018-173/2018 Slovenske železnice, d.o.o.

Številka: 018-173/2018-10

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nabava pisarniškega materiala, tonerjev in kartuš«, v sklopu 1 »Pisarniški potrošni material«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Extra Lux, d.o.o., Brnčičeva ulica 18 B, Ljubljana – Črnuče (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Slovenske železnice, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 30. 11. 2018

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta Odločitev o ne-oddaji sklopa 1 javnega naročila, št. 60402-52/2017-25 z dne 11. 9. 2018.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 1.000,00 EUR in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 7. 12. 2017, pod št. objave JN010076/2017-B01, in v Uradnem listu EU dne 8. 12. 2017, pod št. objave 2017/S 236-489583. Naročnik predmetno javno naročilo, ki ga je razdelil na šest sklopov, oddaja po odprtem postopku.

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 17. 5. 2018 objavil dokument Odločitev o oddaji javnega naročila, št. 60402-52/2017-14 z dne 15. 5. 2018, iz katerega med drugim izhaja, da bo okvirni sporazum v sklopu 1 sklenil s ponudnikom Biroprodaja, d.o.o., Obrtna ulica 30, Murska Sobota (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 28. 5. 2018 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je predlagal razveljavitev odločitve o oddaji naročila v sklopu 1 in povrnitev stroškov pravnega varstva. Naročnik je dne 18. 6. 2018 zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov, Državna revizijska komisija pa je s sklepom št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018 zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila v sklopu 1 ter naročniku naložila povrnitev stroškov pravnega varstva v višini 6.000,00 EUR.

Dne 11. 9. 2018 je naročnik sprejel Odločitev o ne-oddaji sklopa 1 javnega naročila, št. 60402-52/2017-25 (v nadaljevanju: odločitev o ne-oddaji javnega naročila), iz katere izhaja, da se javno naročilo za sklop 1 ne odda. Navedena odločitev je bila na Portalu javnih naročil objavljena dne 17. 9. 2018 pod št. objave JN010076/2017-ODL02, v posledici česar se na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

V obrazložitvi odločitve o ne-oddaji javnega naročila je naročnik navedel, da je upoštevajoč sklep Državne revizijske komisije, št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018, ugotovil, da so v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila za nekatere pozicije – artikle – tehnične zahteve sklopa 1 neustrezno oz. pomanjkljivo in nenatančno določene, zaradi česar naročnik tvega, da bi dobil neustrezno blago, hkrati pa zaradi neustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev za sklop 1 ni mogoče ugotoviti, ali so predložene ponudbe za sklop 1 skladne z zahtevami za zadevni sklop, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

Zoper odločitev o ne-oddaji javnega naročila je vlagatelj dne 24. 9. 2018 pravočasno vložil Zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija razveljavi naročnikovo odločitev o ne-oddaji javnega naročila z dne 11. 9. 2018; zahteva pa tudi, da mu naročnik povrne stroške revizijskega postopka. Vlagatelj zatrjuje, da odločitev naročnika ni dovolj konkretno obrazložena, saj iz nje ni mogoče razbrati, v katerem delu so bile tehnične specifikacije v tolikšni meri neustrezne, da je naročnik sprejel odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Po mnenju vlagatelja odločitve naročnika sploh ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno, v katerih artiklih je vsebina neustrezna in zakaj naročnik ne bi mogel preveriti, ali so ponudbe ustrezne ali ne ter v katerih artiklih. Vlagatelj dalje zatrjuje, da ima pri vseh artiklih, ki jih je v prvotnem revizijskem zahtevku izpodbijal, ustrezno ponudbo in je vse navedbe v teh (in ostalih) artiklih mogoče neposredno preizkusiti. Vlagatelj meni, da je naročnik »zlorabil« institut zavrnitve vseh ponudb, da bi v ponovljenem postopku dal novo možnost preferiranemu prvotno izbranemu ponudniku, čeprav bi lahko in moral kot najugodnejšo dopustno ponudbo izbrati vlagateljevo ponudbo, saj ponudbe preferiranega ponudnika ne more izbrati, ker je Državna revizijska komisija zanjo ugotovila, da je nedopustna. Vlagatelj zato naročniku očita kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov.

Naročnik je dne 2. 10. 2018 sprejel Odločitev, št. 60402-52/2017-28, s katero je vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljenega zavrnil, zavrnil pa je tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov. V obrazložitvi uvodoma navaja, da je po preučitvi sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018, zaključil, da na podlagi določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne more ugotoviti skladnosti ponudb s tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, saj za ugotavljanje izpolnjevanja tehničnih zahtev ni zahteval predložitve dokazil, z izbiro ponudbe, za katero ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali izpolnjuje vse tehnične zahteve, pa tvega, da bo dobil neustrezno blago, ki ga ne potrebuje. V nadaljevanju naročnik pojasnjuje, da je tehnične zahteve za sklop 1 določil v točki 8 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb, poleg tega pa je v obrazcu Ponudbeni predračun za sklop 1 opredelil opis in dimenzije ter pakiranje blaga (naziv materiala). Pri nekaterih pozicijah blaga je navedel blagovno znamko, ker ni bilo mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta naročila, vendar pa je dopustil, da ponudniki lahko ponudijo tudi enakovredno blago drugih blagovnih znamk, pri čemer morajo v ponudbenem predračunu navesti blagovno znamko in opisati tehnične lastnosti ponujenega blaga. Ponujeno enakovredno blago drugih blagovnih znamk mora imeti enake lastnosti kot blagovna znamka, ki jo navaja naročnik, poleg tega pa mora izpolnjevati zahteve, določene v točki 8 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb. Naročnik dalje navaja, da je ugotovil, da v primeru ponudbe enakovrednega blaga drugih ponujenih znamk le na podlagi ponudnikovih navedb o ponujeni blagovni znamki z opisom tehničnih lastnosti ponujenega blaga v ponudbenem predračunu ne more z gotovostjo zaključiti, ali je ponudba ponudnika skladna z vsemi tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ampak je za ugotovitev izpolnjevanja vseh tehničnih zahtev potrebna predložitev tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala izpolnjevanje teh zahtev, hkrati pa bi bilo potrebno zahtevati tudi predložitev vzorcev ali pa celo določiti testiranje le-teh, ali pa bi bilo potrebno zadevne tehnične zahteve spremeniti, saj so z vidika obstoječega pomanjkljivega načina dokazovanja v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila neustrezne in nenatančne. Tudi v primeru ponudbe blaga iste blagovne znamke ne zadostuje, da ponudnik to samo navede v ponudbenem predračunu, ampak je potrebna predložitev tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala, da ponudnik zagotovo ponuja tovrstno blago. Naročnik pojasnjuje, da v okviru tega postopka oddaje javnega naročila ne more več spreminjati tehničnih zahtev, ravno tako ne more od ponudnikov zahtevati predložitve tehnične dokumentacije ali vzorcev in morebiti opraviti testiranje le-teh, saj tega v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil, od ponudnikov pa ni mogoče zahtevati več ali drugače, kot je od njih terjala dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila. Poziv k dopolnitvi ponudbe s tehnično dokumentacijo ali vzorci pa bi predstavljal kršitev šestega odstavka 89. člena ZJN-3. Naročnik dalje navaja, da v odločitvi o ne-oddaji javnega naročila resda ni izrecno navedel, pri katerih artiklih sklopa 1 je neustrezno določil dokazovanje izpolnjevanja tehničnih zahtev, ter v zvezi s tem pojasnjuje, da se zadevna ugotovitev nanaša na celoten sklop 1 in ne le na določene artikle, ki bi jih naročnik lahko izpostavil v obrazložitvi odločitve. Naročnik še zatrjuje, da vlagatelja ni obravnaval neenakopravno, saj je šele po prejemu odločitve Državne revizijske komisije, št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018, ugotovil, da je način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev neustrezen oz. pomanjkljiv. Vlagatelj in ostali ponudniki so bili po mnenju naročnika v primerljivem položaju, saj je bila vsem dostopna enaka – neustrezna dokumentacija.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 9. 10. 2018, 10. 10. 2018 in 22. 10. 2018, skladno s prvim in četrtim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim naročilom in dokumentacijo predrevizijskega postopka

Vlagatelj se je do naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo opredelil z Opredelitvijo do navedb naročnika z dne 8. 10. 2018, iz katere izhaja, da vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo. Dodaja še, da je naročnik šele v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo navedel razloge za zavrnitev vseh ponudb, ki jih je vsaj teoretično mogoče preveriti. Dalje vlagatelj še navaja, da je navedba naročnika, da bi moral za ugotovitev dopustnosti ponudb v posameznih artiklih zahtevati tehnične prospekte in opraviti testiranja teh artiklov, povsem nesmiselna. Poudarja, da je Državna revizijska komisija v sklepu, št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018, brez večjih težav ugotovila, da je ponudba izbranega ponudnika nedopustna, in to na primeru jasnih določil dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter predloženih dokumentov prvoizbranega, kasneje izločenega ponudnika. Posledično trditev naročnika, da na podlagi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne more ugotoviti, ali so ponudbe dopustne ali ne, ne drži. Odločitev naročnika s takšno argumentacijo celo predstavlja odločitev, ki je v nasprotju s sklepom Državne revizijska komisije, št. 018-112/2018-13. Če se je namreč Državna revizijska komisija lahko v odločitvi opredelila do dopustnosti ponudbe prvoizbranega ponudnika, potem naročnik ne more v odločitvi zatrjevati, da tega ne more narediti.

Po pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj naročniku očita, da je izpodbijana odločitev neobrazložena, saj naročnik ni pojasnil, v katerem delu (pri katerih artiklih) so bile tehnične specifikacije nedoločne oz. nejasne ter kako je to vplivalo na nezmožnost izbire ponudnika. Poleg tega vlagatelj še zatrjuje, da je naročnik »zlorabil« institut zavrnitve vseh ponudb, da bi v ponovljenem postopku dal novo možnost preferiranemu prvotno izbranemu ponudniku, ter naročniku očita kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov.

Skladno z določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3 lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe, če to stori, pa mora o razlogih za takšno odločitev in ali bo začel nov postopek obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja konkretne argumente za svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, ki jih v izpodbijani odločitvi o ne-oddaji javnega naročila ni navedel. V odločitvi o ne-oddaji javnega naročila je namreč naročnik navedel dva razloga za svojo odločitev, in sicer: (1) neustrezne oz. pomanjkljivo določene tehnične zahteve za posamezne artikle znotraj sklopa 1 ter (2) neustrezen način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev za sklop 1. V odločitvi o zahtevku za revizijo je naročnik glede drugega razloga, tj. neustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, dodatno obrazložil, da zgolj na podlagi ponudnikovih navedb o ponujeni blagovni znamki z opisom tehničnih lastnosti ponujenega blaga v ponudbenem predračunu ne more z gotovostjo zaključiti, ali je ponudba ponudnika skladna z vsemi tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ampak je za ugotovitev izpolnjevanja vseh tehničnih zahtev potrebna predložitev tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala izpolnjevanje teh zahtev, hkrati pa bi bilo potrebno zahtevati tudi predložitev vzorcev ali pa celo določiti testiranje le-teh. Glede prvega razloga, tj. neustreznih oz. pomanjkljivo določenih tehničnih zahtev za posamezne artikle znotraj sklopa 1, pa je naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo dodatno navedel, da bi bilo potrebno določene tehnične zahteve spremeniti, saj so z vidika obstoječega pomanjkljivega načina dokazovanja v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila neustrezne in nenatančne.

Ker pa vlagatelj v postopku pravnega varstva po tem, ko naročnik že odloči o njegovem zahtevku za revizijo, praviloma ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov (šesti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo, ne sme navajati novih razlogov za utemeljitev svoje odločitve o (ne)oddaji javnega naročila, ki jih ni navedel že v sami odločitvi, saj bi bil vlagatelj s tem onemogočen v možnosti uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva. To pa pomeni, da predstavljenih trditev, ki jih je naročnik prvič navedel šele v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, pri odločanju ni mogoče upoštevati.

Ključna za presojo skladnosti ravnanja naročnika z določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3 torej ostaja naročnikova obrazložitev v odločitvi o ne-oddaji javnega naročila, kjer je naročnik zapisal, da je »upoštevajoč sklep Državne revizijske komisije, št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018, ugotovil, da so v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila za nekatere pozicije – artikle – tehnične zahteve sklopa 1 neustrezno oz. pomanjkljivo in nenatančno določene, zaradi česar naročnik tvega, da bi dobil neustrezno blago, hkrati pa zaradi neustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev za sklop 1 ni mogoče ugotoviti, ali so predložene ponudbe za sklop 1 skladne z zahtevami za zadevni sklop, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila«.

ZJN-3 ne določa kriterijev za ugotavljanje ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o (ne)oddaji javnega naročila, je pa te skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije (prim. odločitve v zadevah, št. 018-096/2016, 018-163/2016, 018-134/2017, 018-218/2017, 018-004/2018 itd.), je namen odločitve o oddaji javnega naročila in torej tudi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb iskati zlasti v seznanitvi ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. V tem okviru se za obrazložitev ne zahteva, da bi bila vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da je ponudnikom omogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve in preverba zakonitosti le-te, s čemer je na eni strani ponudnikom dana možnost zaščite svojih pravic in pravnih interesov, na drugi strani pa je organu pravnega varstva omogočena presoja zakonitosti takšne odločitve (v kolikor je zahtevana).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik izpodbijano odločitev obrazložil nekonkretizirano in na način, da iz te obrazložitve ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe, zato ni mogoče zaključiti, da je odločitev naročnika sprejeta skladno s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 in skladno s temeljnimi načeli (zlasti načelom transparentnosti iz 6. člena ZJN-3, s katerim se zagotavlja preglednost oddaje javnih naročil). Naročnik namreč ni pojasnil, za katere artikle so bile tehnične zahteve pomanjkljivo določene in v čem je bila ta pomanjkljivost, ravno tako ni pojasnil, zakaj je način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, kot je opredeljen v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, neustrezen oz. katere načine dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev smatra za ustrezne. Od naročnika se ne zahteva, da razloge za zavrnitev vseh ponudb utemelji do potankosti, pričakuje pa se, da jih navede jasno in določno do te mere, da je ponudnikom in Državni revizijski komisiji omogočena preverba zakonitosti le-teh. Ker so razlogi za sprejem izpodbijane odločitve navedeni nedoločno ter splošno, v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila tudi ne bo mogoče preveriti, ali so v konkretnem primeru podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj, ki bo moral biti izpolnjen, da bo naročnik za isti predmet lahko izvedel nov postopek javnega naročanja.

Glede na navedeno, je vlagatelj v zahtevku za revizijo dokazal, da je naročnik s tem, ko svoje odločitve o ne-oddaji naročila ni ustrezno obrazložil oziroma v njej ni na ustrezen način navedel razlogov za zavrnitev vseh ponudb, kršil peti odstavek 90. člena ZJN-3 v povezavi s prvim odstavkom 6. člena ZJN-3. Posledično je Državna revizijska komisija na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta Odločitev o ne-oddaji sklopa 1 javnega naročila, št. 60402-52/2017-25 z dne 11. 9. 2018.

Ker je Državna revizijska komisija v dani zadevi ugotovila utemeljenost vlagateljevih navedb o neobrazloženosti odločitve o ne-oddaji naročila, preostalih vlagateljevih revizijskih navedb (tj. navedb o naročnikovi »zlorabi« instituta zavrnitve vseh ponudb ter kršitvi načela enakopravne obravnave ponudnikov) ni obravnavala, saj vsebinska presoja zahtevka za revizijo v tem delu v ničemer ne bi vplivala na predmetno odločitev Državne revizijske komisije, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka naročnika na podlagi druge povedi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje tega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, to ob upoštevanju določb 90. člena ZJN-3 (v povezavi s prvim odstavkom 6. člena ZJN-3) ustrezno obrazloži, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, je vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN kot potreben priznala priglašeni strošek takse za predrevizijski ter revizijski postopek v višini 1.000,00 EUR, ki mu ga je naročnik v skladu z drugim in tretjim odstavkom 313. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, dne 30. 11. 2018


Predsednica senata
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
– Slovenske železnice, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1506 Ljubljana
– Extra Lux, d.o.o., Brnčičeva ulica 18 B, 1231 Ljubljana – Črnuče
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
– v spis zadeve, tu