018-164/2017 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo

Številka: 018-164/2017-9

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »GOI vzdrževanje objektov in vgrajene infrastrukture MORS« - sklop E in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba PIL 2 inženiring d.o.o., Brezje 1A, Grosuplje, ki ga zastopa Odvetniška pisarna LMR d.o.o., Cesta v Mestni log 1, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 21.09.2017

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 28.03.2017 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 002374/2017-B01. Naročnik je dne 27.07.2017 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila št. 430-37/2017/29, s katero je predmetno javno naročilo v sklopu E oddal v izvedbo ponudniku Kocman inženiring d.o.o., Ponova vas 51, Grosuplje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve je razvidno, da je izbrana ponudba v 1. sklopu dopustna in najugodnejša. Vlagateljeva ponudba je bila izločena iz razloga, ker je ceno nekaterih postavk upošteval v drugih postavkah.



Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 07.08.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se izpodbijana odločitev razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da iz izpodbijane odločitve ni razvidno, katere postavke naj bi upošteval v ceni drugih postavk. Zatrjuje, da naročnikovo stališče o tem, da naj bi ceno nekaterih postavk upošteval v cenah drugih postavk, ni pravilno. Vlagatelj se strinja v tem, da je pri naknadno posredovani analizi cene za postavko 2.b (Zidarska obdelava špalet) navedeno, da je le-ta upoštevana v postavkah 1 in 2.f. Iz nadaljnje kalkulacije pa je razvidna analiza cene za postavko 2.b, in sicer tako glede stroška materiala, kakor tudi dela, pri čemer njun skupni seštevek znaša toliko, kolikor znaša tudi ponujena cena na enoto. Iz analize cene je namreč razvidno, da sta v postavki 2.b zajeta poraba materiala in dela po pravilih stroke, kar odgovarja opisu del iz te pozicije. Navedba, da je postavka 2.b upoštevana v postavkah 1 in 2.f, je bila podana zato, ker se po pravilih stroke špalete do 20 cm ne obračunavajo posebej in se zato navedena dela obračunavajo kot dela izvedbe ometov. Kljub navedenim pravilom, zatrjuje vlagatelj, je iz razloga, ker je naročnik za zidarsko obdelavo špalet navedel ločeno postavko, ponudil ločeno ceno za to postavko in zanjo posredoval tudi analizo cene. Če pa je naročnik menil, da s poslano analizo cene ni ustrezno pojasnil sporne postavke, bi ga moral v skladu s petim odstavkom 89. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3) pozvati na dodatno pojasnilo. Tako Državna revizijska komisija, kakor tudi Sodišče EU sta že večkrat zavzela stališče, da so odprave pomanjkljivosti dopustne, ter da je pri takšnem ravnanju potrebno upoštevati načeli enakopravne obravnave in transparentnosti. Navedeni načeli pa nista ogroženi, če se pojasnjujejo ali dopolnjujejo dokumenti, ki so obstajali že pred potekom roka za predložitev ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da ga naročnik ni pozval k pojasnilu, prav tako tudi ni upošteval podane analize cene, ki se nanaša na postavko 2.b, pač pa je nepravilno zaključil, da ni podal cene za posamezne postavke. To pa ni res, saj je za postavko 2.b podal ceno v višini 2,00 EUR, ravno tako je naročniku posredoval tudi analizo cene, iz katere je razvidno, katere stroške in kako jih je vlagatelj upošteval pri navedeni postavki, seštevek slednjih pa predstavlja enak znesek, kot znaša ponujena cena te postavke.

Izbrani ponudnik se o vlagateljevih revizijskih navedbah ni izjasnil.

Naročnik je z dokumentom št. 430-261/2017-6, z dne 17.08.2017, zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da je vlagatelja (na podlagi petega odstavka 89. člena ZJN-3) pozval k pojasnitvi in analizi cene za določene postavke iz popisa del. Vlagatelj je v svojem pojasnilu navedel, da je postavka 2.b upoštevana v postavkah 1 in 2.f, za postavko 10 (Enostranski dekor profila oken X.PVC okna, vrata) pa je navedel, da je upoštevana v ostalih postavkah X. Iz podanega pojasnila je razvidno, da cen nekaterih postavk ni podal v skladu z zahtevo iz razpisne dokumentacije. Naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji zahteval, da ponudniki podajo ceno za vsako posamezno postavko, vlagatelj pa je vrednost postavke 2.b upošteval oziroma prištel k postavkama 1 in 2.f. Da bi tako vlagateljeva ponudba postala dopustna, bi mu moral naročnik dovoliti spreminjanje cen postavk, kar pa je v nasprotju s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 in načelom enakopravne obravnave. Naročnik še navaja, da se po gradbenih normah odprtina do 3 m² ne odšteva, in se zato v tem primeru špalete do 20 cm ne obračunavajo. Višek materiala, ki ga predstavlja površina odprtine v primerjavi s površino špalete, se upošteva kot nadomestilo za porabo časa pri izdelavi špalet te odprtine. Iz tega je razvidno, da mora biti v primeru, če se špaleta obračunava posebej, v ceni za izdelavo te špalete upoštevana tudi večja poraba časa, zato morata biti cena za izdelavo špalete in cena po gradbeni normi (brez odštevanja odprtine do 3 m²) primerljivi. Za odprtine, ki so večje od 3 m² (ali če je špaleta širša od 20 cm) pa se odprtina odšteje in se špaleta obračuna posebej. Po izračunu, ki ga predlaga vlagatelj, znaša prava cena za obdelavo špalet (pri izdelavi ometa zidu z okensko in vratno odprtino - ne samo špalete) po GNG gradbenih normah 2 m² x 6,8 EUR/m² (površina odprtine krat postavka 1) + 2 m² x 12,00 EUR/m² (površina odprtine krat postavka 2.f), kar znaša 37,60 EUR. Vlagateljeva cena za obdelavo špalet je 2 EUR/m², kar zanaša za vratno odprtino 10 EUR ((2 m + 1 m +2 m) x 2 EUR/m² = 10 EUR). Navedeni izračun pa dokazuje, da je ponujena cena v postavki 2.b nekajkrat nižja, zato je (kot je v pojasnilu navedel tudi vlagatelj) upoštevana v postavkah 1 in 2.f. Gradbena zbornica Slovenije na svojih spletnih straneh navaja, da zakonska obveza za uporabo gradbenih normativov ni določena, zato mora biti za uporabo pri izvedbi obračuna del, vrsta normativa določena s pogodbo. Ker v pogodbi vrsta normativa ni določena oziroma iz razloga, ker je v 6. členu pogodbe izrecno določeno, da se obračunava po izvršenih količinah, je sklicevanje na gradbene norme GNG brezpredmetno, zato postavka 2.b ni in ne more biti upoštevana v postavkah 1 in 2.f. Vlagatelj je tudi navedel, da je postavka »Enostranski dekor profila oken X.PVC okna, vrata« upoštevana v ostalih postavkah »X.PVC okna, vrata«, kar pomeni tudi pri zunanjih in notranjih policah in žaluzijah. Naročnik opozarja, da v ostalih postavkah »X.PVC okna, vrata« ni zahteval enostranskega dekorja, ampak ga je zahteval le v postavki 10.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 24.08.2017, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Navaja, da vrednosti postavke 2.b ni prištel postavkama 1 in 2.f. Pojasnilo o tem, da je postavka 2.b upoštevana v postavkah 1 in 2.f, je bilo podano zgolj iz razloga, ker se bodo dela, ki se posebej izvajajo v postavki 2.b, izvajala tudi v postavkah 1 in 2.f. Vlagatelj zatrjuje, da ni nikjer navedel, da je postavko 2.b prištel k postavkama 1 in 2.f. V zvezi s tem je pojasnil ponujeno ceno za vsako postavko, iz pojasnila pa je ravno tako tudi razvidno, da se postavke med seboj ne seštevajo. Vlagatelj se ne strinja z naročnikom, da znaša prava cena za obdelavo špalete 37,60 EUR, prav tako tudi ni resnična naročnikova trditev o tem, da je ponujena cena v postavki 2.b nekajkrat nižja iz razloga, ker naj bi bila upoštevana v postavkah 1 in 2.f. Naročnik skuša svojo obrazložitev podkrepiti z izračuni, ki so v neskladju z načinom obračuna pozicij. Obdelava špalete namreč pomeni obdelavo 5 tekočih metrov, kar ob upoštevanju ponujene cene znaša 10,00 EUR - to pa je tudi vse, kar zajema postavka 2.b. Ker pomeni obdelava špalete obdelavo 5 tekočih metrov v širini do 20 cm, naročnik napačno navaja še površino vratne odprtine 2 m² in jo množi s cenama postavk 1 in 2.f. Navedeno nima nobene zveze s postavko 2.b, poleg tega vlagatelj ni imel namena obračunati obdelavo špalete na način, ki ga podaja naročnik. Iz analize cene postavke 2.b je razvidna analiza tako glede stroška materiala, kakor tudi dela, njun skupni seštevek pa znaša toliko kot znaša ponujena cena na enoto. Vlagatelj še navaja, da je naročnik pri postavki 10 navedel: »enostranski dekor profila oken (zunanja stran profila) - doplačilo«. Navedeno pomeni, da je ta postavka iz razloga, ker gre za doplačilo, upoštevana že drugje. Navedeno je vlagatelj tudi izpostavil, saj je navedel: »postavka 10 je upoštevana v ostalih postavkah X.PVC in predstavlja doplačilo«. Zato ni jasno, kaj mu v zvezi s tem očita naročnik, poleg tega navedena ugotovitev ne izhaja niti iz izpodbijane odločitve niti iz sklepa, s katerim je naročnik odločil o zahtevku za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru je med vlagateljem in naročnikom spor v tem, ali je vlagatelj (v nasprotju z naročnikovo izrecno zahtevo) ceno postavke 2.b upošteval tudi v postavkah 1 in 2.f. Vlagatelj tudi očita naročniku, da je obrazložitev izpodbijane odločitve pomanjkljiva, saj iz nje ne izhaja, katere postavke naj bi upošteval v cenah drugih postavk.

Tretji odstavek 90. člena ZJN-3 določa, da mora odločitev o oddaji naročila vsebovati:
- razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran, in v primeru iz sedmega, osmega in devetega odstavka 68. člena ZJN-3 tudi razloge za odločitev o neenakovrednosti oziroma da gradnje, blago ali storitve ne izpolnjujejo zahtev v zvezi z delovanjem ali funkcionalnostjo,
- značilnosti in prednosti izbrane ponudbe ter ime uspešnega ponudnika ali podpisnikov okvirnega sporazuma,
- razloge za zavrnitev prijave vsakega neuspešnega kandidata k sodelovanju,
- v primeru izvedbe pogajanj ali dialoga, kratek opis poteka pogajanj in dialoga s ponudniki.

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, morajo odločitev o oddaji naročila spremljati ustrezne informacije ponudnikom, ki so bistvenega pomena pri uveljavljanju pravnega varstva v revizijskem postopku, med drugim tudi povzetek ustreznih razlogov za zavrnitev ponudb neuspešnih ponudnikov. Obrazložitev odločitve o oddaji naročila mora vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoje pravice in preverijo, ali je odločitev o oddaji naročila zakonita ali ne. Ponudnik lahko namreč zgolj na osnovi obrazložitve oceni, ali so bile v postopku oddaje javnega naročila kršene njegove pravice, ter ali bo za zaščito svojih interesov vložil zahtevek za revizijo. Navedena obveznost naročnika izhaja (tudi) iz splošnih načel pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, predvsem iz načela hitrosti in učinkovitosti pravnega varstva (9. člen ZPVPJN) in načela dostopnosti do pravnega varstva (10. člen ZPVPJN). Učinkovito pravno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil je lahko zagotovljeno le, če ima ponudnik možnost v predrevizijskem postopku izpodbijati vse naročnikove ugotovitve, ki se nanašajo na nedopustnost njegove ponudbe. Ali je povzetek ustreznih razlogov v odločitvi o oddaji naročila zadosten, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer glede na kontekst sprejetja odločitve o oddaji naročila ter celoto pravnih pravil, ki urejajo področje javnega naročanja, ter glede na konkretna ravnanja naročnika pred in po izdaji odločitve o oddaji naročila.

Iz obrazložitve izpodbijane odločitve je razvidno, da je bila vlagateljeva ponudba izločena iz razloga, ker je v pojasnilu svoje ponudbe navedel, »da je ceno določenih postavk upošteval pri ceni drugih postavk, kar pomeni, da ni podal cene za posamezne postavke, kot je zahteval naročnik v razpisni dokumentaciji, ampak je del vrednosti določene postavke upošteval v drugih postavkah«.

Državna revizijska komisija se sicer strinja z vlagateljem v tem, da je citirana obrazložitev zgolj splošna in pavšalna, oziroma da iz nje ni razvidno, ceno katerih postavk naj bi vlagatelj upošteval tudi v cenah drugih postavk. A ker je vlagatelj v zahtevku za revizijo vendarle pravilno ugotovil, da se navedena naročnikova ugotovitev nanaša (tudi) na postavko 2.b (ki naj bi bila upoštevana v postavkah 1 in 2.f) oziroma iz razloga, ker je tej ugotovitvi tudi ugovarjal, navedena kršitev naročnika vsaj glede te (identificirane) postavke ni vplivala na vlagateljev pravni položaj v tem postopku.

Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v svojih številnih odločitvah, vlagatelj v postopku pravnega varstva po tem, ko naročnik že odloči o njegovem zahtevku za revizijo, (praviloma) ne sme navajati novih kršitev (peti odstavek 29. člena ZPVPJN). Zato tudi naročnik v sklepu, s katerim odloči o zahtevku za revizijo, ne sme navajati novih razlogov za nedopustnost vlagateljeve ponudbe, ki jih ni jasno navedel že v odločitvi o oddaji javnega naročila, saj bi bil vlagatelj s tem onemogočen v možnosti uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva.

V konkretnem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik (šele) v odločitvi o zahtevku za revizijo konkretno navedel, da je vlagateljeva ponudba nedopustna (tudi) zato, ker je »postavko 10 (Enostranski dekor profila oken X.PVC - okna, vrata) upošteval v ostalih postavkah X.PVC okna, vrata«. Ker tem ugotovitvam vlagatelj ni ugovarjal, jih Državna revizijska komisija pri odločanju o utemeljenosti zahtevka za revizijo ni upoštevala.

Navodila v zvezi z izpolnitvijo popisa del je naročnik določil v V. poglavju razpisne dokumentacije (Tehnične specifikacije), kjer je med drugim zapisal:

»Predmet javnega naročila je GOI vzdrževanje objektov in vgrajene infrastrukture MORS po sklopih. Podroben opis del je razviden iz popisa del številka 151216 in 201216.

Postavke popisa del vsebujejo zahtevana dela, zahtevane materiale ter nabavo materiala in vključujejo ves drobni in pritrdilni material, kakor tudi neposredna pripravljalna in zaključna dela. Postavke so nestandardne, zato naj ponudnik pred podajo cene, natančno prebere vsebino postavke.

Ponudnik ne sme v postavki upoštevati že vsebino neke druge postavke. Vnesti mora ponudbene cene za vse postavke.«

V Popisu del je naročnik med drugim postavil tudi naslednje zahteve:

»Ponudnik mora nuditi in podati enotne cene za vse pozicije iz popisov del, in to tako, kot je določeno (zapisano) za vsako postavko (upoštevati tudi opombo pri posameznih postavkah popisa del).

Vrednosti cen vpisati samo k zahtevanim opisom in količinam.

Dopisovanje drugih podatkov in sprememb popisa in količin ni dovoljeno.

Ponudbene cene, ki jih zahtevamo v popisu del, se določajo na enoto vrednosti.«

Naročnikova navodila glede izpolnjevanja popisa del so jasna in nedvoumna ter ne dopuščajo različnih interpretacij (kar med vlagateljem in naročnikom tudi sicer ni sporno). Naročnik je v obravnavanem primeru od ponudnikov jasno in izrecno zahteval, da ponudijo (vpišejo) cene za vse postavke iz popisa del, cene so morali vpisati k zahtevanim opisom in količinam posameznih postavk, poleg tega ponudniki vsebine (in s tem tudi vrednosti) posameznih postavk niso smeli upoštevati (tudi) v drugih postavkah.

Kot je razvidno iz odstopljene dokumentacije, je naročnik vlagatelja na podlagi petega odstavka 89. člena ZJN-3 pozval k pojasnilu nekaterih postavk iz Popisa del (dokument št. 430-37/2017-18). Med drugim ga je pozval, naj mu pojasni tudi ceno v postavki 2.b (špaleta - izravnava obstoječega neravnega ometa, okenskih ter vratnih špalet, š = do 20 cm po zamenjavi oken in vrat; deb. nanosa do 1 cm; obdelava: premaz z emulzijo »staro - novo«, grobi in fini omet, na koncu fino zaglajeno«).

Vlagatelj se je s pojasnilom pravočasno odzval (dokument, z dne 20.06.2017). V zvezi s sporno postavko 2.b je med drugim navedel (Državna revizijska komisija iz razloga, ker je vlagatelj posebej opozoril, da predstavlja podana analiza cen njegovo poslovno skrivnost, ne povzema kalkulacije oziroma vlagateljevo pojasnilo citira zgolj v omejenem obsegu):

»Zidarska obdelava špalet:

Postavka 2.b je upoštevana v postavki 1 in 2.f. Upoštevane okenske špalete skladno z obračunom po GNG do 20 cm, upoštevano v m² ometa zidu.«

Državna revizijska komisija se sicer strinja z vlagateljem v tem, da je vlagatelj v pojasnilu tudi zapisal, da naknadno posredovana kalkulacija sporne postavke vsebuje tako stroške materiala, kakor tudi dela, in da seštevek opravljene kalkulacije znaša toliko, kot znaša prvotno ponujena cena te postavke (torej cena, ki je bila za to postavko ponujena že v ponudbi). Med vlagateljem in naročnikom očitno tudi ni spora o tem, da dela, ki jih zajema postavka 2.b, vsebujeta tudi postavki 1 in 2.f. Vendar pa je vlagatelj v pojasnilu tudi navedel, da je postavka 2.b upoštevana v postavkah 1 in 2.f.

Iz navedenega pojasnila tako po eni strani izhaja (kot pravilno ugotavlja tudi vlagatelj) točna kalkulacija prvotno ponujene cene za sporno postavko, po drugi strani pa ga je mogoče razumeti na način, da je (kot opozarja tudi naročnik) vsaj del vrednosti postavke 2.b vsebovana tudi v dveh drugih postavkah (to je v postavkah 1 in 2.f). Vlagatelj torej v obravnavanem primeru, kljub predloženi kalkulaciji, ni podal jasnega in enoznačnega odgovora o tem, koliko dejansko znaša cena navedene postavke. Zlasti pa se je potrebno strinjati z naročnikom tudi v tem, da je vlagatelj na ta način ravnal v nasprotju z naročnikovo izrecno zahtevo iz razpisne dokumentacije, v skladu s katero so morali ponudniki za vsako postavko ponuditi samostojno ceno oziroma v skladu s katero ponudnik ni smel vsebine (in s tem vrednosti) ene postavke upoštevati v drugi oziroma v več drugih postavkah.

Iz razloga, ker vlagatelj v obravnavanem primeru ponudbe ni pojasnil na način, ki bi izkazoval izpolnjevanje citirane zahteve iz razpisne dokumentacije, ga je naročnik upravičeno izločil iz postopka. Iz določil petega odstavka 89. člena ZJN-3 namreč izhaja, da mora naročnik v primeru, če ponudnik na naročnikovo zahtevo ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, ponudnika izključiti. Ob navedenem Državna revizijska komisija tudi ni mogla upoštevati tistih vlagateljevih navedb, s katerimi še dodatno (in drugače) razlaga sporno pojasnilo. V obravnavanem primeru je imel vlagatelj možnost in dolžnost, da bi jasno in nedvoumno pojasnil ceno sporne postavke. Ker mu to ni uspelo ter iz razloga, ker je s podanim pojasnilom ravnal tudi v nasprotju z jasnimi in izrecnimi navodili iz razpisne dokumentacije, Državna revizijska komisija tudi temu vlagateljevemu očitku ni mogla slediti.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, zato je, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 21.09.2017



Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije










Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana ,
- Odvetniška pisarna LMR d.o.o., Cesta v Mestni log 1, Ljubljana,
- Kocman inženiring d.o.o., Ponova vas 51, Grosuplje ,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.


Vložiti:

- v spis zadeve, tu.