018-012/2017 Osnovno zdravstvo Gorenjske

Številka: 018-012/2017-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter mag. Gregorja Šebenika in Boruta Smrdela, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Analitski sistem za biokemijo in imunokemijo«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Laboratorijska tehnika Burnik, d.o.o., Skaručna, Skaručna 14A, Vodice (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Osnovno zdravstvo Gorenjske, Gosposvetska ulica 9, Kranj (v nadaljevanju: naročnik), dne 9.3.2017

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Analitski sistem za biokemijo in imunokemijo«, ki je bil objavljen na Portalu javnih naročil dne 06.10.2016, pod številko objave JN006056/2016 in v Uradnem listu EU dne 7.10.2016, pod številko objave 2016/S 194-348757.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 11.068,17 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 06.10.2016, pod številko objave JN006056/2016 in v Uradnem listu EU dne 7.10.2016, pod številko objave 2016/S 194-348757.

Naročnik je z dokumentom »Odločitev o oddaji javnega naročila« z dne 9.12.2016 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji naročila) predmetno javno naročilo oddal v izvedbo ponudniku ROCHE, d.o.o., Vodovodna cesta 109, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve navedenega dokumenta izhaja, da je dopustna ponudba izbranega ponudnika gleda na merila za oddajo javnega naročila ekonomsko najugodnejša ponudba.

Vlagatelj je z vlogo z dne 20.12.2016 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila in povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika označil za dopustno in jo sprejel, kršil določbe lastne razpisne dokumentacije in Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) ter temeljna načela javnega naročanja, predvsem načelo transparentnosti in načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Vlagatelj zatrjuje, da
– izbrani ponudnik v ESPD obrazcu ni odgovoril na vprašanje v zvezi s pogoji za sodelovanje;
– je izbrani ponudnik v predračunu, ki ga je vnaprej pripravil naročnik, spremenil ocenjene količine preiskav. S tem je izbrani ponudnik, kljub naročnikovi izrecni prepovedi, posegel v razpisno dokumentacijo, poleg tega so količine bistveni element predračuna, ki jih ni dovoljeno spreminjati. Na podlagi predvidenih količin se izračuna vrednost ponudbe, ki se ocenjuje, ponudbe pa v delu, ki se nanaša na merila, ni dopustno spreminjati. Zaradi spremenjenih količin preiskave ocena ponudbe izbranega ponudnika po merilu »Cena reagentov« ni mogoča, prav tako ni mogoče primerjati ponudbe izbranega ponudnika z vlagateljevo ponudbo;
– izbrani ponudnik stolpca 4 »Količina v EM (EM je količina nedeljivega reagenta« predračuna ni izpolnil skladno z navodili naročnika, posledično pa ni jasno, na kaj se nanaša cena vpisana v stolpcu 5 »Cena za EM reagenta brez DDV«;
– izbrani ponudnik ni predložil (vseh) dokazil, ki se nanašajo na izpolnjevanje tehničnih zahtev naročnika;
– je izbrani ponudnik »umetno« znižal vrednost svoje ponudbe, saj ni ponudil ustreznega števila reagentov in potrebnega materiala glede na ocenjene količine naročnika.

Izbrani ponudnik, ki ga v postopku pravnega varstva zastopa odvetnik Gregor Zupančič, Mala ulica 5, Ljubljana, v vlogi z dne 3.1.2017 predlaga zavrnitev zahtevka za revizijo. V zvezi z očitki o spreminjanju količin izbrani ponudnik navaja, da naročnikove količine v ponudbenem predračunu niso bile spremenjene, temveč zgolj dodatno obrazložene in definirane. Izbrani ponudnik je v predračunu upošteval naročnikove zahteve, da se v ponudbi upošteva vse potrebne teste za izvajanje kontrole kakovosti in kalibracij. Navedeni testi so bili upoštevani pri končnem izračunu skupne vrednosti ponudbe, s tem pa je izbrani ponudnik zagotovil boljšo preglednost ponudbe in olajšal njeno ocenjevanje. Število pakiranj reagentov je ustrezno povečano, da zadosti zahtevam naročnika po izvajanju kontrole kakovosti in kalibracij.

Naročnik je s sklepom z dne 17.1.2017 zavrnil zahtevek za revizijo in posledično zahtevo za povračilo stroškov pravnega varstva. Naročnik navaja, da
– izbrani ponudnik v ESPD obrazcu sicer ni odgovoril na vsa zastavljena vprašanja, vendar pa je naročnik izpolnjevanje pogoja za sodelovanje, ki se nanaša na ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, preveril v AJPESU in javno dostopnih evidencah Javne agencije RS za zdravila in pripomočke;
– na Portalu javnih naročil ni podal takega odgovora, ki bi ga ponudniki lahko razumeli kot prepoved povečanja količine reagentov za posamezno preiskavo, temveč tako, da to število lahko povečajo. Ker vsebine razpisne dokumentacije ni dovoljeno interpretirati v škodo ponudnikov, je ponudba izbranega ponudnika ustrezna. Naročnik je ocenil zgolj število preiskav in podal navodilo, da ponudniki k vsaki preiskavi vpišejo potrebne kalibratorje, kontrole in ostali potrošni material. Kontrole, kalibratorji in ostali potrošni material so odvisni od ponujene tehnologije izvajanja preiskav oz. od ponujenega analizatorja in jih naročnik ne more vnaprej količinsko opredeliti. Naročnik je ponudnikom podal nedvoumno navodilo, da lahko spremenijo ponudbeni predračun z dodajanjem vrstic, z navajanjem kontrol, kalibratorjev in ostalega potrošnega materiala tako, da bo končna ponudbena vrednost predračuna predstavljala strošek vseh potrebnih reagentov, kontrol, kalibracij in ostalega potrošnega materiala, ki je potreben za dnevno uspešno delo analizatorja. Merilo za ocenjevaje ponudb je cena reagentov, ki obsega vse potrebne reagente za predvidene preiskave, za vse potrebne kontrole, vse kalibracije in za ves ostali potrošni material vseh reagentov. Zato navedbe vlagatelja, da je ocenjena količina bistveni element predračuna, niso utemeljene. Naročnik še ugotavlja, da je izbrani ponudnik povečal ocenjene količine posameznih preiskav, ker se za potrebne kontrole uporabljajo isti reagenti, kot za izvajanje samih krvnih preiskav, ter da je izbrani ponudnik v predračunu dodatno navedel vse potrebne kalibratorje in ostali potrošni material. S tem ko je izbrani ponudnik vse predvidene reagente za izvedbo ocenjenih preiskav cenovno ovrednotil, je podal dopustno ponudbo, ki vsebuje realno vrednost stroška predmeta javnega naročila za 4 letno obdobje;
– je izbrani ponudnik pravilno izpolnil stolpec 4 predračuna. Naročnik bo posamezno nedeljivo število pakiranj kupil po ceni, navedeni v stolpcu 5. Izbrani ponudnik se je zavezal, da bo za ocenjeno število preiskav zadoščala v stolpcu 4 predračuna ponujena količina v EM oz. količina v nedeljivem pakiranju reagenta po določeni ceni;
– ponujeni izdelki izbranega ponudnika izpolnjujejo vse naročnikove zahteve;
– vlagatelj očitke o nezadostni količini reagentov in materiala izpelje iz zatrjevanih rokov trajanja posameznih izdelkov, kar ni utemeljeno, saj bo izbrani ponudnik moral zagotoviti dobavo izdelkov v skladu z dejanskimi potrebami naročnika, usklajeno z rokom trajanja posameznih izdelkov.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 18.1.2017 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 23.1.2017, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah.

Državna revizijska komisija je naročnika pozvala na predložitev manjkajoče dokumentacije, ki jo je naročnik posredoval z vlogo z dne 15.2.2017.

Po pregledu odstopljene dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Uvodoma gre v zvezi z vlagateljevimi pomisleki o višini potrebne takse pojasniti, da Državna revizijska komisija skladno z 31. členom ZPVPJN pred vsebinsko obravnavo zahtevka za revizijo po uradni dolžnosti opravi predhodni preizkus zahtevka za revizijo, med drugim tudi preveri ali je zahtevku za revizijo predloženo potrdilo o plačilu takse iz 71. člena ZPVPJN (druga alineja prvega odstavka 31. člena ZPVPJN v povezavi z drugim odstavkom 15. člena ZPVPJN). Kadar Državna revizijska komisija ugotovi, da je vlagatelj ne glede na opredelitev višine takse v pravnem pouku naročnikove odločitve o oddaji naročila plačal napačno višino takse, mora vlagatelja pozvati k doplačilu ali ministrstvu, pristojnemu za finance, naložiti vračilo preveč vplačane takse (četrti odstavek 72. člena ZPVPJN). Skladno z drugim odstavkom 71. člena ZPVPJN znaša višina potrebne takse v obravnavanem primeru 2% ponudbe izbranega ponudnika z DDV. Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni predvidel, da ponudniki predstavijo ponudbeno ceno z DDV, temveč je predvidel, da ponudniki vpišejo ponudbeno ceno brez DDV in stopnjo DDV. Ob upoštevanju predračuna, ki se nahaja v ponudbeni dokumentaciji izbranega ponudnika, in ob upoštevanju stopenj DDV, ki so navedene v predračunu izbranega ponudnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da znaša potrebna taksa za predmetni postopek pravnega varstva 11.068,17 EUR. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju potrdila o potrdila o plačilu takse, ki ga je vlagatelj priložil zahtevku za revizijo, gre ugotoviti, da je vlagatelj, kljub napačnemu pravnemu pouku naročnika v odločitvi o oddaji naročila, vplačal pravilen znesek takse.

Predmet konkretnega javnega naročila, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku (točka IV.1.1 obvestila o naročilu), je dobava analitskega sistema za biokemijo in imunokemijo (v nadaljevanju: analizator), garancijsko vzdrževanje analizatorja in dobava potrebnega materiala za predvideno število preiskav za obdobje 4 let. Naročnik je do roka za predložitev ponudb (tj. do dne 14.11.2016) prejel štiri pravočasne ponudbe (razvidno iz Zapisnika o odpiranju ponudb z dne 14.11.2016). Iz odločitve o oddaji naročila izhaja, da je naročnik po pregledu prejetih ponudb ponudbo ponudnika Hermes Analitica, d.o.o., Ljubljana in ponudbo ponudnika Interexport, d.o.o., Komenda, zavrnil kot nedopustni, medtem ko je vlagateljevo ponudbo in ponudbo izbranega ponudnika ocenil za dopustni. Naročnik je nato vlagateljevo ponudbo in ponudbo izbranega ponudnika ocenjeval glede na vnaprej določena merila za oddajo javnega naročila (in sicer glede na ceno aparata, ceno reagentov in kakovost ponujenega aparata), pri čemer je ponudba izbranega ponudnika prejela več točk kot vlagateljeva ponudba. Naročnik je posledično z izpodbijano odločitvijo o oddaji naročila predmetno naročilo oddal v izvedbo izbranemu ponudniku.

Med strankama je sporno, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot dopustno. Dopustna ponudba je ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika (29. točka drugega odstavka 2. člena ZJN-3).

Vlagatelj v revizijskem zahtevku navaja več razlogov za zatrjevano nedopustnost ponudbe izbranega ponudnika. Državna revizijska komisija je najprej presojala revizijske navedbe, ki se nanašajo na zatrjevane nepravilnosti v predračunu izbranega ponudnika. Vlagatelj namreč zatrjuje, da je izbrani ponudnik v nasprotju z navodili naročnika spremenil ocenjeno količino preiskav za 4 leta, poleg tega ni vpisal pravilne enote mere, posledično pa iz predračuna izbranega ponudnika ni jasno razvidno, na kaj se nanaša cena za enoto mere.

Naročnik je v točki 2.3 dokumenta »Razpisna dokumentacija predmet javnega naročila: Analitski sistem za biokemijo in imunokemijo (nakup, vzdrževanje in reagenti za dobo 4 leta)« (v nadaljevanju: razpisna dokumentacija), ki je del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, zahteval, da ponudniki predložijo izpolnjeno razpisno dokumentacijo, pri čemer ne smejo črtati, popravljati ali kako drugače spreminjati razpisne dokumentacije, v nasprotnem primeru se bodo spremembe štele za neobstoječe. Naročnik je nadalje zahteval, da ponudniki v ponudbo predložijo pravilno izpolnjene, žigosane in s strani odgovorne osebe podpisane razpisne obrazce, med drugim tudi dokument »Obr-B1 ponudbeni predračun«, ki ga je vnaprej pripravil naročnik. V izpostavljeni obrazec so ponudniki (poleg tipa in proizvajalca ponujenega analizatorja) vpisali ponudbeno ceno (brez DDV) za analizator ter ponudbeno ceno (brez DDV) »reagentov in potrošnega materiala za celotno obdobje štirih let za ocenjeno količino 4 leta«. Obvezna priloga izpostavljenega obrazca je predračun, ki ga je naročnik pripravil v obliki tabele. Naročnik je v vrsticah stolpca 1 »Naziv preiskave« vpisal nazive 36 vrst posameznih (krvnih) preiskav, v 37-ti vrstici stolpca 1 pa je naročnik vpisal »Dodatni potrošni material«. V stolpcu 2 »Ocenjena količina 4 leta« je naročnik vpisal predvideno število posameznih preiskav v obdobju 4 let. Naročnik je predvidel, da ponudniki izpolnijo stolpec 3 »Naziv reagenta«, stolpec 4 »Količina v EM (EM je količina nedeljivega pakiranja reagenta)«, stolpec 5 »Cena za EM reagenta brez DDV«, stolpec 6 »Vrednost za količino za 4 leta brez DDV (zmnožek stolpca 2x5)«, stolpec 7 »Stopnja DDV« in stolpec 8 »Ponudnikova šifra artikla«. Skupna vrednost stolpca 6 (»Vrednost za količino za 4 leta brez DDV (zmnožek stolpca 2x5)«), ki so jo ponudniki vpisali v dokument »Obr-B1 ponudbeni predračun«, v obravnavanem primeru predstavlja tudi eno izmed meril za oddajo javnega naročila, in sicer merilo cena reagentov.

Državna revizijska komisija je z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja vpogledala v predračun, ki ga je predložil izbrani ponudnik v ponudbi, in ga primerjala z obrazcem predračuna, ki ga je pripravil naročnik. Iz predračuna izbranega ponudnika izhaja, da je izbrani ponudnik spremenil ocenjene količine preiskav za 4 leta, ki jih je naročnik vpisal v stolpcu 2. V predračunu izbranega ponudnika vpisane količine (oz. števila) posameznih ocenjenih preiskav za 4 leta (stolpec 2) so namreč večje za 3.792 preiskav od vpisanih količin (števil) v stolpcu 2 predračuna, ki ga je pripravil naročnik, razen ocenjenih količin za preiskave S, P – kalij, S, P – klorid, in S, P – natrij, ki so v obeh predračunih identične. Glede na navedeno ni mogoče slediti navedbam izbranega ponudnika, »da naročnikove količine v ponudbenem predračunu nikakor niso bile spremenjene«.

V nadaljevanju je potrebno presoditi, ali je ponudba izbranega ponudnika zaradi spremenjenih ocenjenih količin preiskav za 4 leta nedopustna, kot to zatrjuje vlagatelj. Vlagatelj namreč zatrjuje, da je naročnik prepovedal spreminjanje vnaprej pripravljenega predračuna, medtem ko izbrani ponudnik (smiselno) zatrjuje, da je naročnik spreminjanje ocenjenega števila preiskav dopustil, naročnik pa zatrjuje, da dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni mogoče razumeti »kot prepoved povečanja količine reagentov za posamezno preiskavo, temveč tako, da to število lahko povečajo«.

Najprej gre pojasniti, da ni mogoče slediti naročnikovim navedbam, da ocenjena količina preiskav za obdobje štirih let ni bistveni element predračuna. Predmet oz. obseg naročila je naročnik (med drugim) predstavil (tudi) v predračunu z navedbo posameznih vrst preiskav, ki jih bo izvajal, in z navedbo ocenjenih količin posameznih preiskav za obdobje štirih let. S tem ko je naročnik v predračunu navedel, katere posamezne preiskave bo predvidoma izvajal naslednja štiri leta ter ocenjeno število teh preiskav, je naročnik zahteval, da ponudniki ponudijo takšno količino materiala, kot je potrebna za točno določeno ocenjeno število točno določenih preiskav. (Nedopustno) spreminjanje ocenjenega števila preiskav bi pomenilo, da ponudnik ne ponuja takšne količine materiala, kot je potrebna za ocenjeno število preiskav, ampak da ponuja takšno količino materiala, kot je potrebna za (nedopustno) spremenjeno ocenjeno število preiskav. Količina potrebnega materiala v obravnavanem primeru vpliva tudi na skupno ponudbeno ceno reagentov, ki predstavlja enega izmed meril za oddajo javnega naročila, in sicer merilo cena reagentov.

Navodila za izpolnjevanje predračuna je naročnik podal v dokumentu »obr – 1 Tehnična dokumentacija« (v nadaljevanju: Tehnična dokumentacija), in sicer je navedel:
»T1_b: Reagenti in potrošni materiali
Naročnik je v obrazcu OBR-1 PONUDBENI PREDRAČUN opredelil število ocenjenih preiskav in sicer navaja podatek za eno leto in podatek za obdobje 4 let. Ponudniki naj k vsaki preiskavi vpišejo naziv reagenta in svojo šifro, podajo naj ceno za nedeljivo pakiranje ponujenega reagenta brez DDV in dodajo stopnjo DDV. Ponudniki naj dodajo potrebno število vrstic in naj vanje vpišejo vse potrebne kalibratorje, kontrole in ostali potrošni material, ki ga bo naročnik potreboval pri uporabi ponujenega analizatorja. Če ponudnik ne navede potrebnih materialov, ki jih bo naročnik potreboval pri svojem delu, se šteje, da so ti materiali za naročnika brezplačni«.
V izpostavljenem dokumentu je naročnik navedel ocenjeno letno število preiskav in ocenjeno število preiskav za obdobje štirih let (slednje število je skladno številu predvidenih preiskav za obdobje štirih let, navedenemu v stolpcu 2 predračuna) ter še zapisal, da »Ponudnik naj vpiše dodatne potrebne kalibratorje, tekočine in drug potrošni material«.

Na Portalu javnih naročil je naročnik odgovoril na več vprašanj v zvezi z izpolnjevanjem predračuna, in sicer je na vprašanje
»V obrazcih navajate predvideno število preiskav za štiri leta, poleg tega je v obrazec potrebno navesti seznam vseh artiklov potrebnih za delovanje aparata in so potrebni za izvedbo preiskav. Poleg potrošnega materiala je tu potrebno navesti tudi kalibratorje in kontrole, ki jih laboratorij izvaja. Za pripravo ponudbe potrebujemo podatek kako pogosto in kateri nivoji kontrol se izvajajo. Poleg tega nas zanima ali so testi potrebni za izvajanje kontrol in kalibracij že vključeni v predvideno število testov, ki so navedeni ali pa je potrebno le-tega zvišati za število opravljenih kontrol?«
odgovoril
»Kontrole izvajamo 6 dni v tednu (tako kot rutino) in sicer 3 kontrole dnevno. Uporabljamo dvo-nivojsko kontrolo oz. se ravnamo po priporočilih proizvajalca. Kalibracije izvajamo prav tako po priporočilih proizvajalca in ob ugotovljenih neskladjih« (vprašanje in odgovor objavljena dne 25.10.2016 ob 09:06 uri).

Naročnik je nadalje na Portalu javnih naročil dne 2.11.2016 ob 11.45 uri objavil naslednji odgovor:
»Eden od ponudnikov je med drugim postavil vprašanje: Poleg tega nas zanima ali so testi potrebni za izvajanje kontrol in kalibracij že vključeni v predvideno število testov, ki so navedeni ali pa je potrebno le-tega zvišati za število opravljenih kontrol?
Naročnik pojasnjuje, da v število testov na letni oziroma štiriletni ravni niso vključeni testi, ki se porabijo za izvajanje dnevne kontrole kvalitete. Naročnik je že podal pojasnilo o dnevnem številu kontrol«.

Naročnik je nadalje na Portalu javnih naročil dne 8.11.2016 ob 12:49 uri na vprašanje
»Glede na to, da vsi ponudniki nimajo enakih potreb po pogostosti kalibracije, vas prosimo za pojasnilo ali moramo število testov navedenih v tabeli povečati za število potrebnih testov, ki se porabijo za kalibracijo za obdobje 4 let, in povečati količino testov za število testov potrebnih za izvajanje kontrol? Če je vaš odgovor da, prosimo, da specificirate natančno tudi pogostost kontrol, ki jih izvajate«
odgovoril
»Kontrole izvajamo 6 dni v tednu (tako kot rutino) in sicer 3 kontrole dnevno. Kalibracije izvajamo po priporočilih proizvajalca in ob ugotovljenih neskladjih.«.

Navedene informacije se kot informacije, ki jih je naročnik posredoval gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku oddaje javnega naročila, štejejo kot del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi odstavek 67. člena ZJN-3).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila podal nejasna oz. dvoumna navodila, ki se nanašajo na izpolnjevanje predračuna. Naročnik je v tabeli predračuna že sam vpisal ocenjeno količino predvidenih preiskav (stolpec 2), ponudniku pa je prepustil izpolnitev zgolj ostalih stolpcev, ki so se (med drugim) nanašali na količino reagentov, cene reagentov in skupne vrednosti. Navedeno je mogoče razumeti na način, da so ponudniki morali vpisati količino potrebnih reagentov (in ostalega potrošnega materiala) ter posledično skupno vrednost reagentov glede na že (s strani) naročnika navedene ocenjene količine predvidenih preiskav. Takšna interpretacija predračuna je potrjena tudi z navodili naročnika v Tehnični dokumentaciji. Naročnik je namreč predvidel, da ponudniki v predračunu vpišejo količino reagentov, potrebnih za izvedbo ocenjenega števila preiskav, in da ponudniki v predračunu (oz. v tabeli) dodajo potrebno število vrstic in vanje »vpišejo vse potrebne kalibratorje, kontrole in ostali potrošni material, ki ga bo naročnik potreboval pri uporabi ponujenega analizatorja«. V zvezi z naročnikovimi navedbami, da ne more vnaprej opredeliti potrebne količine reagentov, količine potrebnega materiala za kalibracijo in kontrole ter potrebne količine ostalega potrošnega materiala, ker je navedeno odvisno od ponujenega analizatorja oz. od (ponujene) tehnologije izvajanja preiskav, gre pojasniti, da v obravnavanem primeru ni sporno, da naročnik ni vnaprej opredelil količin navedenega materiala. Prav tako v obravnavanem primeru ni sporno, da je izbrani ponudnik dodal dodatne vrstice v tabeli predračuna, v katere je vpisal kalibratorje, potrošni material in material, potreben za kontrolo (npr. kontrola biokemija – nivo 1, kontrola biokemija – nivo 2, kontrola HbA1c – nivo 1, kontrola HbA1c – nivo 1…), ampak je sporno, da je izbrani ponudnik v predračunu spremenil naročnikovo ocenjeno število posameznih preiskav.

Niti na podlagi vnaprej pripravljenega predračuna niti na podlagi navodil v Tehnični dokumentaciji ni mogoče sklepati, da je naročnik dovolil, da ponudniki vnaprej vpisano ocenjeno količino preiskav povečajo oz. jo spremenijo, saj je naročnik zahteval, da ponudniki ves dodatni material (tudi material, potreben za izvajanje kontrol), ki je potreben zato, da bo lahko naročnik izvedel ocenjeno število preiskav, vpišejo v dodatne vrstice tabele predračuna. Vendar pa je naročnik s citiranimi odgovori na Portalu javnih naročil povzročil nejasnost glede izpolnjevanja predračuna, natančneje glede spreminjanja ocenjenega števila posameznih preiskav. Naročnik je namreč pojasnil, da testi, potrebni za izvajanje dnevne kontrole kvalitete, niso vključeni v število testov na letni oz. štiriletni ravni. Pri tem pa naročnik na vprašanje »prosimo za pojasnilo ali moramo število testov navedenih v tabeli povečati za število potrebnih testov, ki se porabijo za kalibracijo za obdobje 4 let, in povečati količino testov za število testov potrebnih za izvajanje kontrol? Če je vaš odgovor da, prosimo, da specificirate natančno tudi pogostost kontrol, ki jih izvajate« ni izrecno pojasnil, ali morajo ponudniki povečati število testov oz. število ocenjenih preiskav, pač pa je (ponovno) pojasnil pogostost kontrol (in sicer 3 kontrole dnevno, 6 dni v tednu) in pogostost kalibracije. Ob upoštevanju, da je ponudnik pojasnilo o pogostosti kontrol in kalibracij zahteval le, če je potrebno povečati število testov oz. število ocenjenih preiskav, in ob upoštevanju, da je naročnik navedeno pojasnilo podal, bi bilo mogoče odgovor naročnika na Portalu javnih naročil (objavljen dne 8.11.2016 ob 12:49 uri) interpretirati na način, da so ponudniki morali število ocenjenih preiskav povečati za število »testov«, potrebnih za izvajanje kontrol, in za število kalibracij. Prav tako pa je mogoče sporni odgovor naročnika, ob upoštevanju, da naročnik ni izrecno pojasnil, da morajo ponudniki spremeniti število ocenjenih preiskav, interpretirati na način, da ponudniki števila ocenjenih preiskav ne smejo spremeniti in da morajo (skladno z navodili v Tehnični dokumentaciji) ves material, potreben za kontrole in kalibracije, ter potrošni material, vpisati v dodatne vrstice tabele predračuna. Glede na navedeno gre ugotoviti, da je naročnik z izpostavljenim dvoumnim odgovorom na Portalu javnih naročil povzročil nejasnost navodil za izpolnjevanje predračuna.

Državna revizijska komisija je (zgolj) z namenom, da preveri način razumevanja naročnikovih navodil za izpolnjevanje predračuna pri ostalih ponudnikih (in ne z namenom ugotavljanja dopustnosti ostalih prejetih ponudb), vpogledala tudi v druge prejete ponudbe. Iz vlagateljeve ponudbe in iz ponudbe ponudnika Analitica, d.o.o., Ljubljana, izhaja, da sta vlagatelj in ponudnik Analitica, d.o.o., Ljubljana, naročnikove zahteve v zvezi z izpolnjevanjem predračuna razumela drugače kot izbrani ponudnik. Navedena ponudnika namreč ocenjenega števila preiskav za 4 leta v predračunu nista spremenila. Iz ponudbe ponudnika Interexport, d.o.o., Komenda, pa izhaja, da je navedeni ponudnik, prav tako kot izbrani ponudnik, v predračunu spremenil ocenjeno količino preiskav za 4 leta, pri čemer pa števila posameznih preiskav ni povečal za enako število (npr. število preiskav S, P-IGE celokupni je povečal za 336 preiskav, medtem ko je število preiskav S, P-trigliceridi povečal za 12.488 preiskav). Na podlagi vpogleda v predračune v prejetih ponudbah Državna revizijska komisija še ugotavlja, da je naročnik prejel predračune, ki so bili izpolnjeni na štiri različne načine oz. da niti dva ponudnika navodil naročnika za izpolnjevanje predračuna nista razumela na enak način. Vlagatelj je namreč v stolpec 4 »Količina v EM (EM je količina nedeljivega pakiranja reagenta)« vpisal količino reagenta, ki je v enem nedeljivem pakiranju reagenta, medtem ko so ostali ponudniki vpisali količino oz. število nedeljivega pakiranja, potrebnega za izvedbo ocenjenega števila preiskav. Ponudnik Interexport, d.o.o., Komenda, je v stolpec 5 »Cena za EM reagenta brez DDV« vpisal ceno reagenta, potrebnega za eno preiskavo, in nato (skladno z navodili naročnika) izpolnil stolpec 6 »Vrednost za količino za 4 leta brez DDV (zmnožek stolpca 2x5)«, medtem ko so ostali ponudniki v stolpec 5 vpisali ceno za eno (nedeljivo) pakiranje reagenta (posledično vrednost v stolpcu 6 ne predstavlja »zmnožka stolpca 2x5«, kot je to predvidel naročnik).

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni podal jasnih navodil za pripravo predračuna oz. je podal navodila, ki omogočajo različno interpretacijo. Pritrditi gre navedbam naročnika, da nejasna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ne sme iti v škodo ponudniku, vendar pa se v obravnavanem primeru nejasnost nanaša na navodila za izpolnjevanje predračuna, ki je v povezavi z merilom cena reagentov in tudi s predmetom. Različno razumevanje izpolnitve predračuna v konkretnem primeru vpliva na vprašanje, ali je ponudnik ponudil takšno količino materiala, kot je potrebna za (s strani naročnika) ocenjeno število točno določenih preiskav, količina ponujenega materiala pa v obravnavanem primeru vpliva tudi na skupno ponudbeno ceno reagentov, ki predstavlja merilo cena reagentov. Ker naročnik ni jasno in nedvoumno zahteval, da ponudniki spremenijo ocenjeno število preiskav, tudi ni mogoče zaključiti, da je izbrani ponudnik, kljub spremenjeni ocenjeni količini posameznih preiskav za 4 leta, ponudil reagente, kalibratorje in potrošni material glede na naročnikovo ocenjeno količino posameznih preiskav za 4 leta (in ne glede na ocenjeno količino preiskav, kot je vpisana v predračunu izbranega ponudnika), kot to zatrjuje naročnik.

Skladno s prvim odstavkom 7. člena ZJN-3 mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila (načelo enakopravne obravnave ponudnikov). V opisanih okoliščinah ni mogoče zaključiti, da je naročnik ravnal skladno z enakopravno obravnavo ponudnikov. Ponudbe so namreč med seboj neprimerljive, saj so zaradi nejasnih (in pomanjkljivih) navodil za izpolnjevanje predračuna ponudniki različno razumeli, kaj naročnik zahteva, in na podlagi tega oblikovali svoje ponudbe. Ponudbe se zaradi različnega razumevanja navodil za izpolnjevanje predračuna medsebojno razlikujejo ravno v delih, ki vplivajo na razvrstitev glede na merila.

Državna revizijska komisija ob vsem ugotovljenem zaključuje, da je vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel dokazati, da je naročnik s primerjavo ponudbe izbranega ponudnika in vlagateljeve ponudbe kršil 7. člena ZJN-3. Naročnikova kršitev je posledica nejasnih navodil za pripravo predračuna, saj je naročnik pripravil predračun, ki ponudnikom ni omogočil, da pripravijo medsebojno primerljive ponudbe v delu, ki se nanaša na ponujeni predmet naročila in s tem povezane ponujene cene. Naročnikova dolžnost je, da pripravi dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, ki je jasna in nedvoumna in ne dopušča različnih razlag, ki lahko vodijo v predložitev ponudb z različno ponudbeno vsebino in možnost arbitrarnega odločanja naročnika ter s tem povezano neenakopravno obravnavo ponudb. Ker bo naročnik ugotovljene pomanjkljivosti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ki onemogočajo medsebojno primerjavo ponudb, lahko odpravil le s pripravo nove dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila oz. s pripravo takšnega predračuna, ki bo omogočal oddajo dopustnih in medsebojno primerljivih ponudb, je v obravnavanem primeru potrebna razveljavitev postopka oddaje javnega naročila v celoti. Državna revizijska komisija zato ostalih revizijskih očitkov ni vsebinsko presojala, saj tudi morebitna utemeljenost preostalih revizijskih očitkov ne bi več mogla vplivati na (drugačno) odločitev Državne revizijske komisije.

Državna revizijska komisija je zato, na podlagi pooblastila iz 3. točke drugega odstavka 39. člena ZPVPJN, v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila »Analitski sistem za biokemijo in imunokemijo«, ki je bil objavljen na Portalu javnih naročil dne 06.10.2016, pod številko objave JN006056/2016 in v Uradnem listu EU dne 7.10.2016, pod številko objave 2016/S 194-348757.

Upoštevaje tretji odstavek 39. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija naročnika napotuje, da, v kolikor se bo odločil za ponovno izvedbo postopka oddaje predmetnega javnega naročila, tega izvede ob upoštevanju določb ZJN-3 in ugotovitev Državne revizijske komisije iz te odločitve. Naročnik naj v tem primeru na pregleden način pripravi predračun in poda jasna ter konsistentna navodila za izpolnjevanje predračuna, ki bodo ponudnikom omogočala pripravo dopustnih in medsebojno primerljivih ponudb.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potreben priznala strošek dolžne vplačane takse za postopke pravnega varstva v višini 11.068,17 EUR. Ni pa Državna revizijska komisija vlagatelju priznala »morebitnih ostalih stroškov, ki bi vlagatelju nastali tekom predrevizijskega in revizijskega postopka«, saj vlagatelj izpostavljenih stroškov niti v zahtevku za revizijo niti v vlogi z dne 23.1.2017 ni opredeljeno navedel, kot to določa 70. člen ZPVPJN. Priglašeni stroški morajo namreč biti specificirani po vrsti in višini, vlagatelj pa ni navedel niti vrste stroškov niti njihove višine.

Državna revizijska komisija je skladno s 313. členom Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP), v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN, določila 15-dnevni rok za plačilo priznanih stroškov, ki teče od vročitve (prejema) tega sklepa naročniku (in ne 15-dnevni rok od pravnomočnosti odločitve, kot je to predlagal vlagatelj) ter posledično priznala obrestni del stroškovnega zahtevka od izteka navedenega roka. Skladno s 313. členom ZPP namreč rok za izpolnitev dajatve začne teči prvi dan po vročitvi prepisa sodbe stranki, ki ji je naložena izpolnitev. Naročnik ne more izpolniti obveznosti oziroma priti v zamudo z njeno izpolnitvijo preden ne prejme odločitve Državne revizijske komisije o zahtevku za revizijo (ta je na podlagi četrtega odstavka 39. člena ZPVPJN pravnomočna), s katero se odloči o njegovi obveznosti povračila stroškov.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne stroške priznala stroške v višini 11.068,17 EUR, ki mu jih je dolžan povrniti naročnik v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višjo stroškovno zahtevo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 9.3.2017

Predsednica senata:
mag. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije











Vročiti:
- Laboratorijska tehnika Burnik, d.o.o. Skaručna, Skaručna 14A, 1217 Vodice,
- Osnovno zdravstvo Gorenjske, Gosposvetska ulica 9, 4000 Kranj,
- Odvetnik Gregor Zupančič, Mala ulica 5, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.