018-057/2018 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-057/2018-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji »Javn[ega] naročil[a] za oddajo naročila blaga po odprtem postopku za dobavo videonadzorne opreme« v sklopu 1 »Dobava in montaža IP videonadzorne opreme« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj A KODA PLUS d.o.o., Celovška cesta 175, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba, o. p., d. o. o., Tivolska cesta 50, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17. 4. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 16. 6. 2017 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o javnem naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 21. 6. 2017, pod št. objave JN006149/2017-B01, ter dne 22. 6. 2017 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2017/S 118-236485. Naročnik javno naročilo blaga oddaja po odprtem postopku.

Naročnik je dne 7. 9. 2017 sprejel in dne 8. 9. 2017 na portalu javnih naročil objavil »SKLEPE O ODDAJI NAROČILA«, št. 430-800/2017/33 (15131-08), med njimi tudi sklep številka 430-800/2017-1, iz katerega je izhajalo, da se zadevno javno naročilo v sklopu 1 »Dobava in montaža IP videonadzorne opreme« odda ponudniku TENZOR d.o.o., čigar ponudbo je naročnik v omenjenem sklopu izbral kot najugodnejšo. Zoper navedeno odločitev je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, o katerem je Državna revizijska komisija odločila s sklepom št. 018-233/2017-7 z dne 14. 11. 2017 in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji naročila v tem sklopu.

Naročnik je dne 21. 2. 2018 sprejel in na portalu javnih naročil objavil »SKLEP O IZIDU NAROČILA ZA SKLOP 1«, št. 430-800/2017/84 (15131-08), s katerim je ponudnike obvestil, da javno naročilo za ta sklop ni uspelo. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da so vse prejete ponudbe nedopustne. Kot razlog za zavrnitev vlagateljeve ponudbe je naročnik navedel, da je vlagatelj po naročnikovi zahtevi za dodatno pojasnilo glede izpolnjevanja zahteve v zvezi z neprekinjenim (24/7) delovanjem monitorja posredoval tehnično dokumentacijo, iz katere je navedeno sicer razvidno, vendar pa se posredovana dokumentacija za predmetni monitor razlikuje od dokumentacije za predmetni monitor, predložene v ponudbi. Razlike naj bi bile v postavkah »Screen size (inch/cm), Brightness (cd/m2), Supported on digital and analogue inputs (PC), Power consumption (W), Warranty, Accessories«, poleg tega pa naj bi bilo dodanih še nekaj postavk, nova dokumentacije pa ne vsebuje več stavka »Ideal for coast efficient retail signage, conferencing applications and lobby or reception installations not exceeding 16/7 operating time«. Naročnik ugotavlja, da je ponudnik s posredovano tehnično dokumentacijo ponudil novo različico prvotno ponujenega monitorja, ki se v določenih lastnostih razlikuje od prvotno ponujenega. Navedeno naj bi bilo v nasprotju s šestim odstavkom 89. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), skladno s katerim ponudnik ne sme dopolnjevati ali popravljati tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila.

Vlagatelj je dne 5. 3. 2018 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev naročnikovega sklepa z dne 21. 2. 2018 in povrnitev priglašenih stroškov pravnega varstva. Kot nepravilno označuje naročnikovo odločitev o zavrnitvi njegove ponudbe kot nedopustne. Navaja, da je naročniku po prejetem pozivu na pojasnilo ponudbe posredoval novejšo različico kataloga ponujenega monitorja iz leta 2015, dodatne kataloge (prav tako iz leta 2015) ter »NEC Operational Guidelines«, iz česar vse je jasneje izhajalo izpolnjevanje zahteve glede neprekinjenega delovanja (in čemur naj tudi naročnik ne bi več nasprotoval). Vlagatelj v nadaljevanju povzema relevantna določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, vsebino ponudbe ter potek pojasnjevanja ponudbe. Poudarja, da nikakor ni ponudil nove (oz. druge) različice monitorja, kot je to zmotno ugotovil naročnik. Izpostavlja, da pri nobeni od s strani naročnika zahtevanih tehničnih specifikacij ni prišlo do razlikovanj, tako da tudi sicer nikakor ni dopolnjeval ali popravljal tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila. Tudi dejstvo, da naknadno predložen katalog ne vsebuje več stavka »Ideal for […]not exceeding 16/7 operating time«, na to ne vpliva; ta stavek namreč pomeni le, da je ponujen monitor idealen za delovanje 16 ur dnevno, ne pa tudi tega, da ni primeren za delovanje 24/7. Novejša različica kataloga se od k ponudbi predloženega razlikuje iz razloga, ker je proizvajalec svoj katalog dopolnil in zaokrožil določene podatke v njem (npr. pri postavki »Screen size«). Podatek o svetilnosti se ni spremenil, saj je v obeh katalogih navedena ista največja svetilnost; prav tako ni razlik pri priključkih, ista je tudi tovarniška nastavitev pri podatku »Power consumption« (ki tudi sicer ni predstavljal tehnične specifikacije naročnika). Pri postavki »Warranty« je le dodatno opisana opcija proizvajalca (možnost podaljšanja garancije na 4 ali 5 let), pri čemer je vlagatelj v obrazcu Priloga 3 jasno navedel 36 mesečni garancijski rok. V zvezi s postavko »Accessories« pa vlagatelj izpostavlja, da so to dodatne možnosti, ki so na voljo za ponujeni monitor, in nikakor ne predstavljajo podatka o osnovnem monitorju – tudi sicer so se tu spremenile zgolj oznake stenskih nosilcev.

Naročnik je s sklepom, št. 430-800/2017/96 (15131-08) z dne 15. 3. 2018, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega. Vztraja pri navedbah iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, pri čemer dodaja, da je v novoposredovani tehnični dokumentaciji dodanih (spremenjenih) še nekaj postavk: spremenjeni so datum tehnične dokumentacije, »Order code« in oznaka na tehnični dokumentaciji. Naročnik se sprašuje, zakaj vlagatelj že v prvotni ponudbi ni predložil novejše tehnične dokumentacije (iz leta 2015). Naročnik vztraja, da je vlagatelj s posredovano tehnično dokumentacijo ponudil novo različico prvotno ponujenega monitorja, ki se v določenih lastnostih razlikuje od prvotno ponujenega monitorja, kar pa je v nasprotju z ZJN-3. Kot nerelevantne označuje navedbe vlagatelja, da v dodatno posredovani dokumentaciji ne prihaja do razlikovanj pri nobeni od s strani naročnika zahtevanih tehničnih specifikacij; dejstvo je, da so spremenjene oz. drugače zapisane tehnične lastnosti ponujene opreme. Naročnik se sklicuje na prakso Državne revizijske komisije, kot izhaja iz sklepov št. 018-231/2017-10 in 018-067/2017-5.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 21. 3. 2018 opredelil do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo, pojasnjuje pa tudi, zakaj za obravnavani primer nista aplikativna sklepa Državne revizijske komisije, na katera se sklicuje naročnik.

Naročnik je z vlogo z dne 22. 3. 2018 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je naročnik po prejemu zahtevanih pojasnil (dopolnitve) ponudbe neutemeljeno izločil njegovo ponudbo ter posledično sprejel odločitev o zavrnitvi vseh ponudb.

Vlagateljeve revizijske navedbe je potrebno presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je dopustna ponudba tista, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da so izpolnjeni naslednji pogoji:
- ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in
- ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena.

V kolikor so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko naročnik v skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 zahteva, da gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, je mogoče objektivno preveriti. Če gospodarski subjekt ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, mora naročnik gospodarski subjekt izključiti. V skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 ponudnik ne sme dopolnjevati ali popravljati svoje cene brez DDV na enoto, vrednosti postavke brez DDV, skupne vrednosti ponudbe brez DDV, razen kadar se le-ta spremeni v skladu s sedmim odstavkom tega člena, ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Ena od predpostavk dopustne ponudbe je torej tudi njena skladnost z zahtevami naročnika, opredeljenimi v tehničnih specifikacijah. Naročnik opredeli predmet javnega naročila s tehničnimi specifikacijami, ki morajo biti oblikovane ob upoštevanju določb 68. člena ZJN-3. Gre za zahtevane značilnosti predmeta javnega naročila, ki naj bi izražale pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila. Tehnične specifikacije v skladu s 23. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 v primeru javnih naročil blaga ali storitev pomenijo specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom (vključno z dostopnostjo za invalide), ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti.

Ker je ponudnik dolžan v ponudbi dokazati, da ponuja blago oziroma storitve z zahtevanimi tehničnimi specifikacijami, mora naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila med drugim določiti tudi način izkazovanja tehnične ustreznosti predmeta ponudbe (npr. z opisom tehničnih lastnosti, s predložitvijo skic, prospektov, izjav in druge tehnične dokumentacije). V obravnavanem primeru je naročnik v dokumentu »RAZPISNA DOKUMENTACIJA« pod 2. točko II. dela (»OPIS PREDMETA JAVNEGA NAROČILA IN ZAHTEVE NAROČNIKA«) tega dokumenta navedel:

»Ponujena oprema mora v celoti ustrezati vsem zahtevam iz razpisne dokumentacije.

Kot dokazilo o ustreznosti ponujene opreme mora ponudnik v ponudbi predložiti:
- Izjavo ponudnika, da ponujena oprema ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije, ki jo ponudnik poda na obrazcu iz Priloge št. 3,
- Podpisane in žigosane priloge - Tehnične specifikacije predmeta javnega naročila,
- Tehnično dokumentacijo za ponujeno opremo iz katere mora biti razvidno, da ponujena oprema ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije.

Tehnične specifikacije predmeta javnega naročila so v prilogi, in sicer so kot posebna datoteka dostopna na istem mestu kot ta razpisna dokumentacija (priloga od št. 6-1 do 6-4).

Naročnik si pridržuje pravico od ponudnika pred oddajo naročila zahtevati dopolnitev oz. predložitev dokazil, iz katerih izhaja, da ponujena oprema ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije.«

Predmet nabave v spornem sklopu je tudi »42˝ Profesionalni LCD monitor« (v skupni količini 36 kompletov), v zvezi s katerim je naročnik v dokumentu »TEHNIČNE SPECIFIKACIJE« (priloga št. 6-1) kot zahtevo v zvezi z delovanjem naprave navedel »primeren za neprekinjeno delovanje ("24/7")«. Med strankama ni sporno, da je vlagatelj z izpolnitvijo tabele tehničnih specifikacij navedel, da ponuja monitor proizvajalca N., model V423, ter da ta monitor izpolnjuje izpostavljeno zahtevo (navedba »DA« v tabelah priloge št. 6-1). Nesporno med strankama je tudi, da je vlagatelj kot tehnično dokumentacijo za ponujen monitor predložil katalog te naprave iz leta 2014, iz katerega pa ni bilo razvidno, ali je primeren za neprekinjeno delovanje – vsebovana je bila namreč zgolj navedba, da je »idealen za delovanje 16/7« (»Ideal for coast efficient retail signage, conferencing applications and lobby or reception installations not exceeding 16/7 operating time«.).

Iz odstopljene dokumentacije izhaja, da je naročnik dne 7. 12. 2017 vlagatelja pozval, naj med drugim pojasni navedbe iz ponudbe, kjer je po eni strani potrdil izpolnjevanje sporne zahteve, po drugi strani pa je priložil tehnično dokumentacijo, v kateri je navedeno (kot to povzema naročnik), »da je ponujen monitor primeren za aplikacije, ki ne presegajo 16/7 delovanje«. Vlagatelj je v odgovor na ta poziv naročniku posredoval dodatno dokumentacijo za monitor V423 (vključno s katalogom iz leta 2015), v kateri je naveden čas delovanja »24/7«, brez navedbe o idealnem času delovanja »16/7«. Iz očitkov naročnika izhaja, da je vlagatelj s temi dokazili dejansko ponudil novo oz. drugo različico prvotno ponujenega monitorja in s tem zamenjal prvotno ponujen predmet javnega naročanja z drugim predmetom – naročnik se pri tem sklicuje na številne tehnične podatke monitorja, ki naj bi bili spremenjeni, ter na odsotnost navedbe o idealnem obratovalnem času 16 ur dnevno, čemur vse pa vlagatelj nasprotuje.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da dokumentacija, ki jo je po naročnikovem pozivu posredoval vlagatelj, ne pojasnjuje oz. odgovarja na naročnikovo ugotovitev neskladnosti navedb v ponudbi (kot opisano zgoraj) glede izpolnjevanja sporne tehnične specifikacije monitorja, ampak povzroča dvom o tem, ali se ta (nova) dokumentacija sploh nanaša na isti proizvod, kot je bil naveden v ponudbi in za katerega so bila v ponudbi predložena tehnična dokazila. Vlagatelj je namreč po pozivu naročnika namesto zahtevanega pojasnila predložil dodatno dokumentacijo, med drugim tudi katalog monitorja, iz katerega pa glede na v ponudbi vsebovan katalog izhajajo drugačne tehnične lastnosti monitorja, in sicer zlasti pri postavkah, ki se nanašajo na velikost zaslona (»Screen size (inch/cm)«; prej »42/107«, potem »42/106.68«), svetilnosti zaslona (»Brightness (cd/m2)«; prej »450/270 Eco (Shipment setting)«, potem »320 (450 max)«), ter energetsko učinkovitost (»Power consumption (W)«; prej »88 Eco (shipment setting), 115«, potem »88 shipping: 220 (max.)«).

Upoštevajoč že opisane razlike v predloženi tehnični dokumentaciji je potrebno ugotoviti, da ravnanje vlagatelja v konkretnem primeru predstavlja spremembo ponujenega izdelka oz. spremembo ponudbe v delu, vezanem na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila. Vlagatelj je namreč v svoji (prvotno podani ponudbi) podrobno specificiral ponujeno blago (in sicer tako tako z lastnostmi, ki jih je v smislu tehničnih zahtev določil naročnik, kot tudi drugimi lastnostmi), ob podaji odgovora na naročnikov poziv, ki se je nanašal na eno izmed postavljenih tehničnih zahtev, pa predložil dokumentacijo, iz katere (v več že predstavljenih elementih) izhajajo drugačne specifikacije ponujenega blaga. Okoliščina, ki jo izpostavlja vlagatelj, da ni prišlo do spremembe specifikacij, ki jih je zahteval naročnik, je v tej zvezi nerelevantna. Izdelek je namreč specificiran s celoto vseh lastnosti in ne zgolj s tistimi, ki jih je v smislu tehničnih zahtev določil naročnik, sprejeti nasprotno stališče pa bi pomenilo, da bi lahko ponudniki v nasprotju z načeloma transparentnosti (6. člen ZJN-3) in enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) tudi po oddaji ponudbe (tj. po poteku roka za predložitev ponudb) spreminjali predmet naročila oz. zamenjali prvotno ponujeni predmet naročila z drugim predmetom, v kolikor se pri tem ne bi spremenil naziv predmeta ter tiste značilnosti, ki jih je naročnik določil v okviru tehničnih specifikacij. Neutemeljene so tudi navedbe vlagatelja, da naj bi bile spremembe nekaterih podatkov v predloženi tehnični dokumentaciji zgolj posledica zaokroževanja oziroma, da »odstopanj sploh ni«. Vpogled v oba predložena kataloga nedvomno pokaže, da se podatki v teh dokumentih (v že izpostavljenih delih) razlikujejo, od naročnika pa ni upravičeno zahtevati, da bi bil v položaju, ko ponudnik s podanim pojasnilom (dopolnitvijo, spremembo) ponudbe povzroči še dodatne nejasnosti (nepopolnosti), dolžan ponudniku omogočiti nadaljnje odpravljanje oziroma pojasnjevanje teh (v konkretnem primeru npr. v smislu pojasnjevanja narave sprememb ponudbe, ki jih je ponudnik izvedel samoiniciativno); takšno ravnanje naročnika bi bilo nenazadnje lahko neskladno tudi z zadnjo povedjo petega odstavka 89. člena ZJN-3.

Ob upoštevanju navedenega gre zaključiti, da je vlagatelj pri podaji odgovora na naročnikov poziv z dne 7. 12. 2017 ravnal v neskladju s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3, saj je nedopustno spremenil svojo ponudbo v delu, ki se nanaša na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, pri čemer se sprememba ni nanašala na popravek ali dopolnitev očitne napake.

Vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo posledično ni uspel izkazati, da je naročnik s tem, ko je njegovo nedopustno spremenjeno ponudbo izločil, ravnal v neskladju z ZJN-3, zato je Državna revizijska komisija, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo uveljavljal povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija v skladu z določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN njegovo zahtevo za povračilo stroškov postopka pravnega varstva zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 17. 4. 2018

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije




Vročiti:
 Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba, o. p., d. o. o., Tivolska cesta 50, 1000 Ljubljana,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1000 Ljubljana,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
 v spis zadeve, tu.