018-184/2018 Generalni sekretariat Vlade Republike Slovenije

Številka: 018-184/2018-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu dr. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter mag. Gregorja Šebenika in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba GOI del pri obnovi in energetski sanaciji vile Podrožnik« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ju je vložila družba Lesnina MG oprema d.d., Parmova ulica 53, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Generalni sekretariat Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20. 11. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 24. 7. 2018 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 005121/2018-B01.

Naročnik je dne 2. 10. 2018 sprejel Novo odločitev o oddaji javnega naročila (dokument št. 43008-5/2018/33, z dne 2. 10. 2018), s katero je odločil, da javnega naročila ne bo oddal. Iz obrazložitve je razvidno, da je naročnik prejel pet ponudb, od katerih sta dve (vključno z vlagateljevo) nedopustni zaradi neizpolnjevanja referenčnih zahtev, preostale tri ponudbe pa presegajo zagotovljena sredstva.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 15. 10. 2018 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se izpodbijana odločitev razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da ga je naročnik dne 6. 9. 2018 pozval k predložitvi originalnih referenčnih dokumentov. Naročnika je zaprosil za podaljšanje roka, saj so bili originalni dokumenti priloženi kot del ponudb v drugih postopkih javnega naročanja. Naročnik mu je dovolil, da zadostuje zgolj boljša kopija, na kateri bodo razvidni žigi in da zato podaljševanje roka ni potrebno. Vlagatelj priznava, da je naročniku dostavil kopijo priloge k referenčni tabeli (priloga 8/1), na kateri potrdila Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije (v nadaljevanju: ZVKDS) in žiga še ni bilo. Navaja še, da je dne 8. 10. 2018 pozval naročnika k spremembi prvotne odločitve, pri čemer je navedel, da je oddal dopustno ponudbo oziroma da je že v trenutku oddaje ponudbe brez dvoma izpolnjeval vse naročnikove zahteve, predvsem pa je razpolagal tudi z vsemi potrjenimi referencami, torej z referencami, ki so bile podpisane tako s strani naročnika, kakor tudi s strani ZVKDS. V pozivu je tudi navedel, da je referenco za odgovornega vodjo del (za osebo T.Š.- referenca »JZ, Ljubljanski grad, objekt Metelkova 8«) potrdil tudi ZVKDS. K pozivu je priložil obe s strani ZVKDS potrjeni potrdili, ravno tako pa tudi potrdilo reference »Kazina«, ki jo je izvedel za referenčnega naročnika Univerzo v Ljubljani. Ker je iz posredovanih dokumentov razvidno, da so bila vsa referenčna potrdila pridobljena pred potekom roka za oddajo ponudb, je naročnikova odločitev neracionalna in nepotrebna. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik v konkretnem primeru kršil določilo petega odstavka 89. člena ZJN-3, ki določa, da naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo ponudbe le kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Vlagatelj navaja, da je naročnik v konkretnem primeru opustil svojo dolžnost preverjanja referenc, saj so bili referenčni projekti izdelani za referenčne naročnike, ki so prav tako porabniki javnih sredstev. Z izpodbijano odločitvijo je naročnik kršil tudi temeljno načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj je razpolagal z vlagateljevo dopustno ponudbo, ki je poleg tega tudi najugodnejša. Očitno je ponudba celo preveč ugodna, saj je naročnik navedel, da znaša ocenjena vrednost javnega naročila 719.000,00 EUR z DDV.

Naročnik je dne 23. 10. 2018 zahtevek za revizijo zavrnil ter posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov (Odločitev o zahtevku za revizijo št. 43008-5/2018/39). Navaja, da je v razpisni dokumentaciji zahtevano, katere referenčne obrazce morata izpolniti, potrditi in žigosati končni naročnik in ZVKDS ter da se reference, ki ne bodo vpisane v obrazec ter potrjene s strani končnih naročnikov in ZVKDS, ne bodo upoštevale. Vlagatelj je v ponudbi sicer predložil referenčne obrazce, vendar so bili zaradi slabih kopij tako nečitljivi, da vsebina iz njih ni bila razvidna. Naročnik pojasnjuje, da je iz navedenega razloga vlagatelja skladno z 89. členom ZJN-3 pozval k predložitvi originalnih dokumentov. Iz dokumentov, ki jih je predložil vlagatelj, je razvidno, da referenca »UL, objekt Kazina« ni potrjena s strani končnega naročnika ter da referenca »JZ, Ljubljanski grad, objekt Metelkova 8« ni potrjena s strani ZVKDS. Naročnik še navaja, da skladno s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 lahko pozove ponudnika k popravi nepopolnih dokumentov, ni pa to njegova dolžnost, poleg tega nima možnosti, da bi ponudnika večkrat pozval k dopolnitvi istega dela ponudbe, mora pa ponudnika, ki pravilno ne dopolni ponudbe, izločiti iz postopka. Naročnik še navaja, da predložena in s strani ZVKDS potrjena referenca za odgovornega vodjo del (za osebo T.Š.- referenca »JZ, Ljubljanski grad, objekt Metelkova 8«) še ne pomeni, da je ZVKDS za isti objekt potrdil tudi referenco izvajalcu GOI del, saj gre za dva obrazca z različno vsebino. Ker vlagatelj ni predložil ustreznih referenčnih dokazil niti v ponudbi niti v njeni dopolnitvi je bila njegova ponudba zakonito izločena.

Vlagatelj se do naročnikovih navedb ni opredelil.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja ter naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ravnal zakonito, ko je vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Iz obrazložitve izpodbijane odločitve je razvidno, da je bil vlagateljeva ponudba izločena iz razloga, ker niti v ponudbi niti v njeni dopolnitvi ni predložil ustreznih referenčnih potrdil. Vlagateljeva ponudba iz navedenega razloga ni izpolnila referenčnih zahtev iz Poglavja 2 (Pogoji za sodelovanje).

Naročnik lahko v skladu s prvim in drugim odstavkom 89. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-3) naročilo dodeli le ponudniku, za katerega je po preverjanju ugotovil, da je predložil dopustno ponudbo. Dopustna ponudba je v skladu z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 tista ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, ki je pravočasna, ki ustreza zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ki ni neobičajno nizka, katere ponudbena cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika in v zvezi s katero ponudniku ni mogoče očitati nedovoljenega dogovarjanja ali korupcije.

Kadar naročnik v postopku presoje in vrednotenja ponudb ugotovi, da je ponudbena dokumentacija nepopolna, nejasna ali v določenih primerih celo napačna, so njegova možna ravnanja s ponudbo določena v petem, šestem in sedmem odstavku 89. člena ZJN-3. V skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 lahko naročnik v primeru, če pri preverjanju ugotovi, da so informacije ali dokumenti, ki jih je moral predložiti ponudnik, nepopolni ali napačni oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da ponudnik predloži manjkajoče dokumente ali dopolni, popravi ali pojasni informacije ali dokumentacijo. ZJN-3 pri tem določa dve omejitvi. Prva je, da lahko naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le v primerih, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Druga omejitev pa je, da se lahko predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije nanašajo izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, mogoče objektivno preveriti.

Naročnik je referenčne zahteve navedel v točkah 2.2.1, 2.2.2 in 2.2.3 točke 2.2 (Tehnična in strokovna sposobnost) Poglavja 2 (Pogoji za sodelovanje) razpisne dokumentacije, in sicer:

»2.2.1 Gospodarski subjekt je v zadnjih petih letih pred objavo javnega naročila uspešno izvedel:
- najmanj en (1) referenčni posel, ki zajema izvedbo GOI del na objektih, ki so vpisani v register nepremične kulturne dediščine, v višini vsaj 400.000,00 EUR brez DDV in
- najmanj en (1) referenčni posel, ki zajema izvedbo GOI del na objektih, ki so vpisani v register nepremične kulturne dediščine, v višini vsaj 200.000,00 EUR brez DDV.

Dokazilo: Gospodarski subjekt izpolni Enotni evropski dokument - ESPD in predloži reference skladno z obrazcem, ki ga je določil naročnik (Obrazec št. 6) ter predloži tudi obrazec »Potrdilo o dobro opravljenem delu za ponudnika 1«, ki ga za ponudnika izpolni, potrdi in žigosa njegov končni naročnik in ZVKDS, ki potrjujeta pravočasno, strokovno in kakovostno izpolnitev pogodbenih obveznosti z zneskom, datumom in nazivom končnega naročnika (Obrazec št. 6a).

Končni naročnik in ZVKDS izpolnita in potrdita obrazec (Obrazec št. 6a) pod kazensko in materialno odgovornostjo.

2.2.2 Gospodarski subjekt je v zadnjih petih letih pred objavo javnega naročila uspešno izvedel:
- najmanj en (1) referenčni subjekt na stavbnem pohištvu (okna, vrata) na objektih, ki so vpisani v register nepremične kulturne dediščine, v višini vsaj 150.000,00 EUR brez DDV.

Dokazilo: Gospodarski subjekt izpolni Enotni evropski dokument - ESPD in predloži reference skladno z obrazcem, ki ga je določil naročnik (Obrazec št. 6) ter predloži tudi obrazec »Potrdilo o dobro opravljenem delu za ponudnika 1«, ki ga za ponudnika izpolni, potrdi in žigosa njegov končni naročnik in ZVKDS, ki potrjujeta pravočasno, strokovno in kakovostno izpolnitev pogodbenih obveznosti z zneskom, datumom in nazivom končnega naročnika (Obrazec št. 6a).

Končni naročnik in ZVKDS izpolnita in potrdita obrazec (Obrazec št. 6a) pod kazensko in materialno odgovornostjo.

2.2.3 Gospodarski subjekt je v zadnjih petih letih pred objavo javnega naročila uspešno izvedel:
- najmanj en (1) referenčni posel, ki zajema strojno inštalacijska dela, v višini vsaj 150.000,00 EUR brez DDV.

Dokazilo: Gospodarski subjekt izpolni Enotni evropski dokument - ESPD in predloži reference skladno z obrazcem, ki ga je določil naročnik (Obrazec št. 6) ter predloži tudi obrazec »Potrdilo o dobro opravljenem delu za ponudnika 2«, ki ga za ponudnika izpolni, potrdi in žigosa njegov končni naročnik, ki potrjuje pravočasno, strokovno in kakovostno izpolnitev pogodbenih obveznosti z zneskom, datumom in nazivom končnega naročnika (Obrazec št. 6b).

Končni naročnik izpolni in potrdi obrazec (Obrazec št. 6b) pod kazensko in materialno odgovornostjo.«

Iz citiranih zahtev je razvidno, da so morali ponudniki z referencami izkazati tri različna referenčna znanja: 1. izvedbo gradbeno obrtniških del na objektih, ki so vpisani v register nepremične kulturne dediščine (naročnik je zahteval dve takšni referenci, eno v višini 400.000,00 EUR brez DDV in eno v višini 200.000,00 EUR brez DDV), 2. izvedbo del na stavbnem pohištvu na objektih, ki so vpisani v register nepremične kulturne dediščine (eno referenco v višini 150.000,00 EUR brez DDV) in 3. izvedbo strojno inštalacijskih del v višini 150.000,00 EUR brez DDV. Vse reference so morale izhajati iz obdobja zadnjih petih letih pred objavo javnega naročila. Referenci iz točke 2.2.1 je ponudnik lahko izkazal skupaj s partnerji oziroma podizvajalci, referenco iz točke 2.2.2 je moral izkazati tisti gospodarski subjekt (ponudnik ali podizvajalec), ki bo opravljal dela na stavbnem pohištvu, referenco iz točke 2.2.3 pa vodilni ponudnik.

Naročnik je v razpisno dokumentacijo predložil referenčni obrazec (Obrazec št. 6), ki so ga morali izpolniti in podpisati ponudniki za vsako referenco posebej. Vanj so morali vpisati podatke o referenčnem naročniku, imenu, izvajalcu referenčnega posla, vlogi ponudnika pri referenčnem poslu, partnerjih, skupni vrednosti investicije (z DDV), referenčnem poslu (njegovemu opisu) ter o datumu začetka in končanja posla. Ponudniki so morali v obrazec vpisati tudi informacijo o tem, ali je referenčni objekt vpisan v register nepremične kulturne dediščine ter kontaktno osebo naročnika. V razpisni dokumentaciji se nahajata še dva referenčna obrazca (Potrdilo o dobro opravljenem delu za ponudnika 1 - Obrazec št. 6a in Potrdilo o dobro opravljenem delu za ponudnika 2 - Obrazec št. 6b). S prvim sta morala referenčni naročnik in ZVKDS potrditi reference iz točk 2.2.1 in 2.2.2, z drugim pa je referenčni naročnik potrdil referenco iz točke 2.2.3.

Referenčna potrdila za opravljene referenčne posle iz točk 2.2.1 in 2.2.2 (Obrazec št. 6a) sta torej morala podpisati in žigosati (končni) referenčni naročnik in ZVKDS, s čimer sta (pod kazensko in materialno odgovornostjo) potrdila, da so bila referenčna dela (gradbeno obrtniška dela in dela na stavbnem pohištvu), ki so vpisana v register nepremične kulturne dediščine, »opravljena pravočasno, strokovno in kakovostno ter v skladu z določili pogodbe«. Naročnik je z Obrazcem št. 6a ponudnike tudi izrecno opozoril, da se reference, ki ne bodo podpisane s strani končnih naročnikov in ZVKDS, ne bodo upoštevale.

Iz odstopljene dokumentacije je razvidno, da je naročnik vlagatelja dne 6. 9. 2018 (dopis št. 43008-5/2018/22) pozval k predložitvi originalne referenčne dokumentacije. Med strankama ni spora o tem, da je vlagatelj po prejemu navedenega poziva naročnika po telefonu zaprosil za podaljšanje roka za posredovanje zahtevane dokumentacije iz razloga, ker naj bi bili originalni referenčni dokumenti priloženi kot del ponudb v drugih postopkih javnega naročanja. Naročnik mu je dovolil, da v zvezi s tem zadostujejo zgolj boljše kopije referenčne dokumentacije ter da zato roka ni potrebno podaljšati roka. Med vlagateljem in naročnikom ni spora o tem, da je vlagatelj pravočasno (dne 7. 9. 2018) predložil zahtevano dokumentacijo v čitljivejših kopijah. Vlagatelj priznava, da je »pri pripravi boljših kopij spregledal, da je naročniku dostavil kopijo priloge k referenčni tabeli (Priloga 8/1), na kateri potrdila ZVKDS, z dne 17. 8. 20198, in žiga še ni bilo«, vendar kljub temu meni, da je iz razloga, ker je iz posredovanih dokumentov razvidno, da so bila vsa referenčna potrdila pridobljena pred potekom roka za oddajo ponudb, naročnikova odločitev neracionalna in nepotrebna in v nasprotju z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Zatrjuje še, da je naročnik v konkretnem primeru kršil tudi določilo petega odstavka 89. člena ZJN-3, saj lahko od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek spremembo ali pojasnilo ponudbe le kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Naročnik se z vlagateljem ne strinja. Opozarja, da ponudnika lahko pozove k popravi nepopolnih dokumentov, ni pa to njegova dolžnost, poleg tega ponudnika ne sme večkrat pozvati k dopolnitvi istega dela ponudbe, mora pa ponudnika, ki ponudbe ne dopolni pravilno, izločiti iz postopka.

Naročnikovemu stališču o tem, da bi v primeru, če bi vlagatelja pozval k dopolnitvi ponudbe s popolno referenčno dokumentacijo, ravnal v nasprotju z določilom petega odstavka 89. člena ZJN-3 oziroma da bi ga v tem primeru (ponovno) pozval k dopolnitvi istega dela ponudbe, ni mogoče slediti. Naročnik namreč po prejemu vlagateljeve ponudbe, v kateri so se nahajale nejasne in nečitljive kopije referenčne dokumentacije, sploh še ni mogel ugotoviti, ali je vlagatelj z njimi izpolnil vse zahteve iz zgoraj citiranih točk razpisne dokumentacije. Šele po prejemu čitljivejših kopij referenčnih obrazcev je lahko naročnik ugotovil, katere reference (in zakaj) ne ustrezajo vsem postavljenim zahtevam iz razpisne dokumentacije, oziroma da referenca, ki se nanaša na izvedbo gradbeno obrtniških del investicijskega vzdrževanja objekta na Metelkovi 8, ni podpisana (in žigosana) s strani ZVKDS, referenca, ki se nanaša na zamenjavo obstoječega stavbnega pohištva na stavbi Kazina, pa ni podpisana (in žigosana) s strani referenčnega naročnika.

A kot je zapisala Državna revizijska komisija že v svojih številnih odločitvah (in na kar pravilno opozarja tudi naročnik), je možnost pojasnjevanja, dopolnjevanja ali popravljanja ponudbe odvisna od naročnika. Naročnik namreč v primerih, ki so navedeni v petem odstavku 89. člena ZJN-3, od ponudnika lahko zahteva (ni pa to dolžan storiti), da predloži manjkajoče dokumente ali jih dopolni, popravi ali pojasni. Gre torej za možnost, ki mu jo daje ZJN-3, takšna pa je tudi sodna praksa Sodišča EU (prim. npr. zadevi C-599/10 SAG ELV Slovensko in C-336/12 Manova). Pri odločitvi o tem, ali bo v konkretnem primeru dopustil dopolnjevanje in pojasnjevanje ponudb, mora naročnik upoštevati določila lastne razpisne dokumentacije, zlasti pa je pomembno, da so pri tem vsi ponudniki obravnavani enakopravno. Ker naročnik v konkretnem primeru v zvezi s tem v razpisni dokumentaciji ni postavil nobenih navodil, poleg tega k dopolnitvi ponudbe v spornem delu tudi ni pozval nobenega izmed preostalih sodelujočih ponudnikov (tudi ponudba drugouvrščenega ponudnika je bila izločena zato, ker reference niso bile podpisane s strani ZVKDS, preostale tri ponudbe pa so bile izločene zaradi preseganja zagotovljenih sredstev), vlagatelja ni bil dolžan pozvati k dopolnitvi ponudbe oziroma k popravi pomanjkljivih referenčnih obrazcev.

Čeprav navedeno v nadaljevanju ne vpliva na odločitev v obravnavani revizijski zadevi, pa Državna revizijska komisija še pripominja, da ne glede na dejstvo, da gre pri obeh zahtevanih podpisnikih referenčnih obrazcev za proračunska uporabnika, naročnik v spornem delu tudi sicer ne bi bil dolžan formirati vlagateljeve ponudbe oziroma ugotovljenih pomanjkljivosti v vlagateljevi ponudbi sanirati s pridobitvijo referenčnih potrdil od obeh zahtevanih podpisnikov (od referenčnega naročnika in ZVKDS). Referenčne zahteve so bile jasne, nedvoumne in enake za vse sodelujoče ponudnike - v ponudbi so morali predložiti takšna referenčna potrdila, ki sta ju (v delu, ki se nanašata na zahtevane reference iz točk 2.2.1 in 2.2.2 razpisne dokumentacije) podpisala in žigosala tako referenčni naročnik, kakor tudi ZVKDS. Naročnik pa je ponudnike, kot že izhaja iz te obrazložitve, tudi izrecno opozoril, da referenc, ki ne bodo podpisane s strani obeh podpisnikov, ne bo upošteval.

Ker vlagatelju ni uspelo izkazati, da je naročnik njegovo ponudbo (kot nedopustno) nezakonito izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila, je Državna revizijska komisija na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v pritožbi zahteval tudi povračilo stroškov. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 20. 11. 2018





Predsednica senata:
dr. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije








Vročiti:

- Generalni sekretariat Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, Ljubljana,
- Lesnina MG oprema d.d., Parmova ulica 53, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.


Vložiti:

- v spis zadeve, tu.