018-219/2017 Komunalno stanovanjska družba, d.o.o., Ajdovščina

Številka: 018-219/2017-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje zimske službe na območju občine Ajdovščina«, v sklopu 3 »KS Otlica – Kovk, območje 2«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Leon Ambrožič, s.p., Sanabor 5, Vipava (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Komunalno stanovanjska družba, d.o.o., Ajdovščina, Goriška cesta 23B, Ajdovščina (v nadaljevanju: naročnik), dne 26.10.2017

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga je naročnik razdelil na sklope, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 22.8.2017, pod številko objave JN007663/2017.

Naročnik je dne 26.9.2017 na Portalu javnih naročil objavil odločitev o oddaji naročila (dokument št. 52/914 z dne 25.9.2017), s katero je predmetno javno naročilo v sklopu 3 »KS Otlica – Kovk, območje 2« oddal ponudniku Vojko Bolčina, s.p., Kovk 5A, Col (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz izpostavljene odločitve izhaja, da je dopustna ponudba izbranega ponudnika glede na merilo najnižja ponudbena cena prejela več točk kot vlagateljeva ponudba.

Vlagatelj je z vlogo z dne 29.9.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določeno, da bo merilo za izbiro izvajalca ob izpolnjevanju pogojev ekonomsko najugodnejša ponudba, v odločitvi o oddaji naročila pa je navedeno, da je bilo uporabljeno merilo najnižja ponudbena cena. Ponudba z najnižjo ceno ni ekonomsko najugodnejša ponudba. Naročnik je določil, da je pri izvajanju zimske službe pomembno pravočasno dokončanje del; prevoznost mora biti zagotovljena ves čas, če pa to ni mogoče pa do ur, ko se prebivalci odpravijo na delo in v šolo ter iz šole in z dela. Naročnik je nadalje določil, da mora ponudnik za kvalitetno in pravočasno izvedbo javnega naročila zagotoviti tehnične zmogljivosti, zlasti mehanizacijo in opremo. Naročnik je določil, s katero mehanizacijo in opremo ponudnik izkazuje sposobnost za kvalitetno izvedbo storitev. Med mehanizacijo ni navedene snežne freze, čeprav je naročnik določil maksimalno ceno na uro dela s snežno frezo. Za kvalitetno, pravilno in pravočasno izvedbo dela mora imeti ponudnik ne samo traktor s plugom, temveč tudi snežno frezo, s katero vlagatelj razpolaga. Vlagatelj primerja čiščenje cest s traktorjem in frezo ter zatrjuje, da je za čiščenje cest s traktorjem potrebno več časa kot za čiščenje cest s frezo. Če bi izvajalec namesto freze uporabljal traktor, bi ne le več zaračunal, temveč tudi delo ne bi bilo pravočasno opravljeno. Vlagatelj še navaja, da je v letu 2015 bistveno prej očistil ceste kot ostali takratni izvajalci. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se ugotovi, da je njegova ponudba najugodnejša.

Izbrano ponudnik v (nedatirani) vlogi, s katero se je opredelil do revizijskih navedb, predlaga zavrnitev zahtevka za revizijo.

Naročnik je s sklepom z dne 10.10.2017 zavrnil zahtevek za revizijo. Naročnik navaja, da izbrani ponudnik, ki izpolnjuje vnaprej določene zahteve in pogoje, razpolaga s snežno frezo. Naročnik je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določil, da bo oddal javno naročilo ponudniku, ki bo dosegel najvišje število točk glede na ponderirane vrednosti posameznih postavk iz ponudbe. Navedeno merilo je naročnik tudi uporabil, pri čemer je ponudba izbranega ponudnika prejela več točk kot vlagateljeva ponudba. Če vlagatelj meni, da je naročnik neustrezno ponderiral posamezne postavke ali da bi moral upoštevati tudi druga merila, bi moral na to opozoriti že pred potekom roka, določenim za predložitev ponudb.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 11.10.2017 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se do navedb naročnika v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, ki mu je bila vročena dne 11.10.2017 (razvidno iz poštne povratnice), do sprejema predmetne odločitve Državne revizijske komisije ni opredelil.

Po pregledu odstopljene dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika, in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Predmet zadevnega javnega naročila je izvajanje zimske službe v sezonah 2017/2018, 2018/2019 in 2019/2020 ter zajema pluženje, odmetavanje snega in posipanje (točka I.2 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb, ki so del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila). Naročnik je javno naročilo, ki ga oddaja po postopku naročila male vrednosti, razdelil na 11 sklopov, pri čemer vsak sklop predstavlja določeno (geografsko) območje. Do poteka roka za oddajo ponudb (tj. do dne 7.9.2017, glej točko IV.2.2 obvestila o javnem naročilu) je naročnik za sklop 3 prejel dve ponudbi (razvidno iz Zapisnika o javnem odpiranju z dne 7.9.2017). Po pregledu in ocenjevanju prejetih ponudb za sklop 3 je naročnik odločil, da javno naročilo v sklopu 3 odda izbranemu ponudniku kot ponudniku, ki je predložil dopustno in ekonomsko najugodnejšo ponudbo.

Med strankama je sporno naročnikovo ravnanje pri pregledu in ocenjevanju ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da bi moral naročnik predmetno naročilo oddati njemu kot ponudniku, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ker razpolaga s snežno frezo.

V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da so izpolnjeni naslednji pogoji:
- ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in
- ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena.

Iz načela transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) izhaja naročnikova dolžnost, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (med drugim) vnaprej določili pogoje za sodelovanje ter opiše in ovrednotiti posamezna merila za oddajo javnega naročila. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat pojasnila, naročnik mora, skladno z načelom transparentnosti javnega naročanja, pogoje za sodelovanje in merila za oddajo javnega naročila (kot tudi druge zahteve) v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določiti na jasen, natančen in nedvoumen način oziroma tako, da vsi povprečno usposobljeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razlagajo ter da lahko naročnik pri pregledu in ocenjevanju ponudb dejansko preveri, ali so ponudbe izpolnjevale zahteve, ki veljajo za zadevno naročilo.

Iz načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in načela transparentnosti javnega naročanja nadalje izhaja, da mora naročnik pri pregledu in ocenjevanju ponudb ravnati v skladu s pravili, ki jih je sam določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik mora zato ponudbe presojati glede na vnaprej določene pogoje za sodelovanje, prav tako lahko naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila za oddajo javnega naročila, ki so bila navedena v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in sicer na način, kot so bila opisana in ovrednotena.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da je za pravočasno izvedbo javnega naročila potrebna uporaba snežne freze, gre najprej ugotoviti, da je naročnik v II.4.2. točki Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb kot pogoj za sodelovanje določil, da morajo ponudniki za kvalitetno, pravilno in pravočasno izvedbo javnega naročila razpolagati s tehničnimi viri oz. da morajo imeti zagotovljene tehnične zmogljivosti, zlasti mehanizacijo in opremo. Naročnik je določil, da ponudniki izkažejo sposobnost za kvalitetno izvedbo storitev, če razpolagajo z naslednjo tehnično opremo: »vsaj 1x traktor ali ustrezen drug delovni stroj in opremo, s snežnim plugom širine najmanj 2,5 m in posipalnikom soli in peska s širino posipa najmanj 1,5 m«. Naročnik je predvidel, da ponudniki kot dokazilo o izpolnjevanju navedenega pogoja v vnaprej pripravljen obrazec št. D/10 – »Izjava o kadrovski in tehnični sposobnosti« vpišejo (in opišejo) traktor (ali drugo ustrezno vozilo) in opremo, s katero razpolagajo.

Ugotoviti gre, da je naročnik v izpostavljeni točki jasno določil, s katero tehnično opremo morajo razpolagati ponudniki, da bi izpolnili naročnikove zahteve, pri čemer niti iz navedene točke niti iz katerega drugega dela dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne izhaja, da bi ponudniki morali izkazati razpolaganje s snežno frezo. Pritrditi gre sicer vlagatelju, da iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izhaja, (1) da je pravočasna izvedba javnega naročila pomembna (glej točko I.2 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb), (2) da morajo ponudniki razpolagati z mehanizacijo, potrebno za »kvalitetno, pravilno in pravočasno« izvedbo javnega naročila, in (3) da je navedena mehanizacija, potrebna za »kvalitetno« izvedbo storitev. Tudi če bi lahko sledili smiselni razlagi vlagatelja, da je za »pravočasno« izvedbo javnega naročila (poleg izrecno navedene tehnične opreme) potrebna dodatna tehnična oprema, in sicer snežna freza, izpostavljenih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni mogoče razlagati na način, da so ponudnik morali izkazati razpolaganje s snežno frezo. Kot je zapisala Državna revizijska komisija že v svojih številnih odločitvah, od ponudnikov ni mogoče zahtevati več ali drugače, kot je od njih terjala vnaprej pripravljena dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila. Da bi bilo mogoče od ponudnikov zahtevati izkazovanje razpolaganja s snežno frezo v trenutku oddaje ponudbe, bi morala takšna zahteva izhajati iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila na jasen in nedvoumen način. Slediti navedbam vlagatelja, da je za pravočasno izvedbo javnega naročila potrebna dodatna tehnična oprema (in sicer snežna freza), bi po svoji vsebini pomenilo določanje konkretne vsebine pogoja za sodelovanje šele po poteku roka za oddajo ponudb, kar bi pomenilo kršitev drugega odstavka 67. člena ZJN-3 (ki določa, da naročnik po poteku roka za prejem ponudb ne sme več spreminjati ali dopolnjevati dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila), načela transparentnosti javnega naročanja ter načela enakopravne obravnave ponudnikov. Navedenega tudi ne more spremeniti dejstvo, da je naročnik zahteval, da ponudniki v ponudbi navedejo ponudbeno ceno na uro dela s frezo. Takšne naročnikove zahteve namreč ni mogoče razumeti na način, da so ponudniki morali izkazati, da v trenutku oddaje javnega naročila razpolagajo s frezo. Tudi če naročnik zahteva, da izvajalec pri izvajanju javnega naročila uporablja frezo, lahko ponudnik, kateremu bo dodeljeno predmetno javno naročilo, frezo pridobi po poteku roka za oddajo ponudb in pred izvedbo javnega naročila.

Če pa bi bilo potrebno vlagateljev navedbe razumeti na način, da bi moral naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahtevati izkazovanje razpolaganja s snežno frezo, potem se takšne navedbe prepozne. Vlagatelj bi moral zahtevek za revizijo zoper vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila vložiti v rokih, kot izhajajo iz prvega in drugega odstavka 25. člena ZPVPJN. V zahtevku za revizijo, vloženim po poteku za predložitev ponudb, pa vlagatelj ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom roka za oddajo ponudb, razen če to dopušča ZPVPJN in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom (četrti odstavek 25. člena ZPVPJN). V obravnavanem primeru pa bi vlagatelj šele v zahtevku za revizijo, vloženim po poteku roka za predložitev ponudb, navajal (domnevne) kršitve naročnika pri pripravi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki so mu bile znane z objavo javnega naročila na Portalu javnih naročil. Takšnih prepozno očitanih (domnevnih) kršitev pa (naročnik in) Državna revizijska, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN, ne sme(ta) vsebinsko obravnavati.

Ob upoštevanju navedenega vlagatelj z navedbami v zvezi s snežno frezo, ne more izkazati nezakonitosti naročnikovega ravnanja pri pregledu ponudb. Ne glede na navedeno in čeprav vlagatelj ne zatrjuje, da izbrani ponudnik ne razpolaga s snežno frezo, pa gre na podlagi vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika pritrditi navedbam naročnika, da iz obrazec št. D/10 – »Izjava o kadrovski in tehnični sposobnosti«, ki se nahaja v ponudbi izbranega ponudnika, izhaja, da (tudi) izbrani ponudnik razpolaga s snežno frezo.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala revizijske navedbe v zvezi z uporabo meril za oddajo javnega naročila. Naročnik javno naročilo odda na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe (prvi odstavek 84. člena ZJN-3). Ekonomsko najugodnejša ponudba se določi na podlagi cene ali stroškov in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila (drugi odstavek 84. člena ZJN-3). Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi relativno utež, ki jo dodeli vsakemu merilu, izbranemu za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, razen če se slednja določi le na podlagi cene (sedmi odstavek 84. člena ZJN-3).

Pojasniti gre, da ekonomsko najugodnejša ponudba pomeni ponudbo, ki za naročnika v posameznem primeru predstavlja najbolj ugodno ponudbo. Kot že navedeno, naročnik mora v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila navesti, na podlagi katerih meril do določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo. V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da »ponudba z najnižjo ceno ni ekonomsko najugodnejša ponudba«, gre pojasniti, da lahko naročnik, skladno z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3, ekonomsko najugodnejšo ponudbo določi zgolj na podlagi cene oz. da lahko naročnik pri določitvi ekonomsko najugodnejše ponudbe upošteva zgolj cenovne elemente ponudbe.

V obravnavanem primeru je naročnik v VI. točki Navodil ponudnikom za pripravo ponudbe zapisal: »Merilo za izbor izvajalca za vsak posamezen sklop bo ob izpolnjevanju zgoraj navedenih pogojev ekonomsko najugodnejša ponudba«. Naročnik je nadalje določil, da bo javno naročilo v sklopu 3 oddal ponudniku, ki bo dosegel najvišje število točk glede na naslednjo formulo: »(najnižja cena na uro za delo s frezo za makadamske poti/ponujena cena na uro za delo s frezo za makadamske poti) X 10 + (najnižja cena na uro za delo s frezo za asfalt/ponujena cena na uro za delo s frezo za asfalt) X 20 + (najnižja cena na uro za delo s traktorjem/ponujena cena na uro za delo s traktorjem) X 50 + (najnižja cena na uro posipanja/ponujena cena na uro za posipanja) X 20«.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik merilo za oddajo javnega naročila v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določil na jasen, natančen in nedvoumen način, in sicer da bo naročilo v sklopu 3 oddal ob uporabi citirane formule. Naročnikove navedbe, da bo merilo za izbor izvajalca »ob izpolnjevanju zgoraj navedenih pogojev« ekonomsko najugodnejša ponudba, ni mogoče razumeti na način, da bo naročnik pri ocenjevanju ponudb upošteval tudi zahteve, ki jih je določil kot pogoje za sodelovanje oz. da bo v okviru merila za oddajo javnega naročila upošteval, kateri izmed ponudnikov razpolaga z boljšo tehnično opremo, natančneje s snežno frezo. Iz navedenega naročnikovega zapisa namreč izhaja zgolj to, da bo naročnik javno naročilo oddal ponudniku, ki izpolnjuje »zgoraj navedene pogoje« in ki je oddal ekonomsko najugodnejšo ponudbo glede na formulo, ki jo je opredelil v nadaljevanju. Če bi naročnik pri vrednotenju ponudb dal ponudbeni ceni za uro dela s frezo večjo utež, kot vnaprej predvideno 20% utež, ali če bi naročnik oddal javno naročilo upoštevajoč razpolaganje s snežno frezo, kot to smiselno predlaga vlagatelj, bi naročnik kršil določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, drugi odstavek 67. člena ZJN-3, načelo transparentnosti javnega naročanja ter načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Pri tem gre še dodati, da v kolikor vlagatelj zatrjuje, da bi moral naročnik v okviru merila za oddajo javnega naročila upoštevati razpolaganje s frezo in da bi moral naročnik ponudbeni ceni za uro dela s frezo določiti večjo relativno utež, kot jo je določil, potem se takšne navedbe vlagatelja, upoštevajoč da je zahtevek za revizijo vložen po poteku roka za oddajo ponudb, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN prepozne. Ker po poteku roka za oddajo ponudb vsebinska presoja meril za oddajo javnega naročila, določenih v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ni več dopustna, lahko Državna revizijska komisija le še preveri, ali je naročnik ocenjeval ponudbe glede na vnaprej določena merila za oddajo javnega naročila.

Pregled spisovne dokumentacije pokaže, da je naročnik prejete ponudbe ocenjeval glede na vnaprej jasno določeno merilo za oddajo javnega naročila. Naročnik je glede na vlagateljeve ponudbene cene na uro (in sicer 50 EUR na uro dela s frezo za makadamske poti, 45 EUR na uro dela s frezo za asfalt, 36 EUR na uro dela s traktorjem in 36 EUR na uro za posipanje) in glede na ponudbene cene izbranega ponudnika na uro (in sicer za vse postavke 38 EUR), vlagateljevi ponudbi pravilno dodelil 94,49 točk, medtem ko je ponudbi izbranega ponudnika pravilno dodelil 96,32 točk. To pomeni, da je ponudba izbranega ponudnika glede na vnaprej določeno merilo za oddajo javnega naročila prejela več točk kot vlagateljeva ponudba oz. da je ekonomsko ugodnejša od vlagateljeve ponudbe. Ob upoštevanju navedenega je potrebno vlagateljeve navedbe, da naročnik pri ocenjevanju ponudb ni uporabil merila, določenega vnaprej v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in navedbe, da je njegova ponudba ekonomsko ugodnejša ponudba od ponudbe izbranega ponudnika, zavrniti kot neutemeljene.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljen zavrnila.

Vlagatelj v revizijskem zahtevku ni priglasil stroškov pravnega varstva, zato Državna revizijska komisija o njih ni odločala.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 26.10.2017

Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije









Vročiti:
– Komunalno stanovanjska družba, d.o.o., Ajdovščina, Goriška cesta 23B, 5270 Ajdovščina,
– Leon Ambrožič, s.p., Sanabor 5, 5271 Vipava,
– Vojko Bolčina, s.p., Kovk 5A, 5273 Col,
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.