018-163/2016 Republika Slovenija, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo

Številka: 018-163/2016-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba študije – program identifikacije tujih investitorjev«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Inštitut za strateške rešitve, Erbežnikova ulica 2, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Zidar Klemenčič, Slovenska cesta 54, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 22.9.2016

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku postopka brez izbire ponudbe«, št. 430-4/2016/14 z dne 25.7.2016.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v znesku 1.740,86 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 18.5.2016 na portalu javnih naročil pod številko JN001458/2016-W01 objavil obvestilo o javnem naročilu »Izvedba študije – program identifikacije tujih investitorjev«, ki ga je v skladu s 47. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15; v nadaljevanju: ZJN-3) oddajal po postopku naročila male vrednosti.

Dne 25.7.2016 je naročnik izdal dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku postopka brez izbire ponudbe«, št. 430-4/2016/14, iz katerega izhaja, da je vse pravočasno prejete ponudbe po izvedenem pregledu ter preverjanju dopustnosti zavrnil kot nedopustne in postopek javnega naročanja zaključil brez izbire najugodnejšega ponudnika.

Vlagatelj je zoper omenjeno odločitev naročnika vložil zahtevek za revizijo z dne 9.8.2016. Zatrjuje, da odločitev o zavrnitvi njegove ponudbe vsebinsko ni obrazložena, marveč temelji na navajanju pavšalnih trditev. S tem, ko je naročnik njegovo ponudbo zavrnil zgolj pavšalno, po mnenju vlagatelja ni kršil le načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3), temveč tudi načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3) ter načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3). V nadaljevanju vlagatelj zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna, in podrobno navaja konkretne razloge, zaradi katerih meni, da je zadostil vsem formalnim pogojem in je njegova ponudba skladna z zahtevami ter potrebami naročnika, kot izhajajo iz razpisne dokumentacije, na koncu pa se osredotoči še na vsebino dispozicije, ki po njegovem prepričanju prav tako ustreza zahtevam ter potrebam naročnika, določenim v razpisni dokumentaciji. Glede na navedeno predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi in odločitev naročnika o zavrnitvi vseh ponudb razveljavi, naročilo pa naj se odda vlagatelju, ki poleg navedenega zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

Naročnik je s sklepom, št. 430-4/2016/20 z dne 16.8.2016, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen in odločil, da stroški postopka niso nastali. Navaja, da je po pregledu ponudbe vlagatelja ugotovil, da je le-ta (poleg tega, da presega zagotovljena sredstva naročnika) vsebinsko nepopolna, saj dispozicija ne vsebuje vseh zahtevanih elementov študije in ne ustreza vsem potrebam ter zahtevam, določenim v razpisni dokumentaciji, zato jo je zavrnil kot nedopustno. Zatrjuje, da je v razpisni dokumentaciji natančno opisal, kaj mora vsebovati dispozicija, v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb pa ni ponovno navajal svojih zahtev. Po mnenju naročnika mora namreč vsak ponudnik sam ugotoviti, ali njegova ponudba ustreza vsem naročnikovim zahtevam. Revizijske navedbe v zvezi z neobrazloženostjo odločitve o zavrnitvi vlagateljeve ponudbe kot nedopustne (kakor tudi trditve o kršitvi načela enakopravne obravnave ponudnikov, načela zagotavljanja konkurence med njimi in načela transparentnosti) so po oceni naročnika neutemeljene. Naročnik bi namreč lahko v odločitvi navedel le, da vlagateljevo ponudbo zavrača zgolj zato, ker presega zagotovljena sredstva, vendar je z namenom večje transparentnosti v obrazložitvi odločitve navedel še vsebinske pomanjkljivosti ponudbe, saj namerava vlagatelja v novem postopku javnega naročanja (tj. v konkurenčnem postopku s pogajanji) povabiti k oddaji ponudbe. Višina zagotovljenih sredstev za posamezno javno naročilo je izključno v domeni naročnika, ki vrednosti naročila oziroma zagotovljenih sredstev ni dolžan objaviti. Četudi mu lahko ponudniki postavijo vprašanja o višini vrednosti naročila, v obravnavanem postopku javnega naročanja ni prejel nobenega vprašanja v zvezi z obrazložitvijo vrednosti naročila oziroma o višini zagotovljenih sredstev. Na podlagi navedenega zahtevku za revizijo po njegovi oceni ni mogoče ugoditi, stroški pa v predrevizijskem postopku niso nastali.

Vlagatelj se je v skladu s petim odstavkom 29. člena ZPVPJN v vlogi, ki jo je Državna revizijska komisija prejela dne 1.9.2016, opredelil do navedb naročnika, podanih v odločitvi o zahtevku za revizijo. Navaja, da naročnik odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ni obrazložil niti v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, zato se poraja vprašanje pravnega standarda, v skladu s katerim je naročnik dolžan (že) v odločitvi o (ne)izbiri najugodnejšega ponudnika pojasniti razloge zanjo oziroma se opredeliti do nedopustnosti posamezne ponudbe. V nadaljevanju vlagatelj vztraja pri navedbah in dokaznih predlogih, ki jih je podal že v zahtevku za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija uvodoma pojasnjuje, da naročnik v skladu z določbami ZJN-3 zaključi postopek oddaje javnega naročila brez izbire, v kolikor ne prejme nobene ponudbe ali prejme samo nedopustne ponudbe, ki jih zavrne in v skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3 navede razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ali pa v kolikor prejme (tudi) dopustne ponudbe, vendar se zaradi različnih razlogov na njegovi strani odloči, da bo v skladu petim odstavkom 90. člena ZJN-3 zavrnil vse ponudbe (ZJN-3 v obeh navedenih primerih govori o »zavrnitvi vseh ponudb«).

Iz vsebine obrazložitve »Odločitve o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku postopka brez izbire ponudbe«, št. 430-4/2016/14 z dne 25.7.2016, nedvoumno izhaja, da je naročnik (kljub navedbi napačne določbe, tj. petega odstavka 90. člena ZJN-3, kot pravni podlagi odločitve) zavrnil vse ponudbe kot nedopustne, ker so bile po njegovi oceni obremenjene z različnimi pomanjkljivostmi.

Med strankama revizijskega postopka je spor o tem, ali je naročnik v obravnavanem postopku javnega naročanja, zaključenem brez izbire najugodnejšega ponudnika, pri sprejemu odločitve o zavrnitvi vseh ponudb kot nedopustnih zadostil standardu obrazloženosti in razloge za oceno o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe (katere pravilnost je med strankama revizijskega postopka prav tako sporna) navedel jasno ter konkretno do te mere, da je bila vlagatelju (v povezavi z omenjeno naročnikovo odločitvijo) zagotovljena možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva.

Slednja se namreč uresničuje tudi skozi določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, v skladu s katero je naročnik dolžan v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila (med drugim) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran.

Omenjena določba, ki (med drugim) odraža načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, je ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti kot enega temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). (Šele) izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da pa bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o (ne)uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.

Četudi zakon ne določa kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o (ne)oddaji javnega naročila, pa je slednje (ob upoštevanju določbe prvega odstavka 79. člena ZJN-2, ki zaradi vsebine, smiselno podobne določbi tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, narekuje uporabo omenjenih kriterijev tudi ob presoji dejanskega stanja po tretjem odstavku 90. člena ZJN-3) skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije (prim. odločitve v zadevah, št. 018-139/2012, 018-237/2013, 018-234/2015, 018-096/2016 itd.) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Čeravno ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podstat naročnikove odločitve.

V obravnavanem postopku javnega naročanja je naročnik v obrazložitvi odločitve o zavrnitvi vlagateljeve ponudbe kot nedopustne navedel, da je njegova »/…/ponudba (dispozicija) vsebinsko neustrezna in nepopolna, saj ne vsebuje vseh zahtevanih elementov študije in ne ustreza vsem potrebam in zahtevam naročnika, določenim v razpisni dokumentaciji, poleg tega pa ponudbena cena presega zagotovljena sredstva naročnika, zato se kot nedopustna zavrne./…/«.

Na podlagi preučitve navedene obrazložitve izpodbijane odločitve Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik s tem, ko je navedel, da je ponudba vlagatelja neustrezna ter nepopolna, saj ne vsebuje vseh zahtevanih elementov študije in ne ustreza vsem potrebam ter zahtevam naročnika, poleg tega pa ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, podal zgolj zaključek svojih ugotovitev, katerega pravna posledica se je odrazila v oceni o nedopustnosti ter posledični zavrnitvi vlagateljeve ponudbe, ni pa navedel konkretnih dejstev oziroma konkretnih okoliščin danega primera, ki so ga vodili k sprejemu omenjenega zaključka. Naročnik je torej v obrazložitvi navedel izključno zaključek ter pravno posledico svojih ugotovitev (tj. vsebinsko neustreznost in nepopolnost ponudbe, ki ne ustreza vsem zahtevam ter potrebam naročnika in se zato kot nedopustna zavrne), ni pa navedel ne abstraktnega pravila (tj. konkretnih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jih je uporabil pri ugotavljanju (ne)dopustnosti vlagateljeve ponudbe), ne ugotovljenega konkretnega dejanskega stanja (tj. konkretnih dejstev), na katerih temelji njegova ocena o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe.

Iz obrazložitve izpodbijane odločitve namreč ni mogoče razbrati, kateri so tisti (konkretni) zahtevani elementi študije, ki jih vlagateljeva ponudba (dispozicija) po oceni naročnika ne vsebuje, prav tako v njej niso konkretizirano navedene potrebe ter zahteve naročnika, ki jih vlagateljeva ponudba v skladu z njegovimi ugotovitvami ne izpolnjuje.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da izpodbijana odločitev ne ustreza standardu obrazloženosti niti v delu, ki se nanaša na zatrjevano preseganje zagotovljenih sredstev naročnika. Slednja namreč predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik zagotovljenega (oziroma predvidenega) za poplačilo obveznosti, ki bodo nastale na podlagi sklenjene pogodbe o izvedbi javnega naročila. Četudi je pritrditi naročnikovi navedbi, da mu določila ZJN-3 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalagajo, vendarle ne gre prezreti, da je naročnik tisti, ki mora zaradi uresničitve načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je, nasprotno, njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku, kar ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka ter natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika. Slednji pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva (ne glede na to, ali je naročnik v postopku javnega naročanja predhodno prejel kakšno vprašanje v zvezi z zagotovljenimi sredstvi ali ne).

Četudi je na ponudniku breme, da pripravi ponudbo v skladu z določbami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, pa je (v nasprotju z naročnikovim prepričanjem) vselej naročnik tisti, ki je ponudbo dolžan pregledati ter se na jasen in konkreten način izreči o njeni dopustnosti.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da je revizijska navedba o neobrazloženosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vlagateljeve ponudbe kot nedopustne utemeljena. Naročnik namreč pri sprejemu izpodbijane odločitve ni zadostil standardu obrazloženosti (omenjene odločitve ni obrazložil niti v odločitvi o zahtevku za revizijo), s čimer je kršil tretji odstavek 90. člena ZJN-3 v povezavi s 6. členom ZJN-3, saj ponudbe vlagatelja zaradi umanjkanja navedbe konkretnih razlogov ni zavrnil na pregleden način.

V posledici navedenega je Državna revizijska komisija na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku postopka brez izbire ponudbe«, št. 430-4/2016/14 z dne 25.7.2016, pri čemer se do revizijskih navedb v zvezi z dopustnostjo vlagateljeve ponudbe ni opredelila, saj slednje ne bi več mogle vplivati na njeno odločitev.

Državna revizijska komisija pa ni mogla slediti revizijski navedbi o kršitvi načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3), saj vlagatelj ob dejstvu, da je naročnik brez ustrezne obrazložitve kot nedopustne zavrnil vse prejete ponudbe, ni navajal dejstev (in ne predlagal dokazov), na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je naročnik na kateri od stopenj postopka javnega naročanja ali glede katerega od elementov ponudnike obravnaval neenakopravno, niti ni zatrjeval, da je naročnik ustvaril okoliščine, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo.

Prav tako vlagatelj ni konkretno pojasnil, katera so po njegovem mnenju tista naročnikova ravnanja, ki jih šteje za kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3).

Poleg omenjenih kršitev je vlagatelj naročniku očital tudi kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, ki pa v prvi vrsti ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa. Le-ta se odraža zlasti v racionalni porabi javnofinančnih sredstev, skladno z drugim odstavkom 6. člena ZPVPJN pa ga varujejo ministrstvo, pristojno za javna naročila, Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence, ter organ, pristojen za preprečevanje korupcije. Že po sami naravi stvari se zato ponudnik v zahtevku za revizijo praviloma ne more uspešno sklicevati na kršitev omenjenega načela, saj se z njim varuje javni interes in ne interes posameznega ponudnika, kar velja tudi za vlagatelja v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila, čigar pavšalni navedbi o kršitvi načela gospodarnosti, učinkovitosti ter uspešnosti Državna revizijska komisija ni mogla pritrditi.

Z razveljavitvijo odločitve o zavrnitvi vseh ponudb kot nedopustnih se postopek pri naročniku vrne v pregled in ocenjevanje ponudb (89. člen ZJN-3). Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v razveljavljenem delu naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje zadevnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Naročnik mora pri svojem postopanju upoštevati, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (prvi odstavek 6. člena ZJN-3). V kolikor se odloči, da javnega naročila ne bo oddal, mora upoštevati zlasti obveznosti, ki mu jih nalagajo določila 90. člena ZJN-3, v vsakem primeru pa mora svojo odločitev o (ne)izbiri najugodnejšega ponudnika ustrezno obrazložiti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik v skladu s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso.

Državna revizijska komisija je glede na navedeno vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN (ob upoštevanju spornega predmeta, ki ga v konkretnem primeru predstavlja ocenjena vrednost javnega naročila v višini 81.967,00 EUR brez DDV oziroma 99.999,74 EUR z DDV) kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:
- 1.300 točk za sestavo zahtevka za revizijo (tar. št. 40/1 Odvetniške tarife, Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT), kar ob vrednosti odvetniške točke v višini 0,459 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) znaša 596,70 EUR,
- izdatke v pavšalnem znesku 10,56 EUR (20 točk + 3 točke), izračunane v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT,
- 22% DDV (pooblaščena odvetniška družba je zavezanka za plačilo DDV) od omenjenih stroškov, kar skupaj znaša 133,60 EUR, in
- takso za predrevizijski ter revizijski postopek v višini 1.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v skupni višini 1.740,86 EUR, ki mu jih je v skladu z drugim in tretjim odstavkom 313. Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN naročnik dolžan povrniti v roku 15 dni od vročitve tega sklepa, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala priglašenih stroškov za opredelitev do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo v višini 650 točk (tar. št. 40/2 OT), saj v konkretnem primeru niso bili potrebni. Navedbe v omenjeni vlogi namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 22.9.2016

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije








Vročiti:
- Odvetniška pisarna Zidar Klemenčič, Slovenska cesta 54, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve.