018-185/2016 Republika Slovenija, Ministrstvo za zdravje

Številka: 018-185/2016-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh kot predsednice senata ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba gradbeno obrtniških del za vgradnjo gasilskega požarnega dvigala in predelavo požarnih sektorjev na stolpnici Univerzitetnega kliničnega centra Maribor«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika GH Holding d.d., Letališka cesta 27, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Klara Kunovar, Šmartinska 53, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za zdravje, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8.11.2016

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o izločitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/48 z dne 19.8.2016.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v znesku 2.683,98 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 29.9.2015 na portalu javnih naročil pod številko JN6758/2015 objavil obvestilo o javnem naročilu »Izvedba gradbeno obrtniških del za vgradnjo gasilskega požarnega dvigala in predelavo požarnih sektorjev na stolpnici Univerzitetnega kliničnega centra Maribor« ter dne 30.10.2015 pod številko JN7671/2015 še popravek slednjega. Obvestilo o javnem naročilu, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku, in njegov popravek sta bila objavljena tudi v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, in sicer dne 2.10.2015 pod številko 2015/S 191-344950 ter dne 4.11.2015 pod številko 2015/S 213-387572.

Na podlagi objave javnega naročila je naročnik prejel 11 pravočasnih ponudb, ki jih je razvrstil glede na merilo najnižje cene in po opravljenem preverjanju popolnosti ugotovil, da so vse neprimerne ter s tem nepopolne, zato je z »Odločitvijo v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016, izločil vse prejete ponudbe.

Ponudnika Strabag, d.o.o., Letališka cesta 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj) in GH Holding d.d., Letališka cesta 27, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj) sta pri naročniku vložila zahtevi za dodatno obrazložitev omenjene odločitve, po prejemu slednjih pa zoper odločitev naročnika o izločitvi vseh ponudb vložila zahtevka za revizijo, in sicer prvi vlagatelj dne 4.5.2016 ter drugi vlagatelj dne 6.5.2016.

Naročnik je zahtevek za revizijo prvega vlagatelja z odločitvijo, št. 4110-11/2015/39 z dne 17.5.2016, zavrnil kot neutemeljen, prav tako je kot neutemeljen z odločitvijo, št. 4110-11/2015/40 z dne 19.5.2016, zavrnil zahtevek za revizijo drugega vlagatelja, nato pa Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskih postopkih.

Državna revizijska komisija je s sklepom, št. 018-089/2016-5 z dne 12.7.2016, obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega in drugega vlagatelja na podlagi prvega odstavka 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP) združila v en revizijski postopek. Po prejemu opredelitve obeh vlagateljev do navedb naročnika je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo prvega vlagatelja (in njegovi zahtevi za povrnitev stroškov postopka) ugodila ter »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016, s katero je naročnik kot nepopolne izločil vse prejete ponudbe, v celoti razveljavila, zahtevek za revizijo drugega vlagatelja (in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka) pa zavrnila.

Po razveljavitvi odločitve o izločitvi vseh ponudb je naročnik znova sprejel odločitev o izločitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/48 z dne 19.8.2016. Iz slednje je razbrati, da je ponovno pregledal in preveril (ne)popolnost prejetih ponudb vseh 10 ponudnikov, razen ponudbe vlagatelja. Zanjo je v obrazložitvi omenjene odločitve navedel, da vztraja pri ugotovitvah iz »Odločitve v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016, in ponudbe ni ponovno pregledal, ker je Državna revizijska s sklepom, št. 018-089/2016-5 z dne 12.7.2016, zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnila kot neutemeljenega in s tem potrdila njegovo odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot nepopolne.

Vlagatelj je zoper omenjeno odločitev naročnika vložil zahtevek za revizijo z dne 6.9.2016. Zatrjuje, da je izpodbijana odločitev nezakonita, saj pomeni kršitev 8., 9., 41., 78., 79. in 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) in neupoštevanje sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-089/2016-5 z dne 12.7.2016. Državna revizijska komisija je namreč v okviru 2. točke omenjenega sklepa razveljavila naročnikovo odločitev o izločitvi vseh ponudb, kot je izhajala iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016, zato sklicevanje nanjo ni mogoče, saj se z razveljavitvijo odločitve pravnomočno odpravijo tudi vsi njeni pravni ter dejanski učinki. Upoštevaje navedeno je izpodbijana odločitev po mnenju vlagatelja v nasprotju z določbami prvega odstavka 80. člena ZJN-2 in prvega odstavka 79. člena ZJN-2, saj ne vsebuje razlogov za izločitev vlagateljeve ponudbe. Odločitev glede na naročnikovo navedbo, da vlagateljeve »ponudbe ni ponovno pregledoval«, pomeni tudi kršitev postopkovnih pravil presoje ponudb, kot jih normirata 41. in 78. člen ZJN-2. Naročnik je bil dolžan ponovno ugotavljati in ugotoviti (ne)popolnost vsake od prispelih ponudb, pri čemer pa glede na dejstvo razveljavitve prvotne odločitve ni bil v ničemer vezan na svoje predhodne ugotovitve. Ker je ponovno pregledal ponudbe vseh preostalih ponudnikov (razen vlagateljeve), je naročnik kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Izpodbijana odločitev tudi ni bila sprejeta na pregleden način in po predpisanem postopku, zaradi česar je naročniku očitati kršitev načela transparentnosti javnega naročanja. V nadaljevanju vlagatelj navaja, da je naročnikova opustitev dolžnosti ponovnega preverjanja ponudb rezultirala v nepravilni oceni (ne)popolnosti njegove ponudbe, za katero zatrjuje, da je popolna, in ponovno navaja razloge, s katerimi izpodbija naročnikovo odločitev o neprimernosti njegove ponudbe, ki so bili podani v razveljavljeni naročnikovi odločitvi o izločitvi vseh ponudb (tj. v »Odločitvi v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016).

Naročnik je zahtevek za revizijo z odločitvijo, št. 4110-11/2015/55 z dne 19.9.2016, zavrnil kot neutemeljen, prav tako je zavrnil tudi zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva. Navaja, da je zapis v zvezi z vlagateljevo ponudbo iz obrazložitve izpodbijane odločitve šteti kot vsebinski zapis o ugotovitvi, da je vlagateljeva ponudba nepopolna, četudi naročnik v odločitvi ni (ponovno) navedel oz. zapisal ugotovitev, iz katerih izhaja njena nepopolnost. Zatrjuje, da je v okviru obravnavanega postopka javnega naročanja vlagateljevo ponudbo pregledal in ugotovitve, ki izkazujejo, da je nepopolna, ker je neprimerna ter jo je zato potrebno izločiti, zapisal v 3. točki obrazložitve odločitve, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016. Njegove ugotovitve v zvezi z vlagateljevo ponudbo so zato vsebinsko opredeljene in poznane. Ker vlagatelj v postopku revizije, v katerem je izpodbijal odločitev o izločitvi vseh ponudb, ni uspel, naročnik ne dvomi o pravilnosti svojih ugotovitev, zato odločitve ni v ničemer spremenil. Dalje navaja, da je pri uresničevanju pravic vlagatelja prišlo do zlorabe, saj skuša vlagatelj v postopku pravnega varstva svojo nepopolno ponudbo prikazati kot popolno. Naročnik zato Državni revizijski komisiji v primeru nadaljevanja vsebinske obravnave zahtevka za revizijo predlaga, naj v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZPVPJN zoper vlagatelja ukrepa z denarno kaznijo. Sumi namreč, da želi vlagatelj svojo ponudbo zgolj zaradi zapisa o ugotovitvah glede njene nepopolnosti v izpodbijani odločitvi neutemeljeno predstaviti kot popolno in javno naročilo neupravičeno pridobiti v izvedbo. V nadaljevanju naročnik navaja razloge, zaradi katerih je vlagateljeva ponudba po njegovi oceni nepopolna.

Vlagatelj se je v skladu s petim odstavkom 29. člena ZPVPJN v pripravljalni vlogi z dne 18.10.2016, ki jo je Državna revizijska komisija prejela dne 20.10.2016, opredelil do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. V pripravljalni vlogi vztraja pri že podanih revizijskih navedbah in dokaznih predlogih tako glede neobrazloženosti naročnikove odločitve o izločitvi njegove ponudbe kot nepopolne kakor tudi glede popolnosti slednje.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja ter naročnika in po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Med strankama revizijskega postopka je spor o tem, ali je naročnik ravnal v skladu s predpisi s področja javnega naročanja, ko je vlagateljevo ponudbo po razveljavitvi odločitve o izločitvi vseh ponudb brez vnovičnega pregleda ponovno izločil iz nadaljnjega postopka oddaje javnega naročila z obrazložitvijo, da glede njene nepopolnosti vztraja pri ugotovitvah iz razveljavljene odločitve o izločitvi vseh ponudb. Vlagatelj namreč zatrjuje, da sklicevanje na razveljavljeno odločitev ter v njej navedene razloge v zvezi z nepopolnostjo njegove ponudbe ni mogoče, zato izpodbijana odločitev, ki jo naročnik utemeljuje zgolj z navajanjem, da vztraja pri ugotovitvah iz razveljavljene odločitve, ne vsebuje razlogov za izločitev njegove ponudbe.

Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) v prvem odstavku 80. člena določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi oziroma spremembi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 in upoštevaje drugi ter tretji odstavek 41. člena ZJN-2 izločiti ponudbe, ki niso popolne. V odločitvi, s katero se ponudnika izloči iz postopka oddaje javnega naročila, mora slednjega opozoriti na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2, vključno z razlogi za izločitev.

Omenjena določba je ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o izločitvi ponudbe posameznega ponudnika, zagotovi slednjemu možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj mu omogoči, da se seznani s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preveri njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odloči, ali jo bo morebiti izpodbijal v postopku pravnega varstva. Da bi torej mogel ponudnik sprejeti odločitev o uveljavljanju pravnega varstva, mora biti v zadostni meri seznanjen s konkretnimi ter jasnimi razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve. Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v več svojih odločitvah (prim. npr. odločitve, št. 018-139/2012, 018-237/2013, 018-234/2015, 018-096/2016 itd.), ni tako nujno, da je obrazložitev vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoj položaj in preverijo, ali je odločitev o (ne)oddaji naročila zakonita ali ne.

V obravnavanem postopku oddaje javnega naročila je naročnik po tem, ko je Državna revizijska komisija v postopku pravnega varstva razveljavila njegovo odločitev o izločitvi vseh ponudb, kot je izhajala iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17, z dne 7.4.2016, ponovno kot neprimerne in s tem nepopolne izločil vse prejete ponudbe, tudi vlagateljevo, pri čemer je znova pregledal ter ugotavljal (ne)popolnost le 10 prejetih od 11 ponudb, torej vseh razen vlagateljeve. Zanjo je naročnik v obrazložitvi izpodbijane odločitve, kot je razvidna iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/48 z dne 19.8.2016, navedel:

»/…/Naročnik ostaja pri ugotovitvah iz Odločitve v postopku javnega naročanja (št. 4110-11/2015/17, z dne 7.4.2016) in ponudbe ni ponovno pregledal, ker je Dkom s sklepom št. 018-089/2016-5, z dne 12.7.2016, zahtevek za revizijo tega ponudnika zavrnila kot neutemeljen in s tem potrdila odločitev naročnika o izločitvi njegove ponudbe kot nepopolne, ker je neprimerna./…/«.

Državna revizijska komisija na podlagi preučitve obrazložitve naročnikove odločitve o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot neprimerne in s tem nepopolne pritrjuje zatrjevanju vlagatelja, da naročnik omenjeno odločitev utemeljuje zgolj s sklicevanjem na ugotovitve oziroma razloge, s katerimi je obrazložil odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe, kot je izhajala iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016, s katerim je postopek javnega naročanja zaključil z izločitvijo vseh ponudb. Ker pa je bila navedena odločitev s sklepom Državne revizijske komisije, št. 018-089/2016-5 z dne 12.7.2016, v celoti razveljavljena, ne ustvarja nobenih pravnih učinkov več. Razveljavljena naročnikova odločitev (v pravnem smislu) namreč ne obstaja več, zato sklicevanje nanjo ni mogoče.

Ko torej naročnik odločitev o nepopolnosti in posledični izločitvi vlagateljeve ponudbe utemeljuje izključno z navedbo o vztrajanju pri razlogih iz odločitve, kot je izhajala iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17 z dne 7.4.2016, se sklicuje na neobstoječo odločitev, ki je bila v celoti (vključno z razlogi zanjo) razveljavljena. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ne more slediti navedbi naročnika, da so njegove ugotovitve glede nepopolnosti vlagateljeve ponudbe poznane in vsebinsko opredeljene, četudi jih v izpodbijani odločitvi ni navedel.

Ker je naročnik odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot nepopolne obrazložil izključno z navedbo o vztrajanju pri razlogih iz razveljavljene odločitve, Državna revizijska komisija zaključuje, da je trditev vlagatelja o neobrazloženosti omenjene odločitve, s tem pa o kršitvi prvega odstavka 80. člena ZJN-2, utemeljena.

Omenjenega zaključka ne more spremeniti niti zatrjevanje naročnika, da vlagatelj v revizijskem postopku, zaključenem s sklepom Državne revizijske komisije, št. 018-089/2016-5 z dne 12.7.2016, ni uspel, zato naročnik ne dvomi o pravilnosti svojih ugotovitev glede nepopolnosti vlagateljeve ponudbe in jih v ničemer ni spreminjal. Dejstvo, da je bil zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnjen, naročnika po razveljavitvi odločitve o izločitvi vseh ponudb (na podlagi zahtevka za revizijo drugega vlagatelja), vključno z vlagateljevo, ne odveže dolžnosti, da svojo (novo) odločitev obrazloži z navedbo jasnih ter konkretnih razlogov (in ne z navedbo o vztrajanju pri razlogih iz razveljavljene odločitve) ter z njimi seznani vlagatelja.

Državna revizijska komisija pripominja še, da je bil po razveljavitvi naročnikove odločitve o izločitvi vseh ponudb, kot je izhajala iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/17, z dne 7.4.2016, postopek vrnjen v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2), v skladu s katerim mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, je naročniku v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb, ko je z namenom oddaje javnega naročila ponovno pregledal in ugotavljal (ne)popolnost 10 prejetih ponudb (z izjemo vlagateljeve), nalagalo, naj ugotovi tudi popolnost vlagateljeve ponudbe in po opravljenem pregledu in dopolnitvi oziroma spremembi v primeru ugotovljene nepopolnosti ponudbo vlagatelja v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 izloči, pri tem pa v odločitvi navede razloge zanjo.

Ker je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o izločitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev v postopku javnega naročanja«, št. 4110-11/2015/48 z dne 19.8.2016, že na podlagi vlagateljeve navedbe o neobrazloženosti odločitve o izločitvi njegove ponudbe, v nadaljevanju ni presojala revizijskih navedb o popolnosti vlagateljeve ponudbe, prav tako pa ni obravnavala naročnikovega predloga o izreku denarne kazni vlagatelju, podanega za primer obravnave revizijskih navedb o popolnosti vlagateljeve ponudbe.

Z razveljavitvijo odločitve o izločitvi vseh ponudb kot nepopolnih se postopek pri naročniku vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (sedma točka prvega odstavka 70. člena ZJN-2). Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v razveljavljenem delu naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje konkretnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-2, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Naročnik mora pri svojem postopanju upoštevati, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ne sme biti razlikovanja (9. člen ZJN-2), sprejeta naročnikova odločitev (bodisi o oddaji bodisi o neoddaji javnega naročila) pa mora biti obrazložena (prvi odstavek 79. člena in prvi odstavek 80. člena ZJN-2).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik v skladu s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso.

Državna revizijska komisija je vlagatelju, čigar zahtevku za revizijo, vloženem po pooblaščeni odvetnici, je ugodila, na podlagi 70. člena ZPVPJN kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:
- priglašenih 3.000 točk za sestavo zahtevka za revizijo (tar. št. 40/1 OT), kar ob vrednosti odvetniške točke v višini 0,459 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) znaša 1.377,00 EUR,
- izdatke v pavšalnem znesku 18,36 EUR (20 točk + 20 točk), izračunanih v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT,
- 22% DDV (pooblaščena odvetnica je zavezanka za plačilo DDV) od omenjenih stroškov, kar skupaj znaša 306,98 EUR, in
- takso za predrevizijski in revizijski postopek v višini 1.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v skupni višini 2.683,98 EUR, ki mu jih je v skladu z drugim in tretjim odstavkom 313. ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN naročnik dolžan povrniti v roku 15 dni od vročitve tega sklepa.

Državna revizijska komisija pa vlagatelju ni priznala priglašenih stroškov odvetniških storitev v zvezi z opredelitvijo do navedb naročnika v pripravljalni vlogi z dne 18.10.2016 po tar. št. 40/2 OT v višini 1.500 točk (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena), saj le-ta v konkretnem primeru ni bila potrebna, posledično pa mu ni priznala niti materialnih stroškov, priglašenih v zvezi z omenjeno pripravljalno vlogo (tretji odstavek 11. člena OT). Navedbe v pripravljalni vlogi vlagatelja namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 8.11.2016

Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetnica Klara Kunovar, Šmartinska 53, 1000 Ljubljana,
- Ministrstvo za zdravje, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve.