018-146/2017 Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o.

Številka: 018-146/2017-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Zamenjava visokotlačne turbine«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga skupaj vložila GE Boiler Deutschland GmbH, Augsburger Strasse 712, Stuttgard in GE Boiler Deutschland GmbH, Podružnica v Sloveniji, Cesta Lole Ribarja 18, Šoštanj, ki ju oba po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Karanović & Nikolić – Podružnica v Sloveniji, Dunajska cesta 167, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o., Vrbina 12, Krško (v nadaljevanju: naročnik), dne 28.8.2017

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 24.3.2017, pod št. objave JN002290/2017, in v Uradnem listu EU dne 25.3.2017, pod št. objave 2017/S 060-112648.

Naročnik je dne 22.6.2017 na Portalu javnih naročil objavil odločitev o oddaji oz. o neoddaji naročila, in sicer dokument »Decision on bids rejection«, z dne 21.6.2017. Iz prevoda izpostavljenega dokumenta v slovenski jezik, ki ga je naročnik predložil na podlagi poziva Državne revizijske komisije, izhaja, da je naročnik obe prejeti ponudbi zavrnil zaradi razlogov na njegovi strani. Naročnik je navedel, da je določil nerealen rok za končanje del med remontom 2019 in da lahko rok za končanje del prestavi na remont 2021. Sprememba tehničnih specifikacij omogoča sprejem ugodnejše ponudbe. Naročnik je navedel, da bo začel nov postopek oddaje naročila, ki bo omogočil pridobitev ustrezne in cenejše ponudbe.

Vlagatelj je z vlogo z dne 29.6.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o zavrnitvi ponudb, nadaljevanje predmetnega postopka oz. izvedbo pogajanj z vlagateljem ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj zatrjuje, da:
– je naročnik z izpodbijano odločitvijo kršil načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, saj so ponudbe že odprte, konkurenčni ponudnik pa se je seznanil z vlagateljevo ponudbo in ceno;
– razlogi, navedeni v izpodbijani odločitvi, ne predstavljajo objektivno utemeljenih razlogov za zavrnitev vseh ponudb, poleg tega so pavšalni in nekonkretizirani, posledično pa je bila vlagatelju kršena pravica do pravnega varstva;
– so naročnikovi razlogi za zavrnitev vseh ponudb navidezni, saj je namen naročnika postaviti konkurenčnega ponudnika v boljši položaj v primerjavi z vlagateljem;
– je naročnik neenakopravo obravnaval vlagatelja v primerjavi s konkurenčnim ponudnikom, ker je določil pretirano stroge zahteve glede poznavanja infrastrukture naročnika in ker ponudbe konkurenčnega ponudnika ni zavrnil kot nedopustne;
– je zavrnitev vseh ponudb v nasprotju s cilji prava javnega naročanja in v nasprotju z razpisno dokumentacijo naročnika;
– je naročnik v izpodbijani odločitvi, ki ne vsebuje žiga naročnika, navedel nepravilen pravni pouk in nepravilno firmo subjekta, katerega ponudbo je zavrnil, poleg tega vlagatelju ni znano, ali je naročnik izpodbijano odločitev objavil v Uradnem listu Evropske unije.

Naročnik je s sklepom z dne 25.7.2017 zahtevek za revizijo zavrnil, prav tako je naročnik zavrnil zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva. Naročnik navaja, da:
– čeprav v dokumentaciji v zvezi oddajo javnega naročila ni izrecno zapisal, da si pridržuje pravico do zavrnitve vseh ponudb, ima podlago za sprejem izpodbijane odločitve v petem odstavku 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3);
– vlagatelj z očitki o protipravnosti, ker je naročnik navedel, da bo izvedel nov postopek, zatrjuje protipravnost petega odstavka 90. člena ZJN-3;
– so ponudbene cene javne, vlagatelj pa ni pojasnil, s katerimi elementi vlagateljeve ponudbe se je seznanil konkurenčni ponudnik;
– bo podaljšal rok izvedbe predmetnega javnega naročila iz leta 2019 na leto 2021, posledično pa bo prejel bolj ugodne ponudbe;
– sta zaradi nerealistično postavljenega roka oba ponudnika ponudila način upravljanja kontrolnih ventilov »SIGLE«, ki za naročnika ni ugoden, zato bo v novem postopku jasno definiral način upravljanja kontrolnih ventilov;
– sprememba roka izvedbe javnega naročila predstavlja bistveno spremembo dokumentacije v zvezi oddajo javnega naročila.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 27.7.2017 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 1.8.2017, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah.

Po pregledu odstopljene dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da naročnik predmetno javno naročilo oddaja po postopku s pogajanji po objavi (točka IV.1.1 obvestila o naročilu). Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je naročnik do poteka roka za prejem ponudb prejel dve ponudbi, in sicer vlagateljevo ponudbo in ponudbo ponudnika Siemens, d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: ponudnik Siemens, d.o.o.). Iz spisovne dokumentacija nadalje izhaja, da je naročnik oba ponudnika pozval na dodatna pojasnila oz. dopolnitev ponudb, nato pa je z dokumentom z dne 21.6.2017 obe prejeti ponudbi zavrnil iz razlogov na njegovi strani.

Med strankama je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj naročniku očita formalne pomanjkljivosti pri sprejemu izpodbijane odločitve, kršitev temeljnih načel javnega naročanja ter kršitev vlagateljeve pravice do učinkovitega pravnega varstva. V zvezi v vlagateljevimi predlogom, da Državna revizijska komisija, »če bo to potrebno za dokončno razjasnitev stanja«, na lastno pobudo odredi pridobitev strokovnega mnenja, gre najprej pojasniti, da možnost Državne revizijske komisije, da na lastno pobudo odredi pridobitev strokovnega mnenja, vlagatelja ne razbremenjuje dolžnosti navajanja pravno relevantnih dejstev in predlaganja pravno relevantnih dokazov v zahtevku za revizijo. Poleg tega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je za presojo očitanih kršitev naročnika dejansko stanje dovolj razjasnjeno z ostalimi izvedenimi dokazi, zato pridobitev strokovnega mnenja ni potrebna.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj pravočasno vloženemu zahtevku za revizijo priložil ustrezno potrdilo o plačilu dolžne takse, da je naročnik (meritorno) obravnaval vlagateljev zahtevek za revizijo in da o zahtevku za revizijo odloča tudi Državna revizijska komisija. V predstavljenih okoliščinah dejstvo, da je naročnik v pravnem pouku izpodbijane odločitve navedel nepravilen sklic za plačilo takse in da je naročnik nepravilno obvestil ponudnike, da morajo kopijo zahtevka za revizijo posredovati ministrstvu za finance, ni vplivalo niti na položaj vlagatelja v postopku oddaje predmetnega javnega naročila niti na njegov položaj v postopku pravnega varstva.

Revizijskih navedb, da »vlagatelju ni znano, ali je naročnik zagotovil objavo odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v Uradnem listu Evropske unije«, Državna revizijska komisija vsebinsko ni presojala. Pojasniti gre, da so lahko predmet presoje v revizijskem postopku le konkretizirane kršitve ter da v revizijskem postopku ni mogoče obravnavati navedb, katerih namen je zgolj ugibanje ali namigovanje na določena dejstva. Poleg tega skladno s prvim odstavkom 14. člena ZPVPJN (ki določa, da se aktivna legitimacija prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda) vlagatelj z vložitvijo zahtevka za revizijo zavaruje svoj pravni položaj, ne more pa uveljavljati objektivnih naročnikovih kršitev pravil javnega naročanja, ki neposredno ne posegajo v njegov položaj v konkretnem postopku oddaje javnega naročila. Kršitve, ki jih zatrjuje vlagatelj v zahtevku za revizijo, morajo imeti torej za posledico verjeten nastanek škode (kot drugi element aktivne legitimacije), ki se kaže kot posledica nezakonitega onemogočanja pri pridobitvi konkretnega javnega naročila. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z izpostavljenimi navedbami varuje javni interes, za kar glede na 6. člen ZPVPJN ni aktivno legitimiran, in ne svojega pravnega položaj v postopku oddaje javnega naročila. Vlagatelj v zahtevku za revizijo ni pojasnil, kako bi lahko domnevno umanjkanje objave izpodbijane odločitve v Uradnem listu Evropske unije vplivalo na njegov pravni položaj. Bistveno je namreč, da se je vlagatelj seznanil z izpodbijano odločitvijo o zavrnitvi ponudb (da se je vlagatelj z njo seznanil ne more biti nobenega dvoma), pri tem pa za njegov pravni položaj ni relevantno, ali se je z njo seznanil preko Portala javnih naročil ali preko Uradnega lista Evropske unije. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ni ugotavljala, ali je naročnik izpodbijano odločitev objavil v Uradnem listu Evropske unije in ali bi mu bilo mogoče, če bi se ugotovilo, da naročnik izpodbijane odločitve ni objavil, očitati kršitve ZJN-3.

Vlagatelj z navedbami, da izpodbijana odločitev zaradi odsotnosti žiga naročnika »ni bila sprejeta na pravilen način«, v predmetnem postopku pravnega varstva ne more doseči razveljavitve izpodbijane odločitve. Uporaba žiga pri poslovanju gospodarskih družb (po slovenskem pravu), v kateri je organiziran tudi naročnik, namreč ni predpisana. Pri tem gre še dodati, da iz izpodbijane odločitve izhaja, da sta jo skupaj sprejela predsednik uprave in član uprave, kar sta potrdila z lastnoročnim podpisom. Da izpodbijane odločitve nista sprejela podpisana ali da podpisana nista pristojna za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, vlagatelj niti ne zatrjuje. Vlagatelj tudi ne more doseči razveljavitve odločitve o zavrnitvi ponudb z navedbami o nepravilno navedenem nazivu gospodarskega subjekta v izpodbijani odločitvi. Pritrditi gre sicer vlagatelju, da je naročnik v izpodbijani odločitvi kot gospodarski subjekt, čigar ponudbo zavrača, navedel »GE Boiler Deutschland GmbH, Podružnica v Ljubljani, Cesta Lole Ribarja 18, Šoštanj«. Pritrditi gre tudi vlagatelju, da navedeni gospodarski subjekt ne obstaja, obstaja namreč gospodarski subjekt GE Boiler Deutschland GmbH, Podružnica v Sloveniji, Cesta Lole Ribarja 18, Šoštanj, ki je v obravnavanem primeru tudi oddal ponudbo. Vendar naročnikova napačna oznaka ponudnika oz. vlagatelja v odločitvi o zavrnitvi ponudb po oceni Državne revizijske komisije v ničemer ne vpliva na vlagateljev položaj. Vlagatelj se je namreč, kljub izpostavljeni naročnikovi napaki, seznanil, da je naročnik (tudi) njegovo ponudbo zavrnil, saj vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je naročnik njegovo ponudbo zavrnil.

Iz odstopljene spisovne dokumentacije izhaja, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila od obeh ponudnikov zahteval dodatna pojasnila oziroma dopolnitve njunih ponudb, vendar pa po drugi strani iz izpodbijane odločitve ne izhaja, da bi naročnik po prejetih pojasnilih oziroma dopolnitvah ponudb ugotovil (ne)dopustnost prejetih ponudb. Ob upoštevanju navedenega vlagatelj z navedbami, da je nesorazmerna in neutemeljena naročnikova zahteva v pozivu na dodatna pojasnila v zvezi z izkazovanjem dodatnih dejstev glede seznanitve z obstoječo naročnikovo infrastrukturo, ne more doseči razveljavitve odločitve o oddaji naročila. Tudi če bi Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik (v pozivu na pojasnilo ponudbe) določil »pretirano stroge zahteve glede poznavanja infrastrukture« in da je naročnik posledično kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov (ker naj bi imel ponudnik Siemens, d.o.o. boljši dostop do relevantne dokumentacije kot vlagatelj), kot to zatrjuje vlagatelj, navedeno ne bi moglo pripeljati do razveljavitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Izpodbijana odločitev namreč ne temelji niti na spornem pozivu naročnika na pojasnitev ponudb niti na prejetih pojasnilih vlagatelja.

Pritrditi gre navedbam vlagatelja, da je »cilj postopka javnega naročanja« v sklenitvi pogodbe oz. da naročnik postopek oddaje javnega naročanja izvaja z namenom oddaje javnega naročila, zato naročnik tudi praviloma odda javno naročilo v izvedbo najugodnejšemu ponudniku, ki je predložil dopustno ponudbo. Vendar oddaja naročila v izvedbo ni edini možni zaključek postopka oddaje javnega naročila. ZJN-3 ne določa oz. naročniku ne nalaga dolžnosti, da javno naročilo odda, temveč ureja tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov, ker so oddali nedopustne ponudbe, zaradi česar naročnik vse ponudbe zavrne (prva alineja tretjega odstavka 90 člena ZJN-3), bodisi na strani naročnika, ko iz razlogov na njegovi strani ne odda javnega naročila. V slednjem primeru je potrebno, kot to opozarja tudi vlagatelj, razločevati dve situaciji, in sicer do poteka roka za oddajo ponudb lahko naročnik kadar koli ustavi postopek oddaje javnega naročila (prvi odstavek 90. člena ZJN-2), po poteku roka za odpiranje ponudb pa lahko naročnik zavrne vse ponudbe (peti odstavek 90. člena ZJN-3). Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in ali bo začel nov postopek obvestiti ponudnike ali kandidate (peti odstavek 90. člena ZJN-3).

V obravnavanem primeru je naročnik obe prejeti ponudbi zavrnil iz razlogov na svoji strani, za kar ima torej podlago v petem odstavku 90. člena ZJN-3. Navedenega ne more spremeniti sklicevanje vlagatelja na 20. in 21. točko dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, saj se naročnik v izpostavljenih točkah ni »odrekel pravici do zavrnitve vseh ponudb«, kot to zatrjuje vlagatelj. Dejstvo, da je naročnik v 20. točki dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila navedel, da lahko ustavi postopek pred potekom roka za oddajo ponudb, ne pomeni, da naročnik ne more po poteku roka za odpiranje ponudb zavrniti vseh ponudb na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3. Tudi zapisa v 21. točki dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (»The Purchaser retains the right to accept or decline any or all the Bids«) ni mogoče razlagati na način, kot ga ponuja vlagatelj, in sicer, da si je naročnik z navedenim zgolj »pridržal pravico izločiti« katerokoli ponudbo, saj zavrnitev nedopustnih ponudb ni pravica naročnika, ampak je njegova dolžnost (prim. prvi odstavek 89. člena ZJN-3). Prav tako tudi nadaljnje navedbe v 21. točki dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (»The Purchaser shall award the contract to the bidder of the most competitive bid«) ni mogoče razumeti na način, da se je naročnik »odrekel pravici« do zavrnitve vseh ponudb na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3, saj predstavlja zgolj naročnikovo pojasnilo, kateremu ponudniku bo oddal javno naročilo. Pri tem gre še pojasniti, da bi razlaga petega odstavka 90. člena ZJN-3, ki jo zasleduje vlagatelj (in sicer, da bi se naročnik lahko v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila odpovedal »pravici do zavrnitve vseh ponudb« in da posledično naročnik ne bi mogel zavrniti vseh ponudb zaradi razlogov na njegovi strani) pripeljala do situacij, ko bi bil naročnik, ki po odpiranju ponudb ugotovi, da naročila (npr. zaradi nejasnih zahtev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila) ne more oddati ob hkratnem upoštevanju temeljnih načel, na katerih temelji javno naročanje, zavezan oddati javno naročilo.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36).

Veljavni predpisi tako ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Zato presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Naročnik je v izpodbijani odločitvi kot razlog za zavrnitev ponudb navedel, da je določil nerealen rok za končanje del med remontom 2019 in da lahko rok za končanje del prestavi na remont 2021. Iz navedenega izhaja, da je naročnik zavrnil vse ponudbe zaradi (po oceni naročnika) neustrezno določenega roka za izvedbo javnega naročila. V odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo je naročnik navedel, da bo spremenil tehnične zahteve predmeta javnega naročila tako, da bo definiral način upravljanja kontrolnih ventilov, kar mu bo omogočalo, da bo v novem postopku oddaje javnega naročila prejel ponudbe, ki bodo omogočale način upravljanja kontrolnih ventilov »SEGUENTIAL« in ne načina »SIGLE«, kot sta ga predvidela oba ponudnika v predmetnem postopku. Čeprav naročnik navaja, da je ponujeni način upravljanja kontrolnih ventilov posledica kratkega roka za izvedbo javnega naročila, gre po presoji Državne revizijske komisije pritrditi navedbam vlagatelja v vlogi z dne 1.8.2017, da z izpostavljenimi navedbami naročnik navaja nove argumente za zavrnitev ponudb, ki jih v izpodbijani odločitvi ni navedel. Naročnik je sicer v izpodbijani odločitvi navedel, da bo v ponovljenem postopku spremenil tehnične specifikacije, kar mu bo omogočalo pridobitev ustreznih in cenejših ponudb, vendar navedenega ni mogoče razumeti na način, da naročnik zavrača prejete ponudbe zaradi ponujenega načina upravljanja kontrolnih ventilov in da bo naročnik v ponovnem postopku zahteval točno določen način upravljanja kontrolnih ventilov. Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala, da mora naročnik že v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila navesti vse morebitne razloge za njen sprejem. Učinkovito pravno varstvo (9. člen ZPVPJN) v postopkih oddaje javnih naročil je lahko zagotovljeno le, če ima ponudnik možnost v predrevizijskem postopku izpodbijati vse naročnikove ugotovitve, ki se nanašajo na izpodbijano odločitev. Ker vlagatelj z naročnikovimi argumenti v zvezi z načinom upravljanja kontrolnih ventilov ni bil seznanjen ob vložitvi zahtevka za revizijo, le-ti ne morejo predstavljati dopustnih (dodatnih) argumentov v prid odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb, zato se do njih Državna revizijska komisija v nadaljevanju vsebinsko ni opredeljevala.

Ni mogoče slediti navedbam vlagatelja, da je naročnikova obrazložitev izpodbijane odločitve pavšalna in nekonkretizirana. Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-054/2012, 018-271/2015, 018-76/2016 itd.), da je namen odločitve o oddaji naročila in torej tudi obvestila o zavrnitvi vseh ponudb predvsem seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ni tako nujno, da bi obrazložitev odločitve morala biti vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti (detajle) posameznih razlogov, ki so naročnika vodili pri sprejemu odločitve, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoj položaj in preverijo, ali je odločitev o (ne)oddaji naročila zakonita ali ne. V obravnavanem primeru iz izpodbijane odločitve jasno izhaja, da je naročnik zavrnil vse ponudbe zaradi (po oceni naročnika) neustrezno določenega roka za izvedbo javnega naročila. Dejstvo, da vlagatelj v zahtevku za revizijo konkretizirano zatrjuje, da je navedeni razlog navidezen, kaže na to, da je bil razlog za naročnikovo zavrnitev vseh ponudb vlagatelju dan in obrazložen ter da je bilo s tem vlagatelju omogočeno, da njegovo upravičenost v smislu enakopravne obravnave preveri v revizijskem postopku. Pritrditi gre sicer vlagatelju, da naročnik v izpodbijani odločitvi ni navedel, zakaj izvedbe javnega naročila ni mogoče dokončati v okviru remonta 2019. Vendar naročnikove navedbe, da je »določil nerealen rok za končanje del med remontom 2019«, v povezavi z ostalimi navedbami v izpodbijani odločitvi, ni mogoče razumeti na način, da po mnenju naročnika izvedbe javnega naročila ni mogoče zaključiti med remontom 2019, pač pa, da lahko naročnik rok za končanje del prestavi na leto 2021, kar bi mu omogočilo pridobitev ugodnejših ponudb. Ob upoštevanju navedenega, navedbe vlagatelja, da je izvedba v okviru predvidenih rokov mogoča in izvedljiva, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določen terminski načrt tipičen in standarden znotraj relevantne industrije in da ponudnik jamči na pravočasno izvedbo javnega naročila, ne morejo biti relevantne za rešitev predmetnega spora.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija ob upoštevanju revizijskih očitkov presojala morebitno naročnikovo kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je predmet javnega naročila projektiranje, izdelava, vgradnja in testiranje nove visokotlačne turbine. Naročnik je v tehničnih specifikacijah in osnutku pogodbe določil terminski plan za izvedbo javnega naročila. Naročnik je določil, da mora izvajalec zagotoviti zamenjavo visokotlačne turbine (odstranitev stare in namestitev nove) v 18 dneh v obdobju remonta v oktobru 2019 (dela se bodo začela drugi dan remonta in končala 19 dan remonta), v oktobru 2019 pa mora izvajalec uspešno izvesti tudi »Start-up test« in »Site acceptance test«. V obdobju med podpisom pogodbe o izvedbi javnega naročila in remontom v letu 2019 pa bo moral izvajalec, v vnaprej predvidenih časovnih obdobjih, izdelati različno projektno dokumentacijo (ki jo bo potrdil naročnik) in novo visokotlačno turbino.

Državna revizijska komisija ne more slediti revizijskim navedbam, da je naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen oz. da ga je naročnik navedel le z namenom enakopravne obravnave ponudnikov oz. z namenom, da ponudnika Siemens postavi v boljši položaj v primerjavi z vlagateljem. Vlagatelj z navedbami, da naročnik ni navedel razlogov, zaradi katerih bi bilo mogoče zaključek del prestaviti na remont 2021, in z navedbami, da naročnik nima objektivnih razlogov za zamenjavo ene sprejemljive alternative (izvedba javnega naročila v letu 2019) z drugo alternativo (izvedba javnega naročila v letu 2021), odpira vprašanja v zvezi s potrebami naročnika pri izvajanju njegove dejavnosti. Potrebno je poudariti, da Državna revizijska komisija naročnikove odločitve, da bo zamenjal visokotlačno turbino šele v letu 2021 in ne že v letu 2019, ne more tehtati, saj gre pri navedenem za avtonomno odločitev naročnika, v katero ne ponudnik ne Državna revizijska komisija ne moreta poseči. Oblikovanje potreb naročnika je že po naravi stvari vezano na odgovornost za pravilno in zakonito izvajanje njegove dejavnosti in kot tako sodi v domeno naročnikovih poslovnih odločitev, saj le naročnik pozna svoje delovanje in specifične zahteve, ne pa v domeno ponudnikov. Z identifikacijo in opredeljevanjem potreb naročnik prevzame tudi odgovornost za svoje poslovanje oziroma izvrševanje nalog, zaradi katerih je ustanovljen. Poleg tega pa gre pritrditi navedbam naročnika, da je rok izvedbe javnega naročila ena izmed okoliščin, na podlagi katere se ponudniki odločijo za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila in katero ponudniki tudi upoštevajo pri oblikovanju ponudbene cene. Z spremembo roka izvedbe javnega naročila lahko naročnik razširi konkurenco oz. doseže, da bo pridobil ponudbe več ponudnikov, istočasno pa lahko doseže, da bo razpisan projekt izveden znotraj postavljenih rokov. Smiselne so naročnikove navedbe, da je tveganje ponudnikov, da ne bodo pravočasno izvedli javnega naročila, manjše, če je rok za izvedbo javnega naročila daljši, in da tveganja v zvezi z nepravočasno izvedbo naročila vplivajo na oblikovanje ponudbene cene. Prav tako so logične tudi navedbe naročnika, da razporeditev obveznosti na daljše obdobje vpliva na oblikovanje ponudbene cene.

Dejstvo, da je vlagateljeva ponudbena cena nižja od ocenjene vrednosti javnega naročila (le-ta je razvidna iz obvestila o javnem naročila), še ne omogoča zaključka, da je naročnik prejel ponudbo, ki je »v okviru načrtovanih finančnih zmogljivosti in pričakovanj oziroma celo ugodnejša od predvidene«, kot to zatrjuje vlagatelj. Pojasniti gre, da ocenjene vrednost ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi naročnika. Zagotovljena sredstva so namreč sredstva, ki jih ima naročnik na razpolago za izvedbo javnega naročila, medtem ko so pravila o ocenjeni vrednosti pomembna zaradi vprašanja uporabe zakona in s tem povezane pravilne izbire postopka oddaje javnega naročila (24. člena ZJN-3). Ne glede na navedeno pa je v obravnavani zadevi bistveno, da naročnik ponudb ni zavrnil zaradi razloga nezagotovljenih sredstev (ali iz razloga preseganja ocenjene vrednosti), zato vlagatelj z izpostavljenimi navedbami ne more izkazati naročnikovih kršitev pri sprejemu izpodbijane odločitve.

Vlagatelj z navedbami, da je naročnik odprl ponudbe, da se je konkurenčni ponudnik Siemens, d.o.o., seznanil z vlagateljevo ponudbeno ceno in da je ponudniku Siemens, d.o.o., omogočeno v ponovnem postopku oddaje javnega naročila predložiti nižjo ceno od vlagateljeve, ne more izkazati naročnikove kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in kršitve načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3). Kot navaja tudi naročnik, se o odpiranju ponudb vodi zapisnik, ki vključuje vsaj naziv ponudnika in ponudbeno ceno (šesti odstavek 88. člena ZJN-3). Navedeni zapisnik naročnik bodisi vroči pooblaščenim predstavnikom ponudnika na odpiranju bodisi ga ponudniku posreduje (sedmi odstavek 88. člena ZJN-3). Pritrditi gre zato naročniku, da je bil dolžan ponudnika Siemens, d.o.o., seznaniti z vlagateljevo ponudbeno ceno. V kolikor bi naročnikova zavrnitev ponudb na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 zaradi razkritih ponudbenih cen pomenila kršitev 5. in 7. člena ZJN-3, kot to zatrjuje vlagatelj, bi to pomenilo, da naročnik nikoli ne bi mogel uporabiti instituta zavrnitve ponudb zaradi razlogov na njegovi strani, saj je navedeni institut mogoče uporabiti šele po poteku roka za odpiranje ponudb. V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da se je konkurenčni ponudnik Siemens, d.o.o., seznanil z »določenimi elementi« vlagateljeve ponudbe, gre ugotoviti, da vlagatelj ne pojasni, s katerim podatkom iz vlagateljeve ponudbe (razen ponudbene cene, ki je javen podatek, in naziva ponudnika) naj bi se ponudnik Siemens, d.o.o., seznanil. Vlagatelj tudi ni pojasnil, na kakšen način je naročnik navedenega ponudnika seznanil z vlagateljevo ponudbo. Da bi naročnik ponudnika Siemens, d.o.o., seznanil z vlagateljevo ponudbo (razen ponudbene cene), tudi ni razvidno iz spisovne dokumentacije. Ob upoštevanju, da peti odstavek 90. člena ZJN-3 nalaga naročniku, da ponudnike obvesti, ali bo začel nov postopek, naročniku tudi ni mogoče očitati kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, ker je v izpodbijani odločitvi ponudnike seznanil, da bo začel nov postopek oddaje javnega naročila.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da je naročnik omogočil ponudniku Siemens, d.o.o., katerega ponudbo bi moral v tem postopku zavrniti kot nedopustno, da v ponovnem postopku oddaje javnega naročila odda dopustno in cenovno ugodnejšo ponudbo, gre ponoviti, da iz izpodbijane odločitve ne izhaja, da bi naročnik ugotovil (ne)dopustnost prejetih ponudb. Ob upoštevanju navedenega za rešitev predmetnega spora niso relevantne vlagateljeva navedbe o nedopustnosti ponudbe ponudnika Siemens, d.o.o. Pri tem pa gre še dodati, da tudi če bi naročnik ponudbo ponudnika Siemens, d.o.o., zavrnil kot nedopustno, to na položaj vlagatelja v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne bi vplivalo. Tudi če bi v predmetnem postopku oddaje javnega naročila vlagatelj ostal edini ponudnik z dopustno ponudbo, kot to smiselno izhaja iz vlagateljevih navedb, naročnik ne bi bil zavezan, da mu predmetno javno naročilo odda (primer. sodbi Sodišča EU št. C-27/98 in št. C-440/13).

Državna revizijska komisija vlagateljevih navedb, s katerimi naročniku očita kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, ni presojala. Prvi odstavek 6. člena ZJN-2 določa, da mora naročnik javno naročanje izvesti tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev. Iz dikcije navedenega člena je razvidno, da načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti prvenstveno ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa (ki ga, skladno z drugim odstavkom 6. člena ZPVPJN, varujejo ministrstvo, pristojno za javna naročila, Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence in organ, pristojen za preprečevanje korupcije), ki se kaže v racionalni porabi javno-finančnih sredstev in v zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno in kvaliteto kupljenega blaga, storitev in gradenj. Že po sami naravi stvari se zato posamezen ponudnik v revizijskemu postopku praviloma ne more sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj se z njim ščiti javni interes, ne pa interes ponudnika, ki je v tem, da se na enakopravnih izhodiščih poteguje za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi ga pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja.

V zvezi vlagateljevimi navedbami, da sprememba dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne bi mogla predstavljati bistvene okoliščine za ponovitev postopka javnega naročila, gre pojasniti, da lahko naročnik, kadar zavrne vse ponudbe skladno s petim odstavkom 90. člena ZJN-3, izvede nov postopek javnega naročanja za isti predmet, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Čeprav bi lahko bilo vprašanje, ali so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je naročnik zavrnil vse ponudbe, relevantno šele v primeru ponovljenega postopka, gre pritrditi navedbam naročnika, da lahko sprememba roka za izvedbo javnega naročila predstavlja bistveno spremenjeno okoliščino.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, ko je obe prejeti ponudbi zavrnil zaradi razlogov na njegovi strani. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj uveljavlja tudi povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Temeljno pravilo pri odločanju o povrnitvi stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, je končni uspeh strank v postopku. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju in izbranemu ponudniku povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN). Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, neutemeljena.

Izpostavljeno temeljno merilo pri odločanju o povrnitvi stroškov dopolnjuje odločanje o povračilu stroškov po krivdnem načelu. Skladno s prvim odstavkom 156. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN uporabljajo v revizijskem postopku glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja, mora stranka ne glede na izid pravde povrniti nasprotni stranki stroške, ki jih je povzročila po svoji krivdi ali po naključju, ki se je njej primerilo. V obravnavani zadevi vlagatelj v zahtevku za revizijo zahteva povračilo stroškov na podlagi »načela krivde«, med tem ko razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo »po krivdi« naročnika ali po »naključju, ki se je naročniku primerilo«, ni navedel. Prav tako Državna revizijska komisija tudi sama ni ugotovila okoliščin, ki bi omogočale uporabo izpostavljene zakonske podlage. Krivde za to, da je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo zoper izpodbijano odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, namreč ni mogoče pripisati naročniku in mu posledično tudi ne naložiti povrnitve stroškov, ki so nastali vlagatelju s postopkom pravnega varstva.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 28.8.2017

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije











Vročiti:
- Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o., Vrbina 12, 8270 Krško,
- Odvetniška pisarna Karanović & Nikolić – Podružnica v Sloveniji, Dunajska cesta 167, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.