018-051/2017 Nigrad, d.d.

Številka: 018-051/2017-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter mag. Gregorja Šebenika in Boruta Smrdela, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Zavarovanje premoženja in odgovornosti ter zavarovanje vozil«, v sklopu 1 »Zavarovanje premoženja in odgovornosti«, ter na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Allianz zavarovalnica, podružnica Ljubljana, Dimičeva ulica 16, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika NIGRAD d.d., Zagrebška cesta 30, Maribor (v nadaljevanju: naročnik), dne 3. 4. 2017

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 18. 10. 2016 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku. Obvestilo o naročilu je bilo na Portalu javnih naročil objavljeno dne 19. 10. 2016, pod št. objave JN006517/2016, ter dne 20. 10. 2016, pod št. objave 2016/S 203-366878, tudi v Uradnem listu Evropske unije. Dne 18. 11. 2016 je bil na Portalu javnih naročil objavljen čistopis obvestila ter dne 30. 11. 2016 popravek obvestila, ki sta bila dne 19. 11. 2016 ter dne 1. 12. 2016 objavljena tudi v Uradnem listu Evropske unije.

Dne 26. 1. 2017 je naročnik izdal dokument »Obvestilo«, št. JN 15/16-JN-ob, ki je bil objavljen na Portalu javnih naročil dne 27. 1. 2017 (v nadaljevanju: prva odločitev o zavrnitvi vseh ponudb), iz katerega je razvidno, da je v sklopu 1 javnega naročila kot nedopustne zavrnil vse (tri) prejete ponudbe.

Dne 30. 1. 2017 je naročnik izdal dokument »Odločitev II«, št. JN 15/16-JN-ob/II, ki je bil objavljen na Portalu javnih naročil dne 31. 1. 2017 (v nadaljevanju: druga odločitev o zavrnitvi vseh ponudb), s katerim je za sklop 1 spremenil vsebino prve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Iz druge odločitve o zavrnitvi vseh ponudb izhaja, da je naročnik v sklopu 1 vse prejete ponudbe zavrnil kot nedopustne. Naročnik je prejel tri pravočasne ponudbe, ki jih je najprej razvrstil glede na postavljeno merilo. Ponudba vlagatelja se je glede na najnižjo vrednost zavarovalne premije za obdobje treh let, upoštevaje merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe, uvrstila na prvo mesto, zato je naročnik preveril njeno dopustnost ter ugotovil, da ne izpolnjuje zahtev, določenih v tehničnih specifikacijah v zvezi z zavarovanjem odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin in višino amortizirane vrednosti pri delnih škodah, ter da ne izpolnjuje zahtev, določenih v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila glede zavarovancev in zavarovalca. Zato je naročnik vlagateljevo ponudbo zavrnil kot nedopustno. Preostali dve prejeti ponudbi je naročnik zavrnil kot nedopustni, ker sta presegali ocenjeno vrednost naročila in zagotovljena finančna sredstva naročnika.

Vlagatelj je zoper prvo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ter zoper drugo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb vložil (en) zahtevek za revizijo, ki ga je naročnik prejel po pošti dne 13. 2. 2017. V zahtevku za revizijo predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija spremeni prvo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in drugo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, tako da javno naročilo v sklopu 1 odda vlagatelju, podredno pa predlaga, da se razveljavita obe odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb. Zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva. Uvodoma vlagatelj zatrjuje, da njegova ponudba ustreza vsem naročnikovim zahtevam, zato je dopustna, in da:
- je na poziv naročnikovega zavarovalniškega posrednika naročniku z elektronskim sporočilom dne 23. 12. 2016, izrecno pojasnil, da je v predloženo ponudbo vključeno tudi zavarovanje iz naslova vzdrževanja javnih površin, kar je bilo upoštevano tudi pri izračunu končne premije, navedeni opis je izpadel pri prepisovanju in gre za očitno (pisno) napako, katere odprava je dopustna v skladu z določili (Uradni list RS, št. 91/15; v nadaljevanju: ZJN-3),
- je naročnik glede subjekta, na katerega se nanaša zahtevano zavarovanje oziroma kateri subjekt je zavarovanec in kateri je zavarovalec, pripravil nedosledno dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila,
- je ponudil zavarovanje za amortizirano vrednost pri delnih škodah v višini 50% dejanske vrednosti stroja, kar je bolj ugodno od amortizirane vrednosti v višini 35% dejanske vrednosti stroja, kot je zahteval naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

Naročnik je s sklepom, št. JN 15/16-JN-rz z dne 27. 2. 2017 (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo) vlagateljev zahtevek za revizijo v delu, ki je bil vložen zoper prvo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb zavrgel, iz razloga, ker je druga odločitev o zavrnitvi vseh ponudb nadomestila prvo. V preostalem delu je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, zavrnil je tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov pravnega varstva. Naročnik pojasnjuje, da:
- vlagatelj v ponudbo ni vključil premije za zavarovanje odgovornosti za vzdrževanje javnih površin, kot je bilo zahtevano v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, naročnik upoštevaje določbe ZJN-3 v zvezi z tehničnimi specifikacijami zato vlagatelju ni omogočil popravka ali dopolnitve ponudbe v tem delu, prav tako te pomanjkljivosti (po mnenju naročnika) ne gre šteti niti za očitno pomoto,
- je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila jasno in nedvoumno določil, na kateri subjekt se nanaša posamezno zahtevano zavarovanje, to je kdo je zavarovanec (naročnik ali občina) ter kdo je zavarovalec (naročnik na podlagi koncesijske pogodbe) pri posameznem zavarovanju,
- je zahteval zavarovanje amortizirane vrednosti pri delnih škodah v višini 35%, česar vlagatelj ni ponudil oziroma je ponudil drugače, kot je bilo zahtevano.

Naročnik je dne 13. 3. 2017 Državni revizijski komisiji, skladno s prvim odstavkom 29. člena ZPVPJN, v odločanje odstopil vso dokumentacijo o oddaji javnega naročila.

Vlagatelj se je opredelil do navedb naročnika iz odločitve o zahtevku za revizijo ter vztraja pri podanem zahtevku za revizijo v celoti (vloga z dne 10.3.2017).

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija uvodoma pojasnjuje, da lahko naročnik v skladu s šestim odstavkom 90. člena ZJN-3 do pravnomočnosti odločitve o (ne)oddaji javnega naročila z namenom odprave nezakonitosti po predhodni ugotovitvi utemeljenosti svojo odločitev na lastno pobudo spremeni in sprejme novo odločitev, s katero nadomesti prejšnjo. Naročnik sprejme novo odločitev upoštevaje določbe tega člena. Kadar naročnik v skladu s tem odstavkom sprejme novo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, teče rok za uveljavitev pravnega varstva od dneva vročitve nove odločitve.

Zapisana določba ZJN-3 daje naročniku pooblastilo, da odločitev o (ne)oddaji naročila do pravnomočnosti spremeni. Naročnik lahko sprejme novo odločitev o (ne)oddaji naročila le, če prvotna odločitev o (ne)oddaji ne obstoji več, v nasprotnem primeru bi s sprejemom nove odločitve o (ne)oddaji naročila obstajali dve odločitvi o (ne)oddaji naročila. Med vlagateljem in naročnikom ni sporno, da je naročnik z drugo odločitvijo o (ne)oddaji oziroma drugo odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb razveljavil in nadomestil prvo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, posledično pa gre šteti, da prvotna odločitev ne obstoji več. Naročnik je sprejel novo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, zoper katero je bilo mogoče uveljavljati pravno varstvo, zato ni mogoče slediti vlagatelju, da mu je bilo z novo odločitvijo onemogočeno učinkovito pravno varstvo.

Ker je bilo vlagatelju omogočeno uveljavljanje pravnega varstva zoper drugo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, mu je bilo omogočeno tudi uveljavljanje pravnega varstva zoper prvo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Državna revizijska komisija ugotavlja, da si vlagatelj z zahtevkom za revizijo zoper prvo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, tudi ob upoštevanju enakega razloga za nedopustnost vlagateljeve ponudbe v obeh odločitvah naročnika (pomanjkanje zavarovanja odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin), v ničemer ne more izboljšati svojega položaja. Zato je Državna revizijska komisija štela, da je zahtevek za revizijo vložen (zgolj) zoper drugo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb.

V zvezi s primarnim predlogom vlagatelja v zahtevku za revizijo Državna revizijska komisija uvodoma še pojasnjuje, da ima Državna revizijska komisija v skladu z 39. členom ZPVPJN zgolj kasatorična pooblastila in ne reformatoričnih pooblastil, kar pomeni, da lahko naročnikova ravnanja v primeru ugotovljenih kršitev le razveljavi, ne more pa namesto naročnika sprejemati odločitev v postopku oddaje javnega naročila.

Med strankama revizijskega postopka je spor glede zakonitosti naročnikove ocene ponudbe vlagatelja kot nedopustne zaradi neizpolnjevanja zahtev iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Dopustnost vlagateljeve ponudbe je potrebno presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je dopustna ponudba tista, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da so izpolnjeni naslednji pogoji:

- ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in
- ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala revizijske navedbe vlagatelja glede pojasnjevanja ponudbe pomotoma izpuščenega zavarovanja odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin.

V skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 lahko naročnik, v kolikor se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti ponudniki, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da ponudniki v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, mogoče objektivno preveriti. Elementi ponudbe, ki se (razen kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba) ne smejo dopolnjevati ali popravljati, pa so določeni v šestem odstavku 89. člena ZJN-3, in sicer:

- cena brez DDV na enoto, vrednost postavke brez DDV, skupna vrednosti ponudbe brez DDV (razen kadar se skupna vrednost spremeni kot posledica odprave računske napake)
- ponudba v okviru meril,
- ponudba v delih, ki se vežejo na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila,
- ponudba v delih, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Predmet javnega naročila so zavarovalne storitve oziroma za sklop 1 zavarovanje premoženja in odgovornosti. Naročnik je v tehničnih specifikacijah v poglavju 2. z naslovom »Specifikacije zavarovanj s podatki za zavarovanje«, pod točko 2.1.2 »Nigrad d.d. – Mestna občina Maribor – zavarovanje odgovornosti« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila zapisal:
»[…]
Odgovornost iz vzdrževanja javnih površin
Podlimit zv v zvesku 150.000,00 EUR
Agregat 300.000,00 EUR
Število enot 1.000.000
Franšiza 0 EUR.
[…]«.

Med strankama revizijskega postopka ni sporno, da je naročnik pod točko 2.1.2 med drugim zahteval tudi zavarovanje odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin, niti ni sporno, da vlagatelj v ponudbi ni navedel oziroma ni ponudil storitev tega zavarovanja. Pomanjkljivost ponudbe za zavarovanje odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin je z vpogledom v vlagateljevo ponudbo ugotovila tudi Državna revizijska komisija.

Zavarovanje odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin upoštevajoč predmet javnega naročila predstavlja tehnično specifikacijo, ki opredeljuje zahtevane značilnosti (v tem primeru zavarovalne) storitve, kot to določa 23.b) točka člena 2. ZJN-3, in jih naročnik navede v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi odstavek 68. člena ZJN-3). ZJN-3 pa v drugi alineji šestega odstavka 89. člena izrecno določa, da ponudnik ne sme dopolnjevati tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila.

Umanjkanja zahtevane zavarovalne storitve v ponudbi vlagatelja ni mogoče opredeliti kot pomanjkljivost, ki jo je mogoče sanirati z dopolnjevanjem ali popravo ponudbene dokumentacije na podlagi petega odstavka 89. člena ZJN-3. Ob zapisnem je potrebno ravno tako ugotoviti, da zaradi takšne pomanjkljivosti ponudbe vlagatelja brez dodatnih, z ZJN-3 prepovedanih posegov v obstoječo ponudbo, sploh ni mogoče ugotoviti predmeta ponudbe kot bistvenega elementa bodoče pogodbe med naročnikom in ponudnikom.

Dalje je potrebno ugotoviti ali bi se takšna pomanjkljivost ponudbe lahko štela kot očitna (pisna) napaka, kot to zatrjuje vlagatelj.

Tehnične specifikacije sodijo med dele ponudbene vsebine, v katere načeloma ex lege ni dopustno posegati. Ponudbeno vsebino, ki se nanaša na tehnične specifikacije predmeta, pa je v skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 izjemoma dopustno dopolnjevati ali popravljati zgolj v primeru očitnih napak, pa še to le ob predpostavki, da zaradi popravkov ali dopolnitev ni dejansko predlagana nova ponudba. O očitni napaki pa je mogoče govoriti le takrat, kadar se ob pregledu tehničnih specifikacij ponudbe prima facie zazna napako, katere popravek oziroma dopolnitev je mogoče dopustiti le, v kolikor je predmet ponudbe nedvoumno določen (podobno Državna revizijska komisija v odločitvi št. 018-014/2017).

Ob navedenem Državna revizijska komisija poudarja, da sta natančnost in skrbnost pri pripravi ponudbene dokumentacije ter njena skladnost z vsemi naročnikovimi zahtevami v postopku oddaje javnega naročila temeljni interes in dolžnost, ki zavezuje vsakega razumno obveščenega ter povprečno skrbnega ponudnika. V konkretnem primeru navedeno velja še toliko bolj, saj je ob naročnikovem izrecnem določilu v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, da »ni dovoljeno spreminjati tehničnih popisov naročnika«, potrebno šteti, da je od ponudnikov zahteval še večjo skrbnost pri pripravi ponudbe v delu, ki se nanaša na tehnične specifikacije. Vlagatelj, kljub izrecni zahtevi naročnika, ni določil predmeta ponudbe, kot ga je zahteval naročnik, saj dela predmeta sploh ni ponudil. Brez naknadne vlagateljeve dopolnitve ponudbe v delu, ki se nanaša na zavarovanje odgovornosti iz vzdrževanja javnih površin, naročnik ni mogel ugotoviti prave volje vlagatelja v zvezi s predmetom ponudbe. Na navedeno ne more vplivati vlagateljevo zatrjevanje, da bi (je) s pojasnilom odpravil očitno napako, s tem pa ne bi (ni) posegel v tehnične specifikacije predmeta naročila in ne bi (ni) spremenil ponujenega zavarovanja ne ponudbe, saj je v končno premijo zavarovanja odgovornosti (že prvotno) vključil tudi sporno manjkajoče zavarovanje. Ob zapisanem Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi dopolnitev ponudbe z dodatno zavarovalno storitvijo, ki v prvotni ponudbi ni bila ponujena dejansko pomenila novo ponudbo, zato takšne pomanjkljivosti ponudbe ni mogoče šteti za (očitno) napako, ki bi jo bilo mogoče odpraviti.

Državna revizijska komisija še pojasnjuje, da v konkretnem primeru ni relevantno ali je naročnik (preko zavarovalniškega posrednika) pozval vlagatelja ter ali je vlagateljevo dopolnitev upošteval ali ne, saj predmetno ne more spremeniti dejstva, da bi bila oziroma je takšna dopolnitev ponudbe nedopustna.

Upoštevaje navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pravilno ugotovil, da pomanjkljivosti v tehničnem delu vlagateljeve ponudbe ni dovoljeno dopolnjevati oziroma popravljati, posledično pa naročniku ni mogoče očitati nezakonitega ravnanja, ko je vlagateljevo ponudbo kot nedopustno zavrnil, zato je zahtevek za revizijo na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija ni vsebinsko obravnavala navedb v zahtevku za revizijo glede domnevne naročnikove nedosledne dokumentacije v zvezi z zavarovalcem in zavarovancem ter glede zahtevane amortizirane vrednosti pri delnih škodah, saj upoštevajoč ugotovitev, da je vlagateljeva ponudba nedopustna, obravnava teh revizijskih navedb ne bi z ničemer vplivala na odločitev Državne revizijske komisije, kot je razvidna iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 3. 4. 2017





Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije








Vročiti:
- Allianz zavarovalnica, podružnica Ljubljana, Dimičeva ulica 16, 1000 Ljubljana,
- NIGRAD d.d., Zagrebška cesta 30, 2000 Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.