018-103/2016 Občina Mengeš

Številka: 018-103/2016-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »IZDELAVA CELOSTNE PROMETNE STRATEGIJE OBČINE MENGEŠ«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja PNZ d.o.o., Vojkova cesta 65, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Mengeš, Slovenska cesta 30, Mengeš (v nadaljevanju: naročnik), dne 8. 7. 2016

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo vlagatelja se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila »IZDELAVA CELOSTNE PROMETNE STRATEGIJE OBČINE MENGEŠ«, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »ODLOČITEV O ODDAJI NAROČILA«, št. 371-74/2015, z dne 18. 5. 2016.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 956,48 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 23. 3. 2016 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o naročilu male vrednosti je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 24. 3. 2016, pod št. objave NMV1879/2016.

Naročnik je dne 18. 5. 2016 sprejel dokument »ODLOČITEV O ODDAJI NAROČILA«, št. 371-74/2015, s katerim je javno naročilo oddal ponudniku LOCUS d.o.o., Ljubljanska cesta 76, Domžale (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Odločitev je bila vlagatelju vročena dne 19. 5. 2016.

Vlagatelj je dne 26. 5. 2016 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika nepravilna in neprimerna, naročnik pa bi jo moral kot nepopolno izločiti. Pri tem navaja, da je izbrani ponudnik napačno izpolnil ponudbeno specifikacijo, saj je kot ceno na enoto (»komplet«) za vse postavke navedel vrednost »1«, kot vrednost postavke pa drugačne vrednosti, različne od vrednosti cene na enoto za posamezno postavko. Prav tako naj izbrani ponudnik ne bi dopolnil specifikacije z drugimi opisi, vrednotenji in navedbami, ki jih je zahteval naročnik (npr. ločen opis in vrednotenje faze izdelave komunikacijskega načrta ter faze analize razvojnih dokumentov in strokovnih podlag občine itd.; manjkale naj bi tudi navedbe o potrditvi dejavnosti, ki morajo biti vključene poleg minimalnih smernic/standardov ter opis sodelovanja občine in deležnikov) – teh navedb ni ne v samem obrazcu ponudbene specifikacije ne v drugem, posebej sestavljenem dokumentu, kar pomeni, da ponudba ni bila specificirana na način, ki ga je zahteval naročnik. Napaka se veže na (v ponudbi neizraženo) vrednost določenih storitev oziroma na (v ponudbi neopredeljeno in nepotrjeno) vsebino predmeta naročila. Vlagatelj zatrjuje še, da izbrani ponudnik ni podpisal in žigosal Priloge 1 na za to predvidenem mestu, niti je ni parafiral, prav tako v nasprotju z izrecnimi naročnikovimi zahtevami ni v celoti izpolnil vzorca pogodbe in ga ob podpisu ni datiral, menice pa ni izpolnil s klavzulo »brez protesta«, kakršna je bila zahteva naročnika.

Izbrani ponudnik se je o vloženem zahtevku za revizijo izjasnil z vlogo z dne 7. 6. 2016. Meni, da naročnik od ponudnikov ni zahteval, da kakorkoli razdrobijo in razdelajo cene, zaradi česar je bilo edino možno podati ceno na komplet po posamezni aktivnosti oz. postavki. V takšnem primeru sta ceni v zadnjih dveh stolpcih (stolpec 4 »cena/mersko enoto« in stolpec 5 »cena aktivnosti«) lahko edino enaki, saj gre za ceno za komplet. Zaradi jasnosti in nedvoumnosti ponudbe je bilo v stolpcu 3»Merska enota za določitev cene« navedeno, da cena po posamezni postavki oz. aktivnosti predstavlja ceno na komplet, v stolpcu 4 pa je bila podana merska enota »1«, kot 1 kom, in v zadnjem stolpcu »cena aktivnosti«. Ponudbeni obrazec je bil izpolnjen skladno z naročnikovimi pričakovanji, cene pa so jasno in nedvoumno izražene. V ponudbeni specifikaciji je jasno razvidno, da je vsaka aktivnost ovrednotena kot komplet, da je cena podana za 1 komplet aktivnosti in da je na koncu podana cena celotne aktivnosti. Izbrani ponudnik kot neresnične označuje navedbe vlagatelja, da bi morali kot posebno prilogo na Obrazcu 8 predložiti cene po posamičnih korakih ravnanj ali celo analize cen – kot priloga je bil zahtevan le terminski plan izvajanja. Odsotnost podpisa Priloge 1 v ničemer ne spreminja popolnosti ponudbe, saj je bil izpolnjen, podpisan in žigosan Obrazec 1, kar potrjuje tudi vsebino in soglasje s Prilogo 1. Vzorec pogodbe je izpolnjen in podpisan, datum na pogodbi pa bo naveden šele takrat, ko bo pogodba sklenjena. Naročnik ni zahteval menice z zapisanim tekstom »brez protesta«, ampak menično izjavo, ki mu daje možnost, da podpisano in žigosano menico izpolni s tekstom, ki ga želi in je naveden v menični izjavi.

Naročnik je revizijski zahtevek s sklepom, št. 371/74/2015-9 z dne 13. 6. 2016, zavrnil kot neutemeljen, pri čemer v zvezi z očitki glede specificiranosti ponudbe izbranega ponudnika z obrazložitvijo vsebinsko sledi izjasnitvi izbranega ponudnika. Dodaja, da je iz razloga, ker je vlagatelj (pravilno: izbrani ponudnik) pri merski enoti navedel ceno za komplet, popolnoma nepotrebno in nesmiselno, da v stolpca 4 »cena/mersko enoto« in 5 »cena aktivnosti« navaja enake vrednosti, še več: primerneje in korektneje je, da je pri vsaki aktivnosti podal mersko enoto, količino in ceno aktivnosti. Naročnik še pojasnjuje, da nikjer v razpisni dokumentaciji ni navedel in zahteval, da bi morali ponudniki Prilogo 1 obvezno podpisati – izbrani ponudnik je z izpolnitvijo, podpisom in žigosanjem Obrazca 1 vsebinsko potrdil tudi Prilogo 1, zaradi česar tega ponudnika ni pozival k podpisovanju priloge, saj je smatral, da gre za nebistveno formalno napako (pomanjkljivost), ki na veljavnost ponudbe ne vpliva. Tudi vzorec pogodbe je izbrani ponudnik izpolnil z vsemi potrebnimi elementi, odsotnost datuma pa v ničemer ne vpliva na pravilnost in vsebino izpolnitve. Naročnik zavrača tudi navedbe glede menice in pojasnjuje, da je ponudba izbranega ponudnika vsebovala zahtevano menično izjavo, v kateri je jasno navedeno, da pooblašča naročnika, da menico izpolni s klavzulo »brez protesta« – zahteva v zvezi s to klavzulo se je nanašala na vsebino menične izjave in ne na menico.

Naročnik je z vlogo z dne 14. 6. 2016 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 15. 6. 2016 opredelil do navedb naročnika. Vztraja pri prejšnjih navedbah in prereka vse navedbe naročnika. Trdi, da so morali ponudniki obvezno ločeno opisati in ovrednotiti določno opredeljene posamezne faze, ki spadajo v okvir določene postavke, v 4. stolpec pa vpisati ceno na mersko enoto – zapis količine v tem stolpcu je očitno v nasprotju z navodilom in je ne glede na to tudi nesmiseln. Če je merska enota komplet, razumljen tako, kot ga razlagata naročnik in izbrani ponudnik, je cena na mersko enoto enaka ceni postavke.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je ob predhodnem preizkusu vlagateljevega revizijskega zahtevka za revizijo ugotovila, da vlagatelj ni plačal takse v ustrezni višini (pri tem je vlagatelj sledil naročnikovemu napačnemu pravnemu pouku), zato je vlagatelja dne 23. 6. 2016 pozvala k doplačilu takse. Vlagatelj je dokazilo o doplačilu takse Državni revizijski komisiji posredoval dne 27. 6. 2016.

Med strankama je sporno, ali je naročnik ravnal zakonito s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika obravnaval kot popolno in nato javno naročilo oddal temu ponudniku.

Naročnikovo ravnanje je potrebno presojati z vidika prvega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), ki določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom tega zakona ter upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena tega zakona izločiti ponudbe, ki niso popolne. Popolna ponudba je v skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Neprimerna je tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenih v razpisni dokumentaciji (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Formalno nepopolna ponudba je ponudba, ki je pravočasna in ni popolna ali vsebuje napake v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila in se ne vežejo na tehnične specifikacije predmeta naročanja v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja, zaradi česar jo lahko ponudnik pod pogoji iz tega zakona dopolni ali spremeni. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna (17. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Kot enega od razlogov za nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika vlagatelj navaja, da iz te ponudbe ne izhajajo opisi, opredelitve in ovrednotenja, kakor je bilo zahtevano z določbami razpisne dokumentacije.

Poglavje razpisne dokumentacije »Projektna naloga« za oddajo predmetnega javnega naročila je vsebovalo naslednje zahteve, povezane s predmetom naročila:
»Projektna naloga je priložena razpisu.
- Ponudnik je dolžan ponudbo razgraditi in vrednotiti po vsakem posameznem koraku, ki jih mora predvideti skladno s Smernicami za pripravo celostne prometne strategije.
- Koraki morajo vključevati tudi vse aktivnosti, navedene v razpisu pod minimalnimi standardi za izdelavo CPS.
- Ponudnik mora opredeliti, v katerem koraku je predvideno sodelovanje občine.
- Ponudnik mora opredeliti, v katerih korakih in na kakšen način bo vključeval ostale deležnike v procesu.
- Ponudnik mora pripraviti tudi terminski plan izvajanja posameznih aktivnosti CPS v obliki časovnega grafikona, pri čemer mora ponudnik predvideti časovno izvedbo projekta na način, da bo projekt v celoti zaključen in oddan najkasneje 12 mesecev po podpisu pogodbe.«
Minimalne standarde za izdelavo Celostne prometne strategije je vsebovala Priloga 1 (»VRSTA IN OPIS STORITEV, KI SO PREDMET JAVNEGA NAROČILA«) razpisne dokumentacije: glede na zahteve, ki izhajajo iz tega dokumenta, mora biti celostna prometna strategija izdelana skladno s Smernicami za pripravo Celostne prometne strategije, dokument pa vsebuje tudi navedbo aktivnosti v posameznih fazah postopka, ki jih je za upoštevanje minimalnih standardov potrebno izvesti v procesu priprave celostne prometne strategije. Smernice za pripravo celostne prometne strategije (Trajnostna mobilnost za uspešno prihodnost, Smernice za pripravo Celostne prometne strategije, Ljubljana; Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, 2012), na katere se sklicuje več določil razpisne dokumentacije, do vključno sprejema strategije obsegajo 9 sklopov dejavnosti, pri čemer za vsakega od teh sklopov (z izjemo sklopa H) predvidevajo po več korakov.

Podrobnejše zahteve v zvezi z vsebino opisov in vrednotenjem posameznih faz izhajajo iz besedila Obrazca 8 »PONUDBENA SPECIFIKACIJA«, kjer je za vsako od osmih predvidenih aktivnosti navedeno, kaj mora poleg minimalnih smernic še vsebovati (»faza […] mora poleg minimalnih smernic biti vključeno tudi najmanj […]«, »[…] mora poleg minimalnih smernic vsebovati tudi najmanj […]«), še dodatno pa je za aktivnosti pod zap. št. 1 »POSTAVITEV TEMELJEV« in 2 »ANALIZA STANJA« izrecno določeno, da je potrebno v opisu postavitve temeljev »poleg minimalnih smernic obvezno ločeno opisati in ovrednotiti tudi najmanj fazo izdelave komunikacijskega načrta, fazo analize razvojnih dokumentov in strokovnih podlag občine, fazo izdelave SWOT analize priprave procesa CPS ter fazo opredelitve ključnih deležnikov in njihove koordinacije« (aktivnost pod zap. št. 1), oziroma, da mora »v opisu analize stanja […]poleg minimalnih smernic biti navedena tudi najmanj izdelava možnih alternativnih scenarijev glede na trende« (aktivnost pod zap. št. 2).

Naročnik resda ni opredelil, na kakšen način naj bo ta vsebina predstavljena v ponudbi (npr. kot priloga k ponudbenemu predračunu), vendar pa, upoštevaje opis aktivnosti pod zap. št. 1 in 2 v Obrazcu 8 ter predstavljena določila razpisne dokumentacije iz poglavja »Projektna naloga«, tudi ni mogoče pritrditi naročniku v tem, da razpisna dokumentacija ni vsebovala zahteve po natančnejši opredelitvi oz. razčlenitvi (vsaj nekaterih) faz ali korakov posameznih aktivnosti. Prav tako se ni mogoče strinjati z navedbami naročnika in izbranega ponudnika o tem, da od ponudnikov niti ni bil zahtevan prikaz cen po vsakem posameznem koraku, glede na Smernice za pripravo celostne prometne strategije.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je ponudba izbranega ponudnika glede na navedene zahteve nepopolna, saj vsebuje zgolj izpolnjen Obrazec 8 ter po vsebini ustrezen terminski plan, ne pa tudi preostalih zahtevanih opredelitev in vrednotenj.

V spornem delu ponudbe izbranega ponudnika gre za del ponudbe, ki se nanaša na specifikacije predmeta javnega naročila, zato naročnik v konkretnem primeru nima ustrezne pravne podlage v ZJN-2, da bi izbranega ponudnika pozval na dopolnitev njegove ponudbe. Naknadno določanje konkretne ponudbene vsebine bi lahko tudi pomenilo, da ponudnik spreminja tisti del ponudbe, ki ga ni dovoljeno spremeniti (tretji odstavek 78. člena ZJN-2) in se nanaša na njen ključni del (predmet naročila). Dopustiti, da bi naročnik izbranemu ponudniku smel dovoliti tako ravnanje, bi bilo v konkretnih okoliščinah v nasprotju z načelom transparentnosti (8. člen ZJN-2) in načelom enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2). Po prejemu morebitne dopolnitve ponudbe oz. pojasnila izbranega ponudnika namreč ne bi bilo mogoče ustrezno preveriti, ali je izbrani ponudnik že pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb, dejansko ponujal izvedbo storitve na način, kot bi ga navedel oz. opredelil po poteku roka za prejem ponudb. Pri vsem doslej navedenem pa kot temeljnega ne gre prezreti niti dejstva, da je nastali položaj zgolj posledica neizpolnitve dolžnosti skrbnega ravnanja izbranega ponudnika pri pripravi svoje ponudbe, ki ga (kot razumno obveščenega in povprečno skrbnega ponudnika) zavezuje tako kot vse ostale ponudnike.

Vlagatelj kot problematično izpostavlja še napako v ponudbeni specifikaciji (Obrazec 8) izbranega ponudnika, kjer je nesporno, da je izbrani ponudnik za vseh osem navedenih aktivnosti kot mersko enoto v 3. stolpec tabele vpisal »kpl« (komplet). Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da je izbrani ponudnik kot ceno na enoto za vsako od aktivnosti v 4. stolpec vpisal »1«, kot ceno vsake posamezne aktivnosti v 5. stolpec pa vrednosti, ki niso skladne z navedenimi cenami na mersko enoto »kpl«.

Neodvisno od vprašanja, ali ponudba izbranega ponudnika zaradi predstavljene neskladnosti v ponudbenem predračunu sploh ustreza definiciji formalno nepopolne ponudbe, oziroma, ali opisana izpolnitev ponudbene specifikacije predstavlja očitno računsko napako, na podlagi česar bi naročnik bodisi skladno s prvim odstavkom 78. člena ZJN-2 zahteval od ponudnika dopolnitev ali spremembo ponudbe v delu, v katerem ni popolna, bodisi skladno s četrtim odstavkom ob pisnem soglasju ponudnika popravil očitno računsko napako, pa Državna revizijska komisija opozarja, da skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 (v povezavi z uvodno povedjo istega odstavka) ponudnik ne sme dopolnjevati ali spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril, niti tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja (3. alineja tretjega odstavka 78. člena ZJN-2, v povezavi z uvodno povedjo istega odstavka). Skladno s četrtim odstavkom 78. člena ZJN-2 sme sicer, ne glede na tretji odstavek 78. člena ZJN-2, izključno naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb, vendar se pri tem količina in cena na enoto ne smeta spreminjati.

Ob opisanem dejanskemu stanju Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v konkretnem primeru z izbiro ponudbe izbranega ponudnika ravnal v nasprotju z lastnimi zahtevami iz razpisne dokumentacije in v nasprotju s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2. V posledici navedenega je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN ugodila in je razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji naročila.

Ker je Državna revizijska komisija že na podlagi obravnave predstavljenih revizijskih navedb ugotovila nezakonitost naročnikove odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila in je to razveljavila, preostalih revizijskih navedb vlagatelja, podanih v smeri izkazovanja nepopolnosti ponudbe izbranega ponudnika, ni meritorno obravnavala – obravnava teh navedb na sprejeto odločitev oziroma na vlagateljev položaj v postopku namreč ne bi mogla v ničemer vplivati, vlagatelj pa za njihovo obravnavo tako ne izkazuje pravnega interesa.

Z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila se postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (7. točka prvega odstavka 70. člena ZJN-2, v povezavi z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), zato Državna revizijska komisija naročnika z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen in na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da sprejme eno izmed odločitev, ki jih dopušča ZJN-2, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva v višini plačane takse. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, mora naročnik vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Državna revizijska komisija je na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potrebne priznala priglašene stroške za takso v višini 956,48 EUR.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 8. 7. 2016



Predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
- PNZ d.o.o., Vojkova cesta 65, 1000 Ljubljana
- Občina Mengeš, Slovenska cesta 30, 1234 Mengeš
- LOCUS d.o.o., Ljubljanska cesta 76, 1230 Domžale
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.