018-256/2017-7 Mestna občina Novo mesto

Številka: 018-256/2017-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika kot predsednika senata, Nine Velkavrh kot članice senata in mag. Mateje Škabar kot članice senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje storitev varovanja za Mestno občino Novo mesto za obdobje 24 mesecev«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika GVS, d. d., Kočevarjeva ulica 2, Novo mesto, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Stušek, d. o. o., Ljubljanska cesta 14, Celje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Mestna občina Novo mesto, Seidlova cesta 1, Novo mesto (v nadaljevanju: naročnik), dne 15. 1. 2018

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 28. 11. 2017, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po postopku oddaje naročila male vrednosti, dne 4. 9. 2017 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN007928/2017-W01. Dne 21. 11. 2017 je naročnik na portalu javnih naročil objavil odločitev o oddaji javnega naročila (dokument št. 430-34/2017/39 (405) z dne 21. 11. 2017), iz katere je razvidno, da je predmetno javno naročilo v sklopu 1 – »Storitve varovanja s sistemi za tehnično varovanje in varnostno – receptorske storitve« dodelil ponudniku Sintal, d. o. o., Litostrojska cesta 38, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila je tudi razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo v sklopu 1 izločil kot neobičajno nizko.

Zoper odločitev naročnika o oddaji naročila v 1. sklopu je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 28. 11. 2017, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik kršil Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3), ko je njegovo ponudbo izločil iz postopka, saj bi jo moral oceniti kot dopustno ter jo izbrati kot najugodnejšo. Naročnik je vlagateljevo ponudbo izločil kot neobičajno nizko, pri čemer je navedel, da je vlagatelj tudi spremenil ponudbo, saj naj bi namesto štirih varnostnikov ponudil zgolj tri. Po mnenju naročnika vlagatelj ni dokazal, da njegova cena ni neobičajno nizka, saj naj ne bi dokazal, da izpolnjuje kadrovske zahteve, ponudbeno ceno pa naj bi pojasnil tako, da bo storitve izvajal le s tremi varnostniki, kar ne ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj navaja, da so pravila o neobičajno nizki ponudbi namenjena zaščiti vlagatelja pred neupravičeno izločitvijo, naročnik pa je kršil določbo 86. člena ZJN-3, ko se po prejemu pojasnil z njim ni posvetoval, temveč je ponudbo zgolj zavrnil. Naročnik je kršil tudi 89. člen ZJN-3. V predmetnem postopku je naročnik izvedel pogajanja, na katera lahko povabi le ponudnike, ki izpolnjujejo osnovne pogoje za priznanje sposobnosti. S tem, ko je vlagatelja pozval k oddaji ponudbe, je ugotovil, da je vlagatelj izpolnil zahteve za priznanje sposobnosti. Ni sporno, da je vlagatelj v ponudbi podal zahtevane podatke za dva kadra, dodatno pa še za dva kadra, ki bosta po potrebi nadomeščala prva dva. Naročnik je v razpisni dokumentaciji podal zahteve glede prisotnosti varnostnikov, pri čemer izhaja, da je na vsaki od lokacij hkrati zahtevan le en kader, kar pomeni, da v zvezi z delom vlagatelju nastajajo stroški zgolj enega kadra, ne glede na to, ali gre za primarno predviden kader ali za nadomestnega. Vlagatelj je tako v pojasnilu smiselno podal cene plač za zadnje tri mesece za primarna kadra, hkrati pa še za en nadomestni kader, ne glede na to, da bi zadoščali že podatki za primarna kadra. Namen predložitve teh dokazil je v izkazovanju stroška na kader, ki ga ima vlagatelj. Iz dokazil izhaja, kakšna je cena na uro in kakšen je povprečen strošek kadra, s čimer je izkazano, da so minimalni stroški, ki jih ima delodajalec s plačo, v celoti pokriti. Dejstvo, da vlagatelj ni podal cene za četrtega delavca, ne predstavlja spremembe ponudbe, saj se stroški plač delavcev ne bodo seštevali. Naročnikova ugotovitev, da namerava vlagatelj storitve izvajati le s tremi delavci, tako ne drži. V ponudbi je vlagatelj navedel 20 kadrov, od tega štiri za sklop 1, saj je razpisna dokumentacija predvidevala najmanj dva varnostnika – receptorja in še dva varnostnika – receptorja v primeru odsotnosti ter najmanj dva varnostnika – interventa in nadaljnja dva varnostnika – interventa v primeru odsotnosti. To zadostuje za izpolnitev zahteve, po kateri mora ponudnik za sklop 1 razpolagati s po enim varnostnikom – receptorjem za vsako lokacijo in enim dodatnim varnostnikom – receptorjem za vsako lokacijo, ki je zgolj rezerva za primere odsotnosti prvega varnostnika. Naročnikova ugotovitev, da vlagatelj s prijavljenimi kadri ne bo izvajal razpisanih storitev, je torej zmotna. Prav tako ne drži, da je vlagatelj spremenil svojo ponudbo, saj je predložil le način izračuna stroškov. Vlagatelj bi lahko navedel še večje število varnostnikov, vendar je sledil tabeli naročnika, pri čemer je racionalno ocenil, da gre le za izpolnitev osnovne zahteve po najmanjši razpoložljivosti kadra in za izpolnitev pogoja udeležbe, ki ni pomenil merila za izbiro. Ob predpostavki izračuna, ki ga je podal vlagatelj, in ob dejstvu, da bo storitve na posamezni lokaciji hkrati izvajal le en kader, naročnikova ugotovitev o neobičajno nizki ceni ne drži, saj je vseeno, kateri od kadrov bo izvajal storitve, ker bodo ponudniku nastajali stroški zgolj za en kader. Vlagatelj je zato v pojasnilu prikazal svoje povprečne stroške, ki jih ima glede obveznosti plačila za delo, iz česar je razvidno, da pokrije stroške, ki jih ima z izvajanjem naročila. Naročnik ni upošteval, da na eni lokaciji storitev ne bo izvajalo več kadrov hkrati, temveč je menil, da je vlagatelj spremenil število kadrov, kar ne drži. Vlagatelj je že s samo podajo pojasnila izjavil, da s ponudbeno ceno pokriva vse stroške in da upošteva vse obveznosti v zvezi z delovnimi pogoji. V pojasnilu je podana izčrpna obrazložitev vsake ponudbene cene iz sklopa 1, obrazložena pa je tudi ekonomika z vidika analize stroškov. Naročnik ni ugotovil, da ponudbena cena ne bi pokrivala vseh stroškov, temveč se je osredotočil na spreminjanje ponudbe, ki jo je utemeljeval z neobičajno nizko ceno. Če bi naročnik ravnal v skladu s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 in bi se posvetoval z vlagateljem, bi ugotovil, da cena pokriva vse stroške. Tega vlagatelj dejansko ni nikjer zatrjeval, saj se je osredotočil na domnevno število prijavljenih kadrov, ne pa na izračun stroškov kadrov, ki so enaki ne glede na število nadomestnih delavcev, saj se vlagatelju v primeru nadomeščanja stroški ne podvojijo (nadomeščeni kader izvaja storitve drugje ali pa je v primeru bolniške plačan iz naslova zdravstvenega zavarovanja). Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je s sklepom z dne 6. 12. 2017 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa navaja, da je ugotovil, da vlagateljeva ponudba ni dopustna šele v fazi pogajanj, ko je ocenil, da je ponudbena cena s ponujenim popustom neobičajno nizka. To je ugotovil tudi tako, da je primerjal sedanjo ceno vlagatelja, ki je trenutni izvajalec storitev, in ugotovil, da je ta bistveno višja od ponujene cene. Vlagatelja je zato pozval, naj pisno obrazloži svojo ceno, pri čemer je zahteval, da navede ime in priimek imenovanih kadrov, ki bodo izvajali varnostno – receptorske storitve, ter strošek njihove bruto plače, vključno z vsemi zakonsko določenimi dodatki. Vlagatelj je v ponudbi navedel, kateri varnostniki bodo izvajali storitve, in je pravilno razumel, glede katerih kadrov mora predložiti pojasnila in plačilne liste, saj je priložil plačilni list tudi za enega nadaljnjega varnostnika (in ne za dva, kot bi moral). V pojasnilu je vlagatelj tudi navedel, da je pripravil kalkulacijo cene za kadre, ki bodo sodelovali pri javnem naročilu (dva varnostnika in en nadaljnji varnostnik), ter jih poimensko navedel, ta njegova izjava pa se razlikuje od ponudbe, kjer je navedel, da bo izvajal storitve s štirimi varnostniki. Naročnik je zato ugotovil, da vlagatelj ponudbe ni obrazložil na način, kot je to izjavil v svoji ponudbi. Po mnenju naročnika je bil poziv skladen s 86. členom ZJN-3, saj je od vlagatelja zahteval podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere je menil, da so odločilni za izpolnitev naročila, ni pa se bil z njim dolžan posvetovati v nedogled, če iz predloženih pojasnil izhaja, da ponudnik ni uspel pojasniti nizke cene. Vlagatelj v pojasnilu ni navedel, da so v urni postavki zajeti tudi stroški drugega nadomestnega varnostnika. Naročnikova zahteva je bila, da vlagatelj pojasni svojo ponudbeno ceno za ves imenovani kader, to pa pomeni 2 + 2 varnostnika. Vlagatelj je v pojasnilu navedel, da bo izvajal storitve v primeru nadomeščanja z enim varnostnikom, pri čemer je spregledal zahteve iz razpisne dokumentacije, naročnik pa ponudnikov ni dolžan dvakrat pozivati k pojasnilom. Naročnik meni, da se je z vlagateljem pred zavrnitvijo ponudbe posvetoval in mu dal možnost, da obrazloži svojo ceno, vendar njegovo pojasnilo ni bilo v skladu z zahtevami naročnika in ponudbeno vsebino. Vlagatelj tudi po nadaljnjem posvetu ne bi mogel dokazati, da njegova ponudba ni neobičajno nizka, saj je ponudbo pojasnil na primeru treh varnostnikov, ne pa na primeru štirih varnostnikov, kar je naročnik razumel kot nedopustno spremembo ponudbe. Naročnik tudi meni, da je pogajanja izvedel v skladu z ZJN-3 in vnaprej določenim protokolom, na katerega ni bilo nobenih pripomb. Vlagatelja je povabil na pogajanja, saj je na podlagi njegove izhodiščne ponudbe in dopustnih dopolnitev ugotovil, da izpolnjuje osnovne pogoje, o tem pa ni podvomil, vse dokler vlagatelj s pojasnili ni podal drugačne izjave glede kadra. Naročnik poudarja, da morajo ponudniki slediti zahtevam naročnika po pojasnilih in je naročnik tisti, ki presodi, ali je bil namen pojasnila dosežen. Vlagatelj v pojasnilih ni izkazal, da je upošteval naročnikove zahteve po dveh dodatnih varnostnikih, prav tako ni pojasnil, kateri varnostniki bodo opravljali storitve. Vlagatelj je pojasnila dal na način, kot je izvajal storitve do sedaj, pri tem pa je spregledal drugačne zahteve iz predmetnega postopka. Pojasnila vlagatelja se nanašajo na stroške, ki jih ima vlagatelj s plačo treh varnostnikov, ne pa štirih, kot je bilo zahtevano. Vlagatelj bi moral pojasniti svojo ceno tudi za četrtega varnostnika in ne more navajati, da ta strošek ni pomemben. Če bi bil prepričan, da je za presojo ponudbene cene pomembna samo plača primarnega kadra, vlagatelj sploh ne bi predložil dokazil za kateregakoli nadomestnega varnostnika. Naročnik ne more ugibati, ali ima četrti delavec plačo, ki ne odstopa bistveno od referenčnih, temveč je dolžnost ponudnika, da predloži pojasnila v skladu z naročnikovimi zahtevami. Naročnik se zaveda, da razpisanih storitev ne bodo izvajali štirje varnostniki hkrati, vendar pa je vlagatelja pozval, da svojo ceno pojasni z upoštevanjem vsega imenovanega kadra. Spremenjene izjave vlagatelja naročnik ni mogel obravnavati drugače kot nedopustne spremembe ponudbe, pri čemer je naročnik dejansko ugotovil, da vlagatelj s ponudbeno ceno ne bo pokrival stroškov izvedbe naročila, kot ga je zahteval v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 7. 12. 2017 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 12. 12. 2017 opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V vlogi se opredeljuje do posameznih naročnikovih trditev in dodatno pojasnjuje revizijske navedbe.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik izvedel postopek preverjanja neobičajno nizke ponudbe v skladu z določbami ZJN-3 oz. ali je po izvedenem postopku preverjanja pravilno ugotovil, da vlagatelj ni ustrezno pojasnil svoje ponudbene cene.

Naročnikova ocena ustreznosti ponudbene cene je v skladu z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 eden izmed elementov dopustnosti ponudbe. Če naročnik oceni, da je ponudbena cena neobičajno nizka, mora ravnati v skladu s 86. členom ZJN-3. Ta v prvem odstavku določa, da mora naročnik v primeru, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove zahteve ponudba neobičajno nizka glede na cene na trgu ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, preveriti, ali je neobičajno nizka in od ponudnika zahtevati, da pojasni ceno ali stroške v ponudbi. Takšno preverjanje je dolžan naročnik izvesti v primeru, kadar ponudbo kot neobičajno nizko oceni sam (in jo zato namerava izločiti iz postopka) ali kadar je vrednost ponudbe za več kot 50 odstotkov nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 odstotkov nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe.

Drugi odstavek 86. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik, preden zavrne neobičajno nizko ponudbo, od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na:

a) ekonomiko proizvodnega postopka, storitev, ki se zagotavljajo, ali metode gradnje;
b) izbrane tehnične rešitve ali izjemno ugodne pogoje, ki so na voljo ponudniku za dobavo blaga, izvajanje storitev ali izvedbo gradenj;
c) izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik;
č) izpolnjevanje obveznosti iz drugega odstavka 3. člena tega zakona;
d) izpolnjevanje zahtev glede podizvajalcev;
e) možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč (drugi odstavek 86. člena ZJN-3).

V skladu s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 naročnik oceni pojasnila tako, da se posvetuje s ponudnikom. Ponudbo lahko zavrne le, če predložena dokazila zadostno ne pojasnijo nizke ravni predlagane cene ali stroškov, pri čemer upošteva elementi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3, jo mora zavrniti (četrti odstavek 86. člena ZJN-3).

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. npr. odločitvi št. 018-200/2017 in št. 018-228/2017), nizka ponudbena cena sama po sebi ni prepovedana. Pravila javnega naročanja ponudbeno ceno določajo kot pomembno merilo za izbor najugodnejše ponudbe. V interesu naročnika je, da dobi ustrezno blago, storitev ali gradnjo po najugodnejših pogojih, predvsem po čim nižji ceni. Prav konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja, saj zagotovitev te omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita. Svobodno določanje cen je ena temeljnih značilnosti konkurence na prostem trgu, kjer praviloma velja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg le sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko, če mu takšna cena zagotavlja obstoj na trgu (prinaša dobiček ali pa vsaj zmanjšuje izgubo). Načelo o svobodnem oblikovanju cene velja tudi za zniževanje cen. Pravni predpisi načeloma ne prepovedujejo, da bi bila prodajna cena nižja kot lastna proizvajalna ali nabavna cena. V praksi je veliko okoliščin, zaradi katerih podjetje prodaja blago ali izvaja storitve oziroma gradnje pod lastno ceno (proizvodno, nabavno oziroma drugo). Načelo svobodnega oblikovanja cen vključuje tudi možnost njihovega diferenciranja (podjetje lahko isti izdelek, storitev oziroma gradnjo ponudi po različnih cenah glede na vrsto kupcev, čas prodaje, območje, količino in druge tržno pomembne okoliščine).

Pri vprašanjih oblikovanja ponudbene cene je zato treba izhajati iz stališča, da gre za eno od poslovnih odločitev ponudnika na podjetniški ravni, v katero praviloma ni mogoče posegati oz. je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi. ZJN-3, kot je bilo že zapisano, nizko ceno določa kot element neobičajno nizke ponudbe, ki lahko pri naročniku vzbudi (v določenih primerih pa celo mora vzbuditi) dvom o tem, ali je ponudnik pravilno razumel dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila oz. obseg predmeta naročila in posledično ali lahko ob nizki ceni sploh zagotovi izvedbo naročila na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji. V primeru, kadar se pri naročniku zaradi nizke cene pojavi dvom o možnosti izpolnitve naročila oz. kadar so podana v prvem odstavku 86. člena ZJN-3 določena matematična razmerja med ponudbenimi cenami, ima naročnik pravico, da takšno ponudbo oceni kot nedopustno in jo zavrne, vendar šele potem, ko ponudnika pozove k pojasnilom ponudbe in mu s tem omogoči, da svojo ponudbo ustrezno obrazloži, navede podatke in utemelji posamezne elemente ponudbe. Določba 86. člena ZJN-3 je primarno namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z nizko ceno in za katero je naročnik ocenil, da je neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, ter jo zato želi zavrniti, zavrne pa jo le v primeru, če na podlagi pridobljenih pojasnil ugotovi, da ponudnik, upoštevajoč ekonomiko poslovanja, izbrane tehnične rešitve, posebne pogoje izvedbe ali izvirnost rešitev, ne more pojasniti nizke cene. Naročnik ponudbo zavrne tudi v primeru, če ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava).

Kot je razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, naročnik predmetno naročilo oddaja v postopku oddaje naročila male vrednosti, v katerega je vključil tudi pogajanja (3. točka razpisne dokumentacije). Po izvedenih pogajanjih, v katerih je naročnik prejel dve ponudbi, je vlagatelj ponudbeno ceno v sklopu 1 znižal za 26 %, na podlagi česar je naročnik ugotovil, da je njegova ponudba v sklopu 1 neobičajno nizka glede na cene na trgu oz. da v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila torej ni šlo za položaj, ki bi zahteval obligatorno preverjanje ponudbene cene, temveč se je naročnik za takšno preverjanje odločil sam, za kar je imel podlago v prvem odstavku 86. člena ZJN-3.

Kot je nadalje razvidno iz dokumentacije, je naročnik vlagatelja z dopisom z dne 27. 10. 2017 pozval, naj pisno pojasni ponudbeno ceno oz. stroške v ponudbi ter predloži ustrezna dokazila. Za del, ki se nanaša na varovanje s sistemi za tehnično varovanje, je naročnik vlagatelja pozval, naj razčleni ceno po specificiranih postavkah (stroški varovanja, stroški prenosa alarma, stroški izvajanja videonadzora, stroški intervencije, stroški vklopa in izklopa alarma, stroški vzdrževanja). Za del, ki se nanaša na varnostno – receptorske storitve, je naročnik vlagatelja pozval, naj pojasni ponudbeno ceno tako, da jo razčleni oz. prikaže naslednje postavke:

»a. Ime in priimek imenovanih kadrov, ki bodo izvajali varnostno – receptorske storitve na lokaciji rotovž in strošek njihove bruto – bruto plače za vsak imenovan kader (celotna obveznost delodajalca), vključno z vsemi zakonsko določenimi dodatki, npr. stroški prevoza na delo, nadomestilo za prehrano, dodatki za delovno dobo, etc. (dokazilo: zadnje tri plačilne liste za imenovane kadre) in mesečna urna obveznost kadra,
b. Ime in priimek imenovanih kadrov, ki bodo izvajali varnostno – receptorske storitve na lokaciji občinska stavba in strošek njihove bruto – bruto plače za vsak imenovan kader (celotna obveznost delodajalca), vključno z vsemi zakonsko določenimi dodatki, npr. prevoza na delo, nadomestilo za prehrano, dodatki za delovno dobo, etc. (dokazilo: zadnje tri plačilne liste za imenovane kadre) in mesečna urna obveznost kadra.«

Na podlagi navedenega poziva je vlagatelj naročniku z vlogo z dne 7. 11. 2017 poslal pojasnilo neobičajno nizke ponudbene cene, v katerem je v delu, ki se nanaša na varnostno – receptorske storitve, razčlenil ponujene cene na uro glede na količino opravljenih storitev oz. časovno obdobje izvajanja storitev, v nadaljevanju pa je navedel:

»Pripravili smo kalkulacije cene za kader, ki bo sodeloval pri javnem naročilu (t.j. ga. L. P., g. D. C. in za primere nadomeščanja ga. A. N.).« /Inicialke vstavila Državna revizijska komisija/

Vlagatelj je naročniku v pojasnilu posredoval izračun kalkulacije cene, ki je izkazoval povprečno ceno urne postavke v EUR, ter prikazal, katere stroške je zajel vanjo (bruto – bruto plača, strošek nadomeščanja, povračilo za prehrano in prevoz na delo, regres za letni dopust, režijski stroški, ki zajemajo vse ostale stroške, povezane z opravljanjem dela). Ob tem je navedel še:

»Prilagamo tudi zahtevane zadnje tri plačilne liste za primere izvajanja del za MO NM za naštete tri delavce, ki so ali bodo opravljali dela po predmetnem razpisu (javnem naročilu), iz katerih je razviden bruto – bruto strošek ter mesečno opravljeno obveznost število ur in bruto – bruto plača z vsemi zakonskimi dodatki na uro posameznika.«

Na podlagi preučitve navedenega pojasnila vlagatelja Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj ponudbeno ceno v sklopu 1, ki se nanaša na izvajanje varnostno – receptorskih storitev, pojasnil na način, da je prikazal stroške, ki pokrivajo izvajanje varnostno – receptorskih storitev s tremi delavci. Iz vlagateljevega pojasnila je namreč razvidno, da je v ponudbeno ceno za sklop 1 vključil stroške dveh (primarnih) varnostnikov – receptorjev ter strošek za enega nadomestnega varnostnika – receptorja. To jasno izhaja iz vlagateljevega pojasnila, da je pripravil kalkulacije cene za kader, ki bo sodeloval pri javnem naročilu (t.j. ga. L. P., g. D. C. in za primere nadomeščanja ga. A. N.), in iz dejstva, da je priložil zahtevane tri plačilne liste za naštete tri delavce, ki so ali bodo opravljali dela po predmetnem razpisu. Iz pojasnila je tako razvidno, da je vlagatelj v ponudbeno ceno vključil stroške nadomeščanja (kar izhaja iz prikaza stroškov, ki so zajeti v ponudbeno ceno), vendar je te stroške vključil na način, da je za nadomeščanje obeh primarnih varnostnikov – receptorjev predvidel le enega nadomestnega varnostnika – receptorja, katerega višino stroškov je dokazoval s priloženo plačilno listo.

Takšen način izvajanja razpisanih storitev odstopa od naročnikovih kadrovskih zahtev iz razpisne dokumentacije. Kot je razvidno iz tabele 10.1.1 razpisne dokumentacije (Splošni pogoji oziroma zahteve glede sposobnosti ponudnika), je naročnik v točki 10.1.1.4 zahteval, da mora ponudnik za sklop 1 razpolagati z ustreznim in usposobljenim ter številčno zadostnim kadrom za izvajanje storitev varovanja, in sicer:

»- najmanj 2 varnostnika – receptorja (in nadaljnja 2 varnostnika – receptorja v primeru odsotnosti) z veljavno službeno izkaznico«.

Zahteva naročnika je bila v tem delu jasna in nedvoumna – ponudniki so bili dolžni zagotoviti najmanj dva varnostnika – receptorja za opravljanje storitev in še nadaljnja dva varnostnika – receptorja za nadomeščanje, skupaj torej vsaj štiri varnostnike – receptorje. Na enak način je citirani kadrovski pogoj razumel tudi vlagatelj, saj je v ponudbi v tabeli »Izjava o izpolnjevanju kadrovske sposobnosti« navedel štiri varnostnike – receptorje; poleg treh, za katere je predložil zahtevane podatke v pojasnilu neobičajno nizke cene, še četrtega, ki pa ga v kalkulaciji ponudbene cene (v pojasnilu ponudbe) ni prikazal niti poimensko niti z zahtevanimi podatki. Prav tako je bil jasen tudi poziv za pojasnilo neobičajno nizke ponudbe z dne 27. 10. 2017, saj je naročnik vlagatelju naložil, da v pojasnilu navede imena in priimke kadrov, ki bodo izvajali varnostno – receptorske storitve na dveh predvidenih lokacijah, ter za njih predloži plačilne liste. Državna revizijska komisija se ne strinja z vlagateljem, ki zatrjuje, da naročnik v pozivu za pojasnilo neobičajno nizke ni zahteval predložitve podatkov za vse imenovane kadre v ponudbi, ki bodo izvajali varnostno – receptorske storitve. Poziv se namreč povsem jasno nanaša na predložitev podatkov za imenovane kadre, ki bodo izvajali varnostno – receptorske storitve (in ne za vse varnostnike, ki jih je vlagatelj navedel v tabeli »Izjava o izpolnjevanju kadrovske sposobnosti«). To glede na točko 10.1.1.4 razpisne dokumentacije in vsebino vlagateljeve ponudbe nesporno pomeni predložitev podatkov za dva primarna varnostnika – receptorja in dva nadomestna varnostnika – receptorja ter prikaz vključitve stroškov njihovega dela in nadomeščanja v ponudbeno ceno.

Kot je bilo že zapisano, iz vlagateljevega pojasnila ponudbe jasno izhaja, da je vlagatelj v ponudbeno ceno vključil stroške nadomeščanja le za enega nadomestnega varnostnika – receptorja oz. da je predvidel izvajanje storitev na način, da bo primarna varnostnika – receptorja nadomeščal le en varnostnik – receptor. Vlagatelj je s takim načinom prikaza izvajanja storitev na eni strani odstopil od naročnikovih zahtev iz razpisne dokumentacije, na drugi strani pa ni sledil jasnim navodilom iz poziva za pojasnilo neobičajno nizke ponudbe. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da je v pojasnilu neobičajno nizke cene smiselno podal cene plač za primarna kadra, hkrati pa še za en nadomestni kader (čeprav bi po mnenju vlagatelja zadoščali že podatki za primarna kadra), namen predložitve teh dokazil pa naj bi bil izkazovanje stroška za kader. Po mnenju vlagatelja dejstvo, da ni podal cene za četrtega delavca, ne predstavlja spremembe njegove ponudbe, saj se stroški plač ne bodo seštevali, ker bosta na lokaciji vedno le dva varnostnika naenkrat. Vlagateljevim navedbam ni mogoče slediti. Ni namreč mogoče spregledati dejstva, da je naročnik v razpisni dokumentaciji zahteval razpolaganje z dvema nadomestnima varnostnikoma, vlagatelj pa je v pojasnilu neobičajno nizke ponudbe izrecno zapisal, da je za nadomeščanje predvidel le enega varnostnika. Iz navedenega je razvidno, da je v ponudbeno ceno vključil le stroške enega nadomestnega varnostnika – receptorja oz. da ponudbena cena pokriva le njegove stroške, ne pa tudi stroškov četrtega varnostnika – receptorja, ki ga je v ponudbi sicer navedel, v pojasnilu pa kljub naročnikovi zahtevi ne in zanj tudi ni predložil zahtevanih podatkov.

Navedbe vlagatelja, da mu v vsakem primeru nastajajo stroški le za dva delavca, saj nadomeščeni kader izvaja storitve drugje ali pa je plačan iz naslova zdravstvenega zavarovanja, niso prepričljive in so tudi v nasprotju s kadrovskimi zahtevami iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj namreč pri tem povsem spregleda položaje, v katerih bo do nadomeščanja prišlo zaradi koriščenja dopustov ali zaradi krajše bolniške odsotnosti, kar predstavlja stroške, ki jih mora glede na področno zakonodajo kriti delodajalec sam. To pomeni, da bi vlagatelj moral, upoštevajoč zahteve iz razpisne dokumentacije in poziv naročnika, v pojasnilu neobičajno nizke ponudbe prikazati, kako je v ponudbeno ceno vključil vse navedene stroške za vsaj minimalno število zahtevanih kadrov (torej dva primarna in dva nadomestna varnostnika – receptorja). Namesto tega je vlagatelj pojasnil način izvajanja storitev le z enim nadomestnim varnostnikom, ne da bi pri tem prikazal vključitev vseh stroškov, ki mu nastajajo v primeru zagotovitve dveh nadomestnih varnostnikov, kot je to zahteval naročnik.

Vlagatelj v vlogi z dne 12. 12. 2017, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, sicer navaja, da je v pojasnilu neobičajno nizke ponudbe prikazal nadomeščanje v višini 7 %, kar predstavlja približno 24 ur nadomeščanja mesečno, ter dodatno še 20 ur zaradi preseženega mesečnega fonda ur na zaposlenega. Kot pojasnjuje vlagatelj, bi se tako mesečno opravilo približno 44 ur nadomeščanja, v pojasnilu pa naj bi bilo zajeto nadomeščanje s polnim mesečnim fondom ur, ki naj bi presegalo predvideno nadomeščanje. V zvezi s temi navedbami Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da jih je vlagatelj podal šele v vlogi, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, v kateri pa v skladu s šestim odstavkom 29. člena ZPVPJN ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov, razen če dokaže, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti ali predložiti v predrevizijskem postopku. Poleg tega te navedbe vsebinsko popolnoma odstopajo od pojasnila ponudbe, ki ga je vlagatelj podal v vlogi z dne 7. 11. 2017, saj je vlagatelj takrat navedel le, da predvideva nadomeščanje z enim nadomestnim varnostnikom, ne da bi pri tem razčlenil ceno na način, kot je to poskušal storiti v vlogi, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj torej poskuša šele naknadno, v revizijskem postopku, prikazati, da njegova ponudbena cena glede na predvideno mesečno število ur nadomeščanj vključuje stroške dveh nadomestnih varnostnikov, čeprav v pojasnilu neobičajno nizke ponudbe prikazuje le stroške za enega nadomestnega varnostnika – receptorja, v zahtevku za revizijo pa celo navaja, da mu v vsakem primeru nastajajo stroški le za dva varnostnika – receptorja, kar je povsem v nasprotju s kalkulacijo, ki jo navaja v vlogi, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo.

Glede na ugotovljeno se je mogoče strinjati z naročnikom, ki navaja, da je vlagatelj svojo ponudbeno ceno varnostno – receptorskih storitev pojasnjeval s kadrovsko sestavo dveh varnostnikov – receptorjev in enega nadomestnega varnostnika – receptorja, ne pa na primeru dveh nadomestnih varnostnikov – receptorjev. Vlagateljevo pojasnilo je tako mogoče upravičeno razumeti na način, da je vlagatelj s ponudbeno ceno pokril le stroške plače enega nadomestnega varnostnika – receptorja, saj vlagatelj nikjer v pojasnilu ni omenil, da ima pokrit strošek tudi za drugega nadomestnega varnostnika – receptorja. Naročniku je zato treba slediti, da vlagatelj ni pojasnil ponudbene cene v skladu z njegovim navodilom, ki je zahtevalo predložitev podatkov za vse varnostnike – receptorje, ki so v ponudbi predvideni za izvajanje varnostno – receptorskih storitev, oz. da je s prikazanim načinom izvajanja storitev le z enim nadomestnim varnostnikom – receptorjem odstopil od njegovih zahtev iz razpisne dokumentacije.

Sledeč ustaljeni praksi Državne revizijske komisije (npr. v zadevah št. 018-083/2011, 018-318/2011, 018-130/2013, 018-356/2013, 018-068/2015, 018-200/2017 …) je treba presojo, ali je ponudnik, katerega ponudbo je naročnik identificiral kot neobičajno nizko, v postopku pojasnjevanja ponudbe dvom o možnosti izpolnitve naročila ovrgel ali ne, šteti kot naročnikovo avtonomno odločitev. Kot takšno je treba šteti tudi končno presojo naročnika, ali bo ponudbo zavrnil kot neobičajno nizko ali ne, saj gre za odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje. Glede na navedeno lahko Državna revizijska komisija v predmetnem postopku pravnega varstva ugotovi le, da je naročnik na podlagi prejetega vlagateljevega pojasnila utemeljeno sklepal, da je vlagatelj ponudbeno ceno pojasnil na način, ki odstopa od zahtev iz razpisne dokumentacije oz. ki pomeni, da v ponudbeno ceno ni zajel izvedbe naročila v celotnem obsegu, kot ga je predvidel naročnik. Na tej podlagi je naročnik utemeljeno ugotovil, da dvom o možnosti izpolnitve naročila v skladu z zahtevami iz razpisne dokumentacije ni bil odpravljen.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je naročnik kršil 86. člena ZJN-3, zlasti njegov tretji odstavek, tudi s tem, ko se z njim, po prejemu pojasnil neobičajno nizke ponudbe, ni posvetoval. V zvezi s temi navedbami je treba pojasniti, da je postopek preverjanja neobičajno nizke ponudbe, kot je bilo že zapisano, primarno namenjen varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z nizko ceno in za katero naročnik oceni, da je neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Če namerava naročnik takšno ponudbo zavrniti, mora pred tem od ponudnika najprej zahtevati pojasnila v zvezi z ekonomiko poslovanja, izbranimi tehničnimi rešitvami, posebnimi pogoji izvedbe ali izvirnostjo rešitev. Kot izhaja iz določb ZJN-3, mora torej naročnik omogočiti ponudniku, da svojo ponudbo pojasni in mu dokaže, da je pravilno razumel določbe razpisne dokumentacije ter da je za ponujeno ceno zmožen izpolniti naročilo v zahtevanem obsegu.

Kolikor je mogoče določbo 86. člena ZJN-3 razumeti tudi na način, da se lahko naročnik po pridobljenih pojasnilih še dodatno posvetuje s ponudnikom, pa ZJN-3 ponudniku ne daje podlage, da v postopku pojasnjevanja ponudbene cene spreminja metodologijo izračuna cene ali naknadno predloži dokumentacijo oz. podatke, ki bi jih glede na naročnikove zahteve moral predložiti že neposredno po pozivu. Glede na dikcijo tretjega odstavka 86. člena ZJN-3 bi bilo v postopku preverjanja neobičajno nizke ponudbe sicer dopustno izvesti še dodatno pojasnjevanje, ni pa možno v okviru pojasnjevanja spreminjati ali dopolnjevati ponudbene vsebine ali že danih pojasnil. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne bi šlo za to, da bi vlagatelj zgolj pojasnjeval že podano pojasnilo iz vloge z dne 7. 11. 2017, temveč bi moral tega spremeniti in dopolniti. Dopolnitev bi se morala nanašati na manjkajoče podatke o drugem nadomestnem varnostniku – receptorju, glede katerega vlagatelj v pojasnilu z dne 7. 11. 2017 ni podal nobenih informacij. Sprememba pa bi se morala nanašati najprej na podatek, da vlagatelj razpisanih varnostnih storitev dejansko ne bo izvajal le z enim nadomestnim delavcem, temveč z dvema, zatem pa še na metodologijo izračuna ponudbene cene, v okviru katere bi moral vlagatelj (podobno kot je to storil v vlogi, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo) prikazati, da je predvideno število mesečnih ur nadomeščanj za oba nadomestna varnostnika – receptorja vključeno v ponudbeno ceno. Takšen način dopolnjevanja in spreminjanja že predloženih pojasnil bi v konkretnem primeru vsekakor presegel dopusten okvir posvetovanja s ponudnikom, kot ga predvideva tretji odstavek 86. člena ZJN-3, in bi že prešel v nedopustna pogajanja o načinu izvajanja storitev oz. o sestavi ponudbene cene. Postopek preverjanja neobičajno nizke ponudbe, zlasti pa morebitna možnost dodatnega posvetovanja s ponudnikom, pa nista namenjena pogajanjem med ponudnikom in naročnikom glede načina izvedbe naročila, temveč zgolj pojasnjevanju ponudbene vsebine.

Državna revizijska komisija zato zaključuje, da naročniku ni mogoče očitati nezakonitega ravnanja, ko je vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka oddaje javnega naročila, zaradi česar je zahtevek za revizijo, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 15. 1. 2018



predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije




















Vročiti:

- Mestna občina Novo mesto, Seidlova cesta 1, 8000 Novo mesto
- Odvetniška pisarna Stušek, d. o. o., Ljubljanska cesta 14, 3000 Celje
- Sintal, d. o. o., Litostrojska cesta 38, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve