018-034/2019 Javni holding Ljubljana, d. o. o.

Številka: 018-034/2019-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh kot predsednice senata, Tadeje Pušnar kot članice senata in mag. Gregorja Šebenika kot člana senata v postopku pravnega varstva pri oddaji naročila male vrednosti za »upravljanje, vzdrževanje, varovanje in okoljsko manj obremenjujoče storitve čiščenja v objektu Garažne hiše Kozolec« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Parks1, d. o. o., Vilharjeva cesta 27, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje pooblaščenega naročnika Javni holding Ljubljana, d. o. o., Verovškova ulica 70, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 9. 4. 2019

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je v postopku oddaje naročila male vrednosti (objava 28. 1. 2019 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN000421/2019-W01) z dokumentom »Odločitev o oddaji javnega naročila« št. JHL-215-002/2019-002 z dne 19. 2. 2019 obvestil ponudnike, da je izbral ponudbo ponudnika SPL Ljubljana, d. d., Frankopanska ulica 18 a, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 26. 2. 2019 in predlagal, da se razveljavi odločitev o oddaji naročila male vrednosti, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov. Vlagatelj je navedel, da:
 je naročnik kršil 3., 5., 6., 7., 67., 75., 86., 89. in 90. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), ker je izbral ponudbo, ki bodisi ni skladna z zahtevami iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila bodisi je neobičajno nizka,
 je izbrani ponudnik glede na zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila za storitve vzdrževanja in čiščenja podal neobičajno nizko ceno,
 mu je znana praksa Državne revizijske komisije o diskrecijski pravici naročnika, da ugotavlja, kdaj je ponudba neobičajno nizka, »vendar pa se postavlja vprašanje ali bi moral naročnik skladno z načelom gospodarnosti, če je iz cen razvidno, da ne pokrivajo niti zakonskih stroškov, če ne drugače kot dober gospodar v izogib kasnejšim zahtevam po zviševanju cen z aneksi ali v izogib potencialno slabše izvedenih storitvah, preveriti neobičajno nizko ceno, saj določene postavke ne pokrijejo niti zakonsko zahtevanih obveznosti glede plačil plače«,
 je ponujena cena za storitev 24-urne pripravljenosti v primeru intervencij občutno prenizka, zato ponudba izbranega ponudnika ni dopustna, saj cena, ki jo je podal izbrani ponudnik, nesorazmerna z obsegom dela in prisotnostjo, ki je zahtevana v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ter ne pokrije niti stroškov polovične zaposlitve kadra, izbrani ponudnik pa očitno ni upošteval zahteve, da bo morala biti 24-urna pripravljenost v primeru intervencij vključena v to ceno in je bo mogoče posebej zaračunati,
 je tudi cena za storitev varovanja nesorazmerno nizka in očitno ne vključuje vseh storitev oziroma je izbrani ponudnik napačno razumel zahteve, saj cena ne pokrije niti minimalnih stroškov.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 4. 3. 2019, ki ji je predložil tudi pojasnilo podizvajalca, izjasnil o navedbah iz zahtevka za revizijo in pojasnil, zakaj se ne strinja z vlagateljevimi očitki.

Naročnik je s sklepom št. JHL-215-002/2019-009 z dne 15. 3. 2019 zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov zavrnil. Naročnik je navedel, da:
 ni kršil očitanih načel in pravil ZJN-3,
 se strinja z izbranim ponudnikom in podizvajalcem (vloga z dne 4. 3. 2019), ne dvomi pa niti v možnost zakonite izpolnitve naročila male vrednosti,
 iz ponudbe izbranega ponudnika ne izhaja, da ni ponudil celovite ponudbe oziroma vseh zahtevanih storitev, ne izhaja pa niti, da izbrani ponudnik ni upošteval vseh materialnih in nematerialnih stroškov pri določanju ponudbene cene, izbrani ponudnik in podizvajalec pa sta sicer podala tudi izjavo o izpolnjevanju pogojev in zahtev iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.
 je že vlagatelj ugotovil, da niso bili izpolnjeni pogoji za obligatorno preveritev neobičajno nizke ponudbe, odločanje o preveritvi neobičajno nizke ponudbe in sprejem ponudbe pa je v avtonomni domeni naročnika,
 je izbrani ponudnik predložil ponudbo, skladno s pogoji in zahtevami iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila,
 pri pregledu ponudbe izbranega ponudnika ni dvomil, da je izbrani ponudnik v celoti prebral dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, niti ni dvomil, ali jo je izbrani ponudnik pravilno razumel, saj so bili pogoji in zahteve v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila opredeljeni natančno in nedvoumno,
 ima naročnik v izvedbeni fazi posamezne varovalke, te pa določa tudi ZJN-3 (preveritev vsakih šest mesecev in možnost predloga za uvedbo postopka o prekršku),
 ima njegovo ravnanje oporo tudi v zadevi št. 018-228/2017.

Naročnik je kot prilogo dopisu št. JHL-215-002/2019-010 z dne 18. 3. 2019 Državni revizijski komisiji posredoval zahtevek za revizijo in dokumentacijo.

Državna revizijska komisija do sprejema odločitve o zahtevku za revizijo ni prejela vlagateljeve opredelitve do naročnikovih navedb iz sklepa št. JHL-215-002/2019-009 z dne 15. 3. 2019 ne neposredno kot naslovnica ne posredno po naročniku.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Naročnik je pri oddaji naročila male vrednosti storitev (točka II.1.3 objave) prejel ponudbe treh ponudnikov in jih razvrstil po merilih (točka II.2.5 objave, 5. točka dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila), pri čemer je ugotovil, da je ponudba izbranega ponudnika, ki jo je štel kot dopustno v smislu 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, najugodnejša, zato jo je izbral. Vlagatelj se ni strinjal, da je izbrani ponudnik predložil dopustno ponudbo, zato je uveljavljal, da je naročnik ne bi smel izbrati, čemur je naročnik nasprotoval.

Vlagatelj je očital, da je naročnik z izbiro ponudbe izbranega ponudnika kršil številne člene ZJN-3. Iz dejanskega stanja, ki ga je vlagatelj navedel in dokazoval, je razvidno, da je mogoče razloge, ki naj bi utemeljili očitek o nezakoniti izbiri ponudbe izbranega ponudnika, umestiti v dve skupini. Tako je treba šteti, da je vlagatelj očital, prvič, da je naročnik izbral ponudbo, čeprav izbrani ponudnik ni ponudil predmeta javnega naročila, ki bi bil skladen s tehničnimi specifikacijami oziroma zahtevami, kot jih je določil naročnik, in drugič, da je naročnik izbral ponudbo, ki je neobičajno nizka.

Državna revizijska komisija v zvezi s prvo skupino razlogov, ki se nanašajo na ponudbo predmeta, ki naj ne bi bil skladen s tehničnimi specifikacijami oziroma zahtevami, kot jih je določil naročnik, ugotavlja, da je vlagatelj navedel le svoja sklepanja oziroma predvidevanja, ne pa konkretnih dejstev, ki bi potrjevala stališče o ponudbi predmeta naročila male vrednosti v nasprotju z obsegom in vsebino, kot ju je določil naročnik. Državna revizijska komisija ne glede na navedeno niti po vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika ni mogla šteti, da bi bilo mogoče podpreti vlagateljeva sklepanja oziroma predvidevanja. Naročnik je predmet naročila male vrednosti opisal v točki 2.2 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, pri čemer je podrobnejše zahteve določil pod podnaslovi »Upravljanje« (točka 2.2.2.), »Vzdrževanje« (točka 2.2.3.), »Varovanje« (točka 2.2.4.) in »Čiščenje« (točka 2.2.5.). Naročnik je te štiri podnaslove uporabil tudi v obrazcih »Predračun« in »Ponudba« (priloga 2), ki so ju morali ponudniki skladno z zahtevami iz točke 6.4. dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izpolniti, podpisati in žigosati. Naročnik je v obrazcih »Predračun« in »Ponudba« (priloga 2) določil, da ponudniki navedejo cene za razpisane storitve za 24-mesečno obdobje. Iz vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika je razvidno, da je izbrani ponudnik predložil podpisana in žigosana obrazca »Predračun« in »Ponudba«, ki sta je tudi izpolnjena, ne da bi bilo razvidno, da bi bili opisi »Upravljanje«, »Vzdrževanje«, »Varovanje« in »Čiščenje« kakorkoli omejeni ali spremenjeni oziroma da bi jim izbrani ponudnik dajal drugačen pomen od tistega, ki ga je določil naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Iz obrazcev »Predračun« in »Ponudba«, ki se nahajata v ponudbi izbranega ponudnika, je tudi razvidno, da ju je izbrani ponudnik izpolnil tako, da je navedel ceno za storitve za 24-mesečno obdobje. Navedeno zato pomeni, da je naročnik smel upravičeno šteti, da je izbrani ponudnik ponudil storitve v obsegu in vsebini, kot je to zahteval v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

Državna revizijska komisija v zvezi z drugo skupino razlogov, ki se nanašajo na neobičajno nizko ponudbo, ugotavlja, da je vlagatelj pojasnil in z izračunom utemeljeval, da bi moral naročnik šteti, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka zaradi kršitev veljavnih obveznosti s področja delovnega in socialnega prava. Vlagatelj je po vsebini uveljavljal, da bi jo moral naročnik zavrniti skladno s četrtim odstavkom 86. člena ZJN-3.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da vlagatelj ni v položaju, da bi naročnik želel zavrniti njegovo ponudbo kot neobičajno nizko. Uporaba instituta neobičajno nizke ponudbe iz 86. člena ZJN-3 torej ni uporabljiva za vlagateljev položaj.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je naročnik ponudbo izbranega ponudnika izbral in je ni zavrnil. Iz navedenega je tako razvidno, da jo je naročnik sprejel.

Naročnik je v postopku naročila male vrednosti prejel tri ponudbe, zato pogoj iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3, ki za obligatorno preverjanje neobičajno nizke ponudbe zahteva prejem vsaj štirih pravočasnih ponudb, ni podan. Vendar ni bil izpolnjen niti pogoj iz prve povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3 za preverjanje neobičajno nizke ponudbe, saj je iz dokumentacije, ki jo je naročnik posredoval Državni revizijski komisiji, razvidno, da naročnik od izbranega ponudnika ni zahteval nobenih podatkov ali utemeljitev o ceni, ki je bila določena kot eno izmed meril (točka II.2.5 objave, 5. točka dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila). Iz prve povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3 je namreč razvidno, da obstaja naročnikova dolžnost preveriti neobičajno nizko ponudbo, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove zahteve ponudbe neobičajno nizka glede na cene na trgu ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Državna revizijska komisija je vpogledala tudi v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, vendar ni ugotovila, da bi naročnik morebiti določil, da in kdaj bi v primeru prejema manj kot štirih ponudb preverjal neobičajno nizko ponudbo. Niti vlagatelj sicer ni navedel, da bi naročnik morebiti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določil kaj v zvezi s preverjanjem neobičajno nizke ponudbe oziroma v zvezi s takim preverjanjem, če bi prejel manj kot štiri pravočasne ponudbe.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je v četrtem odstavku 86. člena ZJN-3 določeno, da mora naročnik zavrniti ponudbo, če ugotovi, da je neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi s področja (med drugim) delovnega in socialnega prava. Iz četrtega odstavka 86. člena ZJN-3 torej izhaja obveznost določenega naročnikovega ravnanja. Vendar Državna revizijska komisija meni, da je treba upoštevati umestitev četrtega odstavka 86. člena ZJN-3 v 86. členu ZJN-3. Če naročnik meni, da je ponudba glede na njegove zahteve neobičajno nizka, jo mora pred zavrnitvijo z utemeljitvijo, da je neobičajno nizka, preveriti na način iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Naročnik mora tako pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb, te podrobnosti pa se lahko nanašajo na katerega izmed primeroma naštetih elementov v nadaljevanju drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Ena izmed teh podrobnosti se lahko nanaša tudi na izpolnjevanje obveznosti s področja (med drugim) delovnega in socialnega prava in torej obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (točka č iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3), sicer pa so te lahko tudi npr. ekonomika storitev, ki se zagotavljajo (točka a iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3), izbrane tehnične rešitve ali izjemno ugodni pogoji, ki so na voljo ponudniku za izvajanje storitev (točka b iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3), izvirnost storitev, ki jih ponuja ponudnik (točka c iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3), izpolnjevanje zahtev glede podizvajalcev (točka d iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3) ali možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč (točka e iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3). Naročnik lahko ponudbo zavrne le, če ob upoštevanju elementov iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3 predložena dokazila zadostno ne pojasnijo nizke ravni predlagane cene ali stroškov (druga poved iz tretjega odstavka 86. člena ZJN-3). Iz tretjega odstavka 86. člena ZJN-3 je razvidno, da ureja, kdaj lahko zavrne ponudbo kot neobičajno nizko. Šele temu zakonskemu reševanju vprašanja neobičajno nizke ponudbe sledi četrti odstavek 86. člena ZJN-3. ZJN-3 tako omogoča naročniku, da preveri neobičajno nizke ponudbe tudi s stališča izpolnjevanja veljavnih obveznosti s področja delovnega in socialnega prava (prva poved iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3 v povezavi s točko č iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3 glede na drugi odstavek 3. člena ZJN-3), pri čemer mu v primeru, če ugotovi, da ponudba ni skladna z elementom iz točke č iz druge povedi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3, ki se sklicuje na drugi odstavek 3. člena ZJN-3, nalaga zavrnitev take ponudbe. Tako naročnik nima diskrecije, da ne bi zavrnil ponudbe, če bi ugotovil, da je ta neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi na področju (med drugim) socialnega in delovnega prava. V obravnavanem primeru pa je razvidno, da niso bili izpolnjeni pogoji ne iz prve ne iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3 za preverjanje neobičajno nizke ponudbe, zato Državna revizijska komisija ni mogla zaključiti, da je naročnik opustil ravnanje, ki mu ga nalaga četrti odstavek 86. člena ZJN-3. Na podani zaključek ne vpliva vlagateljevo uveljavljanje kršitve načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), saj to načelo varuje zlasti javni interes, vlagatelj pa ni eden izmed zagovornikov javnega interesa, ki so določeni v drugem odstavku 6. člena ZPVPJN. Državna revizijska komisija ob tem sicer dodaja, da vlagatelj ne more s svojim tolmačenjem oblikovati obveznosti naročnika, saj te določa le zakon. ZJN-3 pa naročniku, razen v primeru iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3, prepušča diskrecijo, ali bo preveril, ali je ponudba neobičajno nizka.

Ker Državna revizijska komisija ni mogla ugotoviti kršitve v zvezi s preveritvijo neobičajno nizke ponudbe in torej kršitve 86. člena ZJN-3, in sicer niti v povezavi s temeljnimi načeli, torej niso podane niti kršitve drugih členov ZJN-3, ki jih je vlagatelj kot spremljavo kršitve 86. člena ZJN-3. Če namreč ni mogoče ugotoviti kršitve temeljnega pravila (torej 86. člena ZJN-3, ki ureja institut neobičajno nizke ponudbe), toliko bolj velja, da v zvezi z neobičajno nizko ponudbo ni mogoče ugotoviti kršitve drugih členov ZJN-3, ki tega instituta ne urejajo.

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo skladno s prvo alineo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila, saj na podlagi navedb in po vpogledu v dokumentacijo ni uspela zaključiti, da so podane kršitve, ki bi lahko utemeljile predlagano razveljavitev odločitve o oddaji naročila male vrednosti.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Državna revizijska komisija je zavrnila zahtevek za revizijo, zato je zavrnila tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 9. 4. 2019

Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
 Javni holding Ljubljana, d. o. o., Verovškova ulica 70, 1000 Ljubljana,
 Parks1, d. o. o., Vilharjeva cesta 27, 1000 Ljubljana,
 SPL Ljubljana, d. d., Frankopanska ulica 18 a, 1000 Ljubljana,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
 v spis zade