoče oceniti ponudbe, ki presega zagotovljena sredstva, zato v prvi vrsti ni namenjeno zagotavljanju načela transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), temveč je primarno namenjeno uresničevanju načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), ki naročniku nalaga izvedbo javnega naročanja na način, da z njim zagotovi uspešno in učinkovito porabo javnih sredstev ter uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev.

Na podlagi navedenih izhodišč lahko Državna revizijska komisija v postopku pravnega varstva preveri le, ali je naročnik ocenjeno vrednost izračunal v skladu s pravili javnega naročanja in ali je posledično izbral pravilen postopek javnega naročanja. Ker načrtovanje in razporejanje zagotovljenih sredstev, kot je bilo že zapisano, ni urejeno v predpisih s področja javnega naročanja, temveč v predpisih, ki urejajo področje javnih financ, pa Državna revizijska komisija v postopku pravnega varstva ni pristojna za način izračunavanja in določanja zagotovljenih sredstev. Državna revizijska komisija lahko v postopku pravnega varstva preveri le, ali je podatek o zagotovljenih sredstvih na pregleden način razviden iz dokumentacije postopka oddaje javnega naročila in ali je naročnik pravilno primerjal njihovo višino in ponudbene cene, v okviru konkretnih navedb pa še, ali se je višina zagotovljenih sredstev med postopkom oddaje javnega naročila spreminjala z namenom izločitve ponudbe določenega ponudnika.

Ob upoštevanju navedenega in revizijskih navedb drugega vlagatelja je Državna revizijska komisija vpogledala v dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila in ugotovila, da je naročnik v predlogu za oddajo javnega naročila z dne 23. 1. 2018 navedel, da je ocenjena vrednost predmetnega naročila za nadgradnjo SV naprav 59.382.412,19 EUR brez DDV in 72.446.542,87 EUR z DDV. Kot izhaja iz predloga, je naročnik ocenjeno vrednost izračunal na podlagi pridobljenih ponudb na osnovi javnega naročila »Nadgradnja SV naprav na odsekih železniške proge Zidani most – Šentilj«, ki je bilo zaključeno z odločitvijo o izključitvi vseh ponudb, na podlagi pridobljenih ponudbenih vrednosti pa je izvedel interpolacijo na obseg nadgradnje SV naprav, skladno s predmetnim naročilom. V predlogu je naročnik navedel tudi konkretne konto postavke proračuna RS, ki predstavljajo vir financiranja naročila. Del predloga za oddajo javnega naročila je tudi tabela, v kateri so podrobneje prikazane vrednosti za posamezne postavke naročila za nadgradnjo SV naprav, katerih seštevek znaša 59.382.412,19 EUR brez DDV in 72.446.542,87 EUR z DDV. Iz dokumenta »Ocenjena vrednost podpore vzdrževanja« je nadalje razvidno, da je naročnik ocenjeno vrednost podpore vzdrževanja ocenil na 3.400.231,94 EUR brez DDV. Enaka ocenjena vrednost predmetnega naročila za nadgradnjo SV naprav, 59.382.412,19 EUR brez DDV, izhaja tudi iz sklepa o začetku postopka javnega naročila z dne 2. 2. 2018, v katerem je naročnik, enako kot v predlogu za oddajo javnega naročila z dne 23. 1. 2018, navedel tudi konkretne konto postavke proračuna RS, s katerih se bo naročilo financiralo. Naročnik je identične zneske, 59.382.412,19 EUR brez DDV za nadgradnjo SV naprav ter 3.400.231,94 EUR brez DDV za storitve podpore vzdrževanja, vpisal tudi v razpisno dokumentacijo, na podlagi česar so se lahko z navedenimi zneski seznanili vsi ponudniki že v času priprave ponudb, tudi drugi vlagatelj.

Kot je razvidno iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb z dne 31. 7. 2018, je drugi vlagatelj za nadgradnjo SV naprav ponudil ceno 85.876.390,59 EUR z DDV, za storitve vzdrževanja pa 6.016.641,12 EUR brez DDV. Kot je nadalje razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, je naročnik v postopku preverjanja in ocenjevanja ponudb izvedel analizo ponudbe drugega vlagatelja v delu, ki se nanaša na nadgradnjo SV naprav. Analiza je prikazana v tabeli »Finančni plan – Nadgradnja SV naprav na železniški progi št. 30 Zidani most – Šentilj – d. m.«, v kateri so, kot pojasnjuje naročnik, navedene postavke zagotovljenih sredstev, te pa so enake ocenjeni vrednosti naročila. Iz tabele je razvidno, da ponudba drugega vlagatelja prav v vseh posameznih postavkah, iz katerih je sestavljena nadgradnja SV naprav, presega naročnikova zagotovljena sredstva.

Pregled postopkovne dokumentacije torej pokaže, da je v njej na pregleden način predstavljen podatek o višini ocenjene vrednosti naročila, ki je bil v predmetnem postopku oddaje javnega naročila celo objavljen v razpisni dokumentaciji, na podlagi česar so se lahko vsi ponudniki z njo seznanili že v času priprave ponudb. Hkrati je, kot pojasnjuje naročnik, podatek o ocenjeni vrednosti, kot je razviden iz navedene dokumentacije, identičen zagotovljenim sredstvom, kar izhaja tudi iz analize ponudbe drugega vlagatelja oz. iz tabele, v kateri je naročnik primerjal postavke zagotovljenih sredstev s postavkami ponudbe drugega vlagatelja. Iz dokumentacije je razvidno, da je bila višina ocenjene vrednosti, ki je identična zagotovljenim sredstvom, določena že pred začetkom postopka oddaje javnega naročila in da je ves čas predmetnega postopka oddaje javnega naročila enaka, saj se med postopkom ni spreminjala. Na tej podlagi je mogoče preveriti identičnost obeh vrednosti ter opraviti primerjavo med ponudbeno ceno drugega vlagatelja in višino zagotovljenih sredstev. Ob primerjavi ponudbene cene drugega vlagatelja, kot je razvidna iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, ter višine zagotovljenih sredstev, kot je razvidna iz postopkovne dokumentacije, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ponudbena cena drugega vlagatelja presega zagotovljena sredstva, kar predstavlja dejansko stanje, na podlagi katerega njegove ponudbe v skladu z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 ni mogoče oceniti kot dopustne.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da je kršil določila ZJN-3, ko je na podlagi ugotovitve o preseganju zagotovljenih sredstev ponudbo drugega vlagatelja izločil iz postopka kot nedopustno, zaradi česar je zahtevek za revizijo, v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila. Državna revizijska komisija ob tem ni vsebinsko presojala revizijskih navedb drugega vlagatelja, ki se nanašajo na dopustnost ponudbe izbranega ponudnika. Kot je bilo že pojasnjeno ob obravnavanju zahtevka za revizijo, ki ga je vložil prvi vlagatelj, je ob upoštevanju prvega odstavka 14. člena ZPVPJN ustaljena praksa Državne revizijske komisije, da ponudniku, katerega ponudba je bila v postopku oddaje javnega naročila spoznana kot nedopustna, v revizijskem postopku pa je bila ugotovljena zakonitost takšne odločitve, ne priznava več drugega elementa aktivne legitimacije, tj. realne stopnje verjetnosti nastanka škode, saj ponudbe, ki ni dopustna, v skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 ni mogoče izbrati kot najugodnejše, zaradi česar takemu ponudniku celo v primeru, če bi se njegove navedbe glede drugih kršitev v postopku oddaje javnega naročila izkazale za utemeljene, ne bi mogla nastati škoda. Domnevne pomanjkljivosti v ponudbi izbranega ponudnika, ki jih drugi vlagatelj navaja v zahtevku za revizijo, se ne nanašajo na istovrstne nepopolnosti, kot so bile ugotovljene v njegovi ponudbi, temveč se nanašajo na ponudbeni predračun, statusno spremembo, tehnično ustreznost in kadrovsko usposobljenost. Državna revizijska komisija zato revizijskih navedb drugega vlagatelja, ki se nanašajo na dopustnost ponudbe izbranega ponudnika, ni vsebinsko obravnavala.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


Prvi in drugi vlagatelj sta v zahtevku za revizijo zahtevala povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker sta zahtevka za revizijo neutemeljena, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila zahtevo prvega in drugega vlagatelja za povračilo stroškov, nastalih v postopku.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 4. in 5. točke izreka tega sklepa.


Izbrani ponudnik je v vlogi z dne 7. 3. 2019, s katero se je opredelil do revizijskih navedb, zahteval tudi povrnitev stroškov, ki so mu nastali zaradi revizije.

Državna revizijska komisija je zahtevo izbranega ponudnika za povračilo stroškov zavrnila, saj je ocenila, da v konkretnem primeru prispevek izbranega ponudnika k rešitvi zadeve ni bil bistven in ni pripomogel ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve ter da posledično priglašeni stroški izbranega ponudnika niso bili potrebni (tretji in osmi odstavek 70. člena ZPVPJN).


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 6. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 20. 5. 2019





Predsednica senata:
dr. Mateja Škabar,
članica Državne revizijske komisije














Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana
- Odvetnik Marko Rogl, Trg republike 3, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Podjed, o. p., d. o. o., Slovenska cesta 47, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Neffat, o. p., d. o. o., Miklošičeva ulica 18, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve