018-117/2018 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo

Številka: 018-117/2018-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba projekta Trajnostna mobilnost v vrtcih in osnovnih šolah«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba BOMARK d.o.o., Predjamska cesta 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8. 8. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 430-47/2017/29-02421614 z dne 22. 5. 2018.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v znesku 9.224,77 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik na podlagi Sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 430-47/2017/2 z dne 21. 12. 2017, izvaja postopek oddaje javnega naročila »Izvedba projekta Trajnostna mobilnost v vrtcih in osnovnih šolah«. Obvestilo o naročilu je bilo na Portalu javnih naročil objavljeno dne 12. 1. 2018 pod številko objave JN000182/2018-B01 ter v Uradnem listu EU dne 13. 1. 2018 pod št. objave 2018/S 009-016072. Javno naročilo delno sofinancira Evropska unija, in sicer iz Kohezijskega sklada.

Dne 22. 5. 2018 je naročnik sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, št. 430-47/2017/29-02421614, s katero je izbral ekonomsko najugodnejšo skupno ponudbo ponudnikov: RAZVOJNA AGENCIJA SINERGIJA d.o.o., pospeševanje razvoja podjetništva ter gospodarskega in duhovnega razvoja podeželja, Kranjčeva ulica 3, 9226 Moravske Toplice, CIPRA SLOVENIJA, DRUŠTVO ZA VARSTVO ALP, Trubarjeva cesta 50, 1000 Ljubljana, FOCUS, DRUŠTVO ZA SONARAVEN RAZVOJ, Maurerjeva ulica 7, 1000 Ljubljana, UNIVERZA V LJUBLJANI, FILOZOFSKA FAKULTETA, Aškerčeva cesta 2, 1000 Ljubljana, ter INŠTITUT ZA POLITIKE PROSTORA, Tržaška cesta 2, 1000 Ljubljana. Vlagatelj se je glede na merilo za izbor ponudb, ki je sestavljeno iz »končne ponudbene vrednosti z DDV« (maksimalno 60 točk) in »referenc ključnega kadra« (maksimalno 40 točk), uvrstil na drugo mesto.

Priloga odločitve o oddaji javnega naročila je dokument Pregled meril za izbiro ponudbe, iz katerega je razvidno, da je ponudba izbranega ponudnika na podlagi merila »končna ponudbena vrednost z DDV« prejela 48 točk, na podlagi merila »reference ključnega kadra« pa 38 točk, pri čemer je v okviru slednjega merila znotraj prvih treh podmeril prejela vseh možnih 10 točk, znotraj četrtega podmerila pa 8 od 10 točk; ponudba vlagatelja je na podlagi merila »končna ponudbena vrednost z DDV« prejela 60 točk, na podlagi merila »reference ključnega kadra« pa 21 točk, pri čemer je v okviru slednjega merila znotraj prvega podmerila prejela vseh možnih 10 točk, znotraj drugega podmerila je prejela 3 od 10 točk, znotraj tretjega podmerila je prejela 8 od 10 točk, znotraj četrtega podmerila pa ni prejela nobene točke. Naročnik je pri tistih referencah vlagatelja in izbranega ponudnika, ki jih ni upošteval pri točkovanju za merilo navedel: »iz opisa v Obrazcu 4A in iz referenčnega potrdila ni razvidno izpolnjevanje zahtev za merilo, in sicer v delu, ki se nanaša na vsebino referenčnega projekta«; pri dveh referencah vlagatelja pa je naročnik dodal še, da »ponudbi ni priloženo potrjeno referenčno potrdilo«.

Navedena odločitev je bila na Portalu javnih naročil objavljena dne 28. 5. 2018 pod št. objave JN000182/2018-ODL01, v posledici česar se na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, v nadaljevanju: ZJN-3) z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

Zoper naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila je vlagatelj dne 7. 6. 2018 pravočasno vložil Zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi in naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila razveljavi. Vlagatelj od naročnika zahteva tudi povračilo stroškov revizijskega postopka. Vlagatelj v zahtevku za revizijo uveljavlja 3 sklope kršitev, in sicer: (1) nedopustnost dvakratnega pozivanja izbranega ponudnika na isto dopolnitev ponudbe v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev za sodelovanje (reference ponudnika), (2) napačna označitev referenc izbranega ponudnika (kot pogoj) za ustrezne in napačna dodelitev točk izbranemu ponudniku pri referencah ključnega kadra (kot merilo) ter (3) neobrazloženost izpodbijane odločitve v delu, ki se nanaša na način dodelitve točk vlagatelju pri merilu referenc, in neutemeljeno nepriznavanje referenčnega potrdila, ki ga je podpisal predstavnik naročnika, B. Ž.

Izbrani ponudnik se je z dopisom z dne 18. 6. 2018 izjasnil o navedbah vlagatelja v zahtevku za revizijo. Izbrani ponudnik navedbam vlagatelja nasprotuje in predlaga, da se zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen.

Naročnik je z Odločitvijo o zahtevku za revizijo, št. 430-47/2017/50-02421614 z dne 21. 6. 2018, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, zavrnil pa tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov revizijskega postopka.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 27. 6. 2018 in 10. 7. 2018, skladno s prvim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim naročilom in dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo pravočasno opredelil z Opredelitvijo do navedb naročnika z dne 28. 6. 2018, iz katere izhaja, da vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo. Dodatno vlagatelj odgovarja še na navedbe naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo v delu, ki se nanaša dodelitev točk vlagatelju pri merilu referenc ključnega kadra.

Po pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je zahtevek za revizijo pred meritorno obravnavo predhodno preizkusila in po uradni dolžnosti preverila obstoj procesnih predpostavk. Ker je bilo ugotovljeno, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.


V prvem sklopu revizijskih navedb vlagatelj zatrjuje, da je naročnik izbranega ponudnika dvakrat pozval k dopolnitvi njegove ponudbe v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogoja tehnične sposobnosti (reference ponudnika), kar je po veljavni zakonodaji prepovedano. Vlagatelj dodaja, da izbrani ponudnik, kljub temu da je bil v pozivu z dne 20. 4. 2018 pravilno pozvan k predložitvi referenčnih potrdil, ni predložil ustreznih potrdil, saj iz njih ni izhajalo, kateri ponudnik je dejansko izvedel referenčna dela, temveč je iz njih izhajalo zgolj, kateri strokovni kader jih je izvedel. Ustrezna potrdila je izbrani ponudnik predložil šele po drugem pozivu z dne 15. 5. 2018. Vlagatelj dalje navaja, da iz poziva naročnika z dne 20. 4. 2018 jasno izhaja, da se poziv nanaša na reference ponudnika, ki so bile pogoj za sodelovanje, in ne na reference kadrov, ki so bile zgolj merilo. Pa tudi sicer pri izbranem ponudniku ne bi moglo priti do pomote, saj je naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila jasno navedel, da glede meril, ki se nanašajo na reference kadrov, ne bo možno dopolnjevanje v fazi preverjanja ponudb. Vlagatelj še dodaja, da je naročnik s ponovnim pozivom z dne 15. 5. 2018 kršil tudi sledečo določbo lastne dokumentacije: »Če ponudnik ne predloži dokazil oz. če jih ne predloži v roku, ki ga bo določil naročnik, bo izločen iz nadaljnjega postopka«.

Naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja, da gre prvi poziv z dne 20. 4. 2018 v delu, ki se nanaša na predložitev referenčnih potrdil za dokazovanje izpolnjevanja pogoja tehnične sposobnosti ponudnika, šteti za poziv k predložitvi dokazil, ki v skladu z določilom 3.2.3.1 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila v ponudbi niso bila zahtevana, in ne za dopolnjevanje ponudbe zaradi manjkajočih dokumentov, saj ponudba v tem delu ni vsebovala napak oz. pomanjkljivosti. Naročnik si je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v zvezi z referencami za izpolnjevanje pogoja tehnične sposobnosti namreč pridržal pravico zahtevati dokazila v fazi preverjanja ponudb. Ker iz predloženih referenčnih potrdil (po prvem pozivu) ni bilo možno razbrati vseh podatkov za presojo ustreznosti referenc (čeprav je bilo že iz ponudbe razvidno, da je ta kader dejansko zaposlen pri soponudniku Focus), je naročnik zaradi nedvoumne razjasnitve glede tega, ali je izpostavljena referenčna dela izvajal soponudnik, šele s pozivom z dne 15. 5. 2018 (drugi poziv) izbranega ponudnika v skladu z določili petega odstavka 89. člena ZJN-3 prvič pozval na dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe z dostavo ustreznih referenčnih potrdil, s katerimi je izbrani ponudnik v roku tudi odpravil nejasnosti glede izvajalca izvedenih referenčnih del.

Naročnik lahko v skladu s prvim in drugim odstavkom 89. člena ZJN-3 naročilo odda le ponudniku, za katerega je po preverjanju ugotovil, da je predložil dopustno ponudbo. Dopustna ponudba je v skladu z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 tista, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, ki je pravočasna, ki ustreza zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ki ni neobičajno nizka, katere ponudbena cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika in v zvezi s katero ponudniku ni mogoče očitati nedovoljenega dogovarjanja ali korupcije.

Kadar naročnik v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb (pri preverjanju elementov dopustnosti ponudbe) ugotovi, da je ponudbena dokumentacija nepopolna, nejasna ali v določenih primerih celo napačna, so njegova možna ravnanja s ponudbo in omejitve pri tem določeni v petem, šestem in sedmem odstavku 89. člena ZJN-3. V skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 lahko naročnik v primeru, če pri preverjanju ugotovi, da so informacije ali dokumenti, ki jih je moral predložiti ponudnik, nepopolni ali napačni oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da ponudnik predloži manjkajoče dokumente ali dopolni, popravi ali pojasni informacije ali dokumentacijo. Pri tem naročnik nima možnosti ponudnika večkrat pozivati k dopolnitvi oz. spremembi ponudbe v istem delu, temveč je dolžan ponudnika v primeru, če ponudbe ne dopolni v skladu s pozivom oz. če tudi po dopolnitvi še vedno vsebuje enake pomanjkljivosti, izključiti iz postopka.

Zahteve v zvezi s tehnično in strokovno sposobnostjo v smislu izkazovanja potrebnih človeških in tehničnih virov ter zadostnih izkušenj za izvajanje javnega naročila je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila določil v poglavju 3.2.3 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila z naslovom Tehnična in/ali strokovna sposobnost.

Kot dokaz za izpolnjevanje pogojev v zvezi s tehnično sposobnostjo je naročnik v podpoglavju 3.2.3.1 Tehnična sposobnost med drugim določil, da »mora biti ponudbi priložen izpolnjen Obrazec 3: Seznam referenčnih projektov, iz katerega bo razvidno izpolnjevanje pogojev glede vsebine referenc ponudnika«. V nadaljevanju pa je naročnik določil, da: »dokazil o izpolnjevanju pogojev v ponudbi ni potrebno prilagati, naročnik pa si pridržuje pravico, da sam preveri izpolnjevanje pogojev oz. da od ponudnika zahteva predložitev dokazil v fazi preverjanja ponudb. Če ponudnik ne predloži dokazil oz. če jih ne predloži v roku, ki ga bo določil naročnik, bo izločen iz nadaljnjega postopka. Ponudnik lahko že v ponudbi predloži dokazila o izpolnjevanju pogojev.« Iz navedenega izhaja, da je naročnik za dokazovanje izpolnjevanja pogoja tehnične sposobnosti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila najprej zahteval predložitev Obrazca 3: Seznam referenčnih projektov, v nadaljevanju pa je zapisal, da dokazil o izpolnjevanju pogojev v ponudbi ni potrebno prilagati. V tem delu je sicer dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila sama s seboj v nasprotju, vendar pa, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, to za rešitev spornega vprašanja niti ni relevantno.

Med strankama je nesporno, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi za dokazovanje tehnične sposobnosti priložil Obrazec 3: Seznam referenčnih projektov z opisom referenčnih projektov, ni pa predložil referenčnih potrdil za te referenčne projekte. Dalje je med strankama nesporno, da je naročnik izbranega ponudnika z dopisom z dne 20. 4. 2018 med drugim pozval k dostavi referenčnih potrdil (potrjenih s strani naročnikov referenčnih del), iz katerih je razvidno, da je izbrani ponudnik v referenčnih projektih izvedel dela, s katerimi izpolnjuje vse pogoje, navedene pod točko 3.2.3.1 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila; z dopisom z dne 15. 5. 2018 pa je naročnik izbranega ponudnika pozval k dopolnitvi ponudbe z referenčnimi potrdili na način, da bo iz njih izhajalo, da so referenčna dela izvedli v ponudbi navedeni gospodarski subjekti (iz prejetih referenčnih potrdil za določene referenčne projekte je namreč izhajalo, da so referenčna dela izvedli ključni kadri, ki so sicer zaposleni pri ponudniku). Med strankama pa je sporno, ali je naročnik za kasnejši poziv z dne 15. 5. 2018 imel podlago v določbah ZJN-3 in lastne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Upoštevaje zgoraj citirane določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki se nanašajo na dokazovanje pogoja tehnične sposobnosti, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v le-tej od ponudnikov predložitve referenčnih potrdil ni zahteval. Posledično to pomeni, da v ponudbi izbranega ponudnika podane informacije glede na naročnikove zahteve niso bile nepopolne ali nejasne, prav tako ni mogoče ugotoviti, da bi kakšen od zahtevanih dokumentov manjkal – izbrani ponudnik je ponudbo pripravil na način in v vsebini, kot je bilo določeno z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. S pozivom z dne 20. 4. 2018 je naročnik sicer res izbranega ponudnika (med drugim) pozval k dostavi referenčnih potrdil, vendar pa je potrebno pojasniti, da navedenega poziva po vsebini ni mogoče šteti za poziv na podlagi petega odstavka 89. člena ZJN-3, ampak kot poziv, katerega namen je, da naročnik, skladno z drugim odstavkom 89. člena ZJN-3, pred oddajo javnega naročila preveri obstoj in vsebino podatkov oz. drugih navedb iz ponudbe. Naročnik z izpostavljenim pozivom tako ni zahteval, da izbrani ponudnik dopolni ali pojasni ponudbo v smislu petega odstavka 89. člena ZJN-3, ampak je od njega zahteval, da predloži dokumentacijo (ki je sicer ponudniki niso bili dolžni predložiti v ponudbi), na podlagi katere bo naročnik preveril obstoj in vsebino podatkov oz. drugih navedb iz ponudbe. Za navedeni poziv je naročnik imel podlago v drugem odstavku 89. člena ZJN-3, kot tudi v podpoglavju 3.2.3.1 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, kjer je naročnik določil, da: »dokazil o izpolnjevanju pogojev v ponudbi ni potrebno prilagati, naročnik pa si pridržuje pravico, da sam preveri izpolnjevanje pogojev oz. da od ponudnika zahteva predložitev dokazil v fazi preverjanja ponudb«.

Ker je bila v obravnavani zadevi dokumentacija, ki jo je izbrani ponudnik predložil na poziv naročnika z dne 20. 4. 2018, nepopolna oz. napačna, je naročnik izbranega ponudnika s pozivom z dne 15. 5. 2018 (prvič) pozval k dopolnitvi oz. popravku le-te, za navedeni poziv pa je imel naročnik podlago v petem odstavku 89. člena ZJN-3. Upoštevaje dejstvo, da se poziva z dne 20. 4. 2018 in 15. 5. 2018 opirata na različno pravno podlago, naročniku ni mogoče očitati, da je izbranemu ponudniku v nasprotju z določbo petega odstavka 89. člena ZJN-3 omogočil večkratno dopolnjevanje in spreminjanje ponudbe v istem delu. Prav tako naročniku ni mogoče očitati, da je s pozivom z dne 15. 5. 2018 kršil določbo podpoglavja 3.2.3.1 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki se glasi: »Če ponudnik ne predloži dokazil oz. če jih ne predloži v roku, ki ga bo določil naročnik, bo izločen iz nadaljnjega postopka«. V obravnavani zadevi je namreč izbrani ponudnik na poziv naročnika zahtevano dokumentacijo predložil, prav tako je to storil v roku, ki mu ga je postavil naročnik, je pa ta dokumentacija vsebovala nepopolne oz. napačne podatke, česar pa naročnik ni predvidel kot razlog za izločitev iz postopka.


V drugem sklopu revizijskih navedb vlagatelj zatrjuje, da izpodbijana odločitev v delu, ki se nanaša na način dodelitve točk vlagatelju pri merilu »reference ključnega kadra«, ne dosega standarda obrazloženosti, posledično pa naj bi bila vlagatelju kršena pravica do učinkovitega pravnega varstva. V zvezi s tem vlagatelj pojasnjuje, da je argumentacije naročnika za zavrnitev posamezne reference, tj. da »iz referenčnega potrdila ni razvidno izpolnjevanje zahtev za merilo, in sicer v delu, ki se nanaša na vsebino referenčnega projekta«, tako splošna, da je ni mogoče vsebinsko preveriti. Vlagatelj dalje še navaja, da naročnik neutemeljeno ni priznal referenčnega potrdila, ki ga je podpisal predstavnik naročnika, B. Ž.

Naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja, da je dovolj podrobno obrazložil, kako je po merilih ocenjeval obe ponudbi in je te trditve tudi mogoče preizkusiti. V primeru, da ponudnik s posameznim kadrom referenčnih kriterijev za merila ni izpolnil, je naročnik pri vsakem od kadrov jasno zapisal, za katere kriterije posameznega merila je ugotovil, da niso izpolnjeni. Kljub temu da obrazložitev ni vseobsežna, je po naročnikovem mnenju iz obrazložitve jasno razvidno, da referenca ni bila točkovana in je neustrezna zaradi vsebine izvedenih referenčnih del (in ne npr. zaradi neustreznosti obdobja izvedbe del). V nadaljevanju je naročnik za vsako posamezno referenco ključnega kadra vlagatelja natančneje pojasnil, zakaj jo je ocenil kot vsebinsko neustrezno in jo posledično ni upošteval pri točkovanju za merilo. Glede podmerila a - aktivnosti na področju spodbujanja trajnostne mobilnosti v vrtcih ali OŠ, je naročnik za projekt »Sobivanje – revija« (M. Š.) navedel, da navodilo za pripravo zemljevida ne moremo šteti za spodbujanje trajnostne mobilnost; za projekt »U4Energy« (N. P.) pa je naročnik navedel, da ni razvidno, na kakšen način konkretno se je spodbujala trajnostna mobilnost. Glede podmerila b - izdelava priročnika ali smernic s področja trajnostne mobilnosti, je naročnik za projekt »Sobivanje – revija za majhne in velike« (B. P.) navedel, da objavo promocijskega članka ne moremo šteti kot pripravo priročnika ali smernic za področje trajnostne mobilnosti; za projekt »Stage – geografski poročilni sistem za podporo e-Športu« (B. B., M. B.) je naročnik navedel, da v opisu projekta ni omenjen kakršenkoli priročnik ali smernice; za projekt »Omogočanje multimodalne mobilnosti oseb z različnimi oviranostmi - priprava poročila« (M. B.) je naročnik pojasnil, da ponudbi v tem delu ni bilo priloženo referenčno potrdilo, pri čemer je bilo v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila izrecno navedeno, da morajo biti referenčna potrdila, s katerimi ponudnik dokazuje izpolnjevanje referenc ključnega kadra za merilo, priložena že ponudbi. Glede podmerila c - izvedba projekta s področja izobraževanja učiteljev o trajnostni mobilnosti, je naročnik za projekt »Šolska prometna služba« (I. V.) navedel, da v opisu projekta ni omenjeno usposabljanje učiteljev o trajnostni mobilnosti. Glede podmerila d – spremljanje in vrednotenje kazalnikov za področje trajnostne mobilnosti, je naročnik za projekt »Razpis za elaborate varnih poti v okolici ustanov« (M. Š.) navedel, da iz referenčnega potrdila izhaja, da projekt ni zaključen, elaborati še niso izdelani, prav tako pa v tem primeru niti vsebinsko ne gre za spremljanje in vrednotenje kazalnikov; za projekt »Stage – geografski poročilni sistem za podporo e-Športu« (B. B., M. B.) je naročnik navedel, da v opisu projekta ni navedeno nič o spremljanju in vrednotenju kazalnikov trajnostne mobilnosti; za projekt »Kolesarji, previdno naokrog« (V. M.) je naročnik navedel, da v opisu projekta ni navedeno nič o spremljanju in vrednotenju kazalnikov trajnostne mobilnosti; za projekt »Omogočanje multimodalne mobilnosti oseb z različnimi oviranostmi - priprava poročila« (M. B.) pa je naročnik pojasnil, da ponudbi v tem delu ni bilo priloženo referenčno potrdilo. Glede vlagateljevega očitka, da naročnik neutemeljeno ni priznal referenčnega potrdila, ki ga je podpisal predstavnik naročnika, naročnik pojasnjuje, da vlagatelju ni priznal izpolnjevanja podmeril b in c za projekt »Omogočanje multimodalne mobilnosti oseb z različnimi oviranostmi« (M. B.), ker referenčno potrdilo ponudbi sploh ni bilo priloženo, nikjer v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila in nikjer v odgovorih na Portalu javnih naročil pa naročnik pri merilih (nasprotno kot pri pogojih za sodelovanje) ni navedel, da referenčnih potrdil za projekte, katerih naročnik je on sam, ponudbi ni potrebno prilagati.

Vlagatelj v opredelitvi do navedb naročnika navaja, da mu je naročnik s tem, ko je šele v odločitvi o zahtevku za revizijo vsebinsko pojasnil svoje razloge, zaradi katerih določenih referenc vlagatelju ni priznal, kršil pravico do učinkovitega pravnega varstva, saj se vlagatelj v revizijskem zahtevku sploh ni mogel opredeliti do razlogov za zavrnitev posameznih referenc kot meril, ker mu ti niso bili poznani. V nadaljevanju vlagatelj iz previdnosti prereka naročnikove razloge glede vsebinske neustreznosti referenc ključnega kadra, ki jih je naročnik dodatno navedel v odločitvi o zahtevku za revizijo, in sicer v delu, ki se nanaša na podmerilo b - izdelava priročnika ali smernic s področja trajnostne mobilnosti, podmerilo c - izvedba projekta s področja izobraževanja učiteljev o trajnostni mobilnosti ter podmerilo d - spremljanje in vrednotenje kazalnikov za področje trajnostne mobilnosti. Glede dveh referenc, ki jih naročnik ni priznal zaradi nepredložitve referenčnih potrdil, vlagatelj navaja, da gre za navedbo reference samega naročnika, ki jo ni potrebno posebej dokazovati, saj jo naročnik sam pozna in ima o njej vse podatke.

ZJN-3 kot ključen dokument, s katerim se ponudniki seznanijo o vseh razlogih za odločitev o oddaji naročila, predvideva odločitev o oddaji naročila. V skladu s tretjim odstavkom 90. člena ZJN-3 naročnik v odločitvi o oddaji naročila (med drugim) navede razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran, ter značilnosti in prednosti izbrane ponudbe. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-163/2016, 018-135/2017, 018-139/2017, 018-189/2017 itd.), je določba tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, ki je izraz načela transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti uveljavljanja pravnega varstva kot enega izmed temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). Da je seznanitev ponudnikov z razlogi za zavrnitev njihovih ponudb pomembna za učinkovito pravno varstvo, izhaja tudi iz prakse Sodišča Evropske unije (npr. sodba Sodišča Evropske unije v zadevi C-406/08, Uniplex (UK), točka 31). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, namreč zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Jasna navedba razlogov za odločitev naročnika pa tudi organu pravnega varstva omogoča izvajanje nadzora zakonitosti navedene odločitve.

ZJN-3 ne določa natančnejših kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z (v prejšnjem odstavku navedeno) prakso Državne revizijske komisije mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Četudi ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podstat naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel za svojo odločitev, niso utemeljeni in da posledično odločitev o oddaji naročila ali zavrnitvi ponudbe ni zakonita. Ali je povzetek razlogov v odločitvi o oddaji naročila zadosten oz. ustrezen, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer glede na vse okoliščine primera.

Kot je razvidno iz odločitve o oddaji javnega naročila oziroma iz priloge k tej odločitvi z naslovom Pregled meril za izbiro ponudbe, je ponudba vlagatelja na podlagi merila »reference ključnega kadra« prejela 21 točk od možnih 40 točk, pri čemer je v okviru slednjega merila znotraj prvega podmerila prejela vseh možnih 10 točk, znotraj drugega podmerila je prejela 3 od 10 točk, znotraj tretjega podmerila je prejela 8 od 10 točk, znotraj četrtega podmerila pa ni prejela nobene točke. Naročnik je v nadaljevanju navedel, katerih referenc ključnega kadra vlagatelja pri točkovanju znotraj vsakega posameznega podmerila ni upošteval (v nadaljevanju: sporne reference), v utemeljitev svoje odločitve pa je za vsako od nepriznanih spornih referenc ključnega kadra pojasnil (zgolj), da »iz opisa v Obrazcu 4A in iz referenčnega potrdila ni razvidno izpolnjevanje zahtev za merilo, in sicer v delu, ki se nanaša na vsebino referenčnega projekta«.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik z izpostavljeno obrazložitvijo vlagatelja ni seznanil z jasnimi in konkretnimi razlogi za nepriznavanje spornih referenc ključnega kadra kot ustreznih. Iz izpostavljene obrazložitve izhaja zgolj, da je razlog za nepriznavanje spornih referenc v tem, da iz referenčnih potrdil ni razvidna vsebinska ustreznost referenčnih projektov, ne pa tudi, v katerem delu oz. iz katerega razloga vsak od referenčnih projektov po mnenju naročnika ni vsebinsko ustrezen. Slednje je naročnik pojasnil šele v odločitvi o zahtevku za revizijo, vendar pa teh navedb ni mogoče upoštevati, saj so bile podane prepozno. Ker naročnik v odločitvi o oddaji javnega naročila ni navedel konkretnih razlogov za nepriznavanje spornih referenc ključnega kadra vlagatelja, vlagatelju ni omogočil, da bi se ob prejemu odločitve o oddaji javnega naročila lahko seznanil z njeno utemeljitvijo in preveril, ali je utemeljena ali ne, Državni revizijski komisiji pa (v posledici) ni omogočil izvajanja nadzora njene zakonitosti.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo uspel izkazati, da naročnik pri sprejemu izpodbijane odločitve v izpostavljenem delu ni zadostil standardu obrazloženosti, s čimer je kršil tretji odstavek 90. člena ZJN-3 v povezavi s 6. členom ZJN-3. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila št. 430-47/2017/29-02421614 z dne 22. 5. 2018.

Državna revizijska komisija na tem mestu odgovarja še na vlagateljev očitek, da mu naročnik neutemeljeno ni priznal tistih referenc ključnega kadra, za dokazovanje izpolnjevanja katerih vlagatelj ponudbi ni predložil referenčnega potrdila. Vlagatelj navaja, da je bil naročnik sam tudi referenčni naročnik, zato ima o teh dveh referencah na voljo vse ustrezne podatke.

Iz dikcije petega odstavka 89. člena ZJN-3 je razvidno, da je možnost dopolnjevanja, popravljanja ali pojasnjevanja ponudbe odvisna od naročnika – naročnik namreč v primerih, ki so navedeni v petem odstavku 89. člena ZJN-3, od ponudnika lahko zahteva, da ponudnik predloži manjkajoče dokumente ali jih dopolni, popravi ali pojasni. Glede na dikcijo zakona naročnik torej ni dolžan, da ponudnikom omogoči dopolnjevanje, popravo oz. pojasnjevanje ponudbe, temveč gre za možnost, ki mu jo daje ZJN-3. Pri tem seveda nima popolne diskrecijske pravice, saj mora vedno ravnati v skladu s temeljnimi načeli javnega naročanja, zlasti v skladu z načelom preglednosti in načelom enakopravne obravnave ponudnikov.

Takšna razlaga je skladna tudi s sodno prakso Sodišča EU, npr. v zadevah C-599/10 SAG ELV Slovensko in C-336/12 Manova. Kot je Sodišče EU zapisalo v zadevi C-336/12 Manova, mora naročnik pri uporabi pravice do odločanja po prostem preudarku, ki jo ima glede možnosti, da od ponudnikov zahteva pojasnila ponudbe, ponudnike obravnavati enako in lojalno, tako da zahteva po pojasnilih na koncu postopka izbire ponudb glede na izid tega postopka ne daje vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več kandidatom, na katere je bila naslovljena. Ob tem je Sodišče EU izrecno zapisalo, da bi bil položaj drugačen, če bi razpisna dokumentacija določala, da je treba dokument ali informacijo predložiti, sicer se ponudba zavrže. Naročnik mora namreč ravnati strogo v skladu z merili, ki jih je sam določil.

Iz navedenega je razvidno, da je poprava oz. dopolnitev podatkov v ponudbi v določenem obsegu možna in da mora naročnik pri diskrecijski presoji v zvezi z dopustitvijo dopolnjevanja ponudbe (kar izhaja iz dikcije petega odstavka 89. člena ZJN-3) ravnati pregledno ter do vseh ponudnikov enakopravno, zlasti pa se mora pri tem strogo držati pravil, ki jih je sam vnaprej določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

V obravnavani zadevi je naročnik v podpoglavju 2.3.8.2 Tref – reference ključnega kadra kot dokaz za izpolnjevanje meril predvidel predložitev izpolnjenega Obrazca 4A: Seznam referenc kadra ter izpolnjenega in s strani naročnika referenčnih del potrjenega Obrazca 4B. Naročnik je v zvezi s slednjim dodatno še zapisal, da: »ponudnik ponudbi priloži izpolnjen Obrazec 4A in obvezno tudi s strani naročnika referenčni del izpolnjen in potrjen Obrazec 4B (Izjava referenčnega naročnika – reference kadra za merilo), v katerem dokazuje izpolnjevanje referenc ključnega kadra za merilo. Naročnik bo točkoval le tiste reference kadrov, ki bodo navedene v Obrazcu 4A in za katere bodo referenčna potrdila v ponudbi dejansko predložena, iz njih pa bo jasno in nedvoumno izhajalo, da izpolnjujejo zahteve, kot jih je določil naročnik. Dopolnjevanje teh dokazil v fazi preverjanja ponudbe ne bo možno.«

Iz citiranih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila je razvidno, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila po poteku roka za predložitev ponudb izključil možnost dopolnjevanja ponudb v delu merila, ki se nanaša na reference ključnega kadra. Posledično to pomeni, da v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ponudniki v skladu z določbami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila niso smeli dopolnjevati svojih ponudb z manjkajočimi referenčnimi potrdili. Na navedeno ne vliva niti dejstvo, da je bil naročnik sam tudi referenčni naročnik, saj se določba petega odstavka 89. člena ZJN-3, ki govori o tem, da naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam, lahko uporabi šele takrat, ko je predhodno ugotovljeno, da dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila izrecne prepovedi dopolnjevanja, poprave oz. pojasnjevanja ponudbe ne vsebuje. Z drugimi besedami to pomeni, da je potrebno določbo petega odstavka 89. člena ZJN-3 razlagati na način, da naročnik ponudnikom ni dolžan omogočiti dopolnjevanja, poprave oz. pojasnjevanja njihovih ponudb; v kolikor se za to možnost odloči, pa lahko ponudnike pozove na dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njihove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam.

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da naročniku v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni mogoče očitati, da je kršil določbo petega odstavka 89. člena ZJN-3, ko vlagatelju ni priznal tistih referenc ključnega kadra, za dokazovanje izpolnjevanja katerih vlagatelj ponudbi ni predložil referenčnega potrdila. Naročnik je namreč v okviru diskrecije, ki mu jo daje peti odstavek 89. člena ZJN-3, v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila vnaprej izključil možnost dopolnjevanja ponudb z Obrazci 4A in 4B, zato je bil dolžan, tudi ob upoštevanju citirane sodne prakse Sodišča EU, v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb ravnati strogo v skladu s pravili, ki jih je določil sam.


V tretjem sklopu revizijskih navedb je vlagatelj zatrjeval, da je naročnik napačno označil reference izbranega ponudnika, s katerimi je ta dokazoval svojo tehnično in strokovno sposobnost, za ustrezne, poleg tega mu je tudi napačno dodelil točke pri merilu referenc ključnega kadra. Ker je Državna revizijska komisija v dani zadevi ugotovila utemeljenost vlagateljevih navedb o neobrazloženosti odločitve o oddaji javnega naročila v delu, ki se nanaša na nepriznavanje spornih referenc ključnega kadra vlagatelja kot ustreznih, tretjega sklopa vlagateljevih revizijskih navedb ni obravnavala, saj vsebinska presoja zahtevka za revizijo v tem delu v ničemer ne bi vplivala na predmetno odločitev Državne revizijske komisije, kot izhaja iz izreka tega sklepa.


Ker se z razveljavitvijo odločitve o oddaji javnega naročila postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (89. člen ZJN-3 v povezavi z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija naročnika, z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje konkretnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Naročnik mora pri svojem ravnanju upoštevati zlasti, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (prvi odstavek 6. člena ZJN-3) ter da mora biti odločitev o dodelitvi točk po posameznih merilih objektivno preverljiva in razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila, v primeru neoddaje javnega naročila pa mora upoštevati obveznosti, ki mu jih nalagajo določila 90. člena ZJN-3.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju skladno s 70. členom ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015, v nadaljevanju: OT) priznala potreben in opredeljen strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 9.224,77 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini priložil zahtevku za revizijo). Naročnik je vlagatelju priznan strošek pravnega varstva dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 8. 8. 2018



Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1000 Ljubljana,
- BOMARK d.o.o., Predjamska cesta 1, 1000 Ljubljana,
- RAZVOJNA AGENCIJA SINERGIJA d.o.o., pospeševanje razvoja podjetništva ter gospodarskega in duhovnega razvoja podeželja, Kranjčeva ulica 3, 9226 Moravske Toplice,
- CIPRA SLOVENIJA, DRUŠTVO ZA VARSTVO ALP, Trubarjeva cesta 50, 1000 Ljubljana,
- FOCUS, DRUŠTVO ZA SONARAVEN RAZVOJ, Maurerjeva ulica 7, 1000 Ljubljana,
- UNIVERZA V LJUBLJANI, FILOZOFSKA FAKULTETA, Aškerčeva cesta 2, 1000 Ljubljana,
- INŠTITUT ZA POLITIKE PROSTORA, Tržaška cesta 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.


.