018-093/2018 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo

Številka: 018-093/2018-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar kot predsednice senata, Boruta Smrdela kot člana senata in Nine Velkavrh kot članice senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Najem in čiščenje kemičnih WC kabin«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik VERTEKS TG, tiskarstvo, proizvodnja, trgovina, promet in storitve, d. o. o., Cesta na Ostrožno 99, Celje, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Turk, d. o. o., Kržičeva ulica 6, Ljubljana, zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 59, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20. 6. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 20. 4. 2018, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po postopku oddaje naročila male vrednosti, dne 9. 3. 2018 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN001418/2018-W01. Dne 16. 4. 2018 je naročnik na portalu javnih naročil objavil odločitev o oddaji naročila (dokument št. 430-352/2017-22 z dne 16. 4. 2018), iz katere je razvidno, da je predmetno javno naročilo dodelil ponudniku ADCO & DIXI, d. o. o., Meljska cesta 103, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz odločitve o oddaji naročila je tudi razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo zavrnil kot nedopustno, ker jo je ocenil kot neobičajno nizko.

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 20. 4. 2018, vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da je naročnik napačno izvedel postopek oddaje javnega naročila, saj ga je oddal kot naročilo male vrednosti, ni pa upošteval, da gre za sklenitev okvirnega sporazuma. Posledično je napačno določena tudi taksa. Iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila je razvidno, da naročnik niti sam ne ve končne ponudbene vrednosti izbranega ponudnika. V zvezi z vprašanjem neobičajno nizke ponudbe vlagatelj navaja, da je naročnik v pozivu za pojasnilo ugotovil, da naj bi bila vlagateljeva ponudba neobičajno nizka le za nekatere občutljive storitve, ne izhaja pa, kakšna je ponudbena cena enega in drugega ponudnika, upoštevaje vse predračunske postavke, saj naročnik ni izvedel simulacije cen. Naročnik je preverjal le nizke cene za posamezno predračunsko postavko, pri čemer zakon določa, da lahko preveri neobičajno nizko ponudbo, ne pa neobičajno nizkih posameznih postavk. Ponudbe so sestavljene iz posameznih postavk, njihov seštevek pa predstavlja ponudbeno ceno, ki jo bo naročnik plačal za storitev. Struktura cene ni predmet neobičajno nizke ponudbe, od ponudnika pa je odvisno, kako izračuna posamezne postavke, da bo cena zanj ekonomsko sprejemljiva. Končna ponudbena cena ne sme biti neobičajno nizka glede na ostale cene drugih ponudnikov. Naročnik bi zato moral preveriti, kakšna je končna cena posameznega ponudnika in bi moral narediti simulacijo, koliko ga bo najem blaga dejansko stal. Pri tem je nepomembno, če bi ponudnik najem ponudil brezplačno, če je računica pokrita s stroški vzdrževanja, servisov, čiščenja in drugim. Poziv se nanaša na obrazložitev končne ponudbe, pri čemer naročnik končnih ponudbenih cen obeh ponudnikov sploh ni izračunal. Če bi to storil, bi ugotovil, da je vlagateljeva ponudba bistveno dražja od ponudbe izbranega ponudnika. Vlagatelj domneva, da je naročnik to storil in je prav zato izbral ponudnika, katerega končna ponudbena cena je nižja. Obrazložitev naročnika v pozivu je tudi protislovna, poziv sam pa je nezakonit, saj lahko naročnik ponudbo preverja le iz razlogov, navedenih v drugem odstavku 86. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3). Ponudba vlagatelja ni neobičajno nizka, saj je treba preverjati končno ponudbeno vrednost, pri čemer je ponudbena vrednost izbranega ponudnika tista, ki je nizka in bi jo naročnik moral preveriti. Vlagatelj se sklicuje na prakso Državne revizijske komisije in navaja, da gre pri oblikovanju ponudbene cene za samostojno poslovno odločitev ponudnika. Vlagatelj je naročniku poslal obrazložitev, v kateri je navedel, kako bo pokrival vse stroške, naredil je tudi simulacijo, na podlagi katere bi moral naročnik ugotoviti, da ne gre za neobičajno nizko ponudbo, temveč za precej višjo ponudbo od ponudbe izbranega ponudnika. Naročnik se tudi sicer ni izjasnil, da bi bila neobičajno nizka končna ponudbena vrednost, saj mu je jasno, da tega ne more trditi. Naročnik bi moral k pojasnitvi neobičajno nizke ponudbe pozvati tudi izbranega ponudnika, navaja vlagatelj, in dodaja, da je pri tem nepomembno, ali so končne ponudbene vrednosti takšne tudi zato, ker je naročnik predpisal točkovanje s sistemom ponderjev. Pomemben pa je opis predmeta naročila, iz katerega izhaja, da javnega naročila kot celote ne predstavlja posamezna storitev, temveč skupek vseh razpisanih storitev. Iz simulacij, ki jih je naredil vlagatelj za različna časovna obdobja, je razvidno, da je vlagateljeva končna ponudbena vrednost v večini primerov bistveno dražja od ponudbe izbranega ponudnika, zato je naročnik ne bi smel oceniti kot neobičajno nizke, ne glede na to pa je po merilih ekonomsko ugodnejša, zato je odločitev naročnika nezakonita.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 14. 5. 2018 opredelil do revizijskih navedb vlagatelja. Izbrani ponudnik odgovarja na posamezne vlagateljeve očitke in jih označuje za neutemeljene, zaradi česar predlaga zavrnitev zahtevka za revizijo.

Naročnik je dne 23. 5. 2018 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je pri določitvi takse upošteval, da ima predmetno javno naročilo naravo okvirnega sporazuma, odločitev pa je bila sprejeta v postopku naročila male vrednosti, zato je pravilno odmeril takso v višini 2.000,00 EUR. V nadaljevanju naročnik navaja, da je osnovni predmet javnega naročila najem in čiščenje kemičnih WC kabin, ki jih potrebuje za svoje potrebe terenskega usposabljanja vojaškega osebja in razne prireditve, in da je od ponudnikov zahteval predložitev ponudbenih cen v smislu cenika storitev po posameznih pozicijah, ne pa predložitve končne skupne vrednosti ponudbe. Naročnik ima tudi manjše število lastnih WC kabin. Zaradi pomanjkanja lastnih kapacitet in nujnosti storitev naročnik išče izvajalca za najem in čiščenje WC kabin s postavitvijo na lokacijo naročnika. Hkrati v istem razpisu naročnik pridobiva tudi cenik za dopolnilno storitev v primeru uporabe lastnih WC kabin. Pomembnost najema ponudnikovih WC kabin je razvidna iz razpisne dokumentacije, v kateri je razviden ponder ocenjevanja. Vlagatelj je v osnovni ponudbi vsa ta dejstva upošteval, ob predložitvi končne ponudbe pa je predložil neobičajno nizko ponudbo za najem lastnih WC kabin in tudi za redno vmesno čiščenje. Vlagatelj je ceno za najem WC kabine na dan z 2,440 EUR znižal za 99,951 % na 0,0012 EUR, ceno za redno vmesno čiščenje pa je z 32,850 EUR znižal za 99,997 % na 0,0010 EUR. Za osnovni predmet javnega naročila je vlagatelj tako predložil ceni, ki za oddajo v najem s postavitvijo na naročnikovi lokaciji in pripravljenostjo za uporabo ter redno čiščenje ne dosegata niti 1 EUR. Zaradi dvoma o možnosti izpolnitve je naročnik vlagatelja pozval k razjasnitvi z zakonsko predvidenimi elementi, in sicer za izvajanje osnovnega predmeta naročila v pozicijah 1, 2 in 3. Vlagatelj ni obrazložil predloženih izpostavljenih cen niti ni predložil stroškovne kalkulacije za konkreten primer. V odgovoru je vlagatelj popolnoma napačno vključil poziciji pod številkami 5 in 6, začetni servis naročnikovih WC kabin in končni servis naročnikovih WC kabin, ki pa se ne uporabljata za osnovni predmet naročila, najem ponudnikovih WC kabin, saj se nanašata na naročnikove WC kabine, če jih mora izvajalec pripraviti za uporabo ali shrambo. Naročnik od ponudnikov ni zahteval cen začetnega in končnega servisa ponudnikovih kabin, zaradi česar so morali ponudniki vse stroške vkalkulirati v ceno po ceniku v najem ali redno čiščenje, kar je glavni predmet naročila. Tudi v simulacijah, ki jih je priložil zahtevku za revizijo, vlagatelj pri vseh redno uporablja izraz »začetni« in »končni« servis ter uporablja cene iz pozicij št. 5 in 6, kar je popolnoma napačno, saj pri oddaji v najem lastnih kabin ponudnik ne more uporabiti cen iz teh pozicij, ki se lahko uporabita le pri naročnikovih kabinah. Vlagatelj je napačno prikazal izračun ponudbene cene, kar kaže na nerazumevanje razpisne dokumentacije, zato tudi cena, ki je pripravljena na napačni podlagi, ne izkazuje, da bi lahko vlagatelj izvedel javno naročilo. Naročnik od ponudnikov ni zahteval predložitve ponudb v smislu končne ponudbene cene oz. skupne vrednosti, temveč je ponderiral cene iz cenika in navedel, da bo sklenil pogodbo v okvirni vrednosti 90.000,00 EUR, zato zavrača vlagateljeve navedbe, da je preverjal le posamezne postavke, ne pa končne ponudbene cene. Naročnik zavrača tudi navedbe o kršitvi enakopravne obravnave ponudnikov, saj je bila le vlagateljeva ponudba tista, ki ni dosegla niti enega eura. Vlagatelj ni pojasnil ponudbene cene v skladu z navodilom, saj je predložil le pavšalne navedbe in napačno simulacijo, zato je naročnik njegovo ponudbo označil za neobičajno nizko.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom z dne 24. 5. 2018 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 29. 5. 2018 opredelil do navedb naročnika. V vlogi vlagatelj navaja, da je naročnik neutemeljeno zavrnil njegov zahtevek za revizijo in da svoje odločitve ni ustrezno obrazložil, saj se ni opredelil do vseh revizijskih navedb.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Uvodoma je treba, glede na vlagateljeve navedbe o tem, da je naročnik napačno izvedel postopek oddaje javnega naročila in da pri tem ni upošteval, da gre za sklenitev okvirnega sporazuma, najprej ugotoviti, da ni jasno, kakšne kršitve vlagatelj v tem delu sploh očita naročniku. V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZPVPJN mora vlagatelj v zahtevku za revizijo navesti očitane kršitve ter dejstva in dokaze, s katerimi se zatrjevane kršitve dokazujejo. Zahtevek za revizijo je namenjen zatrjevanju kršitev, ki naj bi jih v postopku oddaje javnega naročila storil naročnik, v ta namen pa ZPVPJN od vlagatelja zahteva aktivno vlogo pri navajanju pravno relevantnih dejstev, ki substancirajo njegov zahtevek. Za trditve o teh dejstvih (če niso priznana ali splošno znana) mora vlagatelj ponuditi tudi ustrezne dokaze. Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo (prvi odstavek 38. člena ZPVPJN), zato so lahko, skladno s pravilom o trditvenem in dokaznem bremenu, ki izhaja iz 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. št. 26/1999 in spremembe), v povezavi s 13. členom ZPVPJN, predmet njene meritorne presoje le konkretizirane kršitve, za katere vlagatelj navede dejstva in predloži dokaze. Navedbe, ki so nekonkretizirane in pavšalne, v revizijskem postopku ne morejo predstavljati podlage za vsebinsko presojo Državne revizijske komisije.

Poleg tega je treba ugotoviti, da se revizijske navedbe o domnevno napačni izvedbi postopka oddaje javnega naročila in neupoštevanju pravil o sklenitvi okvirnega sporazuma, kolikor jih je mogoče razumeti kot očitek o napačni izbiri postopka oddaje javnega naročila, nanašajo na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo, to pa so domnevne kršitve, ki so bile vlagatelju znane pred pretekom roka, določenega za predložitev ponudb. Ker v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZPVPJN vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ZPVPJN in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom, revizijskih navedb, ki se nanašajo na domnevno napačno izbiro postopka in neupoštevanje pravil za okvirne sporazume, ni mogoče vsebinsko obravnavati.

V zvezi z revizijskimi navedbami, da je naročnik napačno določil višino takse, ki jo je moral vlagatelj plačati ob vložitvi zahtevka za revizijo, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da med vlagateljem in naročnikom ni spora glede vprašanja, da ima predmetni postopek oddaje naravo sklenitve okvirnega sporazuma. Vlagatelj v zahtevku za revizijo namreč zatrjuje, da gre za sklenitev okvirnega sporazuma, temu pa v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, pritrjuje tudi naročnik. Glede na navedeno in ob upoštevanju dejstva, da je naročnik predmetno javno naročilo objavil kot postopek oddaje naročila male vrednosti, je treba v zvezi z višino takse upoštevati določbo drugega odstavka 71. člena ZPVPJN. Ta določa, da znaša taksa v primeru, kadar se zahtevek za revizijo nanaša na odločitev, s katero naročnik izbere stranke za sklenitev okvirnega sporazuma in ki je sprejeta v postopku naročila male vrednosti, 2.000,00 EUR. Ker je naročnik v pravnem pouku odločitve o oddaji naročila z dne 16. 4. 2018 določil takso v višini 2.000,00 EUR (vlagatelj pa jo je v tem znesku tudi plačal), mu zato ni mogoče očitati kršitve določb ZPVPJN.

Med vlagateljem in naročnikom je v nadaljevanju spor glede vprašanja, ali je naročnik vlagateljevo ponudbo pravilno označil kot neobičajno nizko ter jo po izvedenem postopku pojasnjevanja ocenil kot nedopustno in jo izločil iz postopka.

Vlagateljeve revizijske navedbe je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je dopustna ponudba tista, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika.

Neobičajno nizka ponudba je kot eden izmed elementov (ne)dopustnosti ponudbe definirana v 86. členu ZJN-3, ki v prvem odstavku določa, da mora naročnik v primeru, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove zahteve ponudba neobičajno nizka glede na cene na trgu ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, preveriti, ali je neobičajno nizka in od ponudnika zahtevati, da pojasni ceno ali stroške v ponudbi. Naročnik mora preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka tudi, če je vrednost ponudbe za več kot 50 odstotkov nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 odstotkov nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe.

Drugi odstavek 86. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik, preden zavrne neobičajno nizko ponudbo, od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na:

- ekonomiko proizvodnega postopka, storitev, ki se zagotavljajo, ali metode gradnje;
- izbrane tehnične rešitve ali izjemno ugodne pogoje, ki so na voljo ponudniku za dobavo blaga, izvajanje storitev ali izvedbo gradenj;
- izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih ponuja ponudnik;
- izpolnjevanje obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3;
- izpolnjevanje zahtev glede podizvajalcev;
- možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč.

V skladu s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 naročnik oceni pojasnila tako, da se posvetuje s ponudnikom. Ponudbo lahko zavrne le, če predložena dokazila zadostno ne pojasnijo nizke ravni predlagane cene ali stroškov, pri čemer se upoštevajo elementi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava), jo mora zavrniti (četrti odstavek 86. člena ZJN-3).

Glede vprašanja presoje neobičajno nizke ponudbe je treba pojasniti, da nizka ponudbena cena sama po sebi ni prepovedana. Pravila javnega naročanja ponudbeno ceno določajo kot pomembno merilo za izbor najugodnejše ponudbe. V interesu naročnika je, da dobi ustrezno blago, storitev ali gradnjo po najugodnejših pogojih, predvsem po čim nižji ceni. Prav konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja, saj zagotovitev te omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita. Svobodno določanje cen je ena temeljnih značilnosti konkurence na prostem trgu, kjer praviloma velja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko, če mu takšna cena zagotavlja obstoj na trgu (prinaša dobiček ali pa vsaj zmanjšuje izgubo). Načelo o svobodnem oblikovanju cene velja tudi za zniževanje cen. Pravni predpisi načeloma ne prepovedujejo, da bi bila prodajna cena nižja kot lastna proizvajalna ali nabavna cena. V praksi je veliko okoliščin, zaradi katerih podjetje prodaja blago ali izvaja storitve oziroma gradnje pod lastno ceno (proizvodno, nabavno oziroma drugo). Načelo svobodnega oblikovanja cen vključuje tudi možnost njihovega diferenciranja (podjetje lahko isti izdelek, storitev oziroma gradnjo ponudi po različnih cenah glede na vrsto kupcev, čas prodaje, območje, količino in druge tržno pomembne okoliščine).

Navedeno pomeni, da je pri vprašanjih oblikovanja ponudbene cene potrebno izhajati iz stališča, da gre za eno od poslovnih odločitev ponudnika na podjetniški ravni, v katero praviloma ni mogoče posegati oziroma je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi. ZJN-3, kot je bilo že zapisano, nizko ceno določa kot element neobičajno nizke ponudbe, ki lahko pri naročniku vzbudi dvom o tem, ali je ponudnik pravilno razumel razpisno dokumentacijo oz. obseg predmeta naročila in posledično ali lahko ob nizki ceni sploh zagotovi izvedbo naročila na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji. V primeru, kadar se pri naročniku zaradi nizke cene pojavi dvom o možnosti izpolnitve naročila oz. kadar so podana v prvem odstavku 86. člena ZJN-3 določena matematična razmerja med ponudbenimi cenami, ima naročnik pravico, da takšno ponudbo oceni kot nedopustno in jo zavrne, vendar šele potem, ko ponudnika pozove k pojasnilom ponudbe in mu s tem omogoči, da svojo ponudbo ustrezno obrazloži, navede podatke in utemelji posamezne elemente ponudbe. Določba 86. člena ZJN-3 je torej primarno namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z nizko ceno in za katero je naročnik ocenil, da je neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, ter jo zato želi zavrniti, zavrne pa jo le v primeru, če na podlagi pridobljenih pojasnil ugotovi, da ponudnik, upoštevajoč ekonomiko poslovanja, izbrane tehnične rešitve, posebne pogoje izvedbe ali izvirnost rešitev, ne more pojasniti nizke cene. Naročnik ponudbo zavrne tudi v primeru, če ponudnik s pojasnili in kalkulacijami ponudbene cene in stroškov ne more izkazati, da bo izpolnil obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava) ali da bo izpolnil obveznosti do svojih podizvajalcev.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik naroča storitve najema in čiščenja WC kabin. Natančneje je naročnik predmet naročila opisal v V. poglavju razpisne dokumentacije (Opis predmeta in naročnikove zahteve), v katerem je zapisal, da je predmet javnega naročila:

»IZVEDBA NAJEMA IN ČIŠČENJA KEMIČNIH WC KABIN (v nadaljevanju: WC kabin):

• ponudnikovih WC kabin:
oddaja v najem, s prevozom in postavitvijo za naročnikovo uporabo, in odstranitvijo, ter vmesnim čiščenjem WC kabin;
in
• naročnikovih WC kabin:
začetni in končni servis naročnikovih WC kabin, na način, da so WC kabine po naročnikovi dostavi pripravljene za naročnikovo uporabo, enako kot ponudnikove, in po zaključku naročnikove uporabe, izpraznjene, očiščene in pripravljene za naročnikov odvoz (v svoje skladišče v hrambo), ter vmesnim čiščenjem WC kabin; naročnik sam zagotovi prevoz in dostavo na in iz svoje lokacije;

REDNO VMESNO ČIŠČENJE: polnjenje rezervoarja s tekočino, črpanje in odvoz fekalij, čiščenje uporabne notranjosti WC kabine, dezinfekcija, ipd.;

WC papir zagotovi naročnik, z izjemo 2 rolic, ki jih ponudnik/izvajalec zagotovi v svojih WC kabinah ob postavitvi za naročnikovo uporabo, kot tudi v naročnikovih;

redno vmesno čiščenje WC kabin je po potrebi, okvirno na 3 in več dni, glede na potrebe naročnika; naročnik glede na razmere na terenu lahko tudi zmanjša število teh čiščenj glede na svoj izdani naročilni list;

v primeru najema WC kabin za obdobje do 3 dni, se zaračuna 1 (eno) redno vmesno čiščenje;

IZREDNO ČIŠČENJE: naročnik lahko zahteva tudi izredno čiščenje, ki obsega izvedbo storitev rednega vmesnega čiščenja, in sicer na klic naročnika, in ponudnik/izvajalec se je dolžan odzvati v najmanj 5 urah;

v nadaljevanju: izvajanje storitev.«

Za vpis cen za razpisane storitve je naročnik predvidel obrazec cenika v prilogi 2, v katerega so morali ponudniki vpisati cene za naslednje postavke:

1. Najem 1 WC kabine na dan (univerzalna M/Ž).
2. Redno vmesno čiščenje (je po potrebi, okvirno na 3 in več dni, glede na potrebe naročnika; v primeru najema WC kabin za obdobje do 3 dni, se zaračuna 1 (eno) redno vmesno čiščenje).
3. Izredno čiščenje, na klic naročnika (obsega izvedbo storitev rednega vmesnega čiščenja in ponudnik/izvajalec se je dolžan odzvati v najmanj 5 urah).
4. Najem 1 WC kabine, prilagojene za invalide (univerzalna M/Ž).
5. Začetni servis naročnikovih WC kabin.
6. Končni servis naročnikovih WC kabin.

Poleg navedenih cenovnih postavk obrazec cenika iz priloge 2 vsebuje še postavki 8 in 9 za vpis ponujenega popusta za več kot 10 WC kabin oz. za najem, daljši od 14 dni.

Merila za ocenjevanje ponudb je naročnik določil v IV. poglavju razpisne dokumentacije, v katerem je določil, da bo po izvedenih pogajanjih izbral ekonomsko najugodnejšo ponudbo tako, da bo točkoval posamezne ponudbene postavke na naslednji način:

I. Cena najema 1 WC kabine na dan (ponder 32).
II. Cena najema 1 WC kabine, prilagojene za invalide (ponder 1).
III. Cena rednega vmesnega čiščenja (ponder 35).
IV. Cena izrednega čiščenja (ponder 10).
V. Cena začetnega servisa naročnikovih WC kabin (ponder 1).
VI. Cena končnega servisa naročnikovih WC kabin (ponder 1).
VII. Popust za »enkraten najem«, za več kot 10 WC kabin, za zajete postavke-cene, kot je razvidno na prilogi 2 (ponder 10).
VIII. Popust za »enkraten najem«, za več kot 14 dni, za zajete postavke-cene, kot je razvidno na prilogi 2 (ponder 10).

Za vsa cenovna merila (postavke I do VI) je naročnik določil, da bo v primeru, če bo ponudnik ponudil brezplačen najem ali brezplačno storitev, v preračunavanju upošteval ceno z vrednostjo 0,001 EUR. Naročnik je v razpisni dokumentaciji za postavke I do VI določil tudi formulo, po kateri bo (glede na določene ponderje za vsako izmed cenovnih meril) izračunaval točke, za postavki VII in VIII pa je določil formulo, po kateri bo izračunaval točke za ponujeni popust. Zatem je zapisal še:

»Število dobljenih točk posamezne ponudbe, je vsota točk pridobljenih po posameznem merilu-poziciji: I +II + III +IV + V + VI +VII +VIII. Posamezna ponudba lahko prejme največ 100,00 točk.

Naročnik bo oddal javno naročilo ponudniku, čigar ponudba bo prejela najvišje število točk – bo ekonomsko najugodnejša, ob pogoju, da bo njegova ponudba po izvedenem pregledu označena za dopustno.«

Kot je razvidno iz začetne ponudbe vlagatelja, je ta v obrazcu cenika iz priloge 2 za posamezne razpisane cenovne postavke ponudil naslednje cene (brez DDV):

1. Najem 1 WC kabine na dan: 2,00 EUR,
2. Redno vmesno čiščenje: 30,00 EUR,
3. Izredno čiščenje, na klic naročnika: 80,00 EUR,
4. Najem 1 WC kabine, prilagojene za invalide: 10,00 EUR,
5. Začetni servis naročnikovih WC kabin: 90,00 EUR,
6. Končni servis naročnikovih WC kabin: 200,00 EUR.

V postavkah 8 in 9 cenika, ki se nanašata na popust za več kot 10 WC kabin oz. za najem, daljši od 14 dni, je vlagatelj ponudil popust v višini 1 %.

Po izvedenih pogajanjih je vlagatelj naročniku predložil končno ponudbo z novim obrazcem cenika iz priloge 2, iz katerega je razvidno, da je za posamezne razpisane cenovne postavke ponudil naslednje spremenjene (znižane) cene (brez DDV):

1. Najem 1 WC kabine na dan: 0,001 EUR,
2. Redno vmesno čiščenje: 0,001 EUR,
3. Izredno čiščenje, na klic naročnika: 8,00 EUR,
4. Najem 1 WC kabine, prilagojene za invalide: 10,00 EUR,
5. Začetni servis naročnikovih WC kabin: 90,00 EUR,
6. Končni servis naročnikovih WC kabin: 200,00 EUR.

Vlagatelj je v postavkah 8 in 9 cenika, ki se nanašata na popust, ponudil tudi nove vrednosti popusta, in sicer 60 % za več kot 10 WC kabin in 20 % za najem, daljši od 14 dni.

Kot je razvidno iz predložene dokumentacije, je naročnik vlagatelja z dopisom z dne 5. 4. 2018 pozval, naj obrazloži ponujene cene iz končne ponudbe. V dopisu je naročnik vlagatelju pojasnil, da je v končni ponudbi predložil neobičajno nizke cene za najbolj uporabljene storitve, saj je postavki »najem 1 WC kabine na dan« in »redno vmesno čiščenje« znižal za več kot 99 %, postavko »izredno čiščenje na klic naročnika« pa je znižal za 90 %. Če bi se upošteval še popust za več kot 10 WC kabin in za obdobje najema, daljše od 14 dni, bi bile cene še nižje. Naročnik je zato vlagatelja pozval, naj pojasni končno ceno in vse zajete stroške, pojasnilo pa je moralo obsegati prikaz stroškov logistike, transporta, dela, čiščenja, zagotavljanja ustreznih delovnih pogojev za delavce, izpolnjevanja delovnopravnih obveznosti in poslovanja s podizvajalci. Naročnik je vlagatelja pozval tudi, naj pojasnilo vsebuje podatke o morebitni državni pomoči, podatke o številu ur, ki jih porabi delavec za izvajanje storitev, skupaj z urno bruto postavko za opravljeno delo, in podatke o ostalih elementih, ki so pomembni pri izvedbi naročila. Ob tem je naročnik vlagatelja opozoril, da mora pojasniti in zagotoviti, da bo pri izvajanju naročila izpolnjeval vse veljavne obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava. Hkrati je naročnik pripravil tudi konkreten primer najema devetih WC kabin za obdobje 13 dni z vključenimi štirimi rednimi čiščenji, za katerega je od vlagatelja pričakoval podrobno stroškovno kalkulacijo.

Vlagatelj je naročniku z dopisom z dne 10. 4. 2018 poslal obrazložitev ponudbe, v kateri je predstavil poslovanje svojega podjetja in kapacitete, s katerimi razpolaga. Potrdil je, da svojim zaposlenim redno plačuje plače in prispevke ter jim nudi delovno zaščito, zavarovanja in regres. Potrdil je tudi, da izpolnjuje vse veljavne obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava in da spoštuje vse predpise in ostale zahteve. V zvezi z določitvijo cen v končni ponudbi je vlagatelj pojasnil:

»Glede na to, da si želimo resnega sodelovanja z vami, smo bili na pogajanjih primorani tehtno razmisliti kakšno ceno bi ponudili, da bi bila za vas sprejemljiva. Odločili smo se, da ne bomo pretiravali s ceno in da se bomo poskušali čimbolj približati vašim željam po najugodnejši ceni, saj je očitno bil to razlog za poziv na pogajanja. Ponovne kalkulacije s strani naše servisno logistične ekipe so nam pokazale, da lahko vse nastale stroške dostave, odvoza in vmesnih servisov pokrijemo iz naslova pozicij začetnega in končnega servisa wc kabin (ki znaša 290,00 EUR/kom neto). Torej potrjujemo še enkrat navedene cene, ki smo jih predložili na pogajanjih.«

Na podlagi konkretnega primera najema devetih WC kabin za obdobje 13 dni z vključenimi štirimi rednimi čiščenji je vlagatelj v pojasnilu neobičajno nizke ponudbe podal naslednji izračun:

- najem WC kabine – univerzalna = 9x0,001 €/kom = 0,009 €
- redno vmesno čiščenje = 9x0,004 €/kom = 0,036 €
- začetni servis naročnikovih WC kabin = 9x90,00 €/kom = 810,00 €
- končni servis naročnikovih WC kabin = 9x200,00 €/kom = 1.800,00 €
- skupaj: = 2.610,045€

Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da bi lahko naročnik preverjal le končno ponudbeno ceno, ne pa posameznih ponudbenih postavk, saj je od ponudnika odvisno, kako izračuna posamezne postavke, da bo cena zanj ekonomsko sprejemljiva. Po mnenju vlagatelja bi moral naročnik primerjati le končne cene posameznih ponudnikov, ker je nepomembno, ali ponudnik najem ponudi brezplačno, če so pri tem stroški pokriti s postavkami vzdrževanja, servisov ali čiščenja. Vlagatelj se pri tem sklicuje tudi na prakso Državne revizijske komisije, in sicer na sklep št. 018-156/2016-5, in navaja, da gre za identičen primer, saj lahko tudi v tem primeru vse stroške dostave, odvoza in vmesnih servisov pokrije iz naslova pozicij začetnega in končnega servisa kabin.

V zvezi s sklicevanjem na prakso Državne revizijske komisije je treba najprej pojasniti, da se sklep št. 018-156/2016-5 ne nanaša na identično stanje, kot to skuša prikazati vlagatelj. V zadevi št. 018-156/2016-5 je Državna revizijska komisija obravnavala postopek oddaje javnega naročila, v okviru katerega je takratni naročnik naročal servisiranje ter kleparska in ličarska popravila avtomobilov. Pri tem je od ponudnikov zahteval, da v ponudbenem predračunu navedejo urne postavke za tri stopnje zahtevnosti del: manj zahtevna dela, zahtevna dela in zelo zahtevna dela. Takratni vlagatelj, katerega ponudba je bila ocenjena kot neobičajno nizka, je za manj zahtevna dela ponudil primerljivo ceno kot ostali ponudniki, za zahtevna in zelo zahtevna dela pa je ponudil ceno 1 EUR brez DDV. Ker med takratnima vlagateljem in naročnikom ni bilo spora, da manj zahtevna dela predstavljajo 95 % razpisanih storitev, cena, ki jo je takratni vlagatelj ponudil za manj zahtevna dela, pa je bila višja od cen takratnega izbranega ponudnika, je bilo ugotovljeno, da bi takratni vlagatelj glede na strukturo ponujenih cen in delež manj zahtevnih del v celotnem naročilu za izvedene storitve v času trajanja pogodbe prejel celo višji skupni pogodbeni znesek kot takratni izbrani ponudnik. Ob takem dejanskem stanju je Državna revizijska komisija zapisala, da se neobičajno nizka ponudba ne presoja le glede cen posameznih postavk, ampak je ključna končna ponudba oz. končna ponudbena cena, medtem ko je podrobnejša struktura posameznih postavk (oblikovanje cen teh postavk) znotraj te načeloma stvar poslovne politike posameznega konkurenta na relevantnem trgu.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je dejansko stanje drugačno, saj ni mogoče slediti vlagatelju, ki zatrjuje, da bo stroške dostave, odvoza in vmesnih servisov WC kabin pokril iz naslova pozicij začetnega in končnega servisa kabin in da je zato njegova skupna ponudbena vrednost višja od ponudbene vrednosti izbranega ponudnika. Kot je razvidno iz V. poglavja razpisne dokumentacije (Opis predmeta in naročnikove zahteve), naročnik naroča storitve najema in čiščenja kemičnih WC kabin, ki jih je mogoče razdeliti na dva dela:

- storitve najema in čiščenja ponudnikovih WC kabin, ki obsegajo oddajo ponudnikovih WC kabin v najem, prevoz, postavitev za naročnikovo uporabo in vmesno čiščenje, in
- storitve servisa naročnikovih WC kabin, ki obsegajo začetni servis naročnikovih WC kabin, katerega namen je priprava kabin za uporabo, končni servis naročnikovih WC kabin, katerega namen je izpraznitev, čiščenje in priprava za odvoz, ter vmesno čiščenje naročnikovih WC kabin, pri čemer naročnik sam zagotovi prevoz in dostavo na in iz svoje lokacije.

Z navedeno delitvijo predmetnih storitev sovpada tudi obrazec cenika iz priloge št. 2, v katerem je naročnik, kot je bilo že zapisano, zahteval vpis cen za naslednje cenovne postavke:

1. Najem 1 WC kabine na dan,
2. Redno vmesno čiščenje,
3. Izredno čiščenje,
4. Najem 1 WC kabine, prilagojene za invalide,
5. Začetni servis naročnikovih WC kabin,
6. Končni servis naročnikovih WC kabin.

Iz razpisne dokumentacije je torej razvidno, da so bili ponudniki v obrazec cenika dolžni vpisati cene za posamezne postavke, pri čemer se na WC kabine, ki jih v najem ponudi izvajalec, nanašajo postavke 1, 2, 3 in 4, na WC kabine, ki so v lasti naročnika, pa se nanašajo postavke 2, 3, 5 in 6. Glede na navedeno je mogoče slediti naročniku, ki v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, navaja, da je osnovni predmet javnega naročila najem in čiščenje WC kabin in da je od ponudnikov zahteval predložitev cenika, v katerega so morali vpisati cene za najem njihovih WC kabin ter cene za servisiranje naročnikovih WC kabin. Postavki 5 in 6 iz obrazca cenika se torej ne nanašata na primer, ko WC kabine zagotovi ponudnik, temveč le na primer, ko naročnik uporabi lastne WC kabine in od izvajalca pričakuje njihov začetni in končni servis. Razpisna dokumentacija je v tem delu jasna in ne dopušča obračunavanja storitev najema ponudnikovih WC kabin na način, da se prištejejo tudi postavke, ki se nanašajo le na uporabo naročnikovih WC kabin. Iz začetne ponudbe je razvidno, da jo je na tak način razumel tudi vlagatelj, saj je struktura njegovih začetnih ponudbenih postavk primerljiva s postavkami izbranega ponudnika in omogoča izvajanje razpisanih storitev na način, da bi vlagatelj v primeru najema njegovih WC kabin naročniku (če bi storitve obračunal na način, skladen z razpisno dokumentacijo) zaračunal realno ceno.

Iz pojasnila neobičajno nizke ponudbe z dne 10. 4. 2018 je razvidno, da v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni mogoče govoriti o tem, da bi vlagatelj stroške izvajanja storitev pri izrazito nizkih ponudbenih postavkah (postavki 1 in 2 iz obrazca cenika) lahko pokrival z drugimi višjimi ponudbenimi postavkami. Vlagatelj je namreč stroškovno kalkulacijo v primeru najema devetih WC kabin za obdobje 13 dni z vključenimi štirimi rednimi čiščenji prikazal tako, da je storitvam najema lastnih WC kabin in rednega vmesnega čiščenja napačno prištel še storitev začetnega servisa naročnikovih WC kabin in storitev končnega servisa naročnikovih WC kabin. Vlagateljeva stroškovna kalkulacija zato temelji na napačnem razumevanju razpisne dokumentacije oz. na napačnem obračunavanju razpisanih storitev, saj postavk začetnega in končnega servisa naročnikovih kabin (glede na določila razpisne dokumentacije) ni mogoče obračunati v primeru najema ponudnikovih WC kabin, temveč izključno le v primeru, ko bo naročnik uporabil lastne WC kabine. Pravilna cena najema devetih (ponudnikovih) WC kabin za obdobje 13 dni z vključenimi štirimi rednimi čiščenji torej v vlagateljevem primeru glede na njegovo končno ponudbo ne znaša 2.610,045 EUR, temveč (brez upoštevanja popustov) 0,045 EUR.

Kot je bilo že zapisano, nizka cena sama po sebi ni prepovedana, njeno oblikovanje pa je stvar avtonomne poslovne odločitve vsakega posameznega ponudnika. Ne glede na navedeno ima naročnik podlago v ZJN-3, da nizko ceno kot element neobičajno nizke ponudbe preveri, če ta tako odstopa od siceršnjih cen oz. cen na trgu, da pri njem vzbudi dvom o tem, ali je ponudnik pravilno razumel razpisno dokumentacijo oz. obseg predmeta naročila in posledično ali lahko ob nizki ceni sploh zagotovi izvedbo naročila na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila se je naročniku glede na izrazito znižanje cen v posameznih ponudbenih postavkah utemeljeno pojavil dvom v to, ali je vlagatelj pravilno razumel način izvajanja razpisanih storitev oz. način njihovega obračunavanja. Naročniku zato ni mogoče očitati kršitve določb 86. člena ZJN-3, saj je vlagatelju dal možnost, da pojasni izrazito znižanje ključnih ponudbenih postavk. Naročnikov poziv k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe je bil podan v obsegu, kot ga predvideva drugi odstavek 86. člena ZJN-3, saj se je nanašal na v zakonu določene elemente oz. na tiste elemente, ki so odločilni za izpolnitev naročila. Ker iz vlagateljevega pojasnila neobičajno nizke ponudbe izhaja, da je višina posameznih ponudbenih postavk iz končne ponudbe posledica napačnega razumevanja razpisne dokumentacije in da vlagatelj za izvajanje razpisanih storitev ne bo mogel izstavljati računov v takšnih zneskih, kot so razvidni iz simulacije konkretnega primera najema devetih (ponudnikovih) WC kabin za obdobje 13 dni z vključenimi štirimi rednimi čiščenji (pa tudi iz drugih simulacij, ki jih je vlagatelj priložil zahtevku za revizijo), je treba ugotoviti, da se je naročnikov dvom o tem, ali je vlagatelj napačno razumel določbe razpisne dokumentacije oz. ali bo lahko za tako nizke cene izvedel predmetno javno naročilo, izkazal za upravičenega. Vlagatelj bi lahko, ob pravilnem zaračunavanju razpisanih storitev najema ponudnikovih WC kabin, naročniku za najem večjega števila WC kabin za daljše časovno obdobje izstavljal le račune z zanemarljivimi zneski, za katere je mogoče utemeljeno sklepati, da ne bi zadostovali za pokrivanje osnovnih vlagateljevih stroškov. Ob tem vlagatelj niti v pojasnilu neobičajno nizke ponudbe niti v zahtevku za revizijo (razen z napačnim sklicevanjem na obračunavanje postavk začetnega in končnega servisa naročnikovih WC kabin) ni izkazal, da bi lahko te stroške pokrival iz drugih virov poslovanja oz. z drugimi postavkami, niti ni zatrjeval, da bi uporaba naročnikovih WC kabin, pri katerih so vlagateljeve cenovne postavke bistveno višje od postavk izbranega ponudnika, predstavljala pretežni del tega javnega naročila. Nasprotno, kot pojasnjuje naročnik, sam razpolaga le z manjšim številom lastnih WC kabin, zato bo te pretežno najemal od ponudnikov, kar pomeni, da bo pretežni del naročila predstavljalo izvajanje storitev najema ponudnikovih WC kabin in storitev rednega vmesnega čiščenja, za katere je vlagatelj ponudil končno ceno 0,001 EUR.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitve 86. člena ZJN-3, ko je vlagatelja na podlagi izrazitega znižanja končnih ponudbenih cen v pogajanjih pozval k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe in ko je na podlagi preučitve obrazložitve ponudbe ugotovil, da vlagateljeve ponudbene cene temeljijo na napačnem razumevanju razpisne dokumentacije, zaradi česar vlagatelj v primeru pravilnega obračunavanja razpisanih storitev ne bi mogel izvesti predmetnega javnega naročila v zahtevanem obsegu. Posledično tudi ni mogoče ugotoviti kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov, saj ponudbe vlagatelja in izbranega ponudnika ni mogoče primerjati na podlagi predpostavk, ki jih zatrjuje vlagatelj, torej na podlagi napačnega obračunavanja storitev začetnega in končnega servisa naročnikovih WC kabin pri izvajanju storitev najema in čiščenja ponudnikovih WC kabin. Primerjava vlagateljeve ponudbe in ponudbe izbranega ponudnika ob upoštevanju obračunavanja storitev, ki je skladno z določili razpisne dokumentacije, ne pripelje do ugotovitve, da bi bila vlagateljeva ponudba bistveno višja od ponudbe izbranega ponudnika in da zato naročnik ni imel podlage za njeno izločitev, temveč ravno obratno.

Državna revizijska komisija ob vsem ugotovljenem zaključuje, da naročniku ni mogoče očitati nezakonitega ravnanja, ko je vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka, zato je zahtevek za revizijo, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 20. 6. 2018



predsednica senata
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 59, 1000 Ljubljana
- Odvetniška pisarna Turk, d. o. o., Kržičeva ulica 6, 1000 Ljubljana, p. p. 2524
- ADCO & DIXI, d. o. o., Meljska cesta 103, 2000 Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve, tu.