018-168/2018 ELES, d.o.o.

Številka: 018-168/2018-12

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in Boruta Smrdela, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »RTP 400/110-220/110 kV Cirkovce z razpletom daljnovodov dobava in montaža 110 kV kabelskih sistemov« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj ENCRON d.o.o., Marina Tartaglie 33, Zagreb, Republika Hrvaška, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna LMR d.o.o., Cesta v Mestni log 1, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ELES, d.o.o., Hajdrihova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 5. 12. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 4. 7. 2018 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 27. 7. 2018, pod št. objave JN005249/2018-K01, ter dne 28. 7. 2018 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2018/S 163-373292.

Vlagatelj je dne 18. 9. 2018 (tj. pred potekom roka za predložitev ponudb) vložil zahtevek za revizijo, v katerem naročniku oz. Državni revizijski komisiji predlaga, naj se njegovemu zahtevku ugodi in se v celoti razveljavi postopek predmetnega javnega naročila ter naloži naročniku popravo razpisne dokumentacije tako, da se merilo »tipski test za ponujeni kabelski sistem« v celoti črta iz meril; zahteva tudi povrnitev priglašenih stroškov pravnega varstva. Naročniku očita, da je določil sporno merilo, ki nesorazmerno vpliva na skupno ponudbeno vrednost in s tem bistveno omejuje konkurenco, vlagatelju pa de facto onemogoča pripravo konkurenčne ponudbe. Kabelski sistem naj bi predstavljal največ cca. 60 % skupne ponudbene vrednosti, kar pomeni, da je naročnik s tem merilom (ki predstavlja 8 točk od 100 možnih) že vnaprej določil zmagovalca javnega naročila. Sklicujoč se na svoja vprašanja in zahteve za pojasnila, ki jih je posredoval naročniku preko portala javnih naročil, vlagatelj zatrjuje, da tipski test za kakovost ponujenega kabelskega sistema ne predstavlja nikakršne tehnične ali drugačne prednosti in tudi sicer ne prinaša nobene dodatne koristi v primerjavi s posamičnimi tipskimi testi za vsak kos opreme posebej, ki jih je naročnik sicer postavil kot obvezen pogoj (zahtevo). V zvezi z odgovorom naročnika na portalu javnih naročil (kjer je naročnik merilo opravičeval s sklicevanjem na višji nivo preverjene kakovosti delovanja in kompatibilnosti sklopa vseh elementov, povezanih v enovit sistem) vlagatelj meni, da so trditve naročnika nesprejemljive in zavajajoče, saj za tipski test za kabelski sistem ni bilo zahtevano, da mora biti izveden s kablom z integriranim optičnim sistemom za nadzor kabla, kakršen je predmet naročila, prav tako pa v preteklih javnih naročilih celo za projekte z zahtevnejšim tipom kabla naročnik ni postavil tovrstnih meril. Vlagatelj nadalje oporeka tudi spremembi meril, skladno s katero naj bi naročnik v okviru spornega točkoval tudi tiste ponudnike, ki tipskega testa za kabelski sistem nimajo, razpolagajo pa z referenco za že delujoč kabelski sistem, ki je identičen ponujenemu. S tem v zvezi vlagatelj kot problematično izpostavlja, da je naročnik te reference (kabelski sistem, ki vključuje kabel z integrirano optiko) ovrednotil za polovico nižje od tipskega testa sistema. Tudi zahteva za dejansko identičen kabelski sistem v okviru reference kot bo ponujen (enak tip kabla in enaka kombinacija proizvajalca ter končnikov in spojk) naj bi bila skrajno pristranska do ponudnika kot tudi do proizvajalca, katerega opremo želi ponuditi. Popolnoma nepomembna naj bi bila tudi zahteva po enakem preseku kabla v referenčnem sistemu. Dodaten dvom v upravičenost merila »tipski test za ponujeni kabelski sistem« po zatrjevanju vlagatelja predstavljajo 4 točke od 8, ki se nanašajo na kabelski sistem za DV; javno naročilo obsega dva kabelska sistema DV, naročnik pa je točkovanje opredelil na način, da je dovolj tipski test za en DV kabelski sistem, za drugega pa ga ponudniki ne potrebujejo. Posledično ponudniki predložijo tipski test za enega od ponujenih DV kabelskih sistemov in kabel, končnike in spojke, za drugi sistem pa katerikoli kabel in pribor, pa bodo dobili vse 4 točke.

Naročnik je s sklepom z dne 1. 10. 2018 vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega. Pojasnjuje, da tipski test za posamezen kos opreme resda zagotavlja kakovost posameznega kosa opreme, zato so bili ti tipski testi tudi zahtevani. Vendar pa tak test še ne zagotavlja, da – ko bodo ti posamezni kosi skupaj sestavljeni – njihov komplet zagotovo deluje brezhibno. To lahko pokaže le tipski test celotnega kompleta, ki s tem zagotavlja uspešno obratovanje celotnega sklopa opreme skupaj in njene medsebojne kompatibilnosti. V nadaljevanju naročnik pojasnjuje, zakaj ne drži navedba, da je izjava referenčnega naročnika enakovredno ali celo boljše zagotovilo kakovosti od tipskega testa. Kot nerelevanten in zavajajoč zavrača očitek glede vgrajene optike za nadzor kabla, saj ta ne igra nobene vloge po standardu IEC 60840:2011, zato tudi referenca za tak kabel ne daje nikakršnega večjega zagotovila kakovosti, še zlasti ne napram opravljenemu tipskemu preizkusu. Nerelevanten naj bi bil tudi očitek glede 4 točk, ki jih priznava ponudnikom, čeprav izkazujejo test le za en tip sistema za DV od dveh; navaja, da sta si oba tipa, ki ju naroča za DV, tako podobna, da en tipski test naročniku zagotavlja kvaliteto za oba. Naročnik zavrača očitke v zvezi s preteklimi naročili in meni, da niso nikakršen dokaz, ter da je v tem postopku s spornim merilom v resnici odprl konkurenco glede na svoja pretekla naročila, saj je omogočil nastop tudi ponudnikom, ki takega tipskega testa nimajo, pri čemer je predvideno ustrezno točkovanje tistih, ki ga imajo, saj mu ti nudijo višji nivo zagotovila kvalitete. Dodaja, da so sistemi z opravljenim tipskim testom celotnega sistema logično dražji, zato je bil primoran postaviti merila na tak način, da lahko (ponudniki s tovrstnimi sistemi) konkurirajo cenejšim ponudnikom oz. proizvajalcem, ki takih testov nimajo opravljenih. Vlagatelj ima možnost konkurirati z nižjo ceno, saj gre le za merilo in ne za pogoj.

Naročnik je z vlogama z dne 2. 10. 2018 in 4. 10. 2018 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 5. 10. 2018 opredelil do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. S sklepom naročnika se ne strinja in vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo. Pojasnjuje potek testiranja po standardu IEC 60840:2011 in poudarja, da je namen standardizacije poenotenje in harmonizacija istovrstnih proizvodov. Sklicujoč se na izsek zahtev iz standarda zatrjuje, da so pri obeh variantah testiranja samostojno opravljeni vsi enaki testi na posameznem delu sistema ter da standard proizvajalcem oz. uporabnikom dopušča možnost izvedbe testiranja glede na to, kar jim bolj odgovarja. Če vse dele sistema proizvaja isti proizvajalec, je logično in bistveno ceneje, če se vsa zahtevana testiranja opravijo naenkrat. V primeru, da pa proizvajalec končnikov in spojk ni hkrati proizvajalec kabla, pa naj bi bilo logično, da ne naredi toliko testiranj, kolikor je proizvajalcev kabla, ker je to ekonomsko popolnoma neupravičeno, za kaj takega pa ob upoštevanju namena standardov tudi ni nobene potrebe. Višji nivo preverjene kakovosti delovanja in kompatibilnosti sklopa vseh elementov enovitega sistema je tako zagotovljen že s tem, da imajo posamezni elementi opravljen tipski test. V nadaljevanju vlagatelj pojasnjuje razloge v prid lastnih trditev o enakovrednosti in primerljivosti referenc ter sistemskega tipskega testa, pri čemer meni, da je naročnik njegove navedbe o integriranem optičnem sistemu iztrgal iz konteksta – naročnik naj bi zavajal glede ekrana kabla, ki sam po sebi ne vpliva na kompatibilnost posameznih sestavnih delov kabelskega sistema, temveč je dimenzioniran za kratkostični tok enopolnega zemeljskega kabelskega stika, njegov namen pa je zaščita kabla.

Državna revizijska komisija je v teku revizijskega postopka prejela še dve naročnikovi pripravljalni vlogi (z dne 11. 10. 2018 in 6. 11. 2018) in ju posredovala vlagatelju. Vlagatelj je v odgovor na navedbe naročnika v teh dveh vlogah posredoval Državni revizijski komisiji dve pripravljalni vlogi (z dne 23. 10. 2018 in 19. 11. 2018).

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Vlagatelj izpodbija merila za oddajo javnega naročila v delu, kjer se ta nanašajo na merilo »Tipski test za ponujeno opremo kabelskega sistema«. Naročnik je merila za oddajo javnega naročila navedel v 11. točki Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe, pri čemer je določil, da bo pri ocenjevanju ponudb upošteval ponudbeno ceno brez DDV (86,00 % točk), tipski test za ponujeno opremo kabelskega sistema (8,00 % točk) in garantirano vrednost ekscentričnosti izolacije VN kabla (6,00 % točk). Natančneje so bila merila opisana in opredeljena v poglavju »MERILA« Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe.

Naročnik je bil preko portala javnih naročil s strani potencialnega ponudnika opozorjen na nesorazmernost spornega merila – predlagano je bilo, naj se to merilo umakne. Naročnik je s tem v zvezi na portalu javnih naročil dne 29. 8. 2018 ob 13.11 objavil odgovor, da razpisna dokumentacija ostaja nespremenjena. Dne 7. 9. 2018 ob 13.46 je naročnik na portalu javnih naročil na zahtevo potencialnega ponudnika po pojasnilu vsebine merila objavil:
»Naročnik bo ustreznost oziroma veljavnost predloženega tipskega testa za ponujeni kabelski sistem preveril skladno z določili standarda IEC 60840:2011. Predloženi tipski test mora biti opravljen skladno z določili IEC 60840. Za potrditev ustreznosti oziroma veljavnosti je potrebno, kot to določa standard, da ponujena konfiguracija izpolnjuje vse pogoje navedene v standardu.«
Navedeno pojasnilo se na podlagi drugega odstavka 67. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) šteje kot del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Dne 12. 9. 2018 ob 10.45 je v odgovor na opozorilo potencialnega ponudnika na nezakonitost spornega merila in predlog po dopolnitvi merila navedel, da je objavil spremembo meril. Enako izhaja tudi iz popravka, ki ga je naročnik na portalu javnih naročil objavil dne 14. 9. 2018, pod št. objave JN005249/2018-K02 (popravek je bil v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije objavljen dne 15. 9. 2018, pod št. objave 2018/S 178-404083). Končna vsebina spornega merila (v poglavju »MERILA« Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe), ki jo vlagatelj izpodbija v tem postopku pravnega varstva, se tako glasi:

»2. Tipski test za ponujeni kabelski sistem (kTT = maksimalno 8,00 točk):
Upoštevani bodo le tipski testi, ki so bili izvedeni v akreditiranih laboratorijih. Tipskemu testu mora biti priložen dokument, iz katerega je razviden obseg akreditacije laboratorija, ki je opravil predmetni tipski test.

Ponudbe, ki imajo priložen neveljaven oziroma nepopoln tipski test oziroma nimajo priloženih vseh zahtevanih prilog oziroma tipskega testa nimajo predloženega, se točkuje z 0,00 točke. Dopolnjevanje odprtih ponudb za namen točkovanja ni dovoljeno.

2.1 Tipski test za ponujeni kabelski sistem za DV (maksimalno 4,00 točke)
Ponudnik lahko v ponudbi predloži kompletno poročilo tipskega testa za ponujeni kabelski sistem, ki bo vgrajen na enem od daljnovodnih sistemov, ki obsega: ponujeni tip kabelskega končnika za zunanjo montažo, ponujeni tip VN kabla ter ponujeni tip kabelske spojke. Ponudnik mora navesti na kateri sistem se tipski test nanaša. Ponudbi s priloženim veljavnim tipskim testom za to ponujeno kombinacijo opreme kabelskega sistema se dodeli: 4,00 točke. V kolikor ponudnik ne razpolaga z veljavnim tipskim testom kabelskega sistema lahko ponudbi predloži s strani končnega uporabnika, ki je TSO z območja ENTSO-E potrjeno referenco za obratujoči kabelski sistem, ki je identičen (oprema istega tipa, enaki materiali vodnika oziroma ekrana, enak presek vodnika) ponujenemu sistemu za enega od DV Formin, Maribor 1 in 2, Zlatoličje V in Z, Rogaška Slatina, Kidričevo 1, 2 in 3. Referenci mora biti priložena dokumentacija referenčnega kabelskega sistema, iz katere je razvidna oprema in njene lastnosti. Ponudbi s priloženo referenco za ponujeno kombinacijo opreme kabelskega sistema se dodeli: 2,00 točke.

2.2 Tipski test za ponujeni kabelski sistem za TR411 in TRR412 (maksimalno 4,00 točke)
Ponudnik lahko v ponudbi predloži kompletno poročilo tipskega testa za ponujeni kabelski sistem za priključitev transformatorjev TR411 in TR412, ki obsega: ponujeni tip kabelskega končnika za zunanjo montažo, ponujeni tip VN kabla. Ponudnik mora navesti na kateri sistem se tipski test nanaša. Ponudbi s priloženim veljavnim tipskim testom za to ponujeno kombinacijo opreme kabelskega sistema se dodeli: 4,00 točke.
V kolikor ponudnik ne razpolaga z veljavnim tipskim testom kabelskega sistema lahko ponudbi predloži s strani končnega uporabnika, ki je TSO z območja ENTSO-E potrjeno referenco za obratujoči kabelski sistem, ki je identičen (oprema istega tipa, enaki materiali vodnika oziroma ekrana, enak presek vodnika) ponujenemu sistemu za TR411 in TR412. Referenci mora biti priložena dokumentacija referenčnega kabelskega sistema, iz katere je razvidna oprema in njene lastnosti. Ponudbi s priloženo referenco za ponujeno kombinacijo opreme kabelskega sistema se dodeli: 2,00 točke.

Referenčni objekt mora biti v namenski rabi. Vsa dela morajo biti zaključena. Referenčno potrdilo, ki ga pripravijo ponudniki sami, mora vsebovati podatke o končnem kupcu/investitorju, objektu, napetostnem nivoju, dolžini sistema, letu začetka obratovanja, podatke o tipu opreme, ki sestavlja kabelski sistem, materialu vodnika ter ekrana in preseku vodnika VN kabla ter kontaktne podatke za morebitno preverjanje reference. Reference, ki jih naročnik ne bo mogel preveriti ne bodo upoštevane.«

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik tako odgovor, v katerem je napovedal spremembo meril, kot tudi popravek dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, iz katerega je razvidna sprememba (oz. končna vsebina) spornega merila, objavil po poteku roka za sprejem vprašanj preko portala javnih naročil – rok za postavitev vprašanj je bil namreč določen za 11. 9. 2018 do 10. ure. Upoštevaje navedeno v obravnavanem primeru ni prišlo do omejitve zahtevka za revizijo iz tretjega odstavka 16. člena ZPVPJN (skladno s katerim se v predrevizijskem in revizijskem postopku ne presojajo očitane kršitve, ki se nanašajo na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, če bi lahko vlagatelj ali drug morebitni ponudnik prek portala javnih naročil naročnika opozoril na očitano kršitev, pa te možnosti ni uporabil), saj vlagatelj na očitane kršitve spremenjene vsebine objave niti ni več mogel opozoriti. Prav tako Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj zahtevek za revizijo skladno s prvim odstavkom 25. člena ZPVPJN vložil pravočasno, to je manj kot deset delovnih dneh od dneva objave obvestila o popravku, s katerim so se spremenila oz. dopolnila merila za izbiro najugodnejšega ponudnika.

Merila za oddajo javnega naročila ZJN-3 ureja v 84. členu. Skladno s prvim odstavkom 84. člena ZJN-3 odda naročnik javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3 se ekonomsko najugodnejša ponudba določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ZJN-3, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Takšna merila lahko na primer vključujejo: a) kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njimi; b) organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila; c) poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del.

Na podlagi meril za oddajo javnega naročila, ki so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb, naročnik med dopustnimi izbere ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Četudi iz citirane zakonske določbe izhaja, da je izbira meril za oddajo javnega naročila, ki v ZJN-3 niso določena taksativno, temveč zgolj primeroma, prepuščena naročniku, pa slednjemu vendarle ni podeljena neomejena svoboda izbire teh meril (prva poved šestega odstavka 84. člena ZJN-3). Merila za oddajo javnega naročila morajo namreč zagotoviti možnost učinkovite konkurence (druga poved šestega odstavka 84. člena ZJN-3), biti morajo nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila (prva poved petega odstavka 84. člena ZJN-3). Šteje se, da so merila povezana s predmetom javnega naročila, če se nanašajo na gradnje, blago ali storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z javnim naročilom, in sicer v kateremkoli pogledu in na katerikoli stopnji njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s posebnim postopkom proizvodnje, zagotavljanja ali trženja teh gradenj, blaga ali storitev, ali s posebnim postopkom za drugo stopnjo njihove življenjske dobe, tudi če takšni dejavniki vsebinsko niso del njih (druga poved petega odstavka 84. člena ZJN-3).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik oddaja naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki zajema oz. naj bi zajemala (v delu, ki se nanaša na sporno merilo) najboljše razmerje med ceno in kakovostjo (točka a drugega odstavka 84. člena ZJN-3). Ker predmetno javno naročilo obsega tudi dobavo in vgradnjo kabelskih sistemov, je potrebno ugotoviti, da je sporno merilo povezano s predmetom naročila. Iz zahtevka za revizijo izhaja tako očitek vlagatelja, da sporno merilo nesorazmerno vpliva na skupno ponudbeno vrednost (8 točk od 100), kot tudi očitek v smeri, da to merilo (ne glede na ponder) ni sorazmerno predmetu naročila in torej kot tako sploh ne bi smelo biti določeno.

Očitek o nesorazmernosti ponderja tega merila vlagatelj utemeljuje z navedbo o tem, da naj bi kabelski sistem predstavljal le 60 % skupne ponudbene vrednosti (poleg preostale opreme in materiala, elektromontažnih del, zavarovanja, garancije itd.), kar naj bi posledično pomenilo, da je naročnik že vnaprej določil zmagovalca javnega naročila. Tudi v kolikor je mogoče soglašati z vlagateljevo oceno vrednostnega deleža kabelskega sistema v skupni ponudbeni vrednosti, pa Državna revizijska komisija na podlagi teh vlagateljevih navedb ne more ugotoviti, zakaj bi bil ob ocenjevanju ponudb skladno (tudi) s tem merilom zmagovalec že znan, še posebej ob upoštevanju višje cene kabelskih sistemov z opravljenim tipskim testom napram kabelskim sistemom brez opravljenega tipskega testa. Vlagatelj naročnikovi navedbi o razlikah v cenah sistemov niti ni nasprotoval oz. je iz njegovih navedb (zlasti v vlogi z dne 5. 10. 2018) mogoče razbrati celo, da z obstojem razlik v ceni soglaša s tem, ko naročniku očita, da je pripravljen za kabelske sisteme z opravljenim tipskim testom plačevati »celo veliko preveč«. Državna revizijska komisija na tem mestu poudarja, da ZJN-3 v zvezi z merilom ekonomsko najugodnejše ponudbe ne postavlja nobenih pravil o morebitnih vrednostnih razmerjih med posameznimi merili, zaradi česar je treba zavzeti stališče, da je v takšnih primerih odločitev o relativnem pomenu vsakega posameznega merila v razmerju s celoto načeloma prepuščena presoji naročnika. Pri določanju relativnega pomena vsakega posameznega merila v razmerju s celoto gre torej za poslovno odločitev naročnika, utemeljeno v vsakokratnih okoliščinah danega primera. Iz enakega razloga zato ni mogoče soglašati z vlagateljevimi pomisleki o upravičenosti merila iz razloga, ker ponudniki skladno z merilom »Tipski test za ponujeni kabelski sistem za DV« dobijo vse 4 točke po tem merilu, v kolikor izkažejo veljaven tipski test vsaj za enega od dveh ponujenih sistemov DV.

Bistveni del vlagateljevih očitkov pa se nanaša na samo vsebino spornega merila v zvezi s tipskim testom oz. na njegovo (ne)sorazmernost predmetu naročila. V utemeljevanju tega vlagatelj (povzemajoč opozorilo, kot je bilo naročniku posredovano preko portala javnih naročil) zatrjuje, da tipski test za kakovost ponujenega kabelskega sistema ne predstavlja nikakršne tehnične ali drugačne prednosti in tudi sicer ne prinaša nobene dodatne koristnosti, da v ničemer ne izboljšuje ponujene opreme in ne garantira, da je oprema s predmetnim tipskim testom kakorkoli boljša od tiste, ki ima enakovredne posamične tipske teste za kabel in za pribor (kabelski končnik in kabelsko spojko) – slednje je sicer naročnik v okviru tehničnih specifikacij predmeta naročila določil kot obvezen pogoj.

V zvezi z odzivom naročnika (»Naročnik smatra, da kabelski sistem, ki ima opravljen tipski test izkazuje višji nivo preverjene kakovosti delovanja in kompatibilnosti sklopa vseh elementov, povezanih v enovit sistem.«) na vsebinsko enake pripombe na portalu javnih naročil, vlagatelj meni, da je takšna trditev naročnika nesprejemljiva in zavajajoča iz razloga, ker za tipski test kabelskega sistema ni zahtevano, da mora biti izveden s kablom z integriranim optičnim sistemom za nadzor kabla, čeprav naročnik naroča ravno tak kabel (kar ni sporno). Državna revizijska komisija ob upoštevanju navedb vlagatelja v vlogi z dne 5. 10. 2018 ugotavlja, da se predstavljeni pomislek vlagatelja nanaša na zatrjevano nesorazmerno nizko vrednotenje referenc kabelskega sistema v primerjavi z vrednotenjem kabelskega sistema z opravljenim tipskim testom, kar bo predmet obravnave v nadaljevanju; vlagatelj s predstavljenim pomislekom torej ne utemeljuje neobstoja razlike med kabelskim sistemom z opravljenim tipskim testom in kabelskim sistemom, kjer ima vsak sestavni del posamično opravljen tipski test.

Prav tako za rešitev obravnavane zadeve niso relevantne navedbe o tem, kakšne zahteve in merila je določal naročnik v preteklosti v postopkih javnih naročil za primerljiv predmet naročila, tako pa tudi ne okoliščina, da naj naročnik v preteklosti ne bi tipskega testa za ponujeni kabelski sistem določil kot merila (čemer naročnik nasprotuje in izkazuje, da je vsaj v enem javnem naročilu – tj. za dobavo kabelskega sistema za priključni vod 2x110 kV za HE Brežice – že uporabil taka merila, pri nekaterih drugih javnih naročil pa je tipski test kabelskega sistema zahteval celo kot obvezen pogoj). Državna revizijska komisija pri tem pojasnjuje, da obravnavano javno naročilo in prejšnja naročila za primerljiv predmet predstavljajo ločene in samostojne celote, ki niso medsebojno povezane. Prejšnja javna naročila zato niso ključna za presojo zakonitosti aktualnih naročnikovih ravnanj in določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Tudi sicer je utemeljeno pričakovati, da naročnik na podlagi preteklih izkušenj presodi, na kakšen način bo lahko zagotovil optimalnejšo izvedbo naročila, ter določi (potencialno) drugačne pogoje za sodelovanje, tehnične zahteve ali merila kot v prejšnjem postopku oddaje javnega naročila.

Tako naročnik kot vlagatelj sta v postopku pravnega varstva svojim vlogam priložila strokovno mnenje: naročnik je Državni revizijski komisiji posredoval strokovno mnenje Elektroinštituta Milan Vidmar (ki ga je Državna revizijska komisija, skupaj z vlogo naročnika, posredovala vlagatelju), vlagatelj pa je v odgovor posredoval strokovno mnenje Instituta za elektroprivredo d.d. iz Zagreba in njegov prevod v slovenski jezik. Naročnik je nato kot odziv na navedeno posredoval odgovor Elektroinštituta Milan Vidmar – tudi to je Državna revizijska komisija posredovala vlagatelju, vlagatelj pa se je do prejetega opredelil z vlogo z dne 19. 11. 2018. Državna revizijska komisija s tem v zvezi pojasnjuje, da je dokumente »Strokovno mnenje o prednosti tipskega preizkušanja za kabelski sistem« z dne 9. 10. 2018, »Stručno mišljenje o načinu tipskog ispitivanja kabela i kabelskog pribora prema normi IEC 60840:2011« (oz. v prevodu »Strokovno mnenje glede vrste tipskega preizkušanja kablov in kabelskega pribora v skladu s standardom IEC 60840:2011«) z dne 19. 10. 2018 in »Odgovor EIMV […]« z dne 5. 11. 2018, na katere se sklicujeta stranki, lahko upoštevala le kot del navedb strank, ne pa kot dokazila (enako stališče zavzema tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepih št. II Ips 748/2005 z dne 15. 2. 2007 in v sodbi št. II Ips 780/2006 z dne 26. 2. 2009). Izvedenec ali strokovnjak po naročilu stranke ne deluje v funkciji pomočnika Državne revizijske komisije (prim. prvi odstavek 36. člena ZPVPJN), temveč deluje kot strankin pomočnik – po njenih navodilih in v njeno korist. Navedene dokumente so pripravile osebe po naročilu stranke in že zato njihov položaj ne more biti povsem neodvisen in samostojen. Posledično se Državna revizijska komisija ne opredeljuje posebej do navedb vlagatelja o povezanosti Elektroinštituta Milan Vidmar in naročnika ter s tem povezani (ne)pristanskosti.

Med strankama je torej sporen pomen tipskih testov za kabelski sistem v primerjavi s tipskimi testi za posamezne kose opreme – vlagatelj namreč zatrjuje, da ni razlik med obema načinoma preizkušanja in rezultati preizkušanja, kar bi posledično pomenilo, da naročnik s spornim merilom neutemeljeno daje prednost ponudnikom, ki ponujajo opremo z opravljenim sistemskim tipskim testom. Naročnik navaja, da priporočila posameznih avtorjev in raziskovalnih skupin, ki preučujejo kabelsko tehniko z vidika tipskega preizkušanja, dajejo prednost preizkušanju na kabelskem sistemu pred ločenim preizkušanjem kabla in pribora. Vlagatelj temu nasprotuje – meni, da so ta priporočila bodisi zastarela bodisi ne obravnavajo teme »tipski preizkus za kabelske sisteme« v primerjavi s »tipskim preizkusom za kabelski pribor«, poleg tega pa naj bi predlagani pristop pomenil, da bi bil standard popoln samo z obravnavo tipskega testa za sistem kot celoto. Ker pa temu ni tako (standard namreč omogoča obe vrsti preizkušanja), ima to po mnenju vlagatelja za posledico, da sta obe vrsti preizkusa enakovredni. Vlagatelj še izrecno zatrjuje in dokazuje, da se oba načina preizkušanja (kabelskega sistema kot celote na eni strani oz. individualnega preizkušanja kabla in pribora ločeno) izvajata v skladu z istimi preizkusnimi postopki in z uporabo istih preizkusnih metod in preizkusnih parametrov, oziroma, da so v obeh primerih opravljeni enaki testi (preverjanja), čemur naročnik sicer ne nasprotuje – naročnik namreč nasprotuje zlasti neobstoju razlik v pomenu rezultatov preizkusov po obeh metodah.

Med strankama ni sporno, da v določenih primerih (kadar jakost električnega polja na kablu presega določeno vrednost na polprevodnem sloju vodnika in/ali določeno vrednost na polprevodnem sloju preko izolacije; tj. praviloma zaradi tanjše izolacije kabla) zadevni standard predpisuje izvedbo posebnega predkvalifikacijskega preizkušanja kabelskega sistema – v takem primeru (težjih pogojev, kot to poimenuje naročnik) torej v smislu zahtev standarda ne zadošča ločeno preizkušanje kabla in pribora. Med strankama ob tem tudi ni sporno, da kabelski sistemi, ki so predmet tega javnega naročila, nikakor ne morejo doseči takih vrednosti parametrov, ki bi utemeljevali nujnost uporabe te izjeme pri tipskem preizkušanju.

Vendar pa Državna revizijska komisija sledi prepričljivim stališčem naročnika, da iz razloga, ker standard IEC 60840:2011 v določenih primerih (za »težje pogoje«, kot predhodno opisano) zahteva (predkvalifikacijski) preizkus kabelskega sistema, to kaže na določen pomen rezultata tovrstnega preizkusa kabelskega sistema, ter da v kolikor bi bil pomen rezultata preizkusa enak kot v primeru posamičnih preizkusov kabla in pribora, standard za te primere ne bi predvideval in zahteval sistemskega preizkusa. Naročnik s tem v zvezi po oceni Državne revizijske komisije tudi prepričljivo pojasnjuje, da ne gre za to, da tipski preizkus sistema v določenih pogojih (v tem primeru: v težjih pogojih, kot opisano zgoraj) »pove vse, sicer [v pogojih, ki niso težji oz. po standardu ne predstavljajo izjem] pa nič«; sprejeti je mogoče trditev naročnika o tem, da se verjetnost negativnih posledic pri težjih pogojih električnega polja le ustrezno poveča, standard pa postavlja mejo, od katere dalje te negativne posledice terjajo drugačen preizkus. Vlagatelj predstavljenim navedbam naročnika ni argumentirano nasprotoval, prav tako pa tudi ne navedbam naročnika, kjer ta pojasnjuje, da konstrukcijske lastnosti elementov sistema niso povsem določene (tipizirane) v standardih, ter da so v praksi najpogostejše ravno okvare v predelu, kjer sta združena kabel in končnik, s čimer naročnik še dodatno utemeljuje pomen sistemskega preizkusa konstrukcijske rešitve (določenega kabla in pribora). Ob upoštevanju vsega navedenega je tako po oceni Državne revizijske komisije naročnik prepričljivo izkazal možnost obstoja razlik v pomenu tipskega testa kabelskega sistema glede na vsoto ločenih tipskih testom sestavnih delov sistema, s tem pa tudi pomen tipskega preizkusa kabelskega sistema kot elementa, ki je (lahko) upošteven v okviru ocenjevanja ponudb v smislu najboljšega razmerja med ceno in kvaliteto. Državna revizijska komisija tako ne more ugotoviti, da je merilo nesorazmerno oz. določeno v nasprotju z ZJN-3.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo kot problematične izpostavlja tudi nekatere vidike alternativnega načina točkovanja ponudb v okviru obeh meril »Tipski test za ponujeni kabelski sistem […]«, skladno s katerim ponudnik v primeru, ko »ponudnik ne razpolaga z veljavnim tipskim testom kabelskega sistema lahko ponudbi predloži s strani končnega uporabnika, ki je TSO z območja ENTSO-E potrjeno referenco za obratujoči kabelski sistem, ki je identičen (oprema istega tipa, enaki materiali vodnika oziroma ekrana, enak presek vodnika) ponujenemu sistemu […]«. Državna revizijska komisija pojasnjuje, da prvotno objavljena dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila tega (alternativnega) načina ocenjevanja ponudb ni predvidevala; naročnik je dokumentacijo v delu, ki se nanaša na merila, dopolnil s popravkom, objavljenim dne 12. 9. 2018, pod št. objave JN005249/2018-K02 (ter dne 15. 9. 2018 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2018/S 178-404083). Pri tem gre iz zahtevka za revizijo razbrati, da je naročnik dopolnitev oz. spremembo meril vnesel na pobudo vlagatelja – vlagatelj se pri tem sklicuje na opozorilo oz. na pobudo po dopolnitvi meril in s tem povezan odgovor naročnika, objavljen dne 12. 9. 2018 ob 10.45.

Ne glede na navedeno pa vlagatelj kot problematično izpostavlja najprej, da je naročnik ta način izkazovanja lastnosti ponujenega ovrednotil nižje kot tipske teste (2 točki namesto 4 točk), pri čemer v zahtevku za revizijo kot argument za neutemeljeno razlikovanje navaja, da naj bi bil za naročnika enkrat več vreden tipski test za kabelski sistem, ki nima nujno integrirane optike za nadzor kabla, kot pa sporno merilo, ki se nanaša na obratovanje sistema z integrirano optiko za nadzor kabla.

Državna revizijska komisija ponovno poudarja, da ZJN-3 v zvezi z merilom ekonomsko najugodnejše ponudbe ne postavlja nobenih pravil o morebitnih vrednostnih razmerjih med posameznimi merili, zaradi česar je treba zavzeti stališče, da je v takšnih primerih odločitev o relativnem pomenu vsakega posameznega merila v razmerju s celoto prepuščena presoji naročnika. Pri določanju relativnega pomena vsakega posameznega merila v razmerju s celoto gre torej za poslovno odločitev naročnika, utemeljeno v vsakokratnih okoliščinah danega primera. Hkrati je mogoče kot utemeljena sprejeti naročnikova pojasnila o tem, zakaj različno vrednoti posamezna merila – naročnik namreč navaja, da posamezne vrste mogočih dokazil v tem primeru ne izkazujejo primerljive vsebine, kar utemeljuje s pojasnilom, da izjava referenčnega uporabnika kabelskega sistema zagotavlja le, da je bil kabelski sistem vgrajen in da »zaenkrat« uspešno obratuje; tipski test pa za razliko od tega poda (predstavlja) dokazilo, da je oprema s strani akreditiranega laboratorija preverjena in preizkušena na pojave, ki so predvideni v življenjski dobi opreme – preizkus upošteva tako staranje kot nenormalne obratovalne razmere (obratovanje na meji oz. kratkotrajno celo preko meje predvidene zmogljivosti, prenapetostne šoke zaradi atmosferskih razelektritev ter stikalnih manipulacij ipd.). Nič drugače ne izhaja niti iz vlagateljevih navedb, kjer ta (v vlogi z dne 5. 10. 2018) zgolj vztraja pri tem, da je v okviru spornih meril povsem enakovredna tudi izjava referenčnega naročnika, ki se nanaša na kabel in končnike, proizvedene skladno s standardom IEC 60840:2011 na podlagi tipskega preizkusa za posamezen kos opreme. Državna revizijska komisija s tem v zvezi ponavlja, da na podlagi že obravnavanih vlagateljevih navedb v zvezi z merilom »Tipski test za ponujeni kabelski sistem […]« ni bilo mogoče ugotoviti nezakonitosti merila sistemskega tipskega testa kot takega; na podlagi na tem mestu predstavljenega pomisleka vlagatelja (iz vloge z dne 5. 10. 2018) o enakovrednosti alternativne možnosti točkovanja pa – ob upoštevanju razlik oz. pomena rezultata obeh možnih oblik tipskega testiranja po omenjenem standardu – ni mogoče ugotoviti, da zaključki naročnika o drugačni vsebini in pomenu sistemskega tipskega testa na eni strani ter referenc na drugi strani niso utemeljeni. Na zgoraj predstavljene razlike med obema vrstama možnih dokazil v okviru spornega merila (ki rezultirajo v različnem vrednotenju ponudbe) po presoji Državne revizijske komisije v ničemer ne vplivajo niti navedbe vlagatelja v zvezi z integriranim optičnim sistemom – slediti je namreč mogoče pojasnilu naročnika (ki mu vlagatelj ne nasprotuje), da integriran optični sistem ni relevanten z vidika tipskega preizkušanja skladno s standardom IEC 60840:2011, posledično pa zato ne predstavlja elementa, ki bi bil relevanten za presojo enakovrednosti alternativne oblike merila primarno predvideni možnosti točkovanja sistemskega tipskega testa.

Vlagatelj kot problematično končno izpostavlja še določilo, skladno s katerim se v okviru spornega merila ponudniku pri ocenjevanju priznajo točke le za že obratujoč kabelski sistem, ki vključuje enak presek (istega tipa) vodnika – presek vodnika naj bi bil po oceni vlagatelja povsem nepomemben. Tudi v zvezi s tem vlagateljevim stališčem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je mogoče sprejeti naročnikovo pojasnilo o tem, zakaj je presek vodnika določen kot relevanten element, ki ga naročnik upošteva ob ocenjevanju ponudb: iz pojasnila (v vlogi z dne 11. 10. 2018) namreč izhaja, da tipski test kabla (oz. kabelskega sistema s kablom, ki ima vodnik določenega preseka) po standardu IEC 60840:2011 pokriva tudi vodnike z manjšim presekom (čemur vlagatelj ne nasprotuje), za razliko od tega pa naročnik nima podlage, da bi lahko enak zaključek naredil v primeru, ko ponudnik (ki ne razpolaga z veljavnim tipskim testom kabelskega sistema) predloži potrjeno referenco za drugačen sestav kabelskega sistema; naročnik torej nima ustrezne osnove na podlagi določenega kabelskega sistema sklepati na lastnosti oz. kakovost ponujenega kabelskega sistema z drugačnim sestavom.

V povzetku obravnavanih navedb Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru revizijskih navedb ni izkazal naročnikovih kršitev glede določitve meril za oddajo javnega naročila. Državna revizijska komisija je zato vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega (prva alineja prvega odstavka 39. člena ZPVPJN).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo uveljavlja tudi povračilo stroškov. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrgla, četrti odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov zavrniti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 5. 12. 2018
Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije






Vročiti:
 Odvetniška pisarna LMR d.o.o., Cesta v Mestni log 1, 1000 Ljubljana,
 ELES, d.o.o., Hajdrihova ulica 2, 1000 Ljubljana,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
 v spis zadeve, tu.