018-231/2017 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-231/2017-11

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izgradnja infrastrukture in vzdrževanje digitalnega radijskega sistema državnih organov RS po standardu TETRA« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Leonardo - Finmeccanica S.p.A., Piazza Monte Grappa 4, Rome, Italy, ki jo zastopa odvetnik Marko Rogl, Trg republike 3, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 14.12.2017

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta Sklep o oddaji naročila št. 430-2101/2015/244, z dne 21.09.2017.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v znesku 26.702,34 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 21.03.2016 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 1921/2016 in dne 23.03.2016 v Uradnem listu EU, pod številko objave 2016/S 058-097463. Naročnik je dne 21.09.2017 sprejel Sklep o oddaji naročila št. 430-2101/2015/244, s katerim je predmetno javno naročilo oddal v izvedbo skupnima ponudnikoma Telekom Slovenije d.d., Cigaletova 15, Ljubljana in Airbus Defence and Space Oy, Hiomotie 32 (P.O. Box 168), Helsinki, Finska (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve je razvidno, da je izbrana ponudba popolna in najugodnejša. Vlagateljeva ponudba je bila izločena iz razloga, ker ponujena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, nesprejemljiva pa je tudi zato, ker presega cene, ki veljajo na trgu. Poleg tega je vlagateljeva ponudba nepopolna tudi iz razloga, ker ni predložil tehnične specifikacije ponujene opreme.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 17.10.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj (primarno) predlaga, da se izpodbijana odločitev razveljavi in se mu odda javno naročilo, oziroma (podredno), da se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila ter postopek vrne v drugo fazo konkurenčnega dialoga. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da mu je bil omogočen vpogled v ponudbo izbranega ponudnika in v ostalo dokumentacijo, naročnik pa mu ni omogočil tudi vpogleda v poziva, s katerima je izbranega ponudnika pozval k dodatnim pojasnilom ter v podana pojasnila izbranega ponudnika, s čimer mu je bila kršena pravica do učinkovitega pravnega varstva. Zato mu je oteženo dokazovanje o tem, da je izbrani ponudnik nezakonito spreminjal svojo ponudbo, ter da je njegova ponudba neprimerna. Pozivi, ki so bili s strani naročnika posredovani izbranemu ponudniku, niso označeni kot poslovna skrivnost, pa tudi sicer takšni pozivi ne morejo predstavljati subjektivne poslovne skrivnosti. Vlagatelj navaja, da mu je bil nezakonito onemogočen vpogled tudi v tehnično poročilo o izvedenem preliminarnem preizkusu. Zaradi opisanega ravnanja naročnika, zatrjuje vlagatelj, ne more argumentirano navajati kršitev, to je vseh dejstev in dokazov, s katerimi se dokazujejo kršitve. Vlagatelj tudi navaja, da naročnik pri sprejemu odločitve o nesprejemljivosti njegove ponudbe ni zadostil standardu obrazloženosti. V obrazložitvi je navedel le, da vlagateljeva ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, pri čemer naročnik višine zagotovljenih sredstev sploh ni navedel. Vlagatelj še navaja, da je ocenjena vrednost projekta v konkretnem primeru določena v višini 17,7 mio EUR z DDV, ocenjene vrednosti pa ni mogoče enačiti z višino zagotovljenih sredstev. Poleg tega je naročnik na izrecno vprašanje vlagatelja, ali bodo ponudbe, ki bodo presegale ocenjeno vrednost projekta, avtomatično izključene, odgovoril negativno, kar še dodatno potrjuje, da ocenjena vrednost ni enaka zagotovljenim sredstvom. Tudi sicer se naročnik v izpodbijanem sklepu nepravilno sklicuje na zagotovljena sredstva, saj se javno naročilo nanaša tudi na izvajanje storitev vzdrževanja za nadaljnjih 96 mesecev, kar pomeni, da se z javnim naročilom prevzema obveznosti tudi v breme proračunov, ki še niso bili sprejeti. Poleg tega je naročnik navedel, da je ponudba nesprejemljiva tudi zato, ker presega cene, ki veljajo za razpisan predmet na trgu, in v zvezi s tem tudi ugotovil, da ustrezno raziskavo trga daje predmetni razpis, v katerem sta dva ponudnika ponudila za več kot tretjino nižjo ceno od cene, ki jo je ponudil vlagatelj. Vlagatelj se sklicuje na odločitvi Državne revizijske komisije št. 018-095/2010 in 018-005/2011 in poudarja, da ni dovolj, da naročnik tržno ceno določi le na podlagi cen, navedenih v ponudbah. Vlagatelj zatrjuje, da njegova cena ne odstopa od cen, ki za predmet javnega naročila veljajo na trgu. Vlagatelj se sklicuje na izgradnjo infrastrukture digitalnega sistema po standardu TETRA (brez storitev vzdrževanje) v Albaniji, kjer se javno naročilo nanaša zgolj na 14 baznih postaj (kar pomeni, da je obseg posla 10 krat manjši), v katerem so ponujene cene znašale od 2,3 mio EUR do 6,1 mio EUR. Vlagatelj še poudarja, da je naročnik kljub temu, da je njegovo ponudbo sprva opredelil kot nesprejemljivo, v nadaljevanju presojal tudi listine, ki se nanašajo na tehnično specifikacijo. Vlagatelj zatrjuje, da je naročniku vso zahtevano tehnično specifikacijo posredoval ustno v drugi fazi pogajanj (kar izhaja iz zapisnika št. 430-2101/2015/103, z dne 07.11.2016), kakor tudi pisno preko elektronske pošte. Dne 08.11.2016 je naročniku posredoval prezentacijo, kjer je opisan tehnični del in proces dela, specifikacija in možnost delovanja omrežnih elementov glede centralnega vozlišča, baznih postaj in terminalov. Preostala tehnična dokumentacija je bila naročniku posredovana še dne 29.09.2016, 15.12.2016 in 23.12.2016. Vso tehnično dokumentacijo ponujene opreme, zatrjuje vlagatelj, je torej že predložil naročniku, Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN -2) pa nikjer ne določa, da je potrebno v primeru, če je bila vsa potrebna in zahtevana tehnična specifikacija ponujene opreme že predložena, le-to ponovno predložiti v oddani ponudbi. Naročnik je z opisanim ravnanjem kršil tudi načelo enakopravnosti, saj je v zvezi predloženo tehnično dokumentacijo dva ponudnika (družbo Iskratel d.o.o. in izbranega ponudnika) pozval k pojasnilom, vlagatelja pa ne. Vlagatelj še navaja, da je ponudba izbranega ponudnika neprimerna in bi morala biti izločena. Navaja, da je naročnik izbranega ponudnika dvakrat pozval k pojasnilom. Poleg tega bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika izločiti tudi zato, ker je spreminjal in dopolnjeval svojo ponudbo v nasprotju s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2. Izbrani ponudnik je svojo ponudbo nedopustno spremenil v delu, ki se nanaša na merilo Občutljivost - dBm. V ponudbi je namreč podal podatek -113,0 dBm, iz javno dostopne tehnične dokumentacije za ponujeno opremo pa je razvidno, da proizvajalec zagotavlja >-112 dBm, kar lahko pomeni tudi npr. -112,50 dBm. Izbrani ponudnik je sicer pojasnil, da bo dobavil opremo, ki bo izpolnjevala zahteve, kot jih je zapisal v ponudbi, a izbrani ponudnik ne more zagotoviti tehničnih zahtev, če jih ne zagotovi že sam proizvajalec. Enaka kršitev je bila storjena tudi pri merilu Prehod med celicami/baznimi postajami tipa Type1. V konkretnem primeru namreč izbrani ponudnik ni ponudil zahtevane tehnične opreme (iz točke 2.6, Priloga P-5), ki bi to omogočala, kar izhaja iz njegovih pojasnil. Časovno uskladitev je sicer mogoče nastaviti ročno, vendar delovanje ni zagotovljeno ves čas delovanja sistema. Izbrani ponudnik je v zvezi s tem podal pojasnilo, v katerem je ponudil dodatno opremo, ki ni bila predmet prvotne ponudbe. Z drugim pojasnilom je prejšnje pojasnilo spremenil in ponovno predlagal ročno sinhronizacijo, kar pa ne ustreza zahtevam naročnika in ne jamči delovanja sistema. Vlagatelj nadalje navaja, da je naročnik izbranemu ponudniku nezakonito dovolil spremembo cen. V dokumentu Rekapitulacija je izbrani ponudnik v postavki C.2 (Usposabljanje-opcijsko) navedel vrednost 271.604,96 EUR, v postavki C.3 (Vzdrževanje-opcijsko) pa vrednost 23.992,32 EUR. V nadaljevanju iste ponudbe je izbrani ponudnik (pod natančnejšo specifikacijo ponujenih storitev) v postavki C.2 (Usposabljanje-opcijsko) navedel skupno vrednost 269.204,96 EUR, v postavki C.3 (Vzdrževanje-opcijsko) pa skupno vrednost 26.392,32 EUR. Ponudba izbranega ponudnika je torej pri postavkah C.2 in C.3 neskladna in nepravilna, pri čemer takšne pomanjkljivosti ni več mogoče odpraviti. Vlagatelj še navaja, da bi morala biti v konkretnem primeru ponudba izbranega ponudnika izločena kot nepravilna tudi iz razloga, ker je njegova ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence. Izbrani ponudnik je namreč za izvajanje storitev rednih pregledov, servisa in odprave napak za obdobje 96 mesecev (8 let) ponudil ceno 1.841.760,00 EUR (kar na mesečni ravni znaša 19.185,00 EUR), s katero ni mogoče konkurirati. Pred petimi leti je namreč strošek enakih storitev za 80 baznih postaj znašal cca. 135.000,00 EUR mesečno, v lanskem letu pa za 80 baznih postaj cca. 71.000,00 EUR mesečno. Vlagatelj v nadaljevanju citira točko 1.6.1 razpisne dokumentacije (Tehnične zahteve), ki se nanaša na zahteve prenosne bazne postaje. Navaja, da je izbrani ponudnik pod postavko 2 (Prenosna bazna postaja) ponudil bazno postajo družbe Airbus Defence and Space Oy, Helsinki, Finska, ki tehta 20 kg. Po javno dostopnih podatkih proizvajalca je edina bazna postaja, primerljiva ponujeni teži (20 kg), bazna postaja z oznako TB3hp, za katero vlagatelj meni, da jo je ponudil izbrani ponudnik. Navaja, da iz podatkov navedenega proizvajalca izhaja, da bazna postaja TB3hp z dvema radijskima nosilcema (brez ohišja, usmerjevalnika itd.) po specifikacijah tehta 20 kg. Navedeni teži je potrebno prišteti še ohišje, katerega teža znaša 5 kg, ter dodatni usmerjevalnik Cisco CGR 1120, katerega teža znaša 3,6 kg, napajalnik, ki tehta 1,5 kg, DC-DC konventer, katerega teža znaša najmanj 2 kg in combiner z dupleksom, ki tehta najmanj 3kg. Navedeno pomeni, da znaša teža prenosne postaje najmanj 35 kg, zato je izbrani ponudnik v ponudbi navedel neresničen podatek. Ponujeni model prenosne naprave zato tudi ne ustreza tehničnim zahtevam naročnika. Vlagatelj v zvezi s tem še opozarja, da v kolikor naročnik in Državna revizijska komisija njegovih navedb ne bosta upoštevala, bo na lokaciji sam preveril dejansko težo bazne postaje izbranega ponudnika. V kolikor bo ugotovil odstopanje med težo ponujene in kasneje dobavljene bazne postaje, bo prisiljen sprožiti vse razpoložljive pravne postopke. Poleg tega v konkretnem primeru tudi ni jasno, ali je izbrani ponudnik sploh ponudil »full IP« povezljivost med vsemi omrežnimi dokumenti. Airbus Defence and Space Oy, Helsinki, Finska je namreč v Nemčiji obstoječi ponudnik TETRA opreme za nemško agencijo DBBOS, kjer imajo trenutno centralna vozlišča, ki ne podpirajo »full IP« povezljivosti, kar v predmetnem razpisu predstavlja pogoj. Vlagatelj še navaja, da je naročnik preliminarni preizkus opreme izbranega ponudnika izvedel dne 18.04.2017 in 19.04.2017, medtem ko je izbrani ponudnik svojo ponudbo spreminjal in dopolnjeval še dne 11.05.2017.

Izbrani ponudnik se je z vlogo, z dne 26.10.2017, vloženo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZPVPJN, izjasnil o revizijskih navedbah vlagatelja. Navaja, da so naročnikovi pozivi za pojasnilo upravičeno označeni kot poslovna skrivnost, saj vsebujejo prepis zahtev iz tehničnega dela ponudbe, ki je bil s sklepom prav tako upravičeno varovan kot poslovna skrivnost. Poleg tega je bil vlagatelju omogočen vpogled v tisti del pozivov, ki niso vsebovali poslovnih skrivnosti, prav tako pa tudi v tisti del poročila o izvedenem preliminarnem preizkusu, iz katerega izhajajo nevsebinski podatki o tehničnih podatkih, ki so se preverjali. Izbrani ponudnik še navaja, da je ponudba lahko izločena tudi brez natančne navedbe višine zagotovljenih sredstev, kar izhaja tudi iz odločitve Državne revizijske komisije št. 018-011/2016. Zato je vlagateljevo sklicevanje na pojasnilo naročnika, da ponudbe, ki bodo presegale znesek 17,7 mio EUR z DDV, ne bodo avtomatično izločene, irelevantno. Izbrani ponudnik se ne strinja z vlagateljem, da bi moral naročnik upoštevati tehnično dokumentacijo vlagatelja, ki jo je predložil v drugi fazi postopka konkurenčnega dialoga. Namen druge faze je v pridobivanju možnih rešitev na trgu, kar pomeni, da je lahko ponudnik v tej fazi naročniku predstavil vrsto različnih možnih rešitev in mu predložil tudi vrsto različne tehnične dokumentacije. Odsotnosti tehnične dokumentacije ni mogoče sanirati s sklicevanjem na eno izmed variant, ki jo je ponudnik predložil v kateri od prejšnjih faz konkurenčnega dialoga. Že navedena pomanjkljivost vlagatelju odvzema aktivno legitimacijo za zatrjevanje preostalih navedb. Izbrani ponudnik še navaja, da ni bil nikoli pozvan k spremembi ponudbe ter tudi ni nikoli spreminjal nobenega dela ponudbe. Zatrjuje, da je bila njegova ponudba že ob oddaji popolna. Opozarja še, da vlagatelj navaja določene podatke, v katere mu vpogled ni bil omogočen, zato se mu poraja dvom v zaupnost informacij in posledično v privilegiranost vlagatelja pri komunikaciji z naročnikom. Navaja, da je že v pojasnilu jasno navedel, na podlagi česa je podatek -113 dBm ustrezen, kar se je potrdilo tudi na testiranjih. Ugotavlja, da naj bi po vlagateljevih navedbah ne ponudil vse zahtevane tehnične opreme, pri čemer vlagatelj ni navedel, katera oprema manjka, da naj bi naknadno ponudil dodatno opremo, ki je vlagatelj ni specificiral, ter da naj bi spremenil način sinhronizacije, pri čemer vlagatelj podrobnejših navedb v zvezi s tem prav tako ni navedel. V zvezi z očitki, da naj bi mu naročnik omogočil spremembo cen, izbrani ponudnik opozarja, da se vlagatelj ni opredelil do dejstva, ali je šlo v konkretnem primeru za računsko napako. Zneski v rekapitulaciji namreč predstavljajo zgolj seštevke postavk in se v tem delu cena na enoto sploh ne more spremeniti. Napačen seštevek vrednosti v rekapitulaciji je zato naročnik upravičen odpraviti s predložitvijo soglasja izbranega ponudnika. Izbrani ponudnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na ponujeni strošek vzdrževanja. Navaja še, da se naročniku cena očitno ni zdela sporna, saj ni ocenil, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka, prav tako niso izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje ponujene cene. Izbrani ponudnik še navaja, da so očitki, ki se nanašajo na težo bazne postaje špekulativni, saj jim vlagatelj ni predložil nobene dokazne dokumentacije. Sploh pa vlagatelj zatrjuje, da je maksimalna dovoljena teža bazne postaje 100 kg, izbrani ponudnik pa naj bi ponudi opremo, ki tehta 35 kg. Vlagateljeva trditev je zato nelogična, saj tudi če bi držala, ne bi vplivala na popolnost ponudbe. Zatrjuje še, da je ponudil vse zahtevane funkcionalnosti, vključno s »full IP« povezljivostjo. Njegov partner je dobavitelj in izvajalec mnogih sistemov po svetu, ki se razlikujejo glede na specifične zahteve naročnikov. V zvezi z vlagateljevimi očitki, da naj bi spreminjal, popravljal in dopolnjeval ponudbo še po opravljenem preliminarnem preizkusu, izbrani ponudnik navaja, da je po preizkusu zgolj podaljšal veljavnost ponudbe in finančnega zavarovanja za resnost ponudbe, vsa pojasnila pa je podal že pred izvedenim preizkusom.

Naročnik je z dokumentom št. 402-2101/2015/306 (15131-04), z dne 10.11.2017, zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik se strinja z vlagateljem, da je od izbranega ponudnika zahteval soglasje k odpravi računske napake (in zatrjuje, da se je izbrani ponudnik z njenim popravkom strinjal), poleg tega se strinja tudi s tem, da je od izbranega ponudnika zahteval dve pojasnili (ter jih tudi prejel). Drži tudi, da je varoval poslovne skrivnosti ponudnikov, kot je to predvidel v razpisni dokumentaciji. Ravnal je tudi v skladu z zahtevo izbranega ponudnika in je tudi njegov sklep o določitvi poslovne skrivnosti opredelil kot poslovno skrivnost. Ker so se njegove zahteve za dodatna pojasnila ponudbe izbranega ponudnika nanašale na tiste dele ponudbe, ki predstavljajo poslovno skrivnost, je tudi njihovo vsebino varoval kot poslovno skrivnost. Naročnik navaja, da višina zagotovljenih sredstev za projekt TETRA izhaja iz prejetih proračunov. Podlaga za uvrstitev projekta v proračun je investicijska dokumentacija. V njej je za projekt TETRA določena vrednost investicije v višini 8,9 mio EUR in vrednost vzdrževanja za osemletno obdobje v višini 8,8 mio EUR, kar znaša 17,7 mio EUR. Višina zagotovljenih sredstev v višini 17,7 mio EUR je navedena v predlogu za nabavo, podpisanem s strani pooblaščenega odredbodajalca. Navaja, da ni mogel zagotoviti dodatnih sredstev, saj bi se moral v tem primeru odpovedati nabavi druge opreme, s prevzemom višjih obveznosti vzdrževanja, pa bi se moral odpovedati tudi vzdrževanju druge opreme. Ker vlagateljeva ponudba presega zagotovljena sredstva (za 3,4 mio EUR), je nesprejemljiva. Naročnik še navaja, da gre pri razpisanemu javnemu naročilu za predmet, ki ni prosto dostopen na trgu in je prilagojen njegovim posebnim potrebam, zato daje ustrezno raziskavo trga prav predmetno javno naročilo. Naročnik ugotavlja, da ponudbena cena vlagatelja bistveno presega cene, ki veljajo za ta predmet na trgu - gre za najdražjo ponudbo, ki je skoraj 100 % dražja od najcenejše in cca. 80 % višja od ponudbe izbranega ponudnika. Naročnik ugotavlja, da med njim in vlagateljem ni spora o tem, da vlagatelj ni predložil celotne tehnične dokumentacije. Naročnik ugotavlja, da je vlagatelj v drugi fazi res predložil določeno tehnično dokumentacijo za opremo, vendar med njo in ponudbo v tretji fazi ni mogoče najti povezave, saj se vlagatelj nanjo ne sklicuje. Iz navedenega razloga, ugotavlja naročnik, dejansko ne ve, kaj točno je vlagatelj ponudil. Četudi bi se vlagatelj na predhodno predloženo tehnično dokumentacijo skliceval, je naročnik ne bi mogel upoštevati. V drugi fazi je namreč od vseh ponudnikov zahteval predstavitev njihovih predlogov tehničnih rešitev, v okviru slednjih je pridobil različno tehnično dokumentacijo, nato pa je (na podlagi prejete dokumentacije in opravljenih dialogov s kandidati) pripravil končno tehnično specifikacijo. Glede na navedeno ni možno sprejeti vlagateljevih navedb o tem, da je že v drugi fazi predložil vso tehnično dokumentacijo ponujene opreme, saj je naročnik šele v tretji fazi opredelil končne tehnične specifikacije. Ker so bile torej točne tehnične zahteve podane šele v tretji fazi, ni mogoče, da bi vlagatelj že v drugi fazi predložil tehnično dokumentacijo za opremo, ki v tej fazi sploh še ni bila definirana. Naročnik opozarja, da je v dodatnih pojasnilih (z dne 09.02.2017) podal natančno informacijo o tem, katero tehnično dokumentacijo morajo ponudniki predložiti v končni ponudbi, česar pa vlagatelj (za razliko od preostalih treh ponudnikov) ni storil. Če pa bi vlagatelja v zvezi s tem pozval k pojasnilu, bi mu dopustil, da bi šele po roku za oddajo ponudb navedel, kaj dejansko ponuja. Iz navedenega razloga je vlagateljevega ponudba neprimerna in nepopolna. Naročnik še navaja, da je skrbno pregledal in preučil celotno tehnično dokumentacijo izbranega ponudnika ter tudi njegova pojasnila. V zvezi z navedbo dinamične občutljivosti sprejemnika po baznem radiu je iz ponudbe razvidno, da je ta karakteristika boljša od minimalno zahtevane (-111 dBm ali boljše), s čimer je izpolnjen pogoj minimalnih zahtev naročnika. Izbrani ponudnik je po naročnikovem pozivu pojasnil in potrdil naveden podatek, izpolnjevanje slednjega pa se je potrdilo tudi na izvedenem preliminarnem preizkusu. Eno izmed meril (in torej ne pogoj) je tudi podatek glede omogočenega prehoda med celicami (baznimi postajami) tipa »Type 1«. Tudi v tem delu je bil izbrani ponudnik pozvan k pojasnilu, pri čemer je tudi ta podatek potrdil. Naročnik je zahteval prehod med celicami Tipa 2, medtem ko bi v primeru delovanja v režimu Type 1 ponudnik prejel dodatne točke. Glede načina realizacije pa ni bilo postavljenih zahtev. Naročnik je dinamično občutljivost opreme preveril in potrdil tudi v okviru preliminarnega preizkusa. Naročnik še opozarja, da se je nekaj postavk v pisni in elektronski verziji ponudbenega predračuna izbranega ponudnika razlikovalo, zato je uporabil določilo razpisne dokumentacije (točka 5 obrazca N-2 - Povabilo k oddaji končne ponudbe), ki se glasi, da v primeru razhajanja velja pisna verzija. Naročnik še navaja, da so bile pri pregledu pisne verzije ponudbenega predračuna ugotovljene računske napake, ki so bile s soglasjem izbranega ponudnika odpravljene, pri čemer ni bila spremenjena niti cena na enoto niti količina, skupna ponudbena vrednost brez DDV pa se je zaradi napačnega zaokroževanja spremenila za 0,01 EUR. Naročnik nadalje navaja, da je v tehnični dokumentaciji izbranega ponudnika podana teža bazne postaje, pri čemer teže posebnega ohišja ni bilo potrebno dodati. Naročnik se ne strinja z vlagateljem, da je bil zahtevan dodaten usmerjevalnik Cisco CGR 1120. Zatrjuje, da je v tem delu (točka 1.6.1.21 tehničnih zahtev) navedel tri možnosti realizacije. Naveden usmerjevalnik ni predmet javnega naročila, prav tako lahko izbrani ponudnik svojo rešitev realizira z že vgrajenim požarnim zidom. Enako velja tudi za DC-DC konverter in combiner z duplekserjem. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na ponudbeno ceno, in opozarja, da je potrebno ponudbeno ceno gledati kot celoto, in sicer z vidika seštevka vseh postavk, takšno stališče pa je že v več svojih odločitvah zavzela tudi Državna revizijska komisija. Naročnik na koncu še navaja, da je bil preliminarni preizkus izveden 18., 19. in 20.04.2017, dne 05.05.2017 pa je zahteval odpravo računske napake ter istega dne tudi podaljšanje veljavnosti ponudb.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 16.11.2017, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Navaja, da mu je bilo iz razloga, ker je naročnik prekril celotno vsebino pozivov ter drugo dokumentacijo (naročnikovo dokumentacijo in ponudbo izbranega ponudnika), onemogočeno ugotoviti pravilnost postopka in s tem popolnost ponudbe izbranega ponudnika. V zahtevku za revizijo je navedel, da je izbrani ponudnik nezakonito spreminjal ponudbo, ker pa mu je bil v to dokumentacijo onemogočen vpogled, svojih navedb ni mogel bolj natančno navesti. Prav tako mu je naročnik onemogočil vpogled v tehnično vsebino poročila o izvedenem preliminarnem preizkusu, zaradi česar se ni mogel seznaniti z rezultati testiranja, oziroma mu je bilo v zvezi s tem onemogočeno preveriti naročnikove navedbe. Vlagatelj poudarja, da izpodbijan sklep ne zadostuje standardu obrazloženosti. Navaja, da se je šele s prejemom naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo seznanil z višino zagotovljenih sredstev. Ker je v konkretnem primeru ocenjena vrednost enaka zagotovljenim sredstvom in znaša 17,7 mio EUR, oziroma iz razloga, ker je imel naročnik ves čas postopka na voljo sredstva zgolj v višini 17,7 mio EUR, je njegovo pojasnilo o tem, da ponudbe, ki bodo presegale vrednost 17,7 mio EUR, ne bodo avtomatično izločene, nepravilno in zavajajoče. Vlagatelj še navaja, da gre v predmetnem naročilu za sistem TETRA, kjer je oprema standardizirana, zato so ponudbe iz drugih držav ustrezen in primerljiv pokazatelj na trgu. Vlagatelj poudarja, da so v konkretnem primeru udeležene štiri družbe, katerih cene so se bistveno razlikovale, zato tržnih cen ni mogoče določiti zgolj na njihovi podlagi. Vlagatelj se ne strinja z naročnikom tudi v delu, ki se nanaša na (ne)predloženo tehnično dokumentacijo. Zatrjuje, da je ves čas postopka (v vseh fazah) ponujal isto tehnično rešitev, v zvezi s katero je naročniku že v prvi in drugi fazi posredoval vso dokumentacijo. Ker je torej naročnik z vso dokumentacijo že razpolagal, je nesmiselno, da bi jo zopet predložil. Ker je ves čas postopka (v prvi, drugi in v tretji fazi) ponujal isto rešitev, naročnikovo stališče o tem, da bi šlo v primeru, če bi vlagatelj tehnično dokumentacijo predložil ponovno, za nedovoljeno spreminjanje ponudbe, ni pravilno. Zgolj pojasnilo o tem, kje se nahaja dokumentacija, pa ne predstavlja spremembe ponudbe. Vlagatelj opozarja, da je naročnik izbranemu ponudniku omogočil nezakonito dopolnitev ponudbe, zato je kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov in privilegiral izbranega ponudnika. Vlagatelj navaja, da je izbrani ponudnik v ponudbi glede ponujene opreme navedel podatek -113,0 dBm, kar je v nasprotju s podatki, ki so objavljeni na spletni strani proizvajalca, ki zagotavlja > -112 dBm. Poleg tega je izbrani ponudnik s pojasnili navedel, da bo dobavil opremo, ki ustreza tehničnim zahtevam (to je -113,0 dBm ali boljše), kar predstavlja nedopustno spremembo ponudbe. Izbrani ponudnik je na podlagi naročnikovega vprašanja, ali ponujena oprema zajema avtomatično sinhroniziranje med dvema urama (Type 1 in Type 2), pojasnil, da bo sinhronizacijo izvedel ročno 1x letno. Nato ga je naročnik obvestil, da mora biti sinhronizacija ur zagotovljena avtomatsko, zato je izbrani ponudnik svoje prejšnje pojasnilo spremenil in pojasnil, da je avtomatska sinhronizacija zajeta že v prvotni ponudbi. Naročnik je sicer navedel, da je v okviru preliminarnega preizkusa preveril tudi dinamično občutljivost opreme v dBm, a ker vlagatelju vpogleda v preizkus ni omogočil, se v zvezi s tem ne more izjasniti. Vlagatelj se ne strinja z naročnikom tudi v delu, ki se nanaša na različne cene. Ponovno zatrjuje, da je vlagatelj v dokumentu Rekapitulacija, v postavki C.2 (Usposabljanje-opcijsko) navedel vrednost 271.604,96 EUR, v postavki C.3 (Vzdrževanje-opcijsko) pa vrednost 23.992,32 EUR. V nadaljevanju iste pisne ponudbe (in torej ne v elektronski verziji) je izbrani ponudnik pod natančnejšo specifikacijo ponujenih storitev v postavki C.2 (Usposabljanje-opcijsko) navedel skupno vrednost 269.204,96 EUR, v postavki C.3 (Vzdrževanje-opcijsko) pa skupno vrednost 26.392,32 EUR. Vlagatelj ponavlja tudi očitke v zvezi s ponudbeno ceno izbranega ponudnika, ki je po njegovem prepričanju sestavljena v nasprotju s pravili konkurence in je neobičajno nizka. Vlagatelj vztraja tudi pri očitkih, ki se nanašajo na težo ponujene mobilne bazne postaje. Pojasnjuje, da je naročnik v točki 1.6.1.27 zahteval tudi ohišje, iz javno dostopnih podatkov pa je razvidno, da ponujena prenosna bazna postaja nima ohišja, ki bi zavarovalo prenosno bazno postajo in bi bila opremljena s stikalom. Ker je bilo torej v konkretnem primeru potrebno navesti težo celotne prenosne bazne postaje (to je bazne postaje z ohišjem), teža 20 kg pa obsega zgolj težo bazne postaje, podatki niso pravilni in resnični. Tudi sicer je bilo potrebno v primeru vseh treh možnosti, ki se nanašajo na povezljivost bazne postaje (iz točke 1.6.1.27), zagotoviti dodatno ohišje. Iz tehnične dokumentacije tudi izhaja, da prenosna bazna postaja nima vgrajenega lastnega požarnega zidu, poleg tega je morala imeti bazna postaja tudi v primeru obstoja požarnega zidu ohišje, ki je opremljeno s stikalom, ki sporoča stanje odprto/zaprto. V razpisni dokumentaciji je navedeno tudi, da mora biti v bazno postajo vključena vsa potrebna programska in strojna oprema, navedeno pa vključuje tudi combiner z duplekserjem, napajalnik in antenski sistem. Ker ponujena prenosna bazna postaja izbranega ponudnika ne zajema napajalnika, combinerja z duplekserjem in antenskega sistema, ne ustreza tipu prenosne naprave, ki jo je zahteval naročnik. Poleg tega ponujena bazna postaja deluje na 10-32 V DC, zato je nujno potreben tudi napajalnik, teža slednjega pa znaša najmanj 1,5 kg. Vlagatelj še navaja, da se naročnik o njegovem očitku o tem, da naj bi izbrani ponudnik ne ponudil »full IP« povezljivosti, ni izrekel.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Ker je bilo obvestilo o predmetnem javnem naročilu poslano v objavo pred uveljavitvijo Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3), je bil pri presoji zahtevka za revizijo v skladu s prvim odstavkom 117. člena ZJN-3 uporabljen ZJN-2.

V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da mu je bil onemogočen vpogled v poziva, s katerima je naročnik izbranega ponudnika pozval k dodatnim pojasnilom, v pojasnila izbranega ponudnika ter v tehnično poročilo o izvedenem preizkusu opreme izbranega ponudnika. Navaja tudi, da naročnik pri sprejemu odločitve o nesprejemljivosti njegove ponudbe ni zadostil standardu obrazloženosti, ter da je naročnikovo pojasnilo, da ponudbe, ki bodo presegale ocenjeno vrednost, ne bodo izločene, nepravilno in zavajajoče. Zatrjuje tudi, da v konkretnem primeru njegova cena ne odstopa od cen, ki za razpisan predmet veljajo na trgu, ter da ni dovolj, da je naročnik tržno ceno določil le na podlagi cen iz prejetih ponudb. Poleg tega navaja, da je ves čas postopka ponujal isto tehnično rešitev, v zvezi s katero je naročniku že v drugi fazi odstopil vso tehnično dokumentacijo. Vlagatelj še očita naročniku, da je izbrani ponudnik s podanimi pojasnili spremenil ponudbo v nasprotju s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2. Po vlagateljevem prepričanju je ponudba izbranega ponudnika tudi nepopolna, ker je pri dveh postavkah navedel različni ceni. Vlagatelj tudi očita naročniku, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka, ter da je izbrani ponudnik svojo ponudbo spreminjal in dopolnjeval še po opravljenem preizkusu opreme, ki jo je ponudil.

Vlagatelj najprej očita naročniku, da mu je bil onemogočen vpogled v poziva, s katerima je izbranega ponudnika pozval k dodatnim pojasnilom, v pojasnila izbranega ponudnika in v tehnično poročilo o izvedenem preizkusu opreme izbranega ponudnika. A ker vlagatelj ne zahteva vpogleda v to dokumentacijo (in tega ne predlaga niti Državni revizijski komisiji), in iz razloga, ker je v zvezi s podanimi pojasnili izbranega ponudnika kljub temu vložil z dejstvi in dokazi podkrepljen zahtevek za revizijo, na podlagi katerega mu je bilo zagotovljeno pravno varstvo v obsegu kot ga določa ZPVPJN, navedena odtegnitev vpogleda ni vplivala na njegov pravni položaj v tem postopku.

Kot izhaja iz Sklepa o oddaji naročila št. 430-2101/2015/244, z dne 21.09.2017, je bila vlagateljeva ponudba (kot nesprejemljiva in nepopolna) izločena, ker presega naročnikova zagotovljena sredstva ter tudi zato, ker presega cene, ki veljajo za razpisani predmet javnega naročila na trgu. Vlagateljeva ponudba je bila izločena tudi iz razloga, ker v ponudbi ni predložil celotne tehnične dokumentacije.

Enaki razlogi za izločitev vlagateljeve ponudbe izhajajo tudi iz Dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila št. 430-2101/2015/293), ki jo je naročnik (na vlagateljevo zahtevo) izdal dne 05.10.2017. Naročnik je v tem dokumentu prav tako zapisal, da je vlagateljeva ponudba (kot nesprejemljiva in nepopolna) izločena, ker presega naročnikova zagotovljena sredstva ter tudi zato, ker presega cene, ki veljajo za razpisani predmet javnega naročila na trgu. Prav tako je navedel, da je vlagateljeva ponudba nepopolna tudi zato, ker vlagatelj v ponudbi ni predložil tehnične dokumentacije ponujene opreme (in sicer datasheet TETRA opreme v centralnih vozliščih, fiksne in mobilne bazne postaje, napajalni sistemi, TETRA terminali), kot je bilo zahtevano z njegovim odgovorom, ki ga je podal dne 09.02.2017.

ZJN-2 v 21. točki prvega odstavka 2. člena nesprejemljivo ponudbo definira kot tisto, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali tisto, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. ZJN-2 torej določa dva razloga za nesprejemljivost ponudbe, in sicer bodisi preseganje zagotovljenih sredstev naročnika bodisi preseganje tržnih cen. Nesprejemljiva ponudba je v skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 nepopolna in jo je naročnik v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 dolžan izločiti iz postopka.

Kot pravilno opozarjata vlagatelj in naročnik, ocenjene vrednosti ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi. Pravila glede določanja ocenjene vrednosti so namreč namenjena pravilni izbiri ustreznega postopka oddaje javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 14. člena ZJN-2 mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost javnega naročila, upoštevaje celotno skupno vrednost plačil brez DDV, vključno z možnostjo povečanja obsega naročila in katerimkoli povečanjem vrednosti pogodbe, zaradi izbire pravilnega postopka javnega naročanja, pri čemer se ocenjena vrednost določi tako, da je njena višina primerljiva s cenami na trgu, ki veljajo za predmet javnega naročila, če je dostopen na trgu in ni prilagojen posebnim potrebam naročnika. Naročnik mora pri izračunu ocenjene vrednosti upoštevati skupno vrednost plačil, ki jih bo izvedel za poplačilo javnega naročila, ta pa je razumljivo odvisna od cen na trgu. Gre torej za vrednost, ki jo naročnik določi ob upoštevanju pravil javnega naročanja, od nje pa so odvisna nadaljnja ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila (npr. pravilna izvedba postopka, dolžnost objave javnega naročila ipd.). Zagotovljena sredstva po drugi strani predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik na svojih proračunskih postavkah ali postavkah finančnega načrta predvidenega in pripravljenega za plačilo obveznosti, ki izvirajo iz pogodbe o izvedbi javnega naročila. Ocenjene vrednosti torej ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi, saj gre za dva različna pojma, ki sta sicer lahko vrednostno enaka, ni pa to nujno.

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem, da je v sporih o vprašanju, ali je naročnik pri sprejemu odločitve o zavrnitvi ponudb kot nepopolnih zadostil standardu obrazloženosti, že večkrat zapisala, da šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva. S tem jim je omogočeno, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da pa bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o (ne)uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.

Naročnik je v konkretnem primeru (v tretji fazi konkurenčnega dialoga) ponudnike seznanil z ocenjeno vrednostjo razpisanega javnega naročila. V 2. točki Povabila k oddaji končne ponudbe (Predmet javnega naročila) je navedel:

»Naročnik ocenjuje vrednost celotnega projekta na 17,7 mio EUR z DDV za investicijo in vzdrževanje (brez opcijskih ponudb). Vrednost investicijskega dela ponudbe ne sme presegati 55 % ponujene skupne vrednosti celotnega projekta (brez opcijskih ponudb). Če investicijski del ponudbe presega 55 % ponujene skupne vrednosti ponudbe celotnega projekta (brez opcijskih ponudb), je ponudba nesprejemljiva.«

Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je eden izmed potencialnih ponudnikov postavil naslednje vprašanje:

»Spoštovani, v obrazcu N-2 ste navedli ocenjeno vrednost celotnega projekta za investicijo in vzdrževanje v višini17,7 mio EUR z DDV. Prosimo za informacijo, ali navedena ocenjena vrednost predstavlja tudi maksimalno dovoljeno vrednost ponudbe in bodo ponudbe z višjo vrednostjo avtomatsko izločene, oziroma so dovoljene tudi ponudbe z višjo ceno. Navedena ocenjena vrednost je namreč tako nizka, da nam po prvih izračunih onemogoča pripravo in oddajo ponudbe ob upoštevanju vseh razpisnih zahtev. Glede na dejstvo, da tekom konkurenčnega dialoga nismo bili nikoli seznanjeni, kakšna bo definirana zgornja vrednost projekta (ki je v tem primeru bistveno nižja od vrednosti podobnih zaključenih projektov na trgu), menimo, da bi bilo definiranje vrednosti 17,7 mio EUR z DDV kot zgornje in izločilne meje diskriminatorno in na nek način zavajajoče, saj bi v primeru, če bi bila ta vrednost definirana že ob začetku konkurenčnega dialoga, od projekta odstopili že takrat in si ne bi naredili nepotrebnih stroškov tekom celotne druge faze projekta.«

Naročnik je dne 02.02.2017 (dokument št. 430-2101/20215/184) podal naslednji odgovor:

»Ponudbe, ki bodo presegale 17,7 mio EUR z DDV ne bodo avtomatsko izločene.«

ZJN-2 ne nalaga naročniku, da bi moral v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ali na portalu javnih naročil objaviti višino zagotovljenih sredstev, prav tako mu ni potrebno objaviti niti ocenjene vrednosti. Čeprav ZJN-2 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalaga, pa vendarle ne gre prezreti, da je (na kar je Državna revizijska komisija že opozorila v tej obrazložitvi) naročnik tisti, ki mora zaradi uresničitve načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je, nasprotno, njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku, kar ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kako obsežna in natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika. Naročnik pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva.

Kot je razvidno iz odstopljene dokumentacije, je naročnik v zadevnem delu obrazložitve izpodbijanega sklepa napisal, da »…je preveril višino zagotovljenih sredstev, ter da je bilo upoštevajoč višino zagotovljenih sredstev ter načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti porabe javnih ugotovljeno, da ponudbena cena precej presega naročnikova zagotovljena sredstva, zaradi česar je za naročnika nesprejemljiva ter posledično nepopolna«.

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem v tem, da je naročnik tako v obrazložitvi izpodbijane odločitve, kakor tudi v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila, navedel zgolj zaključek ter pravno posledico svojih ugotovitev (to je, da ponudbena cena precej presega zagotovljena sredstva naročnika, zato je nesprejemljiva in nepopolna), ni pa navedel ugotovljenega konkretnega dejanskega stanja, na katerem temelji njegova ocena o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe. Četudi je ponudnik odgovoren za skrbno pripravo popolne ponudbe, pa je naročnik tisti, ki je je dolžan ponudbo pregledati ter se na jasen način izreči o njeni (ne)popolnosti. Vse navedeno velja še toliko bolj v obravnavanem primeru, saj ga je vlagatelj pozval k izdaji dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, naročnik pa je tudi v tem dokumentu zgolj ponovil enako pavšalne razloge, kot jih je navedel že v obrazložitvi izpodbijane odločitve (vlagatelj je naročnika v zahtevi za izdajo dodatne obrazložitve med drugim izrecno zaprosil »… za pojasnilo glede zagotovljenih sredstev, saj je naročnik podal odgovor, da ponudbe, ki bodo presegale ocenjeno vrednost, ne bo avtomatsko zavrnil, kar pa je v izrecnem nasprotju s sprejeto odločitvijo naročnika«). Poleg tega je naročnik, na kar zlasti opozarja vlagatelj (in v zvezi s čimer je torej naročnika zaprosil za dodatno obrazložitev), z zgoraj citiranim odgovorom in kljub temu, da je imel ves čas postopka (kar je podrobno navedel šele v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo) na voljo zgolj sredstva v višini 17,7 mio EUR (torej sredstva, ki so enaka ocenjeni vrednost, in s katero so bili ponudniki seznanjeni s končno razpisno dokumentacijo), pojasnil, da ponudbe, ki bodo presegle ocenjeno vrednost ne bodo (avtomatsko) izločene. Naročnik je v razpisni dokumentaciji tudi navedel, da bodo ponudbe, katerih investicijski del bo presegel 55 % ponujene skupne vrednosti ponudbe, ocenjene kot nesprejemljive, investicijski del vlagateljeve ponudbe pa (kar med strankama tudi sicer ni sporno) ne presega navedenega praga. Ob upoštevanju naročnikovega odgovora je torej vlagatelj upravičeno domneval, da so naročnikova zagotovljena sredstva višja od ocenjene vrednosti, oziroma da je njegova ponudba kljub temu, da je ponudil ceno, ki je višja od ocenjene vrednosti, še vedno sprejemljiva in popolna.

Naročnik je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa (in v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji naročila) navedel, da je vlagateljeva ponudba nesprejemljiva tudi iz razloga, ker presega cene, ki veljajo za ta predmet na trgu. Zapisal je tudi, da je razpisan sistem izdelan po njegovem naročilu, zato ustrezno raziskavo trga daje ta javni razpis, oziroma jo dajejo (štiri) prejete ponudbe, od katerih sta dve za več kot tretjino nižji od vlagateljeve, pri čemer je ena izmed njiju sicer neprimerna, a je kljub temu še vedno relevantna podlaga za preveritev cene na trgu.

Naročnik je torej v konkretnem primeru stanje na trgu preveril s pomočjo štirih ponudb, ki jih je prejel v postopku oddaje javnega naročila, od katerih je le ena popolna. Naročnik je v postopku oddaje predmetnega javnega naročila prejel štiri ponudbe - najcenejša je ponudba skupnih ponudnikov Iskratel d.o.o., Kranj in Teltronic S.A.U, Zaragoza, Španija, ki sta ponudila ceni 8.416.971,18 EUR in 965.521,10 EUR za opcijo, druga je ponudba izbranega ponudnika s cenama 9.995.777,88 EUR in 997.836,36 EUR za opcijo, tretja je ponudba skupnih ponudnikov Comita d.d., Kranj in Deniška družba Iskra Sistems, Moskva, Ruska federacija s cenama 16.336.243,18 EUR oziroma 1.188.157,88 EUR za opcijo, najdražja je vlagateljeva ponudba s cenama 17.297.532,62 EUR oziroma 1.396.541,90 EUR za opcijo (vse cene so brez DDV).

Državna revizijska komisija v zvezi s tem pritrjuje vlagatelju, da je prejel ponudbe štirih ponudnikov, katerih ponudbene cene se bistveno razlikujejo, zato tržnih cen ni mogoče določiti zgolj na njihovi podlagi. Naročnik je v zvezi s tem navedel, da je vlagatelj ponudil najvišjo ceno - to je ceno, ki je za skoraj 100 % višja od najcenejše ponudbe in za približno 80 % višja od cene, ki jo je ponudil izbrani ponudnik. Naročnik je torej stanje na trgu preveril s pomočjo dveh (naj)cenejših ponudb, ki jih je prejel v postopku oddaje predmetnega javnega naročila, od katerih je ena neprimerna, kot nepopolna pa je bila zavrnjena tudi (tretja) ponudba skupnih ponudnikov Comita d.d., Kranj in Delniška družba Iskra Sistems, Moskva, Ruska federacija (navedena ponudba je bila zavrnjena iz razloga, ker naj bi bila nesprejemljiva, zato naročnik njene tehnične ustreznosti sploh ni preverjal). Navedeno pa pomeni, da je imel naročnik pri presoji o tem, ali vlagateljeva ponudba presega tržne cene, na voljo le eno popolno ponudbo - to je ponudbo izbranega ponudnika. Vlagatelj v zvezi s tem pravilno opozarja na (večkrat sprejeto) stališče Državne revizijske komisije, in sicer, da pri ugotavljanju, kakšne so cene, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu, ni mogoče upoštevati samo ene ponudbene cene, pridobljene v postopku oddaje javnega naročila. Že dejstvo, da ZJN-2 v 21. točki prvega odstavka 2. člena govori o cenah (v množini), kaže na to, da je bil namen zakonodajalca naročnika zavezati, da pri ugotavljanju tržnih cen upošteva več različnih cen za predmet javnega naročila, dane v različnih okoliščinah in območjih. Posamezna cena vsekakor ne more biti podlaga za sklepanje o razmerah na trgu, saj lahko vsaka cena odstopa od povprečnih vrednosti (navzgor ali navzdol) zaradi različnih razlogov. Če je ponudbena cena določenega ponudnika nižja od ostalih cen, je to lahko zaradi določenih objektivnih okoliščin oziroma njegovih konkurenčnih prednosti, kar pa še ne pomeni, da ostale (višje) ponudbene cene ne predstavljajo podlage za ugotavljanje povprečnih tržnih cen. Nasprotno, pri ugotavljanju tržnih cen v smislu ugotavljanja nesprejemljivosti ponudbe mora naročnik v skladu z 21. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 in po naravi stvari upoštevati različne cene na različnih območjih za enak predmet naročila in s pomočjo povprečnih izračunov različnih cen ugotoviti stanje na trgu. Naročnik je sicer (zopet zgolj pavšalno) navedel, da gre pri razpisanem javnem naročilu za sistem, ki je izdelan po njegovem naročilu, vendar se po drugi strani ni izrekel o vlagateljevih očitkih, ki se nanašajo na podoben posel (vlagatelj je razpisano javno naročilo primerjal z izgradnjo infrastrukture digitalnega sistema po standardu TETRA v Albaniji).

Naslednji očitek se nanaša na s strani vlagatelja nepredloženo tehnično dokumentacijo.

Med vlagateljem in naročnikom ni spora o tem, da je naročnik v obrazcu P-5 (Tehnične specifikacije in zahteve - 5. točka Navodila ponudnikom) zahteval od ponudnikov, da morajo predložiti tehnično dokumentacijo ponujene opreme.

Enako zahtevo je postavil tudi s podanim odgovorom. Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je namreč eden izmed potencialnih ponudnikov postavil naslednje vprašanje:

»Zanima nas, ali pravilno razumemo razpisne zahteve v zvezi z zahtevano tehnično dokumentacijo, ki jo je potrebno priložiti ob oddaji ponudbe. Po našem razumevanju je potrebno v tej fazi dostaviti:
- Tehnične specifikacije ponujene opreme (datasheet TETRA opreme v centralnih vozliščih, fiksne in mobilne bazne postaje, napajalni sistemi, TETRA terminali),
- Eksplicitno zahtevane dokumente v P-5 (IOP certifikat, opis postopkov iz zahtev 1.16, 1.17, 1.28 in 1.29) in
- Certifikate za TETRA opremo (skladnost z ETSOI standardi, CE oznaka, EMC skladnost, low voltage directive, radio equipment directive),
vso ostalo navedeno dokumentacijo v specifikacijah pa je potrebno dostaviti do zaključka investicijskega dela projekta.

Ali je naše razumevanje razpisnih pogojev pravilno oziroma ali moramo ob oddaji ponudbe dostaviti še katero drugo dokumentacijo?

Naročnik je dne 09.02.2017 (dokument št. 430-2101/20215/187) podal naslednji odgovor:

»Kandidat pravilno razume razpisne zahteve naročnika in mu v ponudbi ni potrebno priložiti druge dokumentacije razen tiste, ki je navedena v vprašanju kandidata. Tehnična dokumentacija je lahko v elektronski obliki.«

Naročnik v zvezi s tem navaja, da je vlagatelj v drugi fazi konkurenčnega dialoga res predložil določeno tehnično dokumentacijo za opremo, vendar med njo in vlagateljevo ponudbo, ki jo je podal v tretji fazi, ni mogoče najti povezave, saj se vlagatelj nanjo ne sklicuje, zato naročnik ne ve, kaj je vlagatelj ponudil. Četudi bi se vlagatelj na že predloženo tehnično dokumentacijo skliceval, je ne bi mogel upoštevati. V drugi fazi je namreč od vseh ponudnikov zahteval predstavitev njihovih predlogov tehničnih rešitev, v okviru slednjih pa je pridobil različno tehnično dokumentacijo, in nato na podlagi prejete dokumentacije in opravljenih dialogov pripravil končno tehnično specifikacijo. Ker so bile torej končne tehnične zahteve (na podlagi izvedenih dialogov in odstopljene tehnične dokumentacije) določene šele v tretji fazi, ni mogoče, da bi vlagatelj že v drugi fazi predložil tehnično dokumentacijo za opremo, ki v tej fazi sploh še ni bila definirana. Če bi vlagatelja v zvezi s tem pozval k pojasnilu, pa bi dopustil, da bi šele po poteku roka za oddajo ponudb navedel, kaj dejansko ponuja.

Vlagatelj se z naročnikom ne strinja in zatrjuje, da je ves čas postopka (v vseh treh fazah konkurenčnega dialoga) ponujal isto tehnično rešitev, v zvezi s katero je naročniku že v prvi in drugi fazi odstopil vso tehnično dokumentacijo. Ker je naročnik tako z vso dokumentacijo že razpolagal, je nesmiselno, da bi jo zopet predložil. Ker je torej ves čas postopka (v prvi, drugi in tretji fazi) ponujal isto tehnično rešitev, naročnikovo stališče o tem, da bi v primeru, če bi vlagatelj isto tehnično dokumentacijo predložil ponovno, šlo za nedovoljeno spreminjanje ponudbe, ni pravilno. Predložitev iste tehnične dokumentacije ali pojasnilo o tem, kje se le-ta nahaja, pa ne more predstavljati spremembe ponudbe.

Z naročnikovim stališčem se ni mogoče strinjati. Če je namreč vlagatelj ves čas postopka res ponujal isto tehnično rešitev (čemur naročnik niti ne oporeka), pri čemer naj bi naročniku (tekom prve in druge faze konkurenčnega dialoga) že odstopil tudi tehnično dokumentacijo, zgolj s pojasnilom o tem, kje se le-ta nahaja (oziroma s ponovno predložitvijo iste dokumentacije), ne bi prišlo do posega v ponujeni predmet javnega naročila. Ponovna predložitev identične dokumentacije (oziroma pojasnilo o tem, da je bila naročniku predhodno že odstopljena), torej ne predstavlja nedovoljene spremembe ponudbe, a zgolj pod predpostavko, da je bila predložena vsa dokumentacija, ki jo je (tudi z zgoraj citiranim odgovorom) zahteval naročnik, ter da je (že) predložena tehnična dokumentacija tudi po vsebini konsistentna s predloženo ponudbo, oziroma da je vlagatelj z njo v celoti izpolnil vse tehnične zahteve iz razpisne dokumentacije (ki jo je naročnik pripravil v tretji fazi). Vlagatelj v zvezi s tem tudi upravičeno opozarja, da sta lahko dva ponudnika, tudi v zvezi s ponujenim predmetom, svoji ponudbi pojasnjevala (izbrani ponudnik celo dvakrat), vlagatelj pa ni smel pojasniti, da je vso tehnično dokumentacijo naročniku že predložil, zato je naročnik kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov.

Naslednji vlagateljev očitek se nanaša na s strani izbranega ponudnika izvedeno spremembo ponudbe v delu, ki se nanaša na merilo Občutljivost - dBm. Kot zatrjuje vlagatelj, je izbrani ponudnik v ponudbi navedel, da ponuja občutljivost sprejemnika v vrednosti -113,0 dBm, iz javno dostopne tehnične dokumentacije za ponujeno opremo pa je razvidno, da proizvajalec zagotavlja občutljivost sprejemnika v vrednosti > -112 dBm.

Naročnik je merila za ocenjevanje ponudb navedel v 7. točki Povabila k oddaji končne ponudbe. Iz navedene točke je razvidno, da bo ekonomsko najugodnejša ponudba izbrana na podlagi treh (glavnih) meril, in sicer merila Cena izgradnje in vzdrževanja ponujenega sistema, ki ga je utežil s 70 % ponderjem, merila Tehnične lastnosti ponujenega sistema, ki ga je utežil z 20 % ponderjem in merila Rok izvedbe z 10 % ponderjem. Naročnik je znotraj merila Tehnične lastnosti ponujenega sistema določil več podmeril, s katerimi bo ocenjeval centralno opremo in bazne postaje.

Eno izmed podmeril v okviru merila Tehnične lastnosti ponujenega sistema je tudi podmerilo Občutljivost (dBm), ki ga je naročnik opisal na naslednji način:

»Minimalna občutljivost sprejemnika po baznem radiu na antenskem konektorju na ohišju bazne postaje (ne upošteva se tipična vrednost) - »top of cabinet« (brez diversity) - TOC, TCH 7,2, dinamični TU50, 4 % BER. Sprejemnik mora imeti občutljivost -111 dBm (en sprejemnik) ali boljšo. Ponudnik lahko dobi največ 4,5 točke za to funkcionalnost. Točke se ponudnikom podelijo v skladu s spodnjo tabelo:

Občutljivost (dBm) Število točk

-111,0 0,00
od -111,1 do -112,0 1,50
od -112,1 do -113,0 3,00
-113.1 in boljše 4,50«

Naročnik je zahtevo, ki se nanaša na občutljivost sprejemnika, navedel tudi v točki 1.5.1.16 točke 1.5 (bazne postaje), kjer je zapisal:

»Občutljivost sprejemnika po baznem radiu na antenskem konektorju na ohišju bazne postaje - »top of cabinet« (brez diversity) - TOC, TCH/7,2, dinamični TU50, 4 % BER: -111 dBm (en sprejemnik) ali boljša.«

Iz citiranih delov razpisne dokumentacije je razvidno, da so morali ponudniki ponuditi sprejemnik z minimalno občutljivostjo -111,0 dBm, za ponujene višje občutljivosti sprejemnika pa je naročnik predvidel prejem dodatnih točk v skladu z zgoraj navedeno tabelo. (Ne)izpolnitev citiranih kriterijev uvršča ponudnike v štiri ocenjevalne razrede. Prvi ocenjevalni razred je predviden za tiste ponudnike, ki so izpolnili pogoj oziroma so ponudili zahtevano občutljivost (-111,0 dBm). Šele izpolnjena zahteva naročnika, ki se nanaša na minimalno občutljivost sprejemnika v višini vsaj -111,0 dBm, torej omogoča ponudnikom, da se uvrstijo v ocenjevanje, oziroma lahko ponudniki v primeru ponujene višje občutljivosti sprejemnika (od minimalno zahtevane) pridobijo dodatne točke. Drugi ocenjevalni razred je tako namenjen tistim ponudnikom, katerih občutljivost sprejemnika znaša od -111,1 do -112,0 dBm, za kar bodo prejeli 1,5 točke, v tretji razred so uvrščeni tisti ponudniki, ki so ponudili sprejemnike, katerih občutljivost bo zanašala od -112,1 do -113,0 dBm, za kar bodo prejeli 3 točke, še višja občutljivost ponujenega sprejemnika pa ponudnike uvršča v najvišji (četrti) ocenjevalni razred, ki jim prinaša 4,5 točke.

Pregled ponudbe izbranega ponudnika pokaže, da je izbrani ponudnik v obrazec P-5 (točka 1.6 - Tehnične lastnosti baznih postaj in terminalov) vpisal občutljivost -113 dBm.

Naročnik je izbranega ponudnika dne 15.03.2017 z dopisom št. 430-2101/2015/207 (15131) med drugim pozval k naslednjemu pojasnilu:

»Podatki, pridobljeni v času konkurenčnega dialoga, se razlikujejo od podatkov v ponudbi glede občutljivosti baznih postaj. Prosimo, da navedete minimalno dinamično občutljivost baznih postaj v skladu z zahtevami 1.5.1.16 razpisne dokumentacije.«

Izbrani ponudnik je dne 22.03.2017 podal naslednje pojasnilo:

»Glede na zahteve v 1.5.1.16 izjavljamo, da ima ponujena bazna postaja Airbus TB3 garantirano Rx dinamično občutljivost, ki je boljša od - 112 dBm, kar lahko dokažemo tudi z meritvami, bodisi v našem laboratoriju bodisi v vaših prostorih. Iz meritev namreč izhaja, da občutljivost bazne postaje TB3 presega garantirano vrednost, ki znaša med -112,1 dBm in -113 dBm, kar pomeni, da je v obrazcu P-5 podana vrednost -113 dBm pravilna vrednost.«

Naročnik je izbranega ponudnika v zvezi s ponujeno občutljivostjo sprejemnika dne 24.03.2017 pozval še k naslednjemu pojasnilu:

»Prosimo, da nedvoumno potrdite, da bodo vse dobavljene standardne bazne postaje za naročnikov sistem imele minimalno občutljivost sprejemnika po baznem radiu na antenskem konektorju (ne upošteva se tipična vrednost), brez »diversity« - TOC, TCH/7,2, dinamični TU50, 4 % BER, enako ali boljšo od 113 dBm, katero ste navedli v obrazcu P-5, točka 1.6 (Tehnične lastnosti baznih postaj in terminalov) in v skladu z obrazcem N-2, točka 7 (Ocenjevanje ponudb).«

Izbrani ponudnik je dne 27.03.2017 podal naslednje pojasnilo:

»Izrecno potrjujemo, da bodo vse dobavljene standardne bazne postaje za naročnikov sistem imele minimalno občutljivost sprejemnika po baznem radiu na antenskem konektorju na ohišju bazne postaje, brez »diversity« - TOC, TCH/7,2, dinamični TU50, 4 % BER, ki bo enaka ali boljša od -113 dBm.«

Iz zgoraj citiranih pojasnil izbranega ponudnika je razvidno, da je podatek, ki se nanaša na občutljivost ponujenega sprejemnika, dvakrat spremenil. V ponudbi (v obrazcu P-5) je zapisal, da znaša občutljivost sprejemnika -113, s prvim pojasnilom jo je nato spremenil (znižal) na vrednost, »ki je boljša od - 112 dBm oziroma znaša med -112,1 dBm in 113,0 dBm« (s tem v zvezi je torej vlagatelj pravilno opozoril, da proizvajalec za ponujeno opremo zagotavlja občutljivost, ki je večja od - 112,0 dBm), z drugim pojasnilom pa je pritrdil naročniku, da bodo imele vse dobavljene standarde bazne postaje občutljivost sprejemnika, »ki bo enaka ali boljša od -113 dBm«. Iz ponudbe in podanih pojasnil je sicer res razvidno (kot navaja naročnik), da je sporna karakteristika boljša od minimalno zahtevane (-111 dBm ali boljše), s čimer je izpolnjen pogoj minimalnih zahtev naročnika, a naročnik je pri tem spregledal, da je izbrani ponudnik s podanimi pojasnili prvotno ponujen podatek (dvakrat) spremenil in na ta način posegel v eno izmed vnaprej predvidenih podmeril.

Tretji odstavek 78. člena ZJN-2 določa, da ponudnik ne sme dopolnjevati ali spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Med dele ponudbene vsebine, v katere ni dopustno posegati, sodijo v skladu s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2 tudi tisti deli ponudbe, ki se nanašajo na merila. Zakon torej prepoveduje spremembo ponudbe v okviru meril, zato ni mogoče sprejeti naročnikovega stališča, in sicer, da je naveden poseg v eno izmed podmeril irelevanten iz razloga, ker ponudbe izbranega ponudnika po merilih tako ali tako ni ocenjeval, saj mu je ostala le ena popolna ponudba - to je ponudba izbranega ponudnika. Naročnik se je obravnavi tega vlagateljevega očitka izognil tudi z ugotovitvijo, da je vlagatelj v ponudbi navedel, da je občutljivost sprejemnika boljša od minimalno zahtevane (-111,0 dBm ali boljše), ter da se je izpolnjevanje minimalne občutljivosti potrdilo tudi na izvedenem preliminarnem preizkusu (kar pa med strankama v tem postopku ni sporno in ni predmet zahtevka za revizijo). Res je sicer, da je naročnik ponudbe preostalih treh ponudnikov (tudi vlagateljevo) izločil kot nepopolne, a navedeno ne vpliva na ugotovitev o tem, da je izbrani ponudnik svojo ponudbo nezakonito spremenil v delu, ki se nanaša na podmerilo Občutljivost dBm. Vlagatelj v zvezi s tem tudi upravičeno opozarja, da je izbrani ponudnik svojo ponudbo spremenil po tem, ko se je že seznanil s ponujenimi cenami (oziroma elementi ponudb v okviru meril), ter pri tem ugotovil, da se je po merilu Cena izgradnje in vzdrževanja ponujenega sistema (s 70 % ponderjem) uvrstil na drugo mesto, po merilu Rok izvedbe (ki je uteženo s 10 % ponderjem) pa na zadnje mesto.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da bi morala biti ponudba izbranega ponudnika zaradi posega v podmerilo izločena, ni vsebinsko obravnavala preostalih očitkov vlagatelja, ki se nanašajo na s strani izbranega ponudnika izveden poseg tudi v podmerilo Prehod Type 1, na dve različni ceni, ki sta ponujeni v enakih postavkah, na neobičajno nizko ceno izbranega ponudnika ter na spreminjanje ponudbe izbranega ponudnika, ki naj bi bilo izvedeno po izvedenem preizkusu njegove opreme. Tudi morebitna ugotovitev o utemeljenosti teh očitkov namreč ne bi mogla več vplivati niti na status ponudbe izbranega ponudnika, prav tako pa tudi ne položaj vlagatelja niti na drugačno odločitev Državne revizijske komisije.

Ob vsem navedenem Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni navedel dovolj jasnih in utemeljenih razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je vlagateljeva ponudba nesprejemljiva, prav tako je vlagatelj uspel z očitkoma, ki se nanašata na (z njegove strani) nepredloženo tehnično dokumentacijo in nezakonito spremembo ponudbe izbranega ponudnika v delu, ki se nanaša na eno izmed podmeril za ocenitev ponudb. Zato je na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta Sklep o oddaji naročila št. 430-2101/2015/244, z dne 21.09.2017.

Skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN mora Državna revizijska komisija v odločitvi naročniku dati napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik naj v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije in sprejme eno izmed odločitev, ki jih v tem primeru dopušča ZJN-2.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva. Državna revizijska komisija je (skladno z Odvetniško tarifo) vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške: strošek plačane takse v višini 25.000,00 EUR, strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3000 točk (prva točka Tarifne številke 40), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 1.679,94 EUR, in izdatke po 11. členu Odvetniške tarife (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1000 točk in 1 % od presežka nad 1000 točk, tj. 2000 točk) v višini 40 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 22,40 EUR. Državna revizijska komisija pa vlagatelju ni priznala stroškov za postavki »sestanek s stranko« in »pregled in študij zadeve«, saj je upoštevala, da predstavljata storitvi, ki sta zajeti v storitve iz tarifne številke 40/1 OT. Državna revizijska komisija je zavrnila tudi vlagateljevo zahtevo po povrnitvi materialnih stroškov v presežku nad priznanimi, saj za priznanje teh ni podlage v Odvetniški tarifi. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenega stroška odvetniške storitve za opredelitev do navedb naročnika, saj je ocenila, da v konkretnem primeru ni bil potreben. Navedbe v vlagateljevi vlogi, z dne 16.11.2017, namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v znesku 26.702,34 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 14.12.2017



Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije















Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana,
- Odvetnik Marko Rogl, Trg republike 3, Ljubljana,
- Telekom Slovenije d.d., Cigaletova 15, Ljubljana,
- Airbus Defence and Space Oy, Hiomotie 32 (P.O. Box 168), Helsinki, Finska,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.


Vložiti:

- v spis zadeve, tu.