018-135/2017 Luka Koper, d.d.

Številka: 018-135/2017-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nov skladiščni objekt za avtomobile, gradnja faze 2A«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj KOLEKTOR CPG d.o.o., Kromberk, Industrijska cesta 2, Nova Gorica (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika LUKA KOPER, d.d., Vojkovo nabrežje 38, Koper – Capodistria (v nadaljevanju: naročnik), dne 23. 8. 2017

ODLOČILA

1. Predlog za začetek revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo, ki ga je vlagatelj podal z vlogo z dne 3. 8. 2017, se zavrže.

2. Zahtevku za revizijo z dne 29. 6. 2017 se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »ODLOČITEV O IZIDU JAVNEGA NAROČILA« z dne 20. 6. 2017.

3. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.000,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 21. 3. 2017 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 28. 4. 2017, pod št. objave JN004631/2017-E01, ter dne 29. 4. 2017 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2017/S 084-164133. Naročnik oddaja javno naročilo gradnje po odprtem postopku.

Naročnik je dne 20. 6. 2017 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN004631/2017-ODL01, objavil dokument »ODLOČITEV O IZIDU JAVNEGA NAROČILA«, s katerim je edinega sodelujočega ponudnika (vlagatelja) obvestil, da:
- je bila njegova ponudba pravočasna,
- njegova ponudba v celoti ustreza razpisni dokumentaciji in tehničnim specifikacijam naročnika;
- ponudnik izpolnjuje vse zahtevane pogoje;
- ne obstajajo razlogi za izključitev ponudnika;
- pri ponudbi ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija;
- ponujena cena ni neobičajno nizka;
- ponudba presega naročnikova zagotovljena sredstva.
Naročnik je ob tem navedel, da vlagatelj ni predložil dopustne ponudbe, zato ga je izključil.

Vlagatelj je dne 29. 6. 2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna in bi jo naročnik kot tako moral izbrati. Kot problematično izpostavlja, da naročnik izpodbijane odločitve ni niti v najmanjši meri obrazložil, še zlasti ne z navedbo višine zagotovljenih sredstev in postavk, iz katerih izhajajo. Ta informacija ponudnikom tudi sicer ni bila znana, saj naročnik ni želel objaviti višine razpoložljivih sredstev. Poudarja, da Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3) ne pozna več instituta dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila, zato je niti ni zahteval, prav tako pa ni bil upravičen do vpogleda v naročnikovo dokumentacijo postopka oddaje javnega naročila. Sklicujoč se na prakso Državne revizijske komisije meni, da je naročnik podal zgolj zaključek svojih ugotovitev, katerih pravna posledica se je odrazila v oceni o nedopustnosti in posledični zavrnitvi ponudbe. Vlagatelj uveljavlja tudi kršitev pravice do (učinkovitega) pravnega varstva, saj naj »odločitve« naročnika sploh ne bi bilo mogoče preizkusiti.

Naročnik je zahtevek za revizijo s sklepom z dne 11. 7. 2017 zavrnil kot neutemeljenega. V celoti zavrača očitke o neobrazloženosti izpodbijane odločitve in meni, da je pri pripravi odločitve v celoti ravnal skladno z določbami ZJN-3, ko je navedel razlog za zavrnitev ponudbe. Meni, da odločitvi ni dolžan prilagati dokumentacije, ki izkazuje način izračuna ocenjene vrednosti in tudi ne internih aktov, iz katerih je razvidna višina zagotovljenih sredstev. Zavrnitvi zahtevka za revizijo prilaga »Sklep uprave za začetek postopka« z dne 21. 3. 2017 ter izsek iz »Elaborat[a] upravičenosti naložbe« z dne 8. 3. 2017, iz katerih naj bi izhajala višina zagotovljenih sredstev za predmetno gradnjo. Iz teh dokumentov naj bi izhajalo, da je vrednost naložbe 18.860.000,00 EUR brez DDV, kar predstavlja tudi finančna sredstva, ki jih ima naročnik na razpolago za izvedbo tega javnega naročila. Naročnik še meni, da v odločitvah Državne revizijske komisije, na katere se sklicuje vlagatelj, ne gre za enako oz. primerljivo dejansko stanje.

Vlagatelj je na naročnika in Državno revizijsko komisijo naslovil vlogo z dne 13. 7. 2017, v kateri opozarja, da je sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo podpisan s strani osebe, za katero ni izkazano pooblastilo za zastopanje družbe Luka Koper d.d.. Vlagatelj se v nadaljevanju sicer (iz previdnosti) opredeljuje tudi do stališč podpisnika tega dokumenta. Meni, da naročnik ni odgovoril na temeljne očitke vlagatelja o neobrazloženosti izpodbijane odločitve. Ponovno poudarja, da je naročnik s svojimi opustitvami »paraliziral« v seznanitvi z zakonitimi razlogi za izključitev njegove ponudbe, ki jih sploh ni mogoče preizkusiti, tudi sicer pa so neznani, saj jih naročnik vlagatelju ni sporočil. Nezakonitosti svojega ravnanja se je po oceni vlagatelja zavedal tudi naročnik, saj je šele v postopku pravnega varstva predložil domnevna dokazila o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe, kar pa je izrazito nezakonito – zakonitosti odločitve ni mogoče utemeljevati z razlogi, podanimi v fazi pravnega varstva. Ne glede na to vlagatelj pristavlja, da iz sklepa o začetku postopka in iz elaborata izhaja ocenjena vrednost in ne višina zagotovljenih sredstev.

Naročnik je z vlogama z dne 17. 7. 2017 in 21. 7. 2017 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj je z vlogo z dne 3. 8. 2017 (ki jo je posredoval tudi v vednost Državni revizijski komisiji) na naročnika naslovil zahtevo za začetek revizijskega postopka zaradi molka naročnika. Pri tem navaja, da je sicer prejel dokument »SKLEP« z dne 11. 7. 2017, vendar pri tem dokumentu najverjetneje ne gre za odločitev naročnika v postopku pravnega varstva, saj je sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo podpisan s strani osebe, za katero ni izkazano (ustrezno) pooblastilo za zastopanje družbe.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Vlagatelj v vlogi z dne 3. 8. 2017 navaja, da je, ob upoštevanju četrtega odstavka 28. člena ZPVPJN, v obravnavani zadevi nastopil molk naročnika, v posledici česar predlagata začetek revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo. Četrti odstavek 28. člena ZPVPJN določa, da lahko vlagatelj v primeru, če v 20 delovnih dneh od dneva, ko je naročnik prejel njegov popolni zahtevek za revizijo, ne prejme odločitve naročnika iz prvega odstavka 28. člena ZPVPJN ali odločitve iz tretjega ali četrtega odstavka 26. člena ZPVPJN (molk naročnika), začne revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo. V tem primeru mora najpozneje v 25 delovnih dneh od dneva, ko je naročnik prejel njegov popolni zahtevek za revizijo, pri naročniku vložiti predlog za začetek revizijskega postopka.

V obravnavanem primeru gre ugotoviti, da se je revizijski postopek, katerega začetek predlaga vlagatelj, začel, ko je Državna revizijska komisija od naročnika prejela tako dokumentacijo postopka oddaje zadevnega naročila, kot tudi dokumentacijo postopka pravnega varstva postopka oddaje tega naročila (vključno z zahtevkom za revizijo), torej dne 19. 7. 2017. Skladno s 30. členom ZPVPJN se namreč revizijski postopek začne, ko Državna revizijska komisija na podlagi prvega, drugega ali tretjega odstavka 29. člena ZPVPJN od naročnika prejme zahtevek za revizijo. Z vidika poteka predmetnega postopka in za zagotovitev pravnega varstva prvega vlagatelja in tretjega vlagatelja ni relevantno, na podlagi katere pravne podlage je naročnik odstopil zahtevek za revizijo, ampak je bistveno, da je naročnik odstopil zahtevek za revizijo ter da se je posledično začel revizijski postopek. Državna revizijska komisija zato v nadaljevanju ni presojala, ali je v zadevnem primeru izpolnjen zakonski dejanski stan molka naročnika (prva poved četrtega odstavka 28. člena ZPVPJN). Tudi v kolikor bi Državna revizijska komisija v obravnavani zadevi ugotovila, da je nastopil molk naročnika, se pravni položaj vlagatelja v konkretnem postopku pravnega varstva ne bi spremenil (oziroma izboljšal), saj se je revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo že začel.

Ker vlagatelj v konkretnem primeru nima pravnega interesa oziroma pravne koristi za vložitev predloga za (ponoven) začetek revizijskega postopka, ki se je že začel, je Državna revizijska komisija, ne da bi se opredeljevala, ali je bil v konkretnem primeru podan molk naročnika, na podlagi 274. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 in spremembe, v nadaljevanju: ZPP) in v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN, predlog za začetek revizijskega postopka zavrgla.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Med strankama revizijskega postopka je spor o tem, ali je naročnik v obravnavanem postopku javnega naročanja, zaključenem brez izbire najugodnejšega ponudnika, pri sprejemu odločitve o zavrnitvi (edine do roka za oddajo ponudb prejete) ponudbe vlagatelja kot nedopustne zadostil standardu obrazloženosti in razloge za oceno o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe navedel jasno ter konkretno do te mere, da je bila vlagatelju (v povezavi z omenjeno naročnikovo odločitvijo) zagotovljena možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Slednja se uresničuje tudi skozi določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, v skladu s katero je naročnik dolžan v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila (med drugim) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. Omenjena določba, ki (med drugim) odraža načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, je ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti kot enega temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da pa bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o (ne)uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.

Četudi zakon ne določa kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o (ne)oddaji javnega naročila, pa je slednje (ob upoštevanju določbe prvega odstavka 79. člena ZJN-2, ki zaradi vsebine, smiselno podobne določbi tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, narekuje uporabo omenjenih kriterijev tudi ob presoji dejanskega stanja po tretjem odstavku 90. člena ZJN-3) skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije (prim. odločitve v zadevah, št. 018-139/2012, 018-237/2013, 018-234/2015, 018-096/2016, 018-163/2016 itd.) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Čeravno ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podstat naročnikove odločitve.

Naročnik je v obrazložitvi odločitve o zavrnitvi vlagateljeve ponudbe kot nedopustne navedel, da njegova ponudba »[…] presega naročnikova zagotovljena sredstva«.

Zagotovljena sredstva predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik zagotovljenega (oziroma predvidenega) za poplačilo obveznosti, ki bodo nastale na podlagi sklenjene pogodbe o izvedbi javnega naročila. Čeprav ZJN-3 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalaga, vendarle ne gre prezreti, da je naročnik tisti, ki mora zaradi uresničitve načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je, nasprotno, njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku, kar ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka ter natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika. Slednji pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva (ne glede na to, ali je naročnik v postopku javnega naročanja predhodno prejel kakšno vprašanje v zvezi z zagotovljenimi sredstvi ali ne).

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik s tem, ko je navedel, da je ponudba vlagatelja nedopustna, ker ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, podal zgolj zaključek svojih ugotovitev, katerega pravna posledica se je odrazila v oceni o nedopustnosti ter posledični zavrnitvi vlagateljeve ponudbe, ni pa navedel konkretnih dejstev oziroma konkretnih okoliščin danega primera, ki so ga vodili k sprejemu omenjenega zaključka. Naročnik je torej v obrazložitvi navedel izključno zaključek ter pravno posledico svojih ugotovitev (tj. vsebinsko neustreznost in nepopolnost ponudbe, ki ne ustreza vsem zahtevam ter potrebam naročnika in se zato kot nedopustna zavrne), ni pa navedel ne abstraktnega pravila (tj. konkretnih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jih je uporabil pri ugotavljanju (ne)dopustnosti vlagateljeve ponudbe), ne ugotovljenega konkretnega dejanskega stanja (tj. konkretnih dejstev), na katerih temelji njegova ocena o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe. Četudi je na ponudniku breme, da pripravi ponudbo v skladu z določbami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, pa je (v nasprotju z naročnikovim prepričanjem) vselej naročnik tisti, ki je ponudbo dolžan pregledati ter se na jasen in konkreten način izreči o njeni dopustnosti.

Državna revizijska komisija dodaja, da naročniku ni mogoče pritrditi v tem, da je dejansko stanje v obravnavani zadevi (bistveno) drugačno od dejanskega stanja v zadevi 018-163/2016, na katero se zlasti sklicuje vlagatelj: tudi v omenjeni zadevi je namreč tedanji naročnik kot enega od razlogov za nedopustnost ponudbe tedanjega vlagatelja navedel zgolj ugotovitev o preseganju zagotovljenih sredstev, Državna revizijska komisija pa je v sklepu v zvezi s to navedbo poudarila, da izpodbijana odločitev (tudi) v tem delu ni ustrezala standardu obrazloženosti.

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da je revizijska navedba o neobrazloženosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vlagateljeve ponudbe kot nedopustne utemeljena. Naročnik namreč pri sprejemu izpodbijane odločitve ni zadostil standardu obrazloženosti, s čimer je kršil tretji odstavek 90. člena ZJN-3 v povezavi s 6. členom ZJN-3, saj ponudbe vlagatelja zaradi umanjkanja navedbe konkretnega dejanskega stanja ni zavrnil na pregleden način.

V posledici navedenega je Državna revizijska komisija na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev, kot izhaja iz dokumenta »ODLOČITEV O IZIDU JAVNEGA NAROČILA« z dne 20. 6. 2017, pri čemer se do revizijskih navedb v zvezi z dopustnostjo vlagateljeve ponudbe ni opredelila, saj slednje ne bi več mogle vplivati na njeno odločitev. Državna revizijska komisija zgolj pristavlja, da je iz sklepa z dne 11. 7. 2017 sicer mogoče razbrati, da naj bi bila zagotovljena sredstva (18.860.000,00 EUR brez DDV) v obravnavanem primeru določena v dokumentu »Sklep uprave za začetek postopka« z dne 21. 3. 2017 in v »Elaborat[u] upravičenosti naložbe« z dne 8. 3. 2017. Vendar Državna revizijska komisija spornega podatka v teh dokumentih oz. izsekih iz teh dokumentov (prejetih kot priloge sklepa z dne 11. 7. 2017) niti ne bi mogla ugotoviti, saj se navedeni znesek v teh prilogah ne nanaša na višino zagotovljenih sredstev, temveč na ocenjeno vrednost. Prav tako višina zagotovljenih sredstev ne izhaja iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila oz. iz objav na portalu javnih naročil: kot je razvidno tudi iz odgovora na prošnjo enega od potencialnih ponudnikov, naročnik višine zagotovljenih sredstev ni želel razkriti. ZJN-3 naročnika k razkritju višine teh sredstev tekom postopka oddaje javnega naročila ne zavezuje; tudi v obravnavanem postopku pravnega varstva vlagatelj ni izpostavil kot problematično, da naročnik teh sredstev v odgovoru na portalu javnih naročil ni želel razkriti.

Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v razveljavljenem delu naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje zadevnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Naročnik mora pri svojem postopanju upoštevati, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (prvi odstavek 6. člena ZJN-3). V kolikor se odloči, da javnega naročila ne bo oddal, mora upoštevati zlasti obveznosti, ki mu jih nalagajo določila 90. člena ZJN-3, v vsakem primeru pa mora svojo odločitev o (ne)izbiri najugodnejšega ponudnika ustrezno obrazložiti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva v višini plačane takse. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, mora naročnik vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Državna revizijska komisija je na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potrebne priznala priglašene stroške za plačano takso v višini 1.000,00 EUR.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 23. 8. 2017


Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
Član Državne revizijske komisije






Vročiti:
- KOLEKTOR CPG d.o.o., Kromberk, Industrijska cesta 2, 5000 Nova Gorica,
- LUKA KOPER, d.d., Vojkovo nabrežje 38, 6000 Koper – Capodistria,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.