018-218/2016 Dars, d.d.

Številka: 018-218/2016-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Opravljanje nalog koordinatorja za varnost in zdravje pri delu za gradbena in elektro-strojna dela na AC«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika AKIS, storitve in gradbeništvo, d.o.o., Trg svobode 11a, Trbovlje, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnica mag. Mateja Likozar Rogelj, Cesta Staneta Žagarja 14, Kranj (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika DARS, d.d., Ulica XIV. divizije 4, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 2.12.2016

ODLOČILA

1. Predlog za začetek revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo, ki ga je vlagatelj podal z vlogo z dne 2.11.2016, se zavrže.

2. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila »Opravljanje nalog koordinatorja za varnost in zdravje pri delu za gradbena in elektro-strojna dela na AC«, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila« z dne 25.8.2016.

3. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 6.432,49 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 25.3.2016, pod št. objave JN2098/2016, in v Uradnem listu EU dne 30.3.2016, pod št. objave 2016/S 062-107082.

Naročnik je z dokumentom »Obvestilo o oddaji javnega naročila« z dne 25.8.2016 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji naročila) predmetno javno naročilo oddal ponudniku Inštitut za varnost Lozej, d.o.o., Ajdovščina, Goriška cesta 62, Ajdovščina (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), medtem ko je ponudbo, ki jo je oddal vlagatelj skupaj s partnerjema Baleks, d.o.o., Ljubljana in Kova, d.o.o., in ki se je glede na merilo za izbiro ponudbe (tj. ekonomsko najugodnejša ponudba) uvrstila na prvo mesto, izločil iz postopka oddaje javnega naročila. V obrazložitvi izpostavljenega dokumenta je naročnik navedel, da se mu je v zvezi z vlagateljevo ponudbo vzbudil dvom o možnosti izpolnitve naročila, zato je vlagatelja pozval na pojasnila v zvezi s sestavo cene za dan aktivnega gradbišča. Naročnik je še navedel, da je vlagatelj »v svojem pojasnilu zelo pavšalno prikazal izračun cene in ni odgovoril na zahtevo po utemeljitvi izračuna cene za dan aktivnega gradbišča oz. ni utemeljil na kakšen način je pri izračunu cene upošteval spoštovanje predpisov o zagotavljanju zaposlovanja in pogojih za delo. Prav tako je v nadaljevanju pojasnila navedel, da pri izračunu cene ni upošteval materialnih stroškov prevoza in da so le-ti zajeti v drugih pogodbah, kar pa je v nasprotju z navodili razpisne dokumentacije, ki zahteva vključitev vseh stroškov v ponudbeno ceno«, zato je vlagateljeva ponudba nepopolna.

Vlagatelj je z vlogo z dne 12.9.2016 pravočasno vložil zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, ki jo je naročnik s sklepom z dne 19.9.2016 zavrgel.

Vlagatelj je z vlogo z dne 26.9.2016 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev postopka javnega naročanja v celoti ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj uvodoma izpostavlja, da je naročnik sklep o zavrženju zahteve za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila vročil neposredno vlagatelju in ne njegovemu pooblaščencu. V nadaljevanju vlagatelj navaja, da ga je naročnik, kljub temu, da je s potrditvijo razpisne dokumentacije sprejel razpisne pogoje, pozval na pojasnila v zvezi z domnevno neobičajno nizko ponudbo, pri čemer se je naročnik skliceval samo na eno postavko ponudbenega predračuna, in sicer ceno za dan aktivnega gradbišča. Ker je naročnik določil kratek rok za pojasnilo, je sporno ceno utemeljil s prikazom kalkulacije za izvedbo storitve. Z dodatno utemeljitvijo je vlagatelj utemeljil, da je javno naročilo s ponudbeno ceno za dan aktivnega gradbišča mogoče pravilno izvesti. Poleg tega je vlagatelj naročnika naknadno zaprosil, da ga pozove, da s konkretnimi dokazili dokaže izpolnitev javnega naročila, če bo še vedno obstajal dvom o možnosti izpolnitve naročila. V kolikor bi naročnik ravnal skladno z 49. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem., v nadaljevanju: ZJN-2) in bi vlagatelja pozval na posvetovanja, bi lahko vlagatelj izkazal višino urne postavke koordinatorja ter da vse ostalo, vezano na ponudbeno ceno, prestavlja ostale stroške, upoštevane v ponudbi skladno z zahtevami razpisne dokumentacije. Vlagatelj pojasnjuje, na kakšen način je »pre-vrednotena« cena za izdelavo varnostnega načrta in kolikšna razlika se posledično prenese na realizacijo storitev za opravljanje nalog koordinatorja. Če bi naročnik želel utemeljiti neobičajno nizko ponudbo, bi moral presojati ponudbe glede na predhodno določene zahteve. Ker naročnik v razpisni dokumentaciji ni navedel, da bo ponudbe primerjal z obstoječimi pogodbami, je naročnik s tem, ko je ponudbeno ceno primerjal s ceno po sklenjenih pogodbah, kršil svoja merila za izbiro ponudbe. Vlagatelj je zato zahteval dodatno obrazložitev, naročnik pa je njegovo zahtevo zavrgel s sklepom z dne 19.9.2016, ki je »prazen« in ne vsebuje razlogov za takšno odločitev. Vlagatelj še navaja, da bi ga naročnik moral pozvati na odpravo formalno nepopolne ponudbe in da je naročnik kršil načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti.

Naročnik je izbranemu ponudniku z dopisom z dne 4.10.2016, ki je bil izbranemu ponudniku vročen dne 5.10.2016, posredoval kopijo zahtevka za revizijo in ga seznanil s pravico do opredelitve do revizijskih navedb. Izbrani ponudnik se do navedb vlagatelja ni opredelil.

Vlagatelj je z vlogo z dne 2.11.2016, ki jo je posredoval tudi Državni revizijski komisiji, predlagal začetek revizijskega postopka zaradi molka naročnika.

Naročnik je s sklepom z dne 4.11.2016 zavrnil zahtevek za revizijo in posledično zahtevo za povračilo stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da je v odločitvi o oddaji naročila jasno in nedvoumno navedel razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe, pri čemer poudarja, da vlagateljeve ponudbe ni izločil kot neobičajno nizke ponudbe, niti iz razloga pavšalnega prikaza izračuna cen, ampak zato, ker je vlagatelj ponudbo sestavil v nasprotju z razpisno dokumentacijo. Naročniku se je, ob upoštevanju trenutne pogodbe z vlagateljem za istovrstna dela, pojavil dvom v ponudbeno ceno za dan aktivnega gradbišča, zato je izvedel postopek preverjanja neobičajno nizke cene. Ker ZJN-2 ne določa okoliščin, na podlagi katerih se lahko naročniku vzbudi dvom o zmožnosti izpolnitve javnega naročila, dejstvo, da se je naročniku vzbudil dvom na podlagi sklenjene pogodbe, ne more predstavljati nezakonitega ravnanja. Za pripravo pojasnila je imel vlagatelj na razpolago štiri dni, pri tem pa vlagatelj ni zaprosil za podaljšanje roka. Ker naročnik vlagateljeve ponudbe ni izločil kot neobičajno nizke ponudbe, so po mnenju naročnika navedbe vlagatelja o prikrajšanju za dodatna pojasnjevanje nerelevantna. V pojasnilu, s katerim je vlagatelj pojasnjeval ponudbeno ceno, je vlagatelj navedel, da bo materialne stroške prevoza za opravljanje zahtevanih storitev obračunal po drugih pogodbah, prav tako iz vlagateljevega pojasnila izhaja, da je stroške, ki bi jih moral upoštevati pri ceni na dan gradbišča, prelil v ceno varnostnega načrta, kar je prav tako v nasprotju z razpisno dokumentacijo. Ugotovljene pomanjkljivosti v vlagateljevi ponudbi ni mogoče odpraviti. Naročnik zavrača tudi očitke, da predmetnega naročila ni oddal glede na vnaprej določena merila za izbiro ponudbe, ter očitke o kršitvi načela gospodarnosti.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 4.11.2016 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 9.11.2016, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah in predlaga, da Državna revizijska komisija zaradi molka naročnika odločitve o zavrnitvi zahtevka za revizijo ne upošteva. Vlagatelj še navaja, da mu naročnik ni omogočil vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika in ponudbo tretjeuvrščenega ponudnika v zakonsko predvidenem roku. Posledično lahko vlagatelj šele v tej vlogi zatrjuje, da bi moral naročnik ponudbi izbranega ponudnika in tretjeuvršečenega ponudnika izločiti kot nepopolni. Naročnik je neenakopravno obravnaval izbranega ponudnika in vlagatelja, saj je izbranega ponudnika pozval na dopolnitev ponudbe, medtem ko vlagatelja ni pozval, prav tako ponudbe izbranega ponudnika ni ocenil kot neobičajno nizke, kljub temu da je njegova ponudbena cena za izdelavo varnostnega načrta za 78,95% nižja glede na trenutno sklenjeno pogodbo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Vlagatelj v vlogi z dne 2.11.2016 predlaga začetek revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo zaradi molka naročnika. Četrti odstavek 28. člena ZPVPJN določa, da lahko vlagatelj v primeru, če v 20 delovnih dneh od dneva, ko je naročnik prejel njegov popolni zahtevek za revizijo, ne prejme odločitve naročnika iz prvega odstavka 28. člena ZPVPJN ali odločitve iz tretjega ali četrtega odstavka 26. člena ZPVPJN (molk naročnika), začne revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo. V tem primeru mora najpozneje v 25 delovnih dneh od dneva, ko je naročnik prejel njegov popolni zahtevek za revizijo, pri naročniku vložiti predlog za začetek revizijskega postopka.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se je revizijski postopek, katerega začetek predlaga vlagatelj, začel, ko je Državna revizijska komisija od naročnika prejela tako dokumentacijo postopka oddaje zadevnega naročila, kot tudi dokumentacijo postopka pravnega varstva postopka oddaje tega naročila (vključno z zahtevkom za revizijo vlagatelja), torej dne 4.11.2016. Skladno s prvim odstavkom 30. člena ZPVPJN se namreč revizijski postopek začne, ko Državna revizijska komisija na podlagi prvega, drugega ali tretjega odstavka 29. člena ZPVPJN od naročnika prejme zahtevek za revizijo. Glede na navedeno gre ugotoviti, da vlagatelj nima pravnega interesa (oz. je le-ta tekom postopka pravnega varstva odpadel) za (ponoven) začetek revizijskega postopka, ki se je že začel, zato je Državna revizijska komisija, ne da bi se opredeljevala, ali je v konkretnem primeru izpolnjen zakonski dejanski stan molka naročnika (prva poved četrtega odstavka 28. člena ZPVPJN), na podlagi 274. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.), v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN, predlog za začetek revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo, ki ga je vlagatelj podal z vlogo z dne 2.11.2016, zavrgla.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Uvodoma Državna revizijska komisija pojasnjuje, da ni sledila »predlogu« vlagatelja, da se v revizijskem postopku ne upošteva naročnikova odločitev o zahtevku za revizijo, ker je le-ta prepozna. Državna revizijska komisija vlagateljevih navedb, da naročnik odločitve o zahtevku za revizijo ni sprejel niti v materialno prekluzivnem roku, določenem v tretjem odstavku 28. člena ZPVPJN (tj. v osmih delovnih dneh od poteka roka za izjasnitev izbranega ponudnika) niti v dvajsetih delovnih dneh od prejema popolnega zahtevka za revizijo in da je (posledično) prišlo do molka naročnika, ni vsebinsko presojala, saj tudi če bi bile utemeljene, je mogoče naročnikovo odločitev z dne 4.11.2016 obravnavati bodisi kot (sicer prepozno) odločitev o zahtevku za revizijo bodisi kot izrekanje o dokazih, dejstvih in navedbah, ki jih je pridobila Državna revizijska komisija, do česar ima naročnik pravico v skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZPVPJN. Bistveno je, da se je naročnik v odločitvi z dne 4.11.2016 opredelil do revizijskih navedb vlagatelja, da se je vlagatelj z vsebino odločitve o zahtevku za revizijo seznanil in da se je vlagatelj imel možnost izreči o naročnikovih navedbah, kar je vlagatelj tudi storil v vlogi z dne 9.11.2016. Državna revizijska komisija je zato v nadaljevanju pri odločanju o vlagateljevem zahtevku za revizijo upoštevala tudi naročnikove navedbe v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Smiselno enako stališče je Državna revizijska komisija zavzela že v več svojih odločitvah (npr. v zadevah, št. 018-66/2016-7, 018-213/2015-9 in 018-018/2015-15).

V zvezi z navedbami vlagatelja, da mu naročnik odločitve o zahtevi za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila ni vročil pravilno, ker jo je vročil neposredno vlagatelju in ne njegovi pooblaščenki, gre ugotoviti, da je naročnik izpostavljeno odločitev vročil neposredno vlagatelju (razvidno iz poštne povratnice), da je vlagatelj predmetni zahtevek za revizijo vložil pravočasno, da se je vlagatelj (oz. njegova pooblaščenka) seznanil z vsebino naročnikove odločitve o zahtevi za dodatno obrazložitev, saj v zahtevku za revizijo naročniku očita tudi kršitve v zvezi z izpostavljeno odločitvijo, in da vlagatelj v zahtevku za revizijo ne zatrjuje, da mu je bilo zaradi (domnevno) nepravilne vročitve pravno varstvo oteženo ali onemogočeno. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni presojala, ali je naročnik izpostavljeno odločitev pravilno vročil, saj bi bilo, tudi če bi bile navedbe vlagatelja o (domnevno) nepravilni vročitvi utemeljene, potrebno zaključiti, da (domnevno) nepravilna vročitev izpostavljene odločitve ni povzročila posledic, ki bi kakorkoli vplivale na zagotavljanje pravnega varstva vlagatelju ali mu onemogočile oziroma otežile uveljavljanje pravic, ki mu jih daje ZPVPJN.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno ravnanje naročnika pri presoji popolnosti vlagateljeve ponudbe, ki jo je naročnik kot nepopolno izločil iz postopka oddaje javnega naročila. Skladno s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Predmet konkretnega javnega naročila je izvajanje storitev v zvezi z varnostjo in zdravjem pri delu v fazi priprave in izvedbe del na avtocestnem omrežju v Republiki Sloveniji (glej Poglavje 3 »Projektna naloga« razpisne dokumentacije). Naročnik je za izvajanje teh storitev predvidel postavitev koordinatorja za varnost in zdravje pri delu, ki bo opravljal naloge v skladu z Uredbo o zagotavljanju varnosti in zdravja pri delu na začasnih in premičnih gradbiščih (Uradni list RS, št. 83/20015; v nadaljevanju: Uredba), med drugim bo izdelal tudi varnostni načrt. Naročnik je v razpisni dokumentaciji pripravil ponudbeni predračun, ki je sestavljen iz dveh postavk. Pri postavki »Opravljanje nalog koordinatorja za varnost in zdravje v fazi izvajanja del na AC omrežju – koordinacija« je naročnik (kot količino) predvidel 5.900 aktivnih dni gradbišča, ponudniki pa so (kot ceno na enoto) vpisali ceno za dan aktivnega gradbišča (EUR/dan) ter vrednost izpostavljene postavke (zmnožek ponujene ceno na enoto in predvidenih aktivnih dni gradbišča). Pri postavki »Izdelava varnostnih načrtov za dela na AC omrežju« je naročnik (kot količino) predvidel 150 (kosov) varnostnih načrtov, ponudniki pa so (kot ceno na enoto) vpisali ceno za izdelavo varnostnega načrta (EUR/kos) ter vrednost izpostavljene postavke (zmnožek ponujene ceno na enoto in predvidenega števila varnostnih načrtov). Naročnik je v ponudbenem predračunu tudi predvidel, da ponudniki vpišejo vrednost seštevka obeh postavk, višino DDV in skupno ponudbeno ceno.

Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je naročnik do poteka roka za predložitev ponudb prejel tri ponudbe in da se je glede na merilo za izbiro ponudbe (tj. ekonomsko najugodnejša ponudba) vlagateljeva ponudba uvrstila na prvo mesto, medtem ko se je ponudba izbranega ponudnika uvrstila na drugo mesto. Iz spisovne dokumentacije nadalje izhaja, da je naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb vlagatelju posredoval dopis »Preverjanje neobičajno nizke cene« z dne 23.6.2016, v katerem je navedel, da je vlagateljeva ponudbena cena za dan aktivnega gradbišča za 55% nižja od vrednosti za istovrstna dela po trenutno sklenjeni pogodbi, da je vlagateljeva ponudbena cena za izdelavo varnostnega načrta za 31,6% nižja od vrednosti po aktualni pogodbi in da je skupna ponudbena cena za 44,3% nižja od limitirane vrednosti. Iz izpostavljenega dokumenta nadalje izhaja, da se je naročniku na podlagi predstavljenih okoliščin vzbudil dvom o možnosti izpolnitve naročila, zato je vlagatelja na podlagi 49. člena ZJN-2 pozval na posredovanje podatkov in izračunov, na podlagi katerih je vlagatelj določil ceno za dan aktivnega gradbišča, in na utemeljitev, na kakšen način oz. kako bo za predlagane kadre zagotavljal spoštovanje predpisov o zagotavljanju zaposlovanja in pogojih za delo. Naročnik je vlagatelju tudi določil rok za posredovanje pojasnila, in sicer do dne 27.6.2016 do 14. ure. Iz spisovne dokumentacije nadalje izhaja, da je vlagatelj naročniku pravočasno posredoval pojasnilo z dne 27.6.2016, v katerem je med drugim navedel »potne stroške pokrivamo tudi z delom na ostalih tržnih produktih« in »stroškov prevozov nimamo, saj zaradi naše razvejanosti poslov, stroške za vožnjo pokrijemo z drugimi deli oziroma so zajeti v drugih pogodbah, ki jih lokacijsko opravljamo po celotni Sloveniji. Zato bomo tudi dela razdelili med parterje lokacijsko, da bodo materialni stroški prevoza zajeti v drugih pogodbah«.

Po prejemu vlagateljevega pojasnila je naročnik sprejel izpodbijano odločitev o oddaji naročila, s katero je vlagateljevo ponudbo kot nepopolno izločil. Kot razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe je naročnik v izpodbijani odločitvi o oddaji naročila zapisal »ponudnik je v svojem pojasnilu zelo pavšalno prikazal izračun cene in ni odgovoril na zahtevo po utemeljitvi izračuna cene za dan aktivnega gradbišča oz. ni utemeljil na kakšen način je pri izračunu cene upošteval spoštovanje predpisov o zagotavljanju zaposlovanja in pogojih za delo. Prav tako je v nadaljevanju pojasnila navedel, da pri izračunu cene ni upošteval materialnih stroškov prevoza in da so le-ti zajeti v drugih pogodbah, kar pa je v nasprotju z navodili razpisne dokumentacije, ki zahteva vključitev vseh stroškov v ponudbeno ceno«.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očita kršitev 49. člena ZJN-2, ki ureja institut neobičajno nizke ponudbe, in zatrjuje, da je njegova ponudbena cena pripravljena v skladu z navodili razpisne dokumentacije. Ob upoštevanju, da naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo (na več mestih) zatrjuje, da vlagateljeve ponudbe ni izločil kot neobičajno nizke ponudbe, niti je ni izločil iz razloga, ker je vlagatelj (domnevno) v »svojem pojasnilu zelo pavšalno prikazal izračun cene«, Državna revizijska komisija revizijskih navedb o naročnikovi kršitvi 49. člena ZJN-2 vsebinsko ni presojala. Očitki vlagatelja, da naročnik pred izločitvijo njegove ponudbe ni upošteval postopka, določenega v 49. členu ZJN-2, se namreč glede na navedbe naročnika, da vlagateljeve ponudbe ni izločil kot neobičajno nizke ponudbe, izkažejo za pravno nerelevantne za rešitev predmetne zadeve. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju naročnikovih navedb v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, da »je razlog, zaradi katerega je ocenil vlagateljevo ponudbo kot nepopolno […], ker vlagatelj pri pripravi ponudbe ni upošteval navodil naročnika […]« je Državna revizijska komisija v nadaljevanju štela, da je naročnik v odločitvi o oddaji naročila kot edini razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe navedel ugotovitev, da vlagatelj pri oblikovanju ponudbene cene ni upošteval materialnih stroškov prevoza, kar je v nasprotju z zahtevami razpisne dokumentacije

Zahteve v zvezi z oblikovanjem ponudbene cene je naročnik določil v točki 14 »Ponudbena cena« Poglavje 1 »Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe« razpisne dokumentacije, in sicer je zapisal:
»14.1 Ponudbena cena mora vključevati vse stroške za izvajalčevo opremo, delavce, vodstvo, zavarovanja, davke in dajatve in vse ostale stroške, ki so potrebni za izvedbo del, skupaj z vsemi splošnimi riziki, odgovornostmi in obveznostmi navedenimi in prikazanimi v projektni nalogi.
14.2 Ponudbena cena se mora nanašati na vse aktivnosti navedene v Projektni nalogi v točki 5.0 Naloge koordinatorja oziroma vse aktivnosti, ki jih predpisuje Uredba in mora vsebovati vse stroške, povezane z nalogami, ki izhajajo iz točke 5.0 in Uredbe kot tudi aktivnosti v zvezi s pridobivanjem informacij, dokumentacije ipd. ter aktivnosti, ki bi bile potrebne zaradi kakršnihkoli ukrepov državnih organov na podlagi Uredbe ali Zakona o varnosti in zdravju pri delu.
V ceni varnostnega načrta morajo biti vključene tudi vse spremembe oz. novelacije varnostnega načrta, ki lahko vplivajo na varnost in zdravje delavcev pri delu na gradbišču. Pregled projektne dokumentacije in izjava, da je le-ta usklajena s 6. in 7. členom Uredbe ter izjava projektanta požarne varnosti mora biti vključen v enotne cene izdelave varnostnega načrta in jih ni mogoče posamično obračunati.
[…]
14.4 Vse dajatve, takse in drugi izdatki, ki jih mora plačati izvajalec po pogodbi, z veljavnostjo na 14. dan pred iztekom roka za predložitev ponudb, morajo biti vsebovani v enotnih količinah in cenah kot tudi v skupni ponudbeni ceni za izvedbo del, ki jo predloži ponudnik.
Davek na dodano vrednost (DDV) pri ponudbeni ceni mora biti izkazan posebej.
14.5 Pogodbena vrednost del je fiksna.
[…]«

Iz predstavljenega dela razpisne dokumentacije izhaja naročnikova zahteva, da ponudniki vse stroške, ki so potrebni za izvedbo predmetnega javnega naročila, vključijo v ponudbeno ceno. Ponudniki so bili dolžni vse stroške, potrebne za izvedbo opravljanja nalog koordinatorja za varnost in zdravje v fazi izvajanja del, upoštevati v ponudbeni ceni za dan aktivnega gradbišča (in posledično v ponudbeni ceni postavke »Opravljanje nalog koordinatorja za varnost in zdravje v fazi izvajanja del na AC omrežju – koordinacija«), prav tako so bili ponudniki vse stroške, potrebne za izdelavo varnostnega načrta, dolžni upoštevati v ponudbeni ceni za izdelavo varnostnega načrta (in posledično v ponudbeni ceni postavke »Izdelava varnostnih načrtov za dela na AC omrežju«).

Naročnik je obseg in višino stroškov (tudi potnih stroškov), potrebnih za izvedbo naročila, prepustil kalkulaciji in poslovni politiki vsakega ponudnika. Poudariti gre, da je oblikovanje ponudbene cene avtonomna pravica vsakega ponudnika, ki ponudbeno ceno oblikuje v skladu s svojimi poslovnimi odločitvami tako, da doseže konkurenčno ponudbeno ceno, ki zagotavlja izvedbo javnega naročila. Ponudnik ima zato možnost, da v skladu s svojo poslovno politiko pri oblikovanju ponudbene cene upošteva višino potnih stroškov, ki presega višino dejansko potrebnih potnih stroškov za izvedbo naročila, ali pa da naročniku potrebnih potnih stroškov sploh ne zaračuna. Če ponudnik potnih stroškov, potrebnih za izvedbo javnega naročila, ne bo upošteval v ponudbeni ceni na enoto, bodo ti stroški (v primeru, da mu bo naročilo oddano v izvedbo) bremenili izključno ponudnika, ki bo v fazi izvajanja naročila (kljub višjim potrebnim stroškom za izvedbo javnega naročila) zavezan izvesti zahtevane naloge glede na ceno na enoto, ki je navedena v ponudbenem predračunu. Naročnik je namreč določil, da je ponudbena vrednost fiksna in da »izvajalec ni upravičen do uveljavljanja razlik v ceni« (glej člen 8 vzorec pogodbe, Poglavje 7 razpisna dokumentacija). Poleg tega je naročnik v razpisni dokumentaciji (točka 6.0. »Obračun izvedenih del«, Poglavje 5 in člen 9 vzorca pogodbe, Poglavje 7) natančno določil način obračunavanja storitev, in sicer se bodo storitve obračunavale glede na dejansko opravljene storitve in glede na ponudbeni ceni na enoto, navedeni v ponudbenem predračunu. Izvajalec za izvedbo storitev torej naročniku ne bo mogel zaračunati dodatnih stroškov, ki jih ni vštel v ponudbeno ceno na enoto, čeprav so le-ti potrebni za izvedbo predmetnega naročila.

Glede na navedeno se naročnikova presoja, da vlagatelj v ponudbeno ceno ni vključil potnih stroškov, ne nanaša na vprašanje ali je vlagatelj oblikoval ponudbeno ceno skladno z zahtevami razpisne dokumentacije, kot to smiselno zatrjuje naročnik, ampak se nanaša na vprašanje ali je vlagateljeva ponudba neobičajno nizka oziroma ali je vlagatelj v postopku preverjanja neobičajno nizke ponudbe utemeljil, da lahko za ponudbeno ceno pravilno in pravočasno izpolni naročilo. Kot že navedeno, naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo zatrjuje, da vlagateljeve ponudbe ni izločil kot neobičajno nizke ponudbe. Iz navedenega pa izhaja naročnikova ocena, da je za ponudbeni ceni na enoto, ki ju je vlagatelj vpisal v ponudbeni predračun, mogoče izvesti predmetno naročilo in to ne glede na vprašanje, ali je vlagatelj pri oblikovanju ponudbene cene upošteval potne stroške. Povedano drugače, iz navedb naročnika ne izhaja, da iz razloga, ker vlagatelj v ponudbeni ceni ni upošteval potrebnih potnih stroškov, predmetnega naročila ni mogoče izvesti za ponudbeno ceno. Zato je že ob upoštevanju navedenega potrebno ugotoviti, da naročnik zgolj na podlagi ugotovitve, da vlagatelj pri oblikovanju ponudbene cene ni upošteval potnih stroškov, še ni imel podlage za izločitev vlagatelje ponudbe iz postopka javnega naročanja.

Poleg tega tudi ni mogoče slediti navedbam naročnika, da vlagatelj pri oblikovanju ponudbene cene ni upošteval potnih stroškov, potrebnih za izvedbo predmetnega naročila. Ob upoštevanju, da je naročnik zahteval vlagateljevo pojasnilo v zvezi s ponudbeno ceno na enoto za dan aktivnega gradbišča, iz že citiranega dela vlagateljevega pojasnila (ki ga v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo izpostavlja tudi naročnik) po presoji Državne revizijske komisije izhaja, da lahko vlagatelj ponudi v ponudbenem predračunu vpisano ceno na enoto za dan aktivnega gradbišča, ker potnih stroškov, ki so potrebni za prihod koordinatorja na (aktivno) gradbišče v fazi izvajanja del oziroma projekta, nima oziroma le-ti znašajo 0 EUR. Navedeno vlagatelj utemeljuje z navedbami, da partnerji, ki so skupaj oddali ponudbo, opravljajo storitve na ozemlju celotne Slovenije, zato si bodo izvedbo predmetnega javnega naročila med seboj razdelili geografsko, torej tako, da bo posamezni partner izvedel predmetno javno naročilo na območju, na katerem že opravlja storitve na podlagi pogodb, sklenjenimi z drugimi subjekti. V posledici navedenega vlagatelju v okviru izvedbe predmetnega naročila dodatni stroški prevoza, ki so sicer potrebni za prihod koordinatorja na gradbišče, ne bodo nastali. Naročnik sicer zatrjuje, da vlagatelj drugih pogodb ni »razkril«, vendar ne gre spregledati, da naročnik tega od vlagatelja tudi ni zahteval. Na podlagi navedenega je mogoče zaključiti, da je vlagatelj potne stroške, potrebne za izvedbo predmetnega naročila, pri oblikovanju ponudbene cene upošteval, in sicer v višini 0 EUR. Odločitev vlagatelja, da bo pri oblikovanju ponudbene cene upošteval, da mu dodatni potni stroški v primeru izbire ne bodo nastali oz. da bo naročniku zaračunal potne stroške v višini 0 EUR, pa je, kot že navedeno, njegova poslovna odločitev.

Naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo navaja tudi, da vlagatelj ni oblikoval ponudbene cene skladno z zahtevami razpisne dokumentacije, ker naj bi vlagatelj (kot je to po navedbah naročnika razvidno iz vlagateljevega pojasnila z dne 27.6.2016 in iz zahtevka za revizijo) »stroške, ki bi jih sicer moral upoštevati pri ceni na dan gradbišča prelil v ceno varnostnega načrta«. V zvezi z izpostavljenimi navedbami naročnika gre pojasniti, kot je to Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, da mora naročnik že v odločitvi o oddaji javnega naročila navesti vse razloge, s katerimi utemeljuje nepopolnost ponudbe. Učinkovito pravno varstvo (9. člen ZPVPJN) v postopkih oddaje javnih naročil je lahko zagotovljeno le, če ima ponudnik možnost v predrevizijskem postopku izpodbijati vse naročnikove ugotovitve, ki se nanašajo na nepopolnost njegove ponudbe. Ker vlagatelj v postopku pravnega varstva po tem, ko naročnik že odloči o njegovem zahtevku za revizijo, (praviloma) ne sme navajati novih kršitev (peti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v sklepu, s katerim odloči o zahtevku za revizijo, ne sme navajati novih razlogov za nepopolnost ponudbe vlagatelja, ki jih ni navedel že v odločitvi o dodelitvi naročila. S tem bi bil tak vlagatelj namreč onemogočen v možnosti učinkovitega pravnega varstva. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v izpodbijani odločitvi o oddaji naročila ugotovitve, da je vlagatelj oblikoval ponudbeno ceno v nasprotju z zahtevami razpisne dokumentacije, ni utemeljeval na (domnevnem) dejstvu, da je vlagatelj stroške, ki jih je bilo potrebno upoštevati pri ceni na enoto za dan gradbišča »prelil« v ceno na enoto za izdelavo varnostnega načrta. Ker je naročnik izpostavljene očitke prvič predstavil šele v okviru predrevizijskega postopka, le-ti ne morejo predstavljati dopustnih (dodatnih) argumentov v prid odločitvi o izločitvi vlagateljeve ponudbe, zato Državna revizijska komisija izpostavljenih navedb naročnika v nadaljevanju ni vsebinsko presojala.

Ob upoštevanju navedenega gre ugotoviti, da je vlagatelj v okviru revizijskega zahtevka dokazal, da je naročnik iz razlogov, ki jih je navedel v odločitvi o oddaji javnega naročila, neupravičeno izločil vlagateljevo ponudbo vlagatelja iz postopka oddaje javnega naročila in s tem kršil 80. člen ZJN-2. Ker je vlagatelj z revizijskim zahtevkom že uspel, Državna revizijska komisija ni presojala drugih navedb vlagatelja v zahtevku za revizijo, kot tudi ne (niti procesno) vlagateljevih navedb v vlogi z dne 9.11.2016, saj presoja teh navedb ne bi mogla več vplivati na vsebinsko drugačno odločitev v tem postopku.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo vlagatelja ugodila tako, da je razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila »Opravljanje nalog koordinatorja za varnost in zdravje pri delu za gradbena in elektro-strojna dela na AC«, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila« z dne 25.8.2016. Državna revizijska komisija ni razveljavila celotnega postopka oddaje javnega naročila, kot je to predlagal vlagatelj, saj za odpravo ugotovljenih kršitev naročnika, ki vplivajo na vlagateljev položaj v postopku oddaje predmetnega javnega naročila, zadošča že razveljavitev odločitve o oddaji naročila in razveljavitev predhodno (zakonito) izvedenega postopka ni potrebna.

Ker se z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (7. točka prvega odstavka 70. člena ZJN-2, v povezavi z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v primeru nameravane izdaje nove odločitve o oddaji naročila pri ponovnem pregledu in ocenjevanju ponudb upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije in sprejme eno izmed odločitev, ki jih dopušča ZJN-2.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN). Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s 70. členom ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT), kot potrebne priznala naslednje priglašene stroške:
– strošek dolžne vplačane takse za revizijski zahtevek v višini 5.465,40 EUR,
– strošek odvetniške storitve za zahtevek za revizijo v višini 951,97 EUR (1.700 točk), ki ga je Državna revizijska komisija izračunala ob upoštevanju 1. točke tarifne številke 40 OT ter višine točk, kot jih je v zahtevku za revizijo (navzgor) zamejil vlagatelj, ob upoštevanju vrednosti točke in ob upoštevanju 22% DDV,
– izdatke v pavšalnem znesku (vlagatelj izdatkov v dejanski višini ni specificiral niti izkazal) po 11. členu OT v višini 15,12 EUR (27 točk), ki jih je Državna revizijska komisija izračunala ob upoštevanju tretjega odstavka 11. člena OT, ob upoštevanju vrednosti točke in ob upoštevanju 22% DDV.

Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala priglašenih stroškov odvetniških storitev za »posvet s stranko« in »študij spisov in listin«. Tarifna številka 39 OT določa, da odvetnik obračuna stroške storitev, ki so navedene v tej tarifni številki (med drugim strošek za posvet po prvi točki in strošek za pregled spisov, listin in druge dokumentacije po drugi točki) le, če storitve iz te tarifne številke niso zajete v drugih tarifnih številkah, ker gre za samostojno storitev. Državna revizijska komisija je že večkrat pojasnila (npr. zadevi št 018-140/2015-8, 018-169/2015-5 in 018-083/2016-13), da vlagatelj do priglašene nagrade za storitev posveta s stranko in pregleda spisa in listin po tarifni številki 39 OT ni upravičen, ker slednja nima narave samostojne storitve, ki ne bi bila že vključena v osnovno storitev, v konkretnem primeru v sestavo zahtevka za revizijo. Priprava zahtevka za revizijo namreč ni mogoča brez predhodnega sestanka s stranko in pregleda dokumentacije. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenega presežka nad priznanimi stroški za izdatke v pavšalnem znesku po 11. členu OT, saj za njihovo priznanje ni podlage v OT.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne stroške priznala stroške v višini 6.432,49 EUR, ki mu jih je dolžan povrniti naročnik v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višjo stroškovno zahtevo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 2.12.2016

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije












Vročiti:
- odvetnica mag. Mateja Likozar Rogelj, Cesta Staneta Žagarja 14, 4000 Kranj,
- DARS, d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje,
- Inštitut za varnost Lozej, d.o.o., Ajdovščina, Goriška cesta 62, 5270 Ajdovščina,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.