018-102/2016 Komunala Slovenska Bistrica, d.o.o.

Številka: 018-102/2016-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika kot predsednika senata ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Prevzem blata in strojno čiščenje kanalizacije«, na podlagi zahtevka za revizijo družbe VOC Komunala d.o.o., Cesta Leona Dobrotinška 16, 3230 Šentjur, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Dušan Kecman d.o.o., Vurnikova 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Komunala Slovenska Bistrica, d.o.o., Ulica Pohorskega bataljona 12, 2310 Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: naročnik), dne 5.7.2016

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »Sklep o zavrnitvi ponudb«, št. 490/2016 z dne 11.5.2016.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v znesku 2.702,35 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 16.2.2016 na portalu javnih naročil pod številko objave JN1055/2016 in dne 19.2.2016 v Uradnem listu Evropske unije pod številko objave EU 2016/S 035-056991 objavil obvestilo o javnem naročilu »Prevzem blata in strojno čiščenje kanalizacije«, ki ga je oddajal po odprtem postopku in v njem prejel dve ponudbi.

Naročnik je obe prejeti ponudbi zavrnil z dokumentom »Sklep o zavrnitvi ponudb«, št. 490/2016 z dne 11.5.2016, in ponudnika obvestil, da bo postopek oddaje javnega naročila ponovil pod spremenjenimi pogoji. Navaja, da je po opravljenem pregledu prispelih ponudb ugotovil, da v razpisni dokumentaciji niso bile definirane dodatne storitve, ki so nujno potrebne za izvajanje njegove dejavnosti pri izvajanju gospodarskih javnih služb. Zaradi neuspeha, da bi ustvaril pogoje, ki bi mu omogočali izbor najugodnejšega ponudnika, se je naročnik odločil, da ponudbi obeh ponudnikov v skladu z določbo tretjega odstavka 84. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06; v nadaljevanju: ZJNVETPS) ter skladno z določilom točke 1.19 razpisne dokumentacije (Ustavitev postopka) zavrne.

Vlagatelj je zoper odločitev o zavrnitvi obeh ponudb vložil zahtevek za revizijo z dne 24.5.2016. Zatrjuje, da naročnik ni ravnal v skladu s tretjim odstavkom 84. člena ZJNVETPS in načelom transparentnosti ter enake obravnave ponudnikov, saj v odločitvi ni navedel konkretnih objektivnih razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe. Naročnik namreč ni navedel, katere dodatne storitve, ki so nujno potrebne za izvajanje dejavnosti naročnika, niso bile definirane v razpisni dokumentaciji, in svojih pavšalnih navedb ni z ničimer utemeljil. Izpodbijana odločitev je po mnenju vlagatelju nerazumljiva, saj naročniku v okviru izvajanja gospodarske javne službe v času od objave javnega naročila do sprejema odločitve niso bile dodeljene nobene nove dejavnosti, temveč gre za opravljanje gospodarske javne službe in dejavnosti, ki jih naročnik vseskozi izvaja. Po mnenju vlagatelja je namen naročnika za sprejem izpodbijane odločitve iskati v tem, da javnega naročila ne želi oddati ponudnikom iz skupne ponudbe, katere del je tudi vlagatelj. Zatrjuje, da je naročnik v odločitvi navedel, da bo postopek oddaje javnega naročila ponovil pod spremenjenimi pogoji. Kadar pa razlogi za zavrnitev vseh ponudb niso določno opredeljeni, kasneje ni mogoče oceniti ter preveriti, ali so spremenjene okoliščine tako bistvene in takšne narave, da opravičujejo izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik ali Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi ter razveljavi Sklep o zavrnitvi ponudb, št. 490/2016 z dne 11.5.2016, ter zahteva povrnitev stroškov predrevizijskega in revizijskega postopka, navedenih v priloženem stroškovniku.

Naročnik je z »Odločitvijo o zahtevku za revizijo«, št. 584/16 z dne 30.5.2016, slednjega zavrnil kot neutemeljenega, prav tako je zavrnil zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov postopka pravnega varstva. Zatrjuje, da so razlogi, zaradi katerih je zavrnil obe prejeti ponudbi, v odločitvi navedeni in se nanašajo na dejstvo, da v razpisni dokumentaciji niso bile definirane vse storitve, ki so potrebne za izvedbo zadevnega javnega naročila. Naročnik izpostavlja, da niti zakon niti drugi predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oziroma dopustnost razlogov za zaključek postopka javnega naročanja brez oddaje javnega naročila, le-teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu slednje ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je morebiti ravnal diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno. Naročnik ugotavlja, da vlagatelj revizijskih navedb v zvezi z zatrjevano kršitvijo temeljnih načel enakopravnosti in transparentnosti z ničimer ne dokazuje, prav tako ne predlaga nobenih dokazov za navedbo, da je naročnik izpodbijano odločitev sprejel s ciljem preprečiti oddajo konkretnega javnega naročila vlagatelju, zato zahtevku za revizijo po njegovem mnenju ni mogoče ugoditi.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu in preučitvi navedb vlagatelja ter naročnika je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Med strankama revizijskega postopka je spor o tem, ali je naročnik ravnal v skladu s tretjim odstavkom 84. člena ZJNVETPS in določili razpisne dokumentacije, ko je postopek javnega naročanja (namesto dodelitve javnega naročila vlagatelju kot najugodnejšemu ponudniku) zaključil brez oddaje slednjega. Po zatrjevanju vlagatelja naročnik svoje odločitve ni ustrezno obrazložil oziroma zanjo ni navedel konkretnih objektivnih razlogov, pri čemer namerava postopek javnega naročanja ponoviti pod spremenjenimi pogoji.

ZJNVETPS v tretjem odstavku 84. člena določa, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. V tem primeru mora o zavrnitvi, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 83. člena ZJNVETPS. Kadar izvaja postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4. ali 6. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije.

V skladu z navedeno določbo tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS, ki jo je naročnik v smiselno enaki vsebini povzel v določbi pod točko 1.19 razpisne dokumentacije (Ustavitev postopka), je potrebno razloge, zaradi katerih ni bila izbrana nobena ponudba, navesti v odločitvi o (ne)oddaji naročila oziroma najkasneje v morebitni dodatni obrazložitvi le-te (zahteva po dodatni obrazložitvi je zgolj možnost, ki jo zakon daje na voljo ponudniku, in ne njegova obveznost), s čimer se zagotovi transparentnost (14. člen ZJNVETPS) kot minimum uresničitve načela enake obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS), ter možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

Ni odveč ponovno poudariti v odločitvah že večkrat izpostavljenega stališča Državne revizijske komisije, v skladu s katerim je namen odločitve o oddaji javnega naročila in torej tudi odločitve oziroma obvestila o zavrnitvi vseh ponudb iskati zlasti v seznanitvi ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Državna revizijska komisija je že zapisala (gl. npr. odločitev v zadevi, št. 018-109/2015), da se v tem okviru za obrazložitev ne zahteva, da bi bila vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da je ponudnikom omogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve in preverba zakonitosti slednje, s čimer je na eni strani ponudnikom dana možnost zaščite svojih pravic in pravnih interesov, na drugi strani pa je organu pravnega varstva omogočena presoja zakonitosti takšne odločitve (v kolikor je zahtevana).

Državna revizijska komisija pritrjuje naročnikovi navedbi, da niti ZJNVETPS, drugi predpisi s področja javnega naročanja niti sodna praksa ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oziroma dopustnost naročnikovih razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez njegove oddaje. Vendar neobstoj omenjenih kriterijev ne pomeni, da ni moč presojati zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Naročnik mora namreč v primeru sprejema navedene odločitve postopati v skladu z zahtevami, ki mu jih nalaga določilo tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS, hkrati pa mora zagotoviti, da s sprejemom odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ne ustvarja okoliščin, ki bi pomenile neupravičeno diskriminacijo ali neenakopravno obravnavo ponudnikov. Presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb zato ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč je omejena izključno na preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu le-te ravnal v skladu z določili tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS in temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti, ali je morebiti ravnal diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno. Da bi bilo mogoče v primeru odločitve o zavrnitvi vseh ponudb opraviti takšno presojo, pa je (med drugim) potrebno poznati razloge za njen sprejem.

V skladu s stališčem Državne revizijske komisije (gl. npr. odločitev v zadevi, št. 018-109/2015) je namreč o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov v zvezi z odločitvijo naročnika o zavrnitvi vseh ponudb moč govoriti predvsem v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden zgolj formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi bodisi v neupravičeno boljši bodisi slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

V obravnavani zadevi je naročnik odločitev o zavrnitvi obeh prejetih ponudb oprl na navedbo, da v razpisni dokumentaciji ni definiral dodatnih storitev, ki so nujno potrebne za izvajanje njegove dejavnosti pri izvajanju obveznih gospodarskih javnih služb. Zaradi neuspeha vzpostavitve pogojev, ki bi mu omogočali izbor najugodnejšega ponudnika, se je naročnik po lastnem zatrjevanju odločil zavrniti obe prispeli ponudbi.

Državna revizijska komisija na podlagi navedene obrazložitve izpodbijane odločitve ugotavlja, da naročnik v okviru slednje ni podal določnih in konkretnih razlogov, zaradi katerih v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila ni izbral nobene ponudbe. Ker je torej razlog za sprejem izpodbijane odločitve naveden le nedoločno ter splošno, v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila (slednjega je naročnik že napovedal) tudi ne bo mogoče preveriti, ali so v konkretnem primeru podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj, ki mora biti izpolnjen za izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet (četrti odstavek 84. člena ZJNVETPS).

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da iz »Sklepa o zavrnitvi ponudb«, št. 490/2016 z dne 11.5.2016, ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih naročnik ni izbral nobene ponudbe, v vsebini, zahtevani v skladu s tretjim odstavkom 84. člena ZJNVETPS, zato je zahtevku za revizijo na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN ugodila ter izpodbijano odločitev naročnika razveljavila.

Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka oddaje javnega naročila v delu, ki je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v obravnavanem postopku sprejme katero od odločitev, ki jih predvideva ZJNVETPS, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov postopka pravnega varstva, in sicer 3.000 točk oziroma 1.377,00 EUR za stroške sestave zahtevka za revizijo v okviru stroškov za zastopanje po odvetniku, 27,54 EUR za izdatke po tretjem odstavku 11. člena Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT), vse povečano za 22 %, ter 1.000, EUR za plačilo takse.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik v skladu s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso.

Državna revizijska komisija je vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:
- 3.000 točk za sestavo zahtevka za revizijo (tar. št. 40/1 OT), kar ob vrednosti odvetniške točke v višini 0,459 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) znaša 1.377,00 EUR,
- izdatke v pavšalnem znesku 18,36 EUR (20 točk + 20 točk), izračunanih v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT, na podlagi katerega je zahteva po povrnitvi 9,18 EUR kot razlike do priglašenega zneska 27,54 EUR neutemeljena in jo je bilo potrebno v tem delu zavrniti,
- 22% DDV (pooblaščena odvetniška družba je zavezanka za plačilo DDV) od omenjenih stroškov, kar skupaj znaša 306,99 EUR, in
- takso za predrevizijski in revizijski postopek v višini 1.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v skupni višini 2.702,35 EUR, ki jih je v skladu z drugim in tretjim odstavkom 313. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN naročnik dolžan povrniti vlagatelju v roku 15 dni od vročitve tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 5.7.2016

Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetniška pisarna Dušan Kecman d.o.o., Vurnikova 2, 1000 Ljubljana,
- Komunala Slovenska Bistrica, d.o.o., Ulica Pohorskega bataljona 12, 2310 Slovenska Bistrica,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve.