018-025/2017 SNG Drama Ljubljana

Številka: 018-025/2017-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Oddaja storitev varovanja za obdobje 36 mesecev« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Nova panorama varovanje, Miran Vršec s.p., Cesta Andreja Bitenca 68, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika SNG Drama Ljubljana, Erjavčeva 1, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 28.02.2017

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 06.01.2017 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 000075/2017-W0.

Zoper razpisno dokumentacijo je vlagatelj dne 23.01.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na merila, razveljavi, posledično naj se razveljavijo tudi 4., 5. in 6. točka obrazca C (Obrazec ponudbe). Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Vlagatelj citira merila iz razpisne dokumentacije ter vprašanja potencialnih ponudnikov (in naročnikove odgovore nanje), ki so bila v zvezi z merili postavljena tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije. Navaja, da naročniku postavljena merila ne omogočajo doseči najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo. Čeprav je za naročnika pomemben vidik »dostojnega dela«, po vlagateljevemu mnenju ne razume pomena meril. Vlagatelj opozarja, da naročnik lahko za naveden vidik skrbi v fazi izvedbe, z dvema meriloma (Povprečna stopnja fluktuacije in Povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja) pa tega ne more zagotoviti. Merila so element za vrednotenje ponudb ter vnaprej podani razlikovalni znaki med ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Razlikovanje po določeni okoliščini, ki je določena kot merilo, mora zagotavljati prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski in konkretni izvedbi naročila. Merilo mora biti povezano z neko okoliščino, katere večje ali manjše izpolnjevanje se mora odražati v večji ali manjši ekonomski koristi za naročnika pri izvedbi konkretnega javnega naročila. Z merili naročnik zasleduje ekonomske prednosti ponudbe, zato mora biti posamezno merilo objektivno opravičljivo in dopustno. Naročnik pa v konkretnem primeru ni niti navedel in še manj dokazal, da sta sporni merili oblikovani tako, da mu (objektivno gledano) zagotavljata prednost, ter da je takšna prednost tudi objektivno opravičljiva. Vlagatelj zatrjuje, da je merilo Povprečna stopnja fluktuacije neupravičeno diskriminatorno in ni povezano s predmetnim javnim naročilom, saj ta stopnja v ničemer ne kaže, zakaj je ponudnik, ki po formuli, kot jo je zapisal naročnik, prejmem največje število točk, boljši od drugih ponudnikov (konkretno od vlagatelja) in v čem ima naročnik od tega dejstva korist ter kakšna je ta korist. Navedeno merilo ni dopustno ter je nesorazmerno in ne omogoča primerjanja ponudb glede na objektivne prednosti, ki jih nekateri ponudniki imajo, drugi pa ne. Dejstvo, da ima neko podjetje nižjo stopnjo fluktuacije v fazi pred oddajo ponudbe, ne vpliva na kvalitetnejšo izvedbo razpisanih del oziroma naročniku ne prinaša prednosti, ki bi bila vredna 15 točk. Trg dela je odprt in dejstvo, da je bila pri nekem podjetju zabeležena nižja stopnja fluktuacije, ne pomeni, da bo tako tudi v konkretnem javnem naročilu. Četudi bi bilo temu tako, pa to ni takšna prednost, na podlagi katere bi bil ponudnik upravičeno deležen 15 točk. Vlagatelj še opozarja, da je naročnik tudi dopustil, da se ponudnik lahko sklicuje na kapacitete tretjih, istočasno pa ocenjuje ponudnikovo stopnjo fluktuacije. Navedeno pa nedvomno vpliva na vlagateljev položaj, saj ne bo konkurenčen, čeprav je sposoben izvesti predmetno javno naročilo v skladu z zahtevami iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj v nadaljevanju oporeka tudi merilu Povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja. Zatrjuje, da tudi to merilo ne odraža ekonomske koristi oziroma prednosti za naročnika pri izvedbi razpisanega javnega naročila. Navaja, da je minimalna plača tista, ki jo mora delodajalec zagotoviti. Če so delavci pri določenem podjetju plačani bolje, to sicer za njih predstavlja prednost, vendar od tega naročnik ne bo imel nobene koristi pri izvedbi konkretnega posla. Naročnik ne razume, da mora imeti v primeru, če je pripravljen plačati več, od tega tudi neko korist. V obravnavanem primeru pa naročnik koristi ne bo imel, kar pomeni, da je sporno merilo pisano na kožo določenemu ponudniku. Tudi to merilo torej ne izpolnjuje ene izmed temeljnih lastnosti merila, to je sposobnosti razvrščanja ponudbe glede na njihove ekonomske in komercialne prednosti za naročnika. Poleg tega delovno mesto varnostnik-receptor ne obstaja, v nekaterih družbah so namreč vsi zaposleni razporejeni na to delovno mesto, zato primerjava med plačami tega delovnega mesta ni mogoča. Prav tako se v bruto plačo lahko vštevajo tudi nadure, dodatki na nočne in nedeljske ter praznične izmene, kar pomeni, da tisti delavci, ki opravijo več nadur ter nočnih (in prazničnih) izmen, dobijo višjo bruto plačo. Podjetje, v katerem varnostniki opravijo več takšnih ur, pa samo po sebi ni kvalitetnejše, naročnik pa od tega tudi ne bo imel koristi. Poleg tega je splošno znano, da prejema večina varnostnikov minimalno plačo, zato merilo tudi iz tega razloga ni objektivno opravičljivo. Vlagatelj še navaja, da sta obe merili nezakoniti ter ne omogočata, da se zagotovi najboljše razmerje med kakovostjo in ceno. Oblikovani sta tako, da z njima ni mogoče zasledovati ekonomske prednosti ponudbe, ki bi bila objektivno opravičljiva, pač pa se s spornima meriloma dejansko ocenjuje kadrovska sposobnost. S predmetnima meriloma naročnik ocenjuje okoliščine, ki niso relevantne za izvedbo naročila in nimajo nobene dodane vrednosti za naročnika. Poleg tega sta merili oblikovani tako, da ponudnikov ne postavljata v enak izhodiščni položaj. Glede postavljenih formul pa sploh ni jasno, kako bo naročnik merila uporabil in zakaj je (npr.) povprečna plača varnostnika-receptorja pomembnejša kot povprečna plača varnostnika. S tako postavljenima meriloma, zaključuje vlagatelj, je naročnik kršil 84. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni lis RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3).

Naročnik je z dokumentom, št. JN 1/2017 U, z dne 01.02.2017, zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da je že z odgovorom (ki ga je objavil na Portalu javnih naročil dne 12.01.2017) pojasnil, da je njegov namen v tem, da z merili doseže najboljše razmerje med ceno in kakovostjo storitev. S postavljenimi merili, zatrjuje naročnik, med drugim podpira socialno odgovorno javno naročanje, to je vizijo družbe, ki združuje trajnostno gospodarsko rast z boljšimi življenjskimi razmerami in delovnimi pogoji. Naročnik navaja, da z obema meriloma zasleduje vidik spodbujanja »dostojnega dela«, pri čemer sledi tudi priporočilom Direktorata za javno naročanje za upoštevanje socialnih in družbenih vidikov pri javnem naročanju ter upošteva priporočila iz priročnika, ki ga je v letu 2010 izdala Evropska komisija (Priročnik za upoštevanje socialnih vidikov pri javnem naročanju - Kupujte socialno). S tem želi posredno omogočiti učinkovitejše doseganje strateških družbenih ciljev, zagotoviti dodano vrednost pri rabi javnih sredstev in spodbuditi zasebne gospodarske subjekte k družbeno odgovornejšemu poslovanju. Naročnik pojasnjuje, da gre pri izvedbi predmetnega naročila za delovno intenzivno panogo. Pretežni del storitve bodo opravili delavci najugodnejšega ponudnika, ki opravljajo dela in naloge »varnostnika-receptorja«. Razpisane storitve se opravljajo 24 ur dnevno, od tega je vsak dan, razen v nedeljo (v nedeljah in praznikih je predvideno 15 dogodkov na leto) zahtevana fizična prisotnost varnostnika (od 6:00 do 24:00 ure), ki opravlja tudi naloge receptorja oziroma telefonista. Že z opisom meril je naročnik pojasnil, da je varnostnik-receptor tisti delavec v tarifnem razredu in na delovnem mestu (po sistemizaciji delovnih mest ponudnika), ki opravlja dela in naloge varnostno-receptorske službe oziroma takšna dela, ki jih razpisuje naročnik v razpisni dokumentaciji. Tudi iz ponudbenega predračuna je razvidno, da največji delež ponudbene vrednosti predstavljajo storitve, ki jih opravljajo navedeni delavci (predvidoma 17540 ur v obdobju 36 mesecev). Po naročnikovi oceni vrednost teh del predstavlja 97 % vrednosti ponudbenega predračuna. Ker je motiviranost teh delavcev ključna za kvaliteto razpisanih del, je naročnik med merila vključil tudi obe sporni merili, ki ju je ovrednotil s 15 točkami. Določena stopnja fluktuacije je v podjetjih povsem normalen in zaželen pojav. Kadar pa se podjetje sooča z visoko fluktuacijo zaposlenih, lahko to vpliva na kakovost delovnega procesa. Delavce, ki odidejo, je potrebno nadomestiti, kar povzroča motnje v delovanju in vpliva na uspešnost podjetja, posledično pa vpliva tudi na nezadovoljstvo pri naročniku, saj terja dodatne napore delavcev pri uvajanju novih delavcev. Visoka stopnja fluktuacije nakazuje tudi na težave v podjetju, pri čemer so najpogostejši razlogi za odhod delavcev slabi medsebojni odnosi med zaposlenimi, slabi delovni pogoji, nezadovoljstvo zaposlenih, neprimerno razporejanje kadrov, majhne možnosti napredovanja in izobraževanja ter neustrezno finančno nagrajevanje. Pošteno plačilo za opravljeno delo ni edini in najpomembnejši dejavnik pri zaposlenih, je pa vsekakor zelo pomemben. Zaposleni morajo biti plačani vsaj toliko, kakor delavci pri konkurenčnih podjetjih, če pa so za dobro opravljeno delo še posebej nagrajeni, je pričakovati, da bo njihovo delo bolj zavzeto in boljše, posledično pa bo s kakovostjo opravljene storitve bolj zadovoljen tudi naročnik. Naročnik torej želi, da so kadri, s katerimi ponudnik izvaja storitve, čimbolj ustaljeni, motivirani ter temu ustrezno nagrajeni. Navedeno bo namreč vplivalo tudi na delovni proces pri naročniku, kakor tudi na njegov ugled. Oseba, ki opravlja delo varnostnika-receptorja, je namreč pogosto prvi stik naročnika s poslovnimi partnerji, ki vstopajo v objekt oziroma kličejo preko telefonske centrale. Formula za izračun fluktuacije pa je tudi sicer splošno znana formula, po kateri se izračunava stopnjo fluktuacije. Poleg tega je naročnik upošteval pripombe enega izmed potencialnih ponudnikov in stopnjo fluktuacije iz enega spremenil v zadnja tri leta pred objavo javnega naročila. Tudi v primeru, če bo posamezen ponudnik izkazal visoko stopnjo fluktuacije, bo še vedno ocenjen po tem merilu, le da bo v tem primeru prejel sorazmerno manjše število točk od konkurentov. Naročnik še navaja, da je v zvezi z izračunom povprečne mesečne bruto plače »varnostnika-receptorja« in primerljivosti podatkov med ponudniki, od ponudnikov (poleg informacije o povprečni bruto plači) zahteval še dodatne informacije, in sicer podatke, ki so upoštevani pri izračunu bruto plače (število delavcev, naziv delovnega mesta in tarifni razred). Naročnik bo te podatke primerjal s podatki iz drugih zahtevanih dokazil, v primeru dvoma bo preveril točnost podanih informaciji in dokazil ter po potrebi zahteval tudi dodatna pojasnila. Poleg tega je naročnik pri določitvi spornega merila upošteval pripombo enega izmed potencialnih ponudnikov, ki se nanašajo na dodatke, ki se lahko vštevajo v bruto plačo. Naročnik je tako določil, da se v izračun povprečne mesečne bruto plače ne vključi izplačanih nadur in prispevkov delodajalca. Naročnik od ponudnikov pričakuje, da izpolnjujejo veljavne obveznosti na področju socialnega in delovnega prava, pri čemer od ponudnikov ne zahteva, da morajo delavcem izplačevati višje plače od zakonsko predpisane minimalne plače. V primeru, če bo ponudnik izkazal, da je povprečna bruto plača enaka zakonsko predpisani minimalni plači, bo takšna ponudba točkovana po spornem merilu, pri čemer bo takšen ponudnik v primeru, če bodo konkurenti izkazali višjo povprečno bruto plačo, prejel sorazmerno manjše število točk. Po naročnikovem mnenju sta merili in njuni metodi vrednotenja transparentni in jasni, naročnik pa tudi opozarja, da je na Portalu javnih naročil sproti pojasnjeval morebitne nejasnosti in smiselno upošteval pripombe potencialnih ponudnikov. Naročnik meni, da je pri oblikovanju obeh spornih meril spoštoval načelo sorazmernosti in njuno povezanost z razpisanim predmetom. Merili sta nediskriminatorni in omogočata enakopravno obravnavo ponudnikov, vnaprej je poznana in jasna tudi metoda njunega vrednotenja, zato bo omogočeno tudi naknadno preverjanje ocenjevanja. Naročnik je prepričan, da lahko na podlagi kombinacije vseh postavljenih meril zagotovi objektivno primerjavo relativnih prednosti in slabosti prejetih ponudb in doseže najboljše razmerje med ceno in kakovostjo razpisanih storitev.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 03.02.2017, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Ponovno navaja, da stopnja fluktuacije delavcev, identificirana pred rokom za oddajo ponudb, ne more vplivati na kvaliteto izvedbe razpisane storitve. Ponudniki lahko razpisano storitev izvedejo z lastnimi delavci, poleg tega se lahko sklicujejo tudi na kapacitete tretjih. Prav tako mora biti razpisana storitev izvedena v skladu s pravili stroke in kvalitetno, če temu ne bo tako, pa je naročnik predvidel sankcije. Vlagatelj še navaja, da četudi je naročnik eno izmed obeh spornih meril (Povprečna stopnja fluktuacije) tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije spremenil, je merilo še vedno diskriminatorno, naročnik pa od takšnega merila tudi ne bo imel nobene koristi. Storitve varovanja morajo biti izvedene v skladu s pravili stroke, oziroma v zvezi s tem ne sme biti govora o »kvalitetnejši izvedbi«, saj bi si bilo potrebno sicer zastaviti vprašanje o tem, kakšna kvaliteta je zagotovljena v drugih razpisih, kjer takšnega merila ni. Vlagatelj še navaja, da naročnik spornih meril tudi ne bo mogel zagovarjati pred (npr.) Računskim sodiščem, saj v zvezi z njunim oblikovanjem ne bo mogel izkazati nobene koristi. Navaja tudi, da ni nujno, da bo plačna politika posameznega podjetja ostala enaka tudi v prihodnosti. Vlagatelj še opozarja, da naročnikove navedbe, ki se nanašajo na plače, kažejo na dejstvo, da je predmetno javno naročilo prilagodil določenemu ponudniku, vse ostale pa misli izigrati. Naročnik je z navedenim kršil temeljno načelo enakopravnosti ponudnikov, saj preferira neko podjetje, ne da bi za to obstajali opravičljivi razlogi. Vlagatelj poudarja, da naročnik z merili zasleduje ekonomske prednosti ponudbe, in samo takrat, kadar izbira merila zagotavlja resnično ekonomsko prednost, je takšno merilo objektivno opravičljivo in dopustno. Vlagatelj na koncu še opozarja, da je naročnik z merilom Povprečna stopnja fluktuacije v celoti izključil novo nastala podjetja, čeprav so lahko tudi ta dovolj konkurenčna in kvalitetna. Za sestavo predmetne vloge vlagatelj zahteva povrnitev stroškov.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da sta dve merili za izbiro najugodnejše ponudbe (Povprečna stopnja fluktuacije in Povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja) diskriminatorni in nista povezani s predmetom javnega naročila. Poleg tega sta oblikovani tako, da z njima ni mogoče zasledovati ekonomske prednosti ponudbe, oziroma naročniku ne prinašata prednosti, ki je vredna 15 točk. Vlagatelj nasprotuje tudi načinu njune uporabe, saj meni, da ni jasno, kako bosta uporabljeni pri ocenjevanju.

Merila so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Gre za razlikovalne znake med (dopustnimi) ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila.

Prvi odstavek 84. člena ZJN-3 določa, da naročnik odda javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3, se ekonomsko najugodnejšo ponudbo ugotovi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ta zakon (v 85. členu) in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Navedeno pomeni, da ima naročnik za ugotavljanje ekonomsko najugodnejše ponudbe na voljo različne pristope: vrednotenje cenovnih elementov ponudbe (na primer s primerjavo ponujenih cen), vrednotenje stroškovnih elementov s pomočjo stroškovne analize (na primer s primerjavo stroškov življenjskega ciklusa - glej 85. člen ZJN-3) ali pa vrednotenje s pomočjo iskanja najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo (torej z vrednostnim tehtanjem prednosti oziroma slabosti posameznih kvalitativnih parametrov v primerjavi s ceno in iskanjem optimalnega razmerja med obojim).

Določitev posameznih meril, na podlagi katerih bo naročnik v konkretnem primeru poiskal najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, je prepuščeno naročniku, saj jih zakon našteva zgolj primeroma. Takšna merila lahko na primer vključujejo: a) kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in z njim povezane pogoje, b) organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo (vendar le, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila), c) poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del (drugi odstavek 84. člena ZJN-3). Zakon določa tudi, da je stroškovni dejavnik lahko tudi fiksna cena ali fiksni stroški, če gospodarski subjekti na njihovi podlagi med seboj konkurirajo zgolj v zvezi z merili kakovosti (tretji odstavek 84. člena ZJN-3). Primeri javnega naročanja, za katere je v ZJN-3 izrecno predpisano, da jih ni mogoče oddati zgolj na podlagi merila cene, so storitve izdelave računalniških programov, arhitekturne in inženirske storitve ter prevajalske in svetovalne storitve (četrti odstavek 84. člena ZJN-3).

V vsakem konkretnem postopku oddaje javnega naročila, je torej bistveno, kako bo posamezni naročnik pristopil k razmisleku o tem, kaj v danem primeru zanj predstavlja največjo korist za vloženi denar (ekonomsko najugodnejšo ponudbo) in kako naj pri vrednotenju ponudb na transparenten način upošteva različne vidike predmeta javnega naročila, kot so cena, kakovost in druge komercialne, socialne in/ali okoljevarstvene dejavnike.

V petem odstavku 84. člena ZJN-3 je določeno, da morajo biti merila za oddajo javnega naročila nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila. Šteje se, da so merila povezana s predmetom javnega naročila, če se nanašajo na gradnje, blago ali storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z javnim naročilom, in sicer v katerem koli pogledu in na katerikoli stopnji njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s posebnim postopkom proizvodnje, zagotavljanja ali trženja teh gradenj, blaga ali storitev, ali s posebnim postopkom za drugo stopnjo njihove življenjske dobe, tudi če takšni dejavniki vsebinsko niso del njih.

V skladu s šestim odstavkom 84. člena ZJN-3 merila tudi ne smejo biti določena tako, da je z njimi naročniku podeljena neomejena svoboda pri izbiri najugodnejše ponudbe. Navedeno pomeni, da morajo biti merila za izbiro in z njimi povezana metoda vrednotenja ponudb določena na način, ki omogoča objektivno primerjavo in ocenjevanje ponudb, kakor tudi naknadno preverjanje rezultatov ocenjevanja, ki ga je izvedel naročnik. Iz tega razloga je v zakonu določeno, da morajo merila zagotoviti možnost učinkovite konkurence, ter da jih morajo spremljati podrobni opisi, ki omogočajo učinkovito preverjanje informacij, ki jih ponudniki predložijo z namenom, da se oceni, kako njihova ponudba izpolnjuje posamezno merilo za oddajo javnega naročila. Iz tega razloga zakon v sedmem odstavku 84. člena določa tudi, da mora naročnik v dokumentaciji določiti relativno utež, ki jo dodeli vsakemu merilu, izbranemu za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, razen če se zanjo odloči le na podlagi najnižje cene. Uteži se lahko opredelijo z določitvijo razpona z ustrezno največjo razliko. Kadar uteži ni mogoče navesti zaradi objektivnih razlogov, naročnik navede merila v padajočem zaporedju po pomembnosti.

Naročnik je merila navedel v 10. točki Povabila k oddaji ponudbe (naročnik je 10. točko tekom pojasnjevanja razpisne spremenil in to spremembo razpisne dokumentacije objavil na Portalu javnih naročil dne 13.01.2017), in sicer:

»Merilo za izbor najugodnejšega ponudnika je ekonomsko najugodnejša ponudba, ki se izračuna na podlagi spodaj navedenih meril (ponderjev).

Merilo: Max. št. točk (ponder)
(VPі) Vrednost ponudbenega predračuna 60
(Fі) Povprečna stopnja fluktuacije 15
(BPVі) Povprečna mesečna bruto plača varnostnika- receptorja 15
(CKі) Certifikat kakovosti 5
(Pі%) Popust na predčasno plačilo 5

Če bosta dve ali več ponudb dosegli enako število točk, bo naročnik najugodnejšega ponudnika izbral z žrebom.«

Predmet javnega naročila so storitve zasebnega varovanja, ki obsegajo varnostno-receptorsko službo, fizično-tehnično varovanje ljudi in premoženja, protipožarno varovanje in upravljanje z varnostno-nadzornim centrom. Razpisane storitve se bodo izvajale na treh naročnikovih lokacijah (objekt SNG Drama Ljubljana, objekt Nemška hiša in objekt Skladišče Šentvid). Storitev fizičnega varovanja obsega izvajanje receptorske službe, varovanje ljudi in premoženja z varnostniki, opravljanje intervencij na podlagi prejetega signala, reševanje ujetih potnikov iz dvigal ter opravljanje obhodov varovanih objektov. Storitev tehničnega varovanja obsega priklop naročnika v varnostno nadzorni center (VNC) izvajalca in izvajanje storitev VNC, ki na prejeti signal reagira s takojšnjo napotitvijo mobilne intervencijske skupine na varovano lokacijo, ki le-to zavaruje in po potrebi o vzroku za alarm obvesti tudi policijo oziroma gasilce. Med storitve tehničnega varovanja sodi tudi izvajanje video nadzora, ki je namenjen vizualnemu spremljanju dogajanja v varovanem objektu (točka B-Tehnična specifikacija).

Pretežni del razpisane storitve bodo (na kar pravilno opozarja tudi naročnik) opravili tisti delavci (najugodnejšega ponudnika), ki opravljajo dela in naloge »varnostnika-receptorja«. Po naročnikovi oceni (naročnik je v razpisni dokumentaciji za ta segment predvidel 17.540 ur v obdobju 36 mesecev) vrednost teh del predstavlja 97 % vrednosti ponudbenega predračuna, navedeno pa potrjujejo tudi predložene ponudbe. Naročnik je namreč dne 27.01.2017 (tekom predrevizijskega postopka) ponudbe že odprl, odpiranja ponudb pa se je udeležil tudi predstavnik vlagatelja. Naročnik je prejel šest ponudb, vključno z vlagateljevo. Po izračunih, ki jih je opravila Državna revizijska komisija, predstavlja delež del, ki jih bodo opravili »varnostniki-receptorji«, preko 97 % vrednosti posameznega ponudbenega predračuna (najnižji delež enega izmed ponudnikov znaša 97,67 % najvišji pa kar 99,02 %).

Ob navedenem se je potrebno strinjati z naročnikom v tem, da gre pri razpisani storitvi za delovno intenzivno panogo, ter da je v obravnavanem primeru kvaliteta razpisane storitve odvisna zlasti od motiviranosti delavcev. Iz navedenega razloga je naročnik tudi po mnenju Državne revizijske komisije med merila za izbiro najugodnejše ponudbe zakonito in upravičeno vključil tudi obe sporni merili (Povprečna stopnja fluktuacije in Povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja), ki ju je ovrednotil s (po) 15 točkami. Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom v tem, da je določena stopnja fluktuacije v podjetjih povsem normalen (in celo zaželen) pojav. Kadar pa se posamezno podjetje sooča z visoko fluktuacijo zaposlenih, to lahko vpliva na kakovost delovnega procesa. Delavce, ki odidejo, je namreč potrebno nadomestiti, kar povzroča motnje v delovanju in vpliva na uspešnost podjetja, posledično pa lahko vpliva tudi na kvaliteto razpisanih storitev pri naročniku. Uvajanje novih delavcev namreč terja dodatne napore delavcev, zlasti pa visoka stopnja fluktuacije nakazuje na težave v podjetju, pri čemer so med najpogostejšimi razlogi za odhod delavcev slabi medsebojni odnosi med zaposlenimi, slabi delovni pogoji, nezadovoljstvo zaposlenih, neprimerno razporejanje kadrov, majhne možnosti napredovanja in izobraževanja ter tudi neustrezno finančno nagrajevanje. Pošteno plačilo za opravljeno delo torej ni edini in najpomembnejši dejavnik pri zaposlenih, je pa vsekakor zelo pomemben. Zaposleni morajo biti plačani vsaj toliko, kakor delavci pri konkurenčnih podjetjih, če pa so za dobro opravljeno delo še posebej nagrajeni, je pričakovati, da ne bodo odhajali h konkurenčnim delodajalcem, ter da bo njihovo delo bolj zavzeto, posledično pa bo s kakovostjo opravljene storitve bolj zadovoljen tudi naročnik.

Naročnik torej v obravnavanem primeru želi, da so kadri, s katerimi ponudnik izvaja storitve, čimbolj ustaljeni, motivirani ter temu ustrezno nagrajeni. Navedeno bo namreč vplivalo tudi na delovni proces pri naročniku, kakor tudi na njegov ugled. Oseba, ki opravlja delo »varnostnika - receptorja«, je namreč (kot opozarja naročnik) pogosto prvi stik naročnika z njegovimi poslovnimi partnerji, ki vstopajo v objekt oziroma (ga) kličejo preko telefonske centrale.

Naročnik je po mnenju Državne revizijske komisije prepričljivo pojasnil prednosti obeh spornih meril oziroma je argumentirano navedel, kako in zakaj sta obe okoliščini, ki ju je vključil med merila (ob hkratnem upoštevanju preostalih treh meril, ki sicer med strankama v tem postopku niso sporna in so skupaj utežena s 70 % ponderjem), povezani z razpisanim predmetom in v čem se odraža njuna prednost pri izvedbi razpisane storitve. Poleg tega je naročnik z oblikovanjem obeh spornih meril sledil tako priporočilom Direktorata za javno naročanje za upoštevanje socialnih in družbenih vidikov pri javnem naročanju, kakor tudi priporočilom iz priročnika, ki ga je v letu 2010 izdala Evropska komisija (Priročnik za upoštevanje socialnih vidikov pri javnem naročanju - Kupujte socialno). Z oblikovanjem obeh spornih meril bo tako naročnik (vsaj posredno) omogočil učinkovitejše doseganje strateških družbenih ciljev, zagotovil dodano vrednost pri rabi javnih sredstev ter spodbudil zasebne gospodarske subjekte k družbeno odgovornejšemu poslovanju. Ob upoštevanju načel iz Pogodbe o delovanju Evropske unije in pravil javnega naročanja lahko namreč javni naročniki s premišljenim naročanjem spodbujajo socialno odgovorno javno naročanje - to je javno naročanje, pri katerem se upošteva eden ali več naslednjih socialnih vidikov: zaposlitvene možnosti, dostojno delo, skladnost s socialnimi pravicami delavcev, socialna vključenost (invalidi, težko zaposljive osebe ipd.), enake možnosti, dostopnost in načrtovanje za vse, trajnostna merila, vključno z vprašanji etične trgovine, spodbujanje malih in srednjih podjetjih, splošnejše prostovoljno upoštevanje socialne odgovornosti gospodarskih družb in finančna disciplina.

Ker vlagatelj prav tako nasprotuje metodama vrednotenja obeh spornih meril, je Državna revizijska komisija v nadaljevanju preverila tudi te očitke.

Naročnik je, kot že izhaja iz te obrazložitve, merilo Povprečna stopnja fluktuacije (tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije) spremenil v delu, ki se nanaša na obdobje ugotavljanja fluktuacije - prvotno je bilo določeno enoletno obdobje, na pobudo enega izmed potencialnih ponudnikov pa je bilo to obdobje podaljšano na zadnja tri leta pred objavo predmetnega javnega naročila.

Naročnik je določil, da bo merilo Povprečna stopnja fluktuacije uporabil na nasleden način:

»POVPREČNA STOPNJA FLUKTUACIJE: Po tem merilu se upošteva povprečna stopnja fluktuacije za zadnje 3-letno obdobje pred objavo razpisa za predmetno naročilo. Povprečna stopnja fluktuacije se izračuna kot povprečje stopenj fluktuacije v letih 2014, 2015 in 2016, pri čemer se letna stopnja fluktuacije obračuna po naslednji formuli (iz podatkov, ki so navedeni v obrazcu ponudbe - priloga C):

Stopnja fluktuacije = št. delavcev, ki so odšli (npr. 2016) / skupno št. zaposlenih na dan 31.12.(npr. 2016) x 100

Povprečje tako izračunane stopnje fluktuacije (Fі), se v točke preračuna po naslednji formuli:

Fі = F min / F ponudbe x 15 (F min = najnižja stopnja fluktuacije, F ponudbe = stopnja fluktuacije po ponudbi, ki se točkuje)

Ponudba z najnižjo povprečno stopnjo fluktuacije doseže 15 točk, ostale sorazmerno manjše število točk.

Ponudnik mora kot sestavni del ponudbene dokumentacije priložiti izpis oz. kopijo naslednjih obrazcev: kumulativni REK-1 za januar in december 2014, januar in december 2015, ter januar in december 2016.

Metoda vrednotenja merila je jasna in razumljiva. Naročnik bo na podlagi zahtevanih podatkov (o skupnem številu delavcev in o številu delavcev, ki so iz podjetja odšli) za vsako izmed treh let posebej, po vnaprej predvideni in razumljivi formuli (št. delavcev, ki so odšli v ocenjevanem letu / skupno št. zaposlenih na dan 31.12. ocenjevanega leta x 100), izračunal stopnjo fluktuacije. Povprečje tako izračunane stopnje fluktuacije bo v točke preračunal po (prav tako) vnaprej predvideni in razumljivi ter standardni formuli (najnižja stopnja fluktuacije / stopnja fluktuacije po ponudbi, ki se točkuje x 15). Ponudnik, ki bo izkazal najnižjo stopnjo fluktuacije, bo prejel najvišje število točk po tem merilu (15 točk), ostali ponudniki pa sorazmerno nižje število točk. Tudi v primeru, če bo torej posamezen ponudnik izkazal visoko stopnjo fluktuacije, bo še vedno ocenjevan po tem merilu, le da bo v tem primeru prejel sorazmerno manjše število točk od konkurentov.

Vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku zatrjuje tudi, da »naročnik dopušča, da se ponudnik sklicuje na kapacitete tretjih v tem razpisu, istočasno pa kot merilo ocenjuje neko »stopnjo fluktuacije« v fazi pred izvedbo razpisa, ki v ničemer ne prinaša naročniku v fazi izvedbe konkretnega javnega naročila nobene koristi«. Ker vlagatelj ni uspel utemeljiti, v čem naj bi omogočanje sklicevanja na zmogljivosti drugih subjektov, kot ga sicer predvideva 81. člen ZJN-3, vplivala na presojo zakonitosti izpodbijanega merila za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe, je tudi s tem povezane (pavšalne) navedbe vlagatelja, v skladu s pravili o trditveno-dokaznem bremenu, kot izhaja iz 6. točke prvega odstavka 15. člena ZPVPJN, subsidiarno pa tudi iz 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN v predrevizijskem, revizijskem in pritožbenem postopku uporabljajo glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja, potrebno zavrniti kot neutemeljene.

Državna revizijska komisija ni vsebinsko presojala očitka, ki se nanaša na dolžino zahtevanega obdobja, v katerem bo izračunana povprečna stopnja fluktuacije (vlagatelj v tem delu navaja, da »podjetja, ki so se ustanovila v preteklem letu, objektivno gledano ne morejo pridobiti točk iz tega merila, saj ne morejo podati zahtevanih podatkov za obdobje, ki ga je določil naročnik«). Vlagatelj je namreč ta očitek navedel prepozno oziroma šele v vlogi, s katero se je opredelil do naročnikovih navedb. Peti odstavek 29. člena ZPVPJN določa, da vlagatelj v vlogi, s katero se opredeljuje do naročnikovih navedb iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov, razen če dokaže, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti ali predložiti v predrevizijskem postopku. Ker vlagatelj ni dokazal, da predmetnega očitka brez svoje krivde ni mogel navesti že v predrevizijskem postopku, ga Državna komisija ni obravnavala. Poleg tega vlagatelj v zvezi s tem očitkom tudi nima pravnega interesa, saj je na trgu prisoten že več kot tri leta.

Način uporabe drugega spornega merila je določen na naslednji način:

»POVPREČNA MESEČNA BRUTO PLAČA VARNOSTNIKA-RECEPTORJA: Po tem merilu se upošteva povprečje plač delavcev, ki neposredno izvajajo storitve varnostne-receptorske službe, v zadnjih treh mesecih pred objavo razpisa za predmetno naročilo (oktober-december 2016) - podatek, ki je naveden v obrazcu ponudbe (priloga C). Kot varnostnik-receptor se štejejo delavci v tarifnih razredih in na delovnih mestih (po sistematizaciji delovnih mest ponudnika), ki opravljajo dela in naloge varnostno-recepcijske službe kot jih razpisuje naročnik po predmetnem naročilu. V izračun povprečne mesečne plače varnostnika-receptorja se ne vključi izplačanih nadur in prispevkov delodajalca (drugi bruto). Ponudnik mora varnostnikom receptorjem zagotavljati najmanj minimalno plačo po zakonu (na dan objave razpisa 790,73 EUR mesečno). Povprečna mesečna bruto plača »varnostnika-receptorja se v točke preračuna po naslednji formuli:

BPVі = BPV ponudbe / BPV max x 15
(BPV max - najvišja povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja, BPV ponudbe - povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja po ponudbi, ki se točkuje)

Ponudba z najvišjo povprečno mesečno bruto plačo varnostnika-receptorja doseže 15 točk, ostale sorazmerno manjše število točk.

Ponudnik mora kot sestavni del ponudbene dokumentacije priložiti:
- izpis oz. kopijo naslednjih obrazcev: kumulativni REK-1 za oktober, november in december 2016 in 1-ZAP/M za oktober, november in december 2016,
- lastno izjavo, da so pri pripravi ponudbe upoštevane zakonske in podzakonske obveznosti v zvezi z določbami o varnosti zaposlitve in delovnih pogojev, ki veljajo v Republiki Sloveniji.«

V zvezi z uporabo merila Povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja je pomembno tudi pojasnilo naročnika, ki ga je podal tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije (naročnikovo pojasnilo je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 12.01.2017), in sicer:

»Obvezna priloga ponudbene dokumentacije je predstavitev kalkulativnih elementov, na podlagi katerih je izračunana povprečna bruto plača varnostnika-receptorja, kot povprečje za obdobje zadnjih treh mesecev pred oddajo ponudbe za predmetno naročilo (oktober-december 2016). Iz kalkulativnih elementov mora biti razvidno najmanj: število delavcev na seznamu; za vsakega delavca na seznamu tarifni razred, naziv delovnega mesta in bruto plača ter rekapitulacija navedenih podatkov. V izračun se ne vključi nadur, dodatkov za nočno delo in delo na praznik ter prispevkov delodajalca (drugi bruto). Posebej se prikaže podatke (za vsakega delavca iz seznama): o nadurah, o dodatkih za nočno delo, o dodatkih za delo na praznik.

Kot seznam je mišljen seznam varnostnikov-receptorjev v podjetju, za katere je izračunana povprečna bruto mesečna plača, ki je navedena v ponudbi (priloga C, tč. 5). Kot varnostnik- receptor so mišljeni delavci v tarifnih razredih in na delovnih mestih (po sistematizaciji delovnih mest ponudnika), ki opravljajo dela in naloge varnostno-recepcijske službe kot jih razpisuje naročnik po tem naročilu.«

Tudi ta metoda vrednotenja je dovolj jasna in razumljiva. Naročnik bo na podlagi zahtevanih podatkov izračunal povprečno plačo varnostnika-receptorja posameznega ponudnika in nato na podlagi vnaprej predvidene, razumljive in standardne formule (povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja po ponudbi, ki se točkuje / najvišja povprečna mesečna bruto plača varnostnika-receptorja x 15) prejete ponudbe tudi ocenil. Ponudba z najvišjo povprečno bruto plačo varnostnika-receptorja bo prejela največ (15) točk, ostale ponudbe pa sorazmerno manjše število točk.

Poleg tega je naročnik z zgoraj navedenim načinom uporabe spornega merila (oziroma s citiranim pojasnilom) jasno navedel, da naj ponudniki v kalkulativne elemente oziroma v izračun plač ne vključijo nadur, dodatkov za nočno delo in delo na praznik ter prispevkov delodajalca (drugi bruto). Zato je neutemeljen tudi vlagateljev očitek o tem, »da bodo ponudbe medsebojno neprimerljive iz razloga, ker se v bruto plačo lahko vštevajo tudi nadure, dodatki na nočne in nedeljske ter praznične izmene, kar pomeni, da tisti delavci, ki opravijo več nadur ter nočnih (in prazničnih) izmen, dobijo višjo bruto plačo, podjetje, v katerem varnostniki opravijo več takšnih ur pa samo po sebi ni kvalitetnejše«.

Ob vsem navedenem je potrebno ugotoviti, da naročnik na podlagi meril iz razpisne dokumentacije lahko zagotovi objektivno primerjavo relativnih prednosti prejetih ponudb in z njimi doseže najboljše razmerje med ceno in kakovostjo storitev. Naročnik je namreč v konkretnem primeru, poleg obeh spornih meril, določil, da bo ponudbe ocenjeval tudi na podlagi merila Vrednost ponudbenega predračuna (ki ga je ovrednotil z največjim številom točk - s 60 točkami) ter meril Certifikat kakovosti in Popust na predčasno plačilo (ki ju je ovrednotil s po 5 točkami). Poleg tega je naročnik, kot že izhaja iz te obrazložitve, pri oblikovanju obeh spornih meril spoštoval temeljno načelo sorazmernosti, kakor tudi povezanost s predmetom javnega naročila. Z njima podpira socialno odgovorno javno naročanje in spodbuja vidik dostojnega dela. Obe sporni merili odražata prednost pri izvedbi razpisane storitve, sta nediskriminatorni in omogočata enakopravno obravnavo ponudnikov. Poleg tega sta metodi uporabe obeh spornih meril jasni in znani vnaprej, kar bo omogočilo objektivno primerjavo in ocenjevanje ponudb, kakor tudi naknadno preverjanje rezultatov naročnikovega ocenjevanja.

Ker vlagatelj ni uspel izkazati, da sta sporni merili oblikovani v nasprotju z ZJN-3, je Državna revizijska komisija na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo stroškov. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 28.02.2017



predsednik senata:
Borut Smrdel, univ.dipl.prav.
predsednik Državne revizijske komisije










Vročiti:

- Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana,
- SNG Drama Ljubljana, Erjavčeva 1, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.

Vložiti:

- v spis zadeve, tu.