018-156/2016 RS, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo,

Številka: 018-156/2016-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Mateje Škabar kot predsednice senata, mag. Gregorja Šebenika kot člana senata in Boruta Smrdela kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Redno in izredno servisiranje ter kleparska in ličarska popravila avtomobilov«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Avtoservis Kalan, d. o. o., Jezerska ulica 10, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji, d. o. o., Rozmanova 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika RS, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 15. 9. 2016

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji naročila v sklopu 1 »Redno in izredno servisiranje ter kleparska in ličarska popravila avtomobilov znamke Renault«, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila« št. 430-8/2016-10 z dne 19. 7. 2016.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 842,71 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po postopku oddaje naročila male vrednosti, dne 22. 6. 2016 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN002952/2016-W01. Dne 19. 7. 2016 je naročnik izdal dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila« št. 430-8/2016-10, iz katerega je razvidno, da je predmetno naročilo v sklopu 1 dodelil ponudniku Avtohiša Malgaj, d. o. o., Gabrsko 30b, Trbovlje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz odločitve o oddaji naročila je tudi razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil kot nedopustno, in sicer zato, ker je po prejetih pojasnilih ocenil, da vlagatelj ni ustrezno pojasnil nizke ravni predlaganih cen.

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 5. 8. 2016, vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku vlagatelj navaja, da je predložil ponudbo v sklopu 1 in da je naročnik njegovo ponudbo zavrnil z obrazložitvijo, da je neobičajno nizka. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik s tem kršil Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3), saj naročnikove odločitve sploh ni mogoče preizkusiti, ker je pavšalna in arbitrarna, brez ugotovitev o tem, kakšne so cene na trgu. Naročnik bi moral natančno navesti razloge, zaradi katerih je njegovo ponudbo ocenil kot neobičajno nizko, narediti primerjalno analizo ponudbe vlagatelja in cen ta trgu in pojasniti, zakaj vlagatelj ne more izpolnjevati veljavnih obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava. Naročnik ne razume, da je neobičajno nizka končna ponudba, za katero meni, da je neobičajno nizka glede na cene na trgu ali da v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Naročnik lahko preveri tudi postavke iz ponudbenega predračuna, vendar je ponudbena cena končna cena. Vlagatelj zatrjuje, da je njegova ponudba v 95 % celotnega javnega naročila višja od ponudbe izbranega ponudnika, kar pomeni, da naročnik sploh ni ugotovil, kakšne so prednosti ponudbe izbranega ponudnika. Naročnik je v odločitvi zapisal, da je ponudba vlagatelja neobičajno nizka, saj naj bi vlagatelj pri postavki »zahtevna dela« navedel ceno 1 EUR, kar naj bi predstavljalo neobičajno nizko ceno glede na cene na trgu. Pri tem naročnik sploh ni ugotavljal cen na trgu in tudi ni presojal končne ponudbene cene, temveč je ugotavljal le, ali je neobičajno nizka posamezna postavka znotraj ponudbe, ki pa ni pomembna, saj sodi v domeno poslovne odločitve vlagatelja. Za naročnika sta očitno sporni le postavki za zahtevna in zelo zahtevna dela, pri čemer navaja, da gre v 95 % razpisanih del za manj zahtevna dela, kjer je ponudbena cena vlagatelja 25 EUR brez DDV. Skoraj vsa razpisana dela bo torej vlagatelj izvedel po ceni 25 EUR na uro brez DDV, pri čemer pa je v tem delu vlagateljeva cena višja od cene izbranega ponudnika. Naročnik bi moral obe ponudbi primerjati, v tem primeru pa bi ugotovil, da vlagatelj za manj zahtevna dela, ki predstavljajo 95 % razpisanih del, ponuja višjo ceno kot izbrani ponudnik. Vlagatelj zanika, da bi dal variantno ponudbo, in navaja, da število delovnih ur ter ceno vedno prizna zavarovalnica, to dejstvo pa je vlagatelj upošteval pri oblikovanju ponudbenih cen. Tudi če se primerja cena vlagatelja za manj zahtevna ličarska opravila, ta znaša 31 EUR brez DDV, medtem ko cena izbranega ponudnika znaša 25 EUR. Da je odločitev naročnika absurdna, izhaja tudi iz dejstva, da je izbrani ponudnik dal 19,5 % popust na ceno nadomestnih delov in potrošnega materiala, vlagatelj pa le 15 % popust. Tudi v tej postavki je torej vlagatelj dražji od izbranega ponudnika. Naročnik v obrazložitvi odločitve navaja, da je obseg del nepredvidljiv in da zato ni mogoče sprejeti pojasnila, da bo vlagatelj s ceno 1 EUR na uro za zahtevna in zelo zahtevna dela zmožen izpolnjevati obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3. Če je obseg del nepredvidljiv, naročnik ne more sprejeti zaključka, da vlagatelj ne bo mogel izpolnjevati obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3, pri čemer niti ne navede, katere obveznosti naj bi to bile. Obseg del bi tudi sicer moral biti predvidljiv, navaja vlagatelj, in zaključuje, da se naročnik ni opredelil do tega, kakšna je primerljiva tržna končna ponudbena cena. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 18. 8. 2016 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V sklepu navaja, da je v postopku pregledovanja ponudb ocenil, da je ponudba vlagatelja neobičajno nizka, saj je pri mehaničnih, kleparskih in ličarskih popravilih pri postavkah zahtevna in zelo zahtevna dela navedel ceno 1 EUR za uro brez DDV. Na podlagi naročnikovega poziva je vlagatelj pojasnil, da je treba ponudbo presojati glede na končno ponudbeno ceno in da je kalkulacija cene takšna, da mu omogoča izpolnitev vseh obveznosti. Vlagatelj je tudi pojasnil, da ponudbena cena zagotavlja izvedbo del v skladu s stroko in da bo lahko plačal vse obveznosti, ki izhajajo iz zakona. Kleparska in ličarska popravila plačajo zavarovalnice, ker imajo vsi javni naročniki vozila zavarovana, trg pa naj bi zavarovalnicam obračunaval eno ceno, ki je določena od vsake zavarovalnice posebej. Vlagatelj je še pojasnil, da je cena za manj zahtevna dela glede na trg relativno visoka in da gre v 95 % razpisanih del za manj zahtevna dela. Naročnik navaja, da vlagateljevih pojasnil ni sprejel, saj vlagatelj ni dokazal konkurenčne, ekonomične ali tehnološke prednosti pred drugimi ponudniki. V zvezi s pojasnilom, da bo vlagatelj kleparska in ličarska dela zaračunal vsaki zavarovalnici posebej, naročnik navaja, da ni dopustil variantnih ponudb, ker je obseg del nepredvidljiv, pa tudi ni mogoče sprejeti pojasnila, da bo vlagatelj s ceno 1 EUR na uro izpolnjeval obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3. Naročnik tudi pojasnjuje, da je izvedel analizo trga in ugotovil, da se cene gibljejo med 28 in 35 EUR na uro, nikjer pa ni zasledil, da bi cena na uro znašala 1 EUR. Naročnik ne more sprejeti pojasnila, da bo vlagatelj s ceno 1 EUR na uro za zahtevna in zelo zahtevna dela zmožen izpolnjevati obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3. Po mnenju naročnika je protislovno, da se vlagatelj v zahtevku za revizijo sklicuje na to, da je njegova ponudba v 95 % celotnega naročila višja od izbranega ponudnika, kljub temu pa bi bila ocenjena s trikrat višjim številom točk kot ponudba izbranega ponudnika. Iz tega je razvidno, da je vlagateljeva ponudba sporna in ocenjena kot neobičajno nizka. Naročnik bi v primeru izbire vlagateljeve ponudbe kršil načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj bi v 95 % naročila plačeval višjo ceno za storitve. Naročnik se strinja, da zgolj nizka cena ni prepovedana, vendar pa je vlagateljeva cena za zahtevna in zelo zahtevna dela za 1950 % oz. 2.500 % nižja kot cena izbranega ponudnika. Ker je odločitev o neobičajno nizki ponudbi prepuščena naročnikovi poslovni oceni, se je naročnik odločil, da je ponudba vlagatelja neobičajno nizka. Naročnik navaja, da je vrednost naročila ocenil v skladu z desetim odstavkom 24. člena ZJN-3, ni pa mogel presojati končne ponudbene cene vlagatelja, saj je izračun ocenjene vrednosti temeljil na podlagi skupne dejanske vrednosti zaporednih javnih naročil iste vrste, oddanih v zadnjih 12 mesecih, upoštevaje spremembe količine ali vrednosti, ki bi nastale v 12 mesecih po prvotnem naročilu. Obseg in vrsta del razpisanih storitev sta po sami naravi nepredvidljiva in ju ni mogoče natančno predvideti, zaključuje naročnik.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 22. 8. 2016 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 23. 8. 2016 opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V vlogi se vlagatelj opredeljuje do posameznih naročnikovih trditev in dodatno pojasnjuje revizijske navedbe.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ponudbo izbranega ponudnika pravilno označil kot neobičajno nizko ter jo po izvedenem postopku pojasnjevanja ponudbe ocenil kot nedopustno in jo izločil iz postopka.

Vlagateljeve revizijske navedbe je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je dopustna ponudba tista, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika.

Neobičajno nizka ponudba je kot eden izmed elementov (ne)dopustnosti ponudbe definirana v 86. členu ZJN-3, ki v prvem odstavku določa, da mora naročnik v primeru, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove zahteve ponudba neobičajno nizka glede na cene na trgu ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, preveriti, ali je neobičajno nizka in od ponudnika zahtevati, da pojasni ceno ali stroške v ponudbi. Naročnik mora preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka tudi, če je vrednost ponudbe za več kot 50 odstotkov nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 odstotkov nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe.

Drugi odstavek 86. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik, preden zavrne neobičajno nizko ponudbo, od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na:

- ekonomiko proizvodnega postopka, storitev, ki se zagotavljajo, ali metode gradnje;
- izbrane tehnične rešitve ali izjemno ugodne pogoje, ki so na voljo ponudniku za dobavo blaga, izvajanje storitev ali izvedbo gradenj;
- izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih ponuja ponudnik;
- izpolnjevanje obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3;
- izpolnjevanje zahtev glede podizvajalcev;
- možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč.

V skladu s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 naročnik oceni pojasnila tako, da se posvetuje s ponudnikom. Ponudbo lahko zavrne le, če predložena dokazila zadostno ne pojasnijo nizke ravni predlagane cene ali stroškov, pri čemer se upoštevajo elementi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava), jo mora zavrniti (četrti odstavek 86. člena ZJN-3).

Glede vprašanja presoje neobičajno nizke ponudbe je treba pojasniti, da nizka ponudbena cena sama po sebi ni prepovedana. Pravila javnega naročanja ponudbeno ceno določajo kot pomembno merilo za izbor najugodnejše ponudbe. V interesu naročnika je, da dobi ustrezno blago, storitev ali gradnjo po najugodnejših pogojih, predvsem po čim nižji ceni. Prav konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja, saj zagotovitev te omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), ki naročnika zavezujejo, da z izvedbo javnega naročila zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita. Svobodno določanje cen je ena temeljnih značilnosti konkurence na prostem trgu, kjer praviloma velja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg le sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko, če mu takšna cena zagotavlja obstoj na trgu (prinaša dobiček ali pa vsaj zmanjšuje izgubo). Načelo o svobodnem oblikovanju cene velja tudi za zniževanje cen. Pravni predpisi načeloma ne prepovedujejo, da bi bila prodajna cena nižja kot lastna proizvajalna ali nabavna cena. V praksi je veliko okoliščin, zaradi katerih podjetje prodaja blago ali izvaja storitve oziroma gradnje pod lastno ceno (proizvodno, nabavno oziroma drugo). Načelo svobodnega oblikovanja cen vključuje tudi možnost njihovega diferenciranja (podjetje lahko isti izdelek, storitev oziroma gradnjo ponudi po različnih cenah glede na vrsto kupcev, čas prodaje, območje, količino in druge tržno pomembne okoliščine).

Navedeno pomeni, da je pri vprašanjih oblikovanja ponudbene cene potrebno izhajati iz stališča, da gre za eno od poslovnih odločitev ponudnika na podjetniški ravni, v katero praviloma ni mogoče posegati oziroma je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi. ZJN-3, kot je bilo že zapisano, nizko ceno določa kot element neobičajno nizke ponudbe, ki lahko pri naročniku vzbudi dvom o tem, ali je ponudnik pravilno razumel razpisno dokumentacijo oz. obseg predmeta naročila in posledično ali lahko ob nizki ceni sploh zagotovi izvedbo naročila na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji. V primeru, kadar se pri naročniku zaradi nizke cene pojavi dvom o možnosti izpolnitve naročila oz. kadar so podana v prvem odstavku 86. člena ZJN-3 določena matematična razmerja med ponudbenimi cenami, ima naročnik pravico, da takšno ponudbo oceni kot nedopustno in jo zavrne, vendar šele potem, ko ponudnika pozove k pojasnilom ponudbe in mu s tem omogoči, da svojo ponudbo ustrezno obrazloži, navede podatke in utemelji posamezne elemente ponudbe. Določba 86. člena ZJN-3 je torej primarno namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z nizko ceno in za katero je naročnik ocenil, da je neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, ter jo zato želi zavrniti, zavrne pa jo le v primeru, če na podlagi pridobljenih pojasnil ugotovi, da ponudnik, upoštevajoč ekonomiko poslovanja, izbrane tehnične rešitve, posebne pogoje izvedbe ali izvirnost rešitev, ne more pojasniti nizke cene. Naročnik ponudbo zavrne tudi v primeru, če ponudnik s pojasnili in kalkulacijami ponudbene cene in stroškov ne more izkazati, da bo izpolnil obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava) ali da bo izpolnil obveznosti do svojih podizvajalcev.

Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije, je naročnik za ponudnike pripravil obrazce, ki so jih morali ti izpolniti, podpisati in žigosati ter predložiti v ponudbo. V obrazcu 5 je naročnik pripravil vzorec ponudbenega predračuna, ki je bil sestavljen iz treh tabel. Prva tabela je bila namenjena vpisu cen za mehanična popravila, druga vpisu cen za kleparska popravila, tretja pa vpisu cen za ličarska popravila. V vsaki od navedenih tabel je naročnik predvidel tri stolpce za vpis treh različnih cenovnih postavk, in sicer ceno za manj zahtevna dela, ceno za zahtevna dela ter ceno za zelo zahtevna dela.

Na kašen način bo vrednotil cene za posamezne cenovne postavke iz ponudbenega predračuna, je naročnik določil v 5. poglavju razpisne dokumentacije (Merila za izbor ponudbe), v katerem je kot merilo določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Kot kriterije ekonomsko najugodnejše ponudbe je naročnik določil ceno storitev, ceno nadomestnih delov ter oddaljenost od lokacije naročnika. V okviru kriterija »cena storitev« je bilo predvideno, da lahko ponudniki prejmejo največ 60 točk, in sicer največ 30 točk za ponujene cene mehaničnih popravil, največ 15 točk za ponujene cene kleparskih popravil in največ 15 točk za ponujene cene ličarskih popravil. Točke za posamezne cenovne postavke je naročnik dodeljeval na podlagi matematične formule (količnik cene najnižje ponudbe in cene ocenjevane ponudbe pomnožen z najvišjim številom možnih točk pri posameznem opisu del za posamezno vrsto dela). Najvišje število možnih točk pri posameznem opisu del za posamezno vrsto dela je naročnik določil na način, da je bilo mogoče pri cenah za mehanična popravila pridobiti največ 8 točk za manj zahtevna dela, največ 8 točk za zahtevna dela in največ 14 točk za zelo zahtevna dela. Pri cenah za kleparska in ličarska popravila pa je bilo mogoče pridobiti največ 4 točke za manj zahtevna dela, največ 4 točke za zahtevna dela in največ 7 točk za zelo zahtevna dela.

Iz ponudbe vlagatelja je razvidno, da je v obrazec ponudbenega predračuna za manj zahtevna mehanična popravila vpisal ceno 25 EUR na uro brez DDV, za zahtevna in zelo zahtevna dela pa 1 EUR na uro brez DDV. Za kleparska in ličarska popravila je vlagatelj za manj zahtevna dela ponudil ceno 31 EUR na uro brez DDV, za zahtevna in zelo zahtevna dela pa 1 EUR na uro brez DDV.

Kot je razvidno iz dokumentacije, je naročnik vlagatelja z dopisom z dne 5. 7. 2016 obvestil, da glede na dejstvo, da je za mehanična, kleparska in ličarska popravila pri postavkah za zahtevna in zelo zahtevna dela ponudil ceno 1 EUR na uro brez DDV, ocenjuje, da gre za neobičajno nizko ponudbo. Na podlagi navedenega ga je pozval, naj pisno pojasni in utemelji ceno iz ponudbe, in sicer zlasti z vidika izpolnjevanja obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3.

V skladu z naročnikovim pozivom je vlagatelj v vlogi z dne 13. 7. 2016 pojasnil, da njegova ponudba ni neobičajno nizka, saj je treba presojati končno ponudbeno ceno. Kot je pojasnil vlagatelj, je kalkulacija cene takšna, da mu omogoča izpolnitev vseh obveznosti, kot izhajajo iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3, poleg tega pa ponudbena cena za redno in izredno servisiranje ter kleparska in ličarska popravila znamke Renault v delu mehanična, kleparska ter ličarska dela 1 EUR brez DDV na uro zagotavlja izvedbo del v skladu s stroko in plačilo obveznosti, ki izhajajo iz zakona. Kleparska in ličarska popravila v celoti plačajo zavarovalnice, ker imajo vsi naročniki vozila zavarovana, celotni trg pa obračunava zavarovalnicam eno ceno, ki je določena od vsake zavarovalnice posebej, zaradi česar druge cene vlagatelj niti ni mogel podati. Kot je še pojasnil vlagatelj, je bilo v razpisu zahtevano, da ponudnik poda tri različne delovne ure za mehanične storitve in da gre v 95 % razpisanih del za manj zahtevna dela, kjer pa je vlagatelj ponudil ceno 25 EUR na uro, ki je sprejemljiva in konkurenčna. Ostali dve uri se obračunavata v 5 % obračunanih ur in vlagatelj tako glede na celotno ponudbo s ponudbeno ceno pokriva vse stroške.

Kot je razvidno iz obvestila o oddaji naročila z dne 19. 7. 2016, naročnik vlagateljevih pojasnil ni sprejel, saj po njegovem mnenju ni v ničemer dokazal konkurenčnih, ekonomičnih ali tehnoloških prednosti pred drugimi ponudniki in s tem izjemno nizke cene (1 EUR brez DDV) za zahtevna in zelo zahtevna dela pri mehaničnih, kleparskih in ličarskih popravilih. V zvezi s pojasnilom, da kleparska in ličarska popravila plačajo zavarovalnice, je naročnik navedel, da je variantne ponudbe prepovedal. Ne glede na mnenje vlagatelja, da gre pri 95 % del za manj zahtevna dela, naročnik meni, da sta obseg in vrsta del nepredvidljiva in zato tudi ni mogoče sprejeti pojasnila, da bo vlagatelj s ceno 1 EUR na uro brez DDV za zahtevna in zelo zahtevna dela pri mehaničnih, kleparskih in ličarskih popravilih zmožen izpolnjevati obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3.

Kot je bilo že zapisano, naročnik v primeru, če ugotovi, da je cena ponudnika neobičajno nizka glede na cene na trgu ali če meni, da obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, od ponudnika zahteva podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Pri tem upošteva različne vidike izvedbe naročila, kot so ekonomika proizvodnega postopka, tehnične rešitve in izvirnost ponujene gradnje, blaga ali storitev, ter druge okoliščine, povezane s poslovanjem ponudnika, kot npr. ali izpolnjuje obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, ali izpolnjuje obveznosti do svojih podizvajalcev oz. ali je pridobil državno pomoč. Naročnik mora vse navedene elemente preveriti v sodelovanju s ponudnikom, ponudbo pa lahko zavrne le, če pridobljena pojasnila in dokazila ne pojasnijo nizke ponudbene cene.

Naročnik je oceno o neobičajno nizki vlagateljevi ponudbi utemeljil z obrazložitvijo, da vlagatelj ni dokazal konkurenčnih, ekonomičnih ali tehnoloških prednosti pred drugimi ponudniki in da ni mogoče sprejeti pojasnila, da bo vlagatelj s ceno 1 EUR na uro brez DDV za zahtevna in zelo zahtevna dela pri mehaničnih, kleparskih in ličarskih popravilih zmožen izpolnjevati obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava. Z vlagateljem se je treba strinjati, da je obrazložitev ocene neobičajno nizke ponudbe pavšalna in nekonkretizirana, saj naročnik ni pojasnil, katerih konkretnih obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava naj vlagatelj ne bi izpolnil in na podlagi kakšnih izračunov oz. analiz je naročnik to ugotovil. Naročnik je svojo odločitev utemeljil zgolj na dejstvu, da je vlagatelj za uro zahtevnih in zelo zahtevnih del ponudil ceno 1 EUR, kar je sicer res bistveno nižje od cen, ki so jih ponudili ostali ponudniki, in tudi nesorazmerno glede na ceno, ki jo je vlagatelj ponudil za manj zahtevna dela. Vendar pa naročnik ni upošteval, da je vlagatelj izrazito nizke cene ponudil le v posameznih ponudbenih postavkah, ne pa tudi pri vseh postavkah. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni mogoče spregledati dejstva, da je ponudbeni predračun za vsako izmed posameznih vrst avtomehaničnih del razdeljen na tri postavke (manj zahtevna, zahtevna in zelo zahtevna dela) in da je vlagatelj za manj zahtevna dela ponudil višjo ceno kot izbrani ponudnik. Hkrati tudi ni mogoče spregledati vlagateljevih navedb, da manj zahtevna dela predstavljajo 95 % vseh razpisanih del. Tem navedbam naročnik ne nasprotuje – v odločitvi o oddaji naročila navaja le, da sta obseg in vrsta razpisanih storitev že po sami naravi nepredvidljiva in da deležev posameznih del po zahtevnosti ni mogoče tako natančno predvideti vnaprej. Vendar pa naročnik ob tem sploh ni zatrdil, da manj zahtevna dela dejansko ne bi predstavljala večine vseh razpisanih del. Nasprotno, iz sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, je mogoče ugotoviti, da se strinja z vlagateljevo oceno o 95 odstotnem deležu manj zahtevnih del, saj na podlagi prav tega deleža zatrjuje, da izbira vlagateljeve ponudbe zanj ne bi bila gospodarna, ker bi bili skupni pogodbeni zneski, izplačani vlagatelju, višji kot v primeru, če bi bil izvajalec razpisanih del izbrani ponudnik.

Ob upoštevanju dejstva, da manj zahtevna dela obsegajo pretežen del predmetnega javnega naročila, je treba ugotoviti, da bi vlagatelj, če bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik, na podlagi sklenjene pogodbe z naročnikom prejel višji skupni znesek plačil za razpisane avtomehanične storitve, kot bi jih prejel izbrani ponudnik, saj je vlagateljeva cena za manj zahtevna dela višja od ponujene cene izbranega ponudnika. Naročnik bi torej v primeru sklenjene pogodbe z vlagateljem temu plačal višji skupni pogodbeni znesek, kar izhaja tudi iz naročnikovih (pa tudi vlagateljevih) navedb. Dejstvo, da bi bila skupna pogodbena vrednost v primeru sklenitve pogodbe z vlagateljem višja od tiste v primeru sklenitve pogodbe z izbranim ponudnikom, pa je dejstvo, ki ga je naročnik upošteval le pri obrazložitvi potencialno negospodarne izbire vlagateljeve ponudbe, ne pa tudi pri obrazložitvi izločitve njegove ponudbe kot neobičajno nizke. Naročnikove razlage, da je ponudba vlagatelja neobičajno nizka, ni mogoče sprejeti ob upoštevanju prej navedenega dejstva, in sicer da bi glede na strukturo ponujenih cen in deleža manj zahtevnih del v celotnem naročilu vlagatelj prejel višji skupni pogodbeni znesek kot izbrani ponudnik. Glede na to tudi ni razumljivo, na kakšni podlagi je naročnik ugotovil, da vlagatelj ne bo mogel izpolniti obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava – če za naročnika ni sporno, da bi izbrani ponudnik z nižjim skupnim pogodbenim zneskom izpolnil vse zakonske obveznosti, je nelogično sklepati, da vlagatelj z višjim skupnim pogodbenim zneskom teh obveznosti ne bi mogel izpolniti. Naročnik bi vsekakor moral bodisi izkazati, katerih konkretnih obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava naj vlagatelj ne bi mogel izpolniti in na podlagi kakšnih izračunov je prišel do take ugotovitve, bodisi izkazati, da obstaja nesprejemljivo tveganje neizpolnitve pogodbe. Ob upoštevanju dejstva, da je vlagatelj ponudil ceno 25 EUR na uro brez DDV za manj zahtevna dela, ki predstavljajo pretežni del naročila in da bi potemtakem prejel višji skupni pogodbeni znesek od izbranega ponudnika, ni videti razlogov, da vlagatelj ne bi mogel izpolnjevati pogodbenih obveznosti ali da ne bi izpolnjeval zakonsko določenih obveznosti.

Na tem mestu je treba opozoriti, da se, kot je Državna revizijska komisija zapisala že v več svojih odločitvah (prim. npr. sklep št. 018-309/2013), neobičajno nizka ponudba ne presoja le glede cen posameznih postavk, ampak je ključna končna ponudba oziroma končna ponudbena cena, medtem ko je podrobnejša struktura posameznih postavk (oblikovanje cen teh postavk) znotraj te načeloma stvar poslovne politike posameznega konkurenta na relevantnem trgu. Končna skupna ponudbena cena, podana s strani sodelujočih ponudnikov v posameznem postopku oddaje javnega naročila, je namreč praviloma najbolj resen indikator oziroma pokazatelj trenutnih tržnih razmer na relevantnem trgu, upoštevajoč vse zahteve in pogoje naročnika, ki jih je v zvezi s tem postavil naročnik.

Na podlagi navedenega je zato treba ugotoviti, da naročnik v odločitvi o oddaji naročila ni pojasnil, na podlagi česa je ugotovil, da vlagatelj ni izkazal konkurenčnih, ekonomičnih in tehnoloških prednosti oz. da ne bo mogel izpolniti obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava. Zgolj na podlagi dejstva, da je vlagatelj posamezne cenovne postavke v ponudbenem predračunu ovrednotil izrazito nizko in nesorazmerno, vlagateljeve ponudbe ni mogoče oceniti kot neobičajno nizke in posledično nedopustne, saj je cenovna postavka za manj zahtevna dela določena v takšni višini, da bi vlagatelju glede na prevladujoči delež manj zahtevnih del v celotnem naročilu zagotovila celo višji skupni pogodbeni znesek, kot bi ga naročnik izplačal izbranemu ponudniku.

Ne glede na navedeno pa v predmetnem postopku oddaje javnega naročila tudi ni mogoče spregledati, da se tako naročnik kot tudi vlagatelj zavedata, da bi izbira vlagateljeve ponudbe za naročnika pomenila plačilo višjega pogodbenega zneska kot v primeru izbire ponudbe izbranega ponudnika in da s tega vidika ne bi bila gospodarna, čeprav je vlagateljeva ponudba glede na merila ekonomsko najugodnejša. To seveda nujno pripelje do zaključka, da naročnik meril ni oblikoval na način, ki bi mu zagotovil izbiro dejansko najugodnejše ponudbe, saj pri določanju uteži za posamezne cenovne postavke ni upošteval dejanskega deleža manj zahtevnih, zahtevnih in zelo zahtevnih del v obsegu celotnega naročila. S tem je ponudnikom omogočil, da so z nesorazmerno določitvijo ponudbenih cen dosegli za njih ugodnejše točkovanje, ne glede na dejansko ugodnost njihove ponudbe. Vlagatelj, ki je za manj zahtevna dela ponudil 25 oz. 31 EUR na uro brez DDV, za zahtevna in zelo zahtevna dela pa 1 EUR na uro brez DDV, se je torej, poznavajoč delež posameznih del v obsegu naročila, le prilagodil v razpisni dokumentaciji določenim merilom, njegove ponudbe pa, kot je bilo že navedeno, upoštevajoč skupne ponudbene zneske ni mogoče označiti kot neobičajno nizko. Pod predpostavko, da vlagateljeva ponudba izpolnjuje vse zahteve in pogoje iz razpisne dokumentacije ter ostale elemente iz 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, bi jo moral naročnik zato oceniti kot dopustno ter jo oceniti v skladu z vnaprej določenimi merili. Je pa treba naročnika opozoriti, da ima v skladu s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb možnost, da zavrne vse ponudbe, pri čemer mora o razlogih za takšno odločitev in o morebitnem začetku novega postopka obvestiti vse ponudnike.

Ker naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni izkazal, da je vlagateljevo ponudbo upravičeno označil kot neobičajno nizko in jo kot nedopustno izločil iz postopka, je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji naročila št. 430-8/2016-10 z dne 19. 7. 2016.

Državna revizijska komisija naročniku v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN nalaga, da v primeru, če bo nadaljeval postopek oddaje javnega naročila, pri ocenjevanju vlagateljeve ponudbe upošteva celotni ponudbeni oz. pogodbeni znesek, nato pa sprejme eno izmed odločitev, ki jo določa ZJN-3.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN). Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva.

Ker v konkretni zadevi zaradi neznanih količin (znana je zgolj cena storitve na uro) vrednosti obravnavanega predmeta ni bilo mogoče določiti glede na vrednost ponudbe izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija, ob upoštevanju 4. člena Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT), kot vrednost obravnavanega predmeta upoštevala ocenjeno vrednost javnega naročila z DDV, kot jo je v sklepu o začetku postopka za sklop 1 določil naročnik, tj. znesek v skupni vrednosti 21.289,00 EUR.

Državna revizijska komisija je glede na navedeno vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:

- strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 500,00 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini, ki je skladna s pravnim poukom naročnika, priložil zahtevku za revizijo),
- strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 600 točk (prva točka Tarifne številke 40), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 335,99 EUR,
- izdatke po 11. členu Odvetniške tarife (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1000 točk) v višini 12 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 6,72 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 842,71 EUR. Razliko do priglašenih stroškov za sestavo zahtevka za revizijo je Državna revizijska komisija zavrnila, saj za njeno priznanje ni pravne podlage. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ne priznava priglašenega stroška za sestavo vloge, s katero se je opredelil do navedb naročnika, saj v konkretnem primeru ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena Odvetniške tarife). Navedbe v vlogi, s katero se je vlagatelj opredelil do navedb naročnika, niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve. Naročnik je vlagatelju priznane stroške v višini 842,71 EUR dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, dne 15. 9. 2016
predsednica senata
mag. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije












Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Marovt in partnerji, d. o. o., Rozmanova 12, Ljubljana
- Avtohiša Malgaj, d. o. o., Gabrsko 30b, 1420 Trbovlje
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana
Vložiti:
- v spis zadeve