018-191/2016 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo

Številka: 018-191/2016-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Nine Velkavrh, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »NAJEM ŠOTOROV ZA POTREBE OSKRBE MIGRANTOV ZA OBODBJE 36 MESECEV«, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj DUOL d.o.o., Kapalniška pot 2, Brezovica pri Ljubljani, ki ga zastopa odvetnica Katarina Benedik, Dalmatinova ulica 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 21. 10. 2016

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 23. 9. 2016 se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

3. Zahteva izbranega ponudnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 24. 5. 2016 sprejel sklep o začetku postopka javnega naročanja, s predmetom »NAJEM ŠOTOROV ZA POTREBE OSKRBE MIGRANTOV ZA OBODBJE 36 MESECEV« (v nadaljevanju: javno naročilo). Obvestilo o javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 18. 7. 2016, pod št. objave JN003872/2016, in v Uradnem listu EU dne 19. 7. 2016, pod št. objave 2016/S 137-247331.

Dne 15. 9. 2016 je naročnik sprejel dokument, št. 430-143/2016-34 »ODLOČITEV O ODDAJI JAVNEGA NAROČILA MORS 134/2016-ODP NAJEM ŠOTOROV ZA POTREBE OSKRBE MIGRANTOV ZA 36 MESECEV« (v nadaljevanju: Odločitev o oddaji naročila). Po preverjanju dopustnosti vseh štirih pravočasnih ponudb je naročnik ugotovil, da noben ponudnik ni predložil vse zahtevane tehnične dokumentacije, zato jih je pozval k dopolnitvi. Po prejemu dopolnitve ponudbe vlagatelja – kot najugodnejšega ponudnika – je ugotovil, da mu ta v skladu z zahtevo iz Priloge 2a Razpisne dokumentacije ni predložil zahtevane specifikacije cene za vsako postavko, kjer (se) navede ceno za vsak element posamezne postavke (v nadaljevanju: specifikacija cene), zato je njegovo ponudbo označil za nedopustno. Potem ko je ugotovil dopustnost ponudbe drugega najugodnejšega ponudnika, Petre d.o.o., Čeplje 51, Vransko (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), je slednjemu javno naročilo tudi oddal.

Vlagatelj je zoper Odločitev o oddaji naročila pravočasno oddal zahtevek za revizijo, ki ga je naročnik prejel dne 26. 9. 2016 (v nadaljevanju: zahtevek za revizijo). Vlagatelj je predlagal, da se mu ugodi tako, da se Odločitev o oddaji naročila razveljavi, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov pravnega varstva. V obrazložitvi zahtevka za revizijo je navedel, da je v skladu z zahtevo iz 5. točke poglavja II. Razpisne dokumentacije, poimenovanega »Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe« (v nadaljevanju: Navodila), izpolnil Prilogi 2 in 2a tako, da je navedel ponudbene cene (posameznih storitev, ločeno po 10 postavkah), pri čemer pa dodatna specifikacija cene kot priloga Priloge 2a v Navodilih ni bila omenjena. Vlagatelj je dalje navedel, da Razpisna dokumentacija vsebuje že vnaprej pripravljene obrazce, kot sta to Prilogi 2 in 2a, ne vsebuje pa priloge o specifikaciji cene, katero bi kot ponudnik moral izpolniti, zato smatra ponudbeno dokumentacijo v tem delu kot pomanjkljivo. Čeprav je v Prilogi 2a bilo povsem na koncu dopisano, da mora obvezno priložiti specifikacijo cene za vsak element posamezne postavke, pa vlagatelju ni bilo znano, kateri elementi naj bi posamezno postavko predstavljali, saj je že izpolnjena priloga 2a predstavljala zelo podrobno in natančno specifikacijo cene, pri čemer pa je od vseh navedenih le cena pod točko 1 tega obrazca (»Najem šotora«) predstavljala podatek za ocenjevanje. Naročnikovo zahtevo po razgrajevanju cen na elemente zato smatra za nejasno in nepotrebno, ker ne vpliva na razvrstitev ponudb, med katerimi je bila njegova najugodnejša, naročniku pa v tej zvezi očita tudi ravnanje v nasprotju z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3). Vlagatelj je dalje navedel, da ga naročnik v skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 ni izrecno pozval k predložitvi specifikacije cene, kot je to storil glede ostalih zahtev v tem dopisu, temveč je v svojem dopisu zgolj ugotovil, da vlagatelj specifikacije cene ni predložil, ni pa tudi zahteval, da mu navedeno v dodatnem roku predloži. Vlagatelj zato meni, da naročnik ni imel pravne podlage za izključitev njegove ponudbe kot nedopustne.
O vloženem zahtevku za revizijo se je izbrani ponudnik izjasnil z vlogo z dne 28. 9. 2016. Navedel je, da vlagatelj v nasprotju z ostalimi ponudniki, ki so naročnikov poziv glede Priloge 2a pravilno razumeli, svoje ponudbe ni ustrezno dopolnil, zato je naročnik njegovo ponudbo upravičeno označil za nedopustno. Izbrani ponudnik je ponujeno ceno vlagatelja ocenil tudi kot neobičajno nizko, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov.
Naročnik je dne 6. 10. 2016 sprejel Odločitev o zahtevku za revizijo, s katero je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil, obenem pa je zavrnil tudi zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva (v nadaljevanju: Odločitev o zahtevku za revizijo). V obrazložitvi Odločitve o zahtevku za revizijo je navedel, da je po pregledu prejetih ponudb vse štiri ponudnike pozval k njihovi dopolnitvi, pri čemer je tri ponudnike pozval k navedbi cen za vsak element posamezne postavke iz razloga, ker k Prilogi 2a niso priložili specifikacije cene. Naročnik je pojasnil, da je v Razpisni dokumentaciji navedel zahteve glede izpolnjevanja Priloge 2 in 2a, jasno in nedvoumno pa je na koncu Priloge 2a navedel tudi zahtevo po predložitvi specifikacije cene za vsako postavko, kjer ponudnik navede ceno za vsak element posamezne postavke. Naročnik je navedeno utemeljil z dejstvom, da se bo naročanje izvajalo glede na potrebe v pogodbenem obdobju 36 mesecev, zato želi kakovostno izvedbo naročila, vlagateljeve navedbe glede nejasnosti in pomanjkljivosti Razpisne dokumentacije pa zavrača tudi iz razloga, ker ta glede zahtevane specifikacije cene preko Portala javnih naročil naročniku ni zastavil vprašanja, s tem pa tudi ni uveljavljal zakonske možnosti za spremembo naročnikovih zahtev. Naročnik je zavrnil vlagateljeve navedbe, da ga v pozivu k dopolnitvi ponudbe ni pozval k predložitvi specifikacije cen, saj je v pozivu izpostavljeno zahtevo jasno navedel, prav tako pa so ostali ponudniki, katerih ponudbe so bile iz istega razloga prvotno nedopustne, naročnikov poziv pravilno razumeli in zahtevano dokumentacijo predložili. Naročnik je zavrnil tudi vlagateljevo stroškovno zahtevo.
Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 6. 10. 2016 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 10. 10. 2016 opredelil do navedb naročnika, pri čemer je vztrajal pri revizijskih navedbah.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ponudbo vlagatelja utemeljeno označil za nedopustno.

Kot revizijski razlog vlagatelj navaja, da so bila določila Razpisne dokumentacije glede predložitve specifikacije cene (priloga 2a) nejasna, prav tako pa naročniku očita, da ga v postopku dopolnjevanja ponudbe ni ustrezno pozval k dopolnitvi ponudbe.

Državna revizijska komisija na podlagi vpogleda v Razpisno dokumentacijo zadevnega javnega naročila ugotavlja, da je naročnik v 5. točki Navodil (»Ponudbena cena«) postavil ponudnikom zahtevo, da morajo obrazec »Priloga 2 – ponudba-cene« in obrazec »Priloga 2a – ponudba-cene« izpolniti tako, da vanju vnesejo vse zahtevane podatke glede ponudbene cene. V točki 3.4 poglavja III. Razpisne dokumentacije, poimenovanega »Navodila o načinu dokazovanja ponudnikove sposobnosti za izvedbo javnega naročila« (v nadaljevanju: Navodila glede dokazovanja sposobnosti), je naročnik v sklopu zahtev glede ekonomsko – finančne sposobnosti dalje določil, da mora ponudnik izpolniti obrazec Ponudba, kjer navede ponudbene cene skladno z Navodili, kot dokazilo pa je bil predvidel izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec »Priloga 2 – ponudba-cene«. Kot del razpisne dokumentacije se na strani 15, 16 in 17 nahajata tudi obrazca »Priloga 2 – ponudba-cene« in »Priloga 2a – ponudba-cene«. Iz obrazca »Priloga 2a – ponudba-cene« izhaja deset postavk, ki so jih ponudniki morali izpolniti glede ponujene cene storitve na posamezno mersko enoto, ločeno z in brez vključenega DDV, ter znesek tega davka, dalje iz navedenega obrazca izhaja podatek o elementih, ki jih mora cena vključevati, ter odzivni čas za vzdrževanje in popravilo šotorov ter opreme, kot tudi odzivni čas za intervencijsko popravilo grelnih naprav. V zadnjem odstavku tega obrazca je naročnik v krepkem tisku in podčrtano določil: »Ponudnik mora obvezno priložiti specifikacijo cene za vsako postavko, kjer navede ceno za vsak element posamezne postavke!«

Državna revizijska komisija dalje ugotavlja (kar med strankama tudi ni sporno), da vlagatelj v svoji ponudbi zahtevane specifikacije cene, kjer bi navedel ceno za vsak element posamezne postavke, ni predložil, kot tudi ni predložil zahtevane dokumentacije glede nekaterih zahtev iz Tehničnih specifikacij (poglavje V. Razpisne dokumentacije), zaradi česar ga je naročnik s pozivom z dne 26. 8. 2016 tudi pozval na dopolnitev ponudbe (vlagatelj je bil pozvan tudi na odpravo dveh računskih napak znotraj Priloge 2a – ponudba-cene). Naročnik je v sedmem odstavku na drugi strani tega poziva navedel da »[…..] je bilo ugotovljeno, da k prilogi 2a (ponudba – cene) niste predložili specifikacije cene za vsako postavko, kjer navedete ceno za vsak element posamezne postavke«.

Kot dalje izhaja iz odstopljene postopkovne dokumentacije (in med strankama ni sporno), je vlagatelj na naročnikov poziv dne 31. 8. 2016 temu po elektronski pošti posredoval dopolnitev ponudbe, v kateri pa se specifikacija cene ni nahajala.

Peti odstavek 89. člena ZJN-3 ureja postopek dopolnjevanja ponudb, pri čemer določa, da če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko naročnik zahteva, da gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, je mogoče objektivno preveriti. Če gospodarski subjekt ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, mora naročnik gospodarski subjekt izključiti.

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila vključil jasno in nedvoumno zahtevo po tem, da ponudniki v svojih ponudbah, kot prilogo obrazcu »Priloga 2a – ponudba-cene«, predložijo tudi specifikacijo cene za vsako postavko ter da v tej specifikaciji navedejo ceno za vsak element posamezne postavke. Iz razpisne dokumentacije je očitno, da je naročnik štel navedeno zahtevo kot posebej pomembno, saj jo je na obrazcu »Priloga 2a – ponudba-cene« celo podčrtal in podal v krepkem tisku. Zgolj dejstvo, da naročnik v Navodilih in v Navodilih glede dokazovanja sposobnosti zahtevane specifikacije cen (postavk) ni omenil, po presoji Državne revizijske komisije v ničemer ne vpliva na jasno zapisano obveznost ponudnikov, da takšno specifikacijo priložijo obrazcu »Priloga 2a – ponudba-cene«. Omenjena navodila so se namreč nanašala na izpolnjevanje že pripravljenih obrazcev, ker za zahtevano specifikacijo poseben obrazec ni bil predviden, pa je iz tega dejstva mogoče zaključiti zgolj, da je naročnik način, kako bodo specifikacijo podali, prepustil ponudnikom.

V kolikor je vlagatelj menil, da je naročnikova zahteva po predložitvi specifikacije nepotrebna, nejasna ipd., je imel s tem v zvezi možnost še pred potekom roka za predložitev ponudb vložiti revizijski zahtevek in uveljavljati njeno nezakonitost. Ker tega ni storil, v tej fazi postopka oddaje javnega naročila (po preteku roka za predložitev ponudb), skladno z določili četrtega odstavka 25. člena ZPVPJN, navajanje s tem povezanih kršitev ni več dopustno, ponudniki pa so morali za to, da bi bilo njihove ponudbe mogoče šteti za dopustne, tudi obravnavano zahtevo izpolniti.

Kot je že bilo navedeno, vlagatelj v svoji ponudbi obravnavane zahteve ni izpolnil, zato ga je naročnik pozval k dopolnitvi ponudbe.

Državna revizijska komisija s tem v zvezi ugotavlja, da ni mogoče slediti vlagatelju v njegovi navedbi o neustreznosti naročnikovega poziva na dopolnitev ponudbe. Kot izhaja iz spisovne dokumentacije naročnika, je ta po pregledu vseh štirih pravočasnih ponudb ugotovil, da zahtevane specifikacije cene niso predložili trije ponudniki. Poleg vlagatelja, je naročnik k predložitvi specifikacije cene pozval še izbranega ponudnika in družbo EXPO BIRO d.o.o., Hoče. S tem v zvezi gre ugotoviti, da je naročnik vse omenjene ponudnike k dopolnitvi ponudbe v obravnavanem delu pozval na enak način - z uporabo enakih povedi, v kateri je bil vsebovan enak opis dejanskega stanja in poziv. Naročnik je tako v vseh omenjenih pozivih k dopolnitvi (tako pa tudi v pozivu vlagatelju) določno zapisal, da »[…..] je bilo ugotovljeno, da« […..] »niste predložili specifikacije cene za vsako postavko, kjer navedete ceno za vsak element posamezne postavke«, pozive pa zaključil z zapisom, da »druge dopolnitve vaše ponudbe niso potrebne«.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da predstavljeni naročnikovi zapisi v pozivu vlagatelju k dopolnitvi ponudbe jasno opredeljujejo pomanjkljivost v vlagateljevi ponudbi (nepredložitev specifikacije cene za vsako postavko, kjer ponudnik navede ceno za vsak element posamezne postavke), iz njih pa nedvoumno izhaja tudi poziv po odpravi te pomanjkljivosti. Stališču vlagatelja o neustreznosti (nejasnosti) naročnikovega poziva k dopolnitvi ponudbe v zvezi z manjkajočo specifikacijo tako ni mogoče slediti.
Kot že navedeno, je med strankama v zadevi nesporno, da vlagatelj kljub naročnikovemu pozivu k dopolnitvi ponudbe zahtevane specifikacije cene (postavk) ni predložil. V posledici tega dejstva je bil naročnik, skladno s petim odstavkom 89. člena ZPVPJN (ki določa, da mora naročnik v primeru, če gospodarski subjekt na poziv ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, gospodarski subjekt izključiti), upravičen in dolžan vlagatelja izključiti iz postopka oddaje javnega naročila.
Ker revizijske navedbe o nezakonitosti takšnega naročnikovega ravnanja niso utemeljene, je Državna revizijska komisija, v skladu z 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Povrnitev stroškov je zahteval tudi izbrani ponudnik.

Državna revizijska komisija je zahtevo izbranega ponudnika za povračilo stroškov zavrnila, saj je ocenila, da v konkretnem primeru njegov prispevek k rešitvi zadeve ni bil bistven in ni pripomogel ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve ter da posledično stroški niso bili potrebni (prvi odstavek 155. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 z nadaljnjimi spremembami), v povezavi s 13. členom ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 21. 10. 2016

predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Odvetnica Katarina Benedik, Dalmatinova ulica 5, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana
- Petre d.o.o., Čeplje 51, 3305 Vransko
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu