018-216/2017 Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo

Številka: 018-216/2017-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter mag. Gregorja Šebenika in Boruta Smrdela, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila za »Najem in vzdrževanje sanitarnih objektov ob državnih cestah v RS« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba ADCO & DIXI, varovanje okolja, d.o.o., Meljska cesta 103, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 9. 11. 2017

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta štev. 43001-164/2017/11, z dne 12.9.2017.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.000,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 5.7.2017 na Portalu javnih naročil, pod štev. objave JN006556/2017-W01 , ter dne 6.7.2017 v Uradnem listu EU, pod štev. objave 2017/S 128-261028, objavil javno naročilo male vrednosti za »Najem in vzdrževanje sanitarnih objektov ob državnih cestah v RS«. Dne 12.9.2017 je naročnik sprejel odločitev štev. 43001-164/2017/11, s katero je zavrnil obe prejeti ponudbi in postopek zaključil brez oddaje javnega naročila.
Zoper navedeno odločitev je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo (vloga z dne 20.9.2017). Predlaga, da se razveljavi nezakonito odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, povrne vse nastale stroške in odda naročilo ponudniku z dopustno ponudbo, t.j. vlagatelju. Vlagatelj navaja, da je naročnik z (ne)obrazložitvijo izpodbijane odločitve ravnal v nasprotju z določili tretjega odstavka, v povezavi z desetim odstavkom 90. člena in 6. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, štev. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) ter ustaljeno prakso Državne revizijske komisije (navaja zadeve 018-163/2016, 018-069/2017 in 018-139/2017). Vlagatelj citira dele obrazložitev relevantnih odločitev Državne revizijske komisije in obenem poudarja, da mora vsaka odločitev doseči standard obrazloženosti konkretne naročnikove odločitve o izbiri ali zavrnitvi določene ponudbe. Ker naročnik v obravnavanem primeru takšnega standarda ni dosegel, je vlagatelju onemogočil uveljavljanje pravnega varstva. Naročnik je namreč v obrazložitvi zapisal le, da je vlagateljeva ponudba nedopustna, »ker ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno naročilo«, v nobenem delu pa ni navedel informacije o tem, kakšna so dejansko zagotovljena sredstva naročnika, kje ima naročnik zagotovljena sredstva ali za koliko ponudba presega zagotovljena sredstva.
Naročnik je s sklepom štev. 43001-164/2017/14, z dne 9.10.2017 zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, zavrnil pa je tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik vlagateljeve očitke zavrača kot površne in pavšalne. Poudarja, da skladno s četrtim odstavkom 90. člena ZJN-3 višine zagotovljenih sredstev sploh ni dolžan razkriti, saj bo javno naročilo v eni od oblik moral realizirati, pri čemer bi razkritje zagotovljenih sredstev pomenilo vpliv na poslovni interes naročnika, saj bi bili ponudniki seznanjeni s tem, kakšno višino ponudbene cene lahko še sprejme in torej ne bi bili motivirani ceno bistveno znižati. Čeprav informacije o zagotovljenih sredstvih ni natančno navedel v izpodbijani odločitvi, to še ne pomeni, da le-teh ni nikjer določil. Naročnik je bil dolžan že pred objavo naročila podati njegovo ocenjeno vrednost z virom financiranja in to je s predlogom za oddajo naročila in sklepom o začetku postopka tudi storil. Naročnik tudi zanika navedbe vlagatelja, da ni podal zadostne obrazložitve izpodbijane odločitve, saj je ponudnika o svoji odločitvi pisno obvestil, podal razloge za zavrnitev njunih ponudb in ju podučil o pravnem varstvu. Izpodbijana odločitev je vsebovala vse zahtevane elemente, tudi utemeljitev, da v proračunu nima dovolj sredstev, če bi bila izbrana ponudba vlagatelja. Vsi razlogi za sprejem izpodbijane odločitve so v njej jasno navedeni, predvsem pa izpolnjujejo zahteve standarda obrazloženosti ob upoštevanju dejstva, da nobeno določilo ZJN-3 ne nalaga naročniku, da zagotovljena sredstva za izvedbo naročila objavi oziroma navede v dokumentaciji o oddaji naročila ali v odločitvi o oddaji naročila.
Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo, štev. 43001-164/2017/15 z dne 10.10.2017, odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.
Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ravnal v skladu z določbami tretjega in desetega odstavka 90. člena, v povezavi s 6. členom ZJN-3 s tem, ko v obrazložitvi svoje odločitve, s katero je zavrnil obe prejeti ponudbi in postopek zaključil brez oddaje javnega naročila, ni navedel kakšna so dejansko zagotovljena sredstva, kje ima sredstva zagotovljena in za koliko vlagateljeva ponudba presega zagotovljena sredstva. Vlagatelj namreč trdi, da zaradi navedenega naročnikova obrazložitev izpodbijane odločitve ne dosega zadostnega pravnega standarda, ki bi mu omogočalo učinkovito pravno varstvo.
Iz tretjega odstavka 90. člena izhaja, da mora odločitev o (ne)oddaji javnega naročila vsebovati: razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran …, značilnosti in prednosti izbrane ponudbe ter ime uspešnega ponudnika …, razloge za zavrnitev prijave vsakega neuspešnega kandidata k sodelovanju in, v primeru izvedbe pogajanj ali dialoga, kratek opis poteka pogajanj in dialoga s ponudniki. V desetem odstavku 90. člena ZJN-3 je določeno, da mora naročnik o vseh odločitvah v skladu s tem členom obvestiti ponudnike in kandidate na način, da podpisano odločitev iz tega člena objavi na portalu javnih naročil ter da mora naročnik svojo odločitev obrazložiti v skladu z določbami tega člena.
Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala, da obrazložitev odločitve v postopku javnega naročanja ni sama sebi namen, saj ponudnikom zagotavlja informacije o poteku postopka javnega naročanja, o katerih jih mora naročnik seznaniti (prva poved iz 10. odstavka 90. člena ZJN-3), s čimer naročnik zagotavlja transparentnost postopka javnega naročanja (6. člen ZJN-3). Ponudniki se lahko tako na podlagi teh informacij odločijo, ali bodo zoper odločitev v postopku oddaje naročila male vrednosti uveljavljali pravno varstvo (šesti odstavek 25. člena ZPVPJN) in jo izpodbijali (prim. 018-038/2017).
Zakon sicer ne določa kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o (ne)oddaji javnega naročila, je pa takšne kriterije (sprva ob upoštevanju določbe prvega odstavka 79. člena ZJN-2, ki je bila smiselno podobna določbi tretjega odstavka 90. člena ZJN-3) skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije (prim. 018-139/2012, 018-237/2013, 018-234/2015, 018-096/2016, 018-163/2016 itd.) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Četudi ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podstat naročnikove odločitve.
Državna revizijska komisija je v sporih o vprašanju, ali je naročnik pri sprejemu odločitve o zavrnitvi ponudb kot nedopustnih zadostil standardu obrazloženosti in razloge za oceno o nedopustnosti ponudb navedel jasno ter konkretno do te mere, da je bila vlagatelju (v povezavi z omenjeno naročnikovo odločitvijo) zagotovljena možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, že večkrat zapisala (prim. 018-139/2017 in 018-038/2017), da se slednja uresničuje tudi skozi določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, v skladu s katero je naročnik dolžan v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila (med drugim) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. Omenjena določba, ki (med drugim) odraža načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, je ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti kot enega temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da pa bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o (ne)uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.
V zadevi 018-139/2017-8 (na katero upravičeno opozarja vlagatelj) je Državna revizijska komisija ob enakem dejanskem stanju, kot je to v obravnavani zadevi, najprej pojasnila, da določbe ZJN-3 sicer ne nalagajo naročniku, da bi moral v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ali na portalu javnih naročil objaviti višino zagotovljenih sredstev, ter da mu ni treba objaviti niti ocenjene vrednosti, ki jo sicer ureja javnonaročniška zakonodaja. Obenem je Državna revizijska komisija opozorila, da čeprav ZJN-3 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalaga, pa vendarle ne gre prezreti, da je naročnik tisti, ki mora zaradi uresničitve načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je, nasprotno, njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku, kar ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka ter natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika. Slednji pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Vendar pa je Državna revizijska komisija v zadevi 018-139/2017 (podobno tudi v zadevi 018-038/2017) obenem opozorila tudi na možnost, da naročnik nekaterih informacij o oddaji naročila iz drugega in tretjega odstavka 90. člena ZJN-3 ne objavi, ker bi njihovo razkritje oviralo izvajanje zakona ali bi bilo sicer v nasprotju z javnim interesom, ker bi škodilo upravičenim poslovnim interesom javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta ali ker bi lahko vplivalo na pošteno konkurenco med gospodarskimi subjekti (četrti odstavek 90. člena ZJN-3).
Kot je razvidno iz spisovne dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila, je naročnik v zadevnem delu obrazložitve izpodbijanega sklepa zapisal naslednje: »Ponudba Adco&Dixi d.o.o. je nedopustna, ker ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno naročilo.« Drugih zapisov (obrazložitve), ki bi zadevali zavrnitev vlagateljeve ponudbe, v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni.
Ob tako ugotovljenem dejanskem stanju (ki je, kot rečeno, enako tistemu v zadevi 018-139/2017) Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik s tem, ko je navedel, da je vlagateljeva ponudba nedopustna, ker njegova ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, podal zgolj zaključek svojih ugotovitev, katerega pravna posledica se je odrazila v oceni o nedopustnosti ter posledični zavrnitvi vlagateljeve ponudbe, ni pa navedel konkretnih dejstev oziroma konkretnih okoliščin danega primera, ki so ga vodili k sprejemu omenjenega zaključka. Naročnik je torej v obrazložitvi navedel izključno zaključek ter pravno posledico svojih ugotovitev, ni pa navedel ne abstraktnega pravila (tj. konkretnih določb pravnega predpisa in/ali dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jih je uporabil pri ugotavljanju (ne)dopustnosti vlagateljeve ponudbe), ne ugotovljenega konkretnega dejanskega stanja (tj. konkretnih dejstev), na katerih temelji njegova ocena o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe. Naročnik je v obravnavani zadevi sicer navedel razloge, ki po njegovem mnenju zahtevajo, da se nekaterih informacij o oddaji naročila iz drugega in tretjega odstavka 90. člena ZJN-3 ne objavi, ker bi njihovo razkritje oviralo izvajanje zakona ali bi bilo sicer v nasprotju z javnim interesom, ker bi škodilo upravičenim poslovnim interesom javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta ali ker bi lahko vplivalo na pošteno konkurenco med gospodarskimi subjekti (četrti odstavek 90. člena ZJN-3), vendar teh razlogov ni navedel v obrazložitvi izpodbijane odločitve, ampak šele v sklepu (štev. 43001-164/2017/14 z dne 9.10.2017), s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Da bi lahko vlagatelj v zvezi s tem uveljavljal učinkovito pravno varstvo, bi morali biti takšni razlogi navedeni že v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila, zoper katero je (še) mogoče vložiti pravno sredstvo. Ker naročnik ni ravnal na opisan način, je prekršil določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, v povezavi s 6. členom ZJN-3, saj vlagateljeve ponudbe ni zavrnil na pregleden način. Ob navedenem je bilo treba odločiti tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, in sicer v višini vplačane takse 1.000,00 EUR. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).
Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 1.000,00 EUR. Priznane stroške je naročnik vlagatelju dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 9.11.2017




Predsednica senata:
mag. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:

- ADCO & DIXI, varovanje okolja d.o.o., Meljska cesta 103, Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:

- v spis zadeve