018-004/2018 Muzej za arhitekturo in oblikovanje (MAO)

Številka: 018-004/2018-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Raziskovalno delo Centra za kreativnost (CzK)«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Zelen in partnerji d.o.o., Prvomajska ulica 28a, 5000 Nova Gorica, ki jo zastopa Odvetniška družba Mihelj, Barbič in partnerji, o.p., d.o.o., Prvomajska ulica 23, 5000 Nova Gorica (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Muzej za arhitekturo in oblikovanje (MAO), Pot na Fužine 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 31. 1. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb« z dne 12. 12. 2017.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v znesku 1.853,97 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik na podlagi Sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. JN6/2017 z dne 19. 10. 2017, ki je bil na Portalu javnih naročil objavljen dne 20. 10. 2017, pod št. objave JN009023/2017-W01, izvaja postopek oddaje naročila male vrednosti, katerega predmet je »Raziskovalno delo Centra za kreativnost (CzK)«. Javno naročilo sofinancirata Republika Slovenija in Evropska unija iz Evropskega sklada za regionalni razvoj.

Dne 24. 11. 2017 je naročnik sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, ki je bila na Portalu javnih naročil objavljena dne 5. 12. 2017, pod št. objave JN009023/2017-ODL01, s katero je ponudbo vlagatelja zavrnil kot nedopustno ter izbral ponudbo ponudnika Inštitut za ekonomska raziskovanja, Kardeljeva ploščad 17, 1000 Ljubljana.

Dne 12. 12. 2017 je naročnik sprejel Odločitev o razveljavitvi odločitve o oddaji javnega naročila in sklep o zavrnitvi vseh ponudb, s katerima je razveljavil svojo odločitev o oddaji javnega naročila z dne 5. 12. 2017 ter obe prejeti ponudbi zavrnil. V obrazložitvi odločitve navaja, da je »pri ponovnem pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter obeh prispelih ponudb ugotovil, da dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ni bila pripravljena optimalno, zaradi česar jo mora v določenih delih spremeniti. Spremembe se nanašajo predvsem na pogoje, merila in pogodbena določila, za katera je naročnik ugotovil, da niso bila ustrezno pripravljena«.

Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb je bila 12. 12. 2017 objavljena na Portalu javnih naročil pod št. objave JN009023/2017-ODL01P1, v posledici česar se na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, v nadaljevanju: ZJN-3) z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

Zoper naročnikov sklep o zavrnitvi vseh ponudb je vlagatelj dne 19. 12. 2017 pravočasno vložil Zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija ugodi zahtevku za revizijo in razveljavi naročnikov sklep o zavrnitvi vseh ponudb z dne 12. 12. 2017, naročnik pa vlagatelju povrne stroške revizijskega postopka.

Vlagatelj zatrjuje, da so razlogi za sprejem izpodbijanega sklepa povsem neobrazloženi, nejasni in fiktivni. V zvezi s tem pojasnjuje, da naročnik v obrazložitvi odločitve ni navedel, katere naj bi bile spremembe, ki bi jih bilo potrebno vnesti, in tudi ne, katerega namena naj ne bi bilo mogoče doseči na osnovi sedanjega razpisa. Poleg tega po mnenju vlagatelja iz obrazložitve ni jasno, ali se bo izvedel nov postopek, niti ali bodo sploh podani razlogi za izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet, ki je skladno s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 možen le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je naročnik zavrnil vse ponudbe. Vlagatelj meni, da je bila odločitev naročnika sprejeta s ciljem izogniti se oddaji naročila vlagatelju zaradi favoriziranja (edinega) drugega ponudnika. V izpodbijanem sklepu je po mnenju vlagatelja razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je institut zavrnitve vseh ponudb uporabljen z namenom, da se vlagatelja postavi v neupravičeno slabši položaj v primerjavi z drugim ponudnikom. Na to naj bi kazalo dejstvo, da je naročnik svojo prvotno odločitev, po s strani vlagatelja izpostavljenih očitkih o nezakonitosti, razveljavil in nato, namesto da bi izbral ekonomsko najugodnejšo ponudbo vlagatelja, obe prejeti ponudbi zavrnil. Vlagatelj poudarja, da je naročnik izpodbijani sklep obrazložil nekonkretizirano in na način, da iz te obrazložitve ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, zato ni mogoče zaključiti, da je odločitev naročnika sprejeta skladno z določili ZJN-3 in skladno s temeljnimi načeli.

Naročnik je s Sklepom z dne 3. 1. 2018 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega. Glede vlagateljevega očitka o neobrazloženosti odločitve, naročnik pojasnjuje, da je dokumentacija v zvezi z oddajo predmetnega javnega naročila precej specifična in zelo netipična, zaradi česar se tudi naročnik, nevešč javnega naročanja, lovi pri tem, kako naj postavi pogoje, merila in tehnične specifikacije, da bodo jasno odražali njegove želje in potrebe. Meni, da je njegova obrazložitev izpodbijane odločitve v skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije, saj je navedel razloge za sprejem izpodbijanega sklepa, pri čemer pa mu vseh podrobnosti vsakega od razlogov ni potrebno navesti. Poudarja, da predmet revizijskega postopka ne more biti vsebinska utemeljenost razlogov za sprejem izpodbijanega sklepa. Glede vlagateljevega očitka o tem, da ga je naročnik postavil v neupravičeno slabši položaj v primerjavi z drugim ponudnikom, kar naročnik razume kot očitek kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov, naročnik navaja, da vlagatelj za ta očitek ni zmogel niti trditvenega, še manj pa dokaznega bremena. V zvezi s tem pojasnjuje, da vlagatelj ni podal nikakršnih navedb, v čem naj bi bil z izpodbijano odločitvijo (edini) drugi ponudnik v boljšem položaju kot vlagatelj. Naročnik poudarja, da izpodbijani sklep, s katerim je zavrnil obe prispeli ponudbi, učinkuje do obeh ponudnikov enako, zato so vlagateljevi očitki o neenakopravni obravnavani ponudnikov tudi po vsebini neutemeljeni. Glede vlagateljevega očitka, da iz izpodbijanega sklepa naj ne bi bilo jasno, ali bo naročnik za isti predmet javnega naročila izvedel nov postopek, naročnik pojasnjuje, da je to razvidno iz navedbe na strani 3 izpodbijanega sklepa, in sicer, da je naročnik ugotovil, da mora javno naročilo izvesti znova. Glede vlagateljevega očitka, da ni jasno, ali bodo sploh podani razlogi za izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet, pa naročnik poudarja, da bo to lahko relevantno šele v primeru ponovljenega postopka in ne more biti predmet presoje že v tem postopku pravnega varstva.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 5. 1. 2018, skladno s prvim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim naročilom in dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo pravočasno opredelil z Opredelitvijo do navedb naročnika z dne 8. 1. 2018, iz katere izhaja, da vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo.

Po pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je, skladno z 31. členom ZPVPJN, zahtevek za revizijo pred meritorno obravnavo predhodno preizkusila in po uradni dolžnosti preverila obstoj procesnih predpostavk. Ker je bilo ugotovljeno, da zahtevek za revizijo izpolnjuje vse pogoje iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, ga je Državna revizijska komisija sprejela v obravnavo.

Med vlagateljem in naročnikom je spor o zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik v utemeljitvi svoje odločitve ni navedel konkretnih in objektivnih razlogov, sporno odločitev pa je sprejel z namenom izogniti se oddaji predmetnega naročila najugodnejšemu ponudniku zaradi favoriziranja drugega ponudnika.

Skladno z določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3 lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe, če to stori, pa mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (npr. odločitev št. 018-134/2017), je namen odločitve o oddaji javnega naročila in torej tudi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb iskati zlasti v seznanitvi ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. V tem okviru se za obrazložitev ne zahteva, da bi bila vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da je ponudnikom omogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve in preverba zakonitosti le-te, s čemer je na eni strani ponudnikom dana možnost zaščite svojih pravic in pravnih interesov, na drugi strani pa je organu pravnega varstva omogočena presoja zakonitosti takšne odločitve (v kolikor je zahtevana).

Niti ZJN-3 niti drugi predpisi s področja javnega naročanja ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oziroma dopustnost naročnikovih razlogov za zaključek postopka brez oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija je že večkrat navedla, da tudi iz prakse Sodišča Evropske Unije pri razlagi prava Evropske unije izhaja, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer pa morajo spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev ter temeljna pravila prava Evropske unije o javnem naročanju. Navedeno pomeni, da presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu le-te ravnal v skladu s formalnimi zahtevami iz petega odstavka 90. člena ZJN-3 in v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnikova utemeljitev, da je »pri ponovnem pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter obeh prispelih ponudb ugotovil, da dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ni bila pripravljena optimalno, zaradi česar jo mora v določenih delih spremeniti. Spremembe se nanašajo predvsem na pogoje, merila in pogodbena določila, za katera je naročnik ugotovil, da niso bila ustrezno pripravljena«, ni dovolj konkretno obrazložena, saj iz citirane navedbe naročnika ni mogoče razbrati, v katerem delu so bili pogoji, merila in pogodbena določila tako pomanjkljivi, da je naročnik sprejel odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Od naročnika se ne zahteva, da razloge za zavrnitev vseh ponudb utemelji do potankosti, pričakuje pa se, da jih navede jasno in določno do te mere, da je ponudnikom in Državni revizijski komisiji omogočena preverba zakonitosti le-teh. Ker je razlog za sprejem izpodbijane odločitve naveden nedoločno ter splošno, v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila tudi ne bo mogoče preveriti, ali so v konkretnem primeru podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj, ki bo moral biti izpolnjen, da bo naročnik za isti predmet lahko izvedel nov postopek javnega naročanja.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da gre slediti vlagateljevi navedbi, da je naročnik v izpodbijani odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb podal pavšalen in nedoločen razlog za odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in da razloga ni mogoče preizkusiti. Kot že navedeno, iz izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ni mogoče razbrati določnih, jasnih in konkretnih razlogov, zaradi katerih je naročnik vse ponudbe zavrnil, zato Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik kršil peti odstavek 90. člena ZJN-3 in načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), kot eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, s katerim se zagotavlja preglednost oddaje javnih naročil.

Državna revizijska komisija je zato, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb« z dne 12. 12. 2017, razveljavila.

Ker se z razveljavitvijo odločitve o zavrnitvi vseh ponudb postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (89. člen ZJN-3, v povezavi z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija naročnika, z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Če se bo naročnik (ponovno) odločil, da prejeti ponudbi zavrne, mora razloge za zavrnitev vseh ponudb v svoji odločitvi konkretno navesti, izpolniti pa mora tudi ostale zahteve, opredeljene v petem odstavku 90. člena in drugih določbah ZJN-3.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju skladno s 70. členom ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015, v nadaljevanju: OT) priznala naslednje potrebne in opredeljeno navedene stroške:
- strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 1.000,00 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini priložil zahtevku za revizijo),
- strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 1.500 točk (1. točka tar. št. 40 OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 839,97 EUR,
- izdatke v pavšalnem znesku po 11. členu OT v višini 25 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 14,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 1.853,97 EUR. Razliko do priglašenih stroškov za sestavo zahtevka za revizijo (in s tem povezane izdatke po 11. členu) je Državna revizijska komisija zavrnila, saj za njeno priznanje, glede na vrednost spora, podlage v OT ni najti. Državna revizijska komisija je zavrnila tudi priglašene stroške nagrade za obrazloženo vlogo med postopkom (in s tem povezane izdatke po 11. členu OT), saj v konkretnem primeru niso bili potrebni (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena OT). Navedbe v vlogi, s katero se je vlagatelj opredelil do navedb naročnika, niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Naročnik je vlagatelju priznane stroške pravnega varstva v višini 1.853,97 EUR dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 31. 1. 2017



Predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Muzej za arhitekturo in oblikovanje (MAO), Pot na Fužine 2, 1000 Ljubljana,
- Odvetniška družba Mihelj, Barbič in partnerji, o.p., d.o.o., Prvomajska ulica 23, 5000 Nova Gorica,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.