018-084/2016 Elektro Celje, d.d.

Številka: 018-084/2016-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »STENSKI PRIKAZOVALNIKI«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj RAP - ING d.o.o., Dunajska cesta 51, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Fabiani, Petrovič, Jeraj, Rejc d.o.o., Bleiweisova cesta 30, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ELEKTRO CELJE, d.d., Vrunčeva ulica 2A, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 15. 6. 2016

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 18. 11. 2015 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Javno naročilo male vrednosti je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 7. 12. 2015, pod št. objave NMV7814/2015.

Naročnik je dne 11. 1. 2016 sprejel dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila«, s katerim je javno naročilo oddal ponudniku EXOR ETI d.o.o., Stegne 7, Ljubljana. Zoper navedeno odločitev je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, ki mu je Državna revizijska komisija ugodila in s sklepom, št. 018-020/2016-5, z dne 14. 3. 2016 razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila.

Naročnik je dne 20. 4. 2016 sprejel dokument »ODLOČITEV«, s katero je oba sodelujoča ponudnika obvestil, da je zavrnil vse ponudbe in da bo ponovno izvedel postopek javnega naročila. V obrazložitvi odločitve je navedel, da je pri ponovnem pregledu ponudb ugotovil, da za predmetno javno naročilo ni predvidel in opredelil potrebe in zahtev glede vzdrževanja opreme (tega stroška ni upošteval niti v okviru ocenjene vrednosti za predmetno naročilo), pogojev oz. zahtev glede energetske učinkovitosti opreme v zvezi s porabo električne energije v različnih načinih delovanja (npr. stanje pripravljenosti, stanje delovanja), da je nejasno oz. ne zadosti opredeljeno zapisal zahtevo glede grafičnega krmilnika in programske opreme, pravočasno oddanim ponudbam za predmetno javno naročilo in danim finančnim zavarovanjem za resnost ponudbe pa je potekla veljavnost. Naročnikova odločitev je bila vlagatelju vročena dne 26. 4. 2016.

Vlagatelj je dne 5. 5. 2016 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev odločitve naročnika o zavrnitvi vseh ponudb ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da je izpodbijana odločitev o zavrnitvi vseh ponudb nezakonita, saj naj bi jo naročnik sprejel zgolj z namenom, da se vlagatelja (kot edinega s popolno ponudbo) neupravičeno izloči iz predmetnega postopka javnega naročila, razlogi za zavrnitev vseh ponudb pa so formalni in navidezni. Vlagatelj meni, da naročnik ni navedel, v čem točno se kaže bistvenost zatrjevanih »pomanjkljivosti« postopka – naročnik je zgolj navedel, katere elemente je pozabil dodati v razpisni dokumentaciji, pri čemer ob izdaji prejšnje odločitve o oddaji naročila takih pomanjkljivosti ni ugotovil. V nadaljevanju vlagatelj tudi konkretizirano nasprotuje utemeljenosti vsakega od posameznih razlogov, kot jih je naročnik navedel v izpodbijani odločitvi, pri čemer meni, sklicujoč se na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-109/2015, da bi moral naročnik biti seznanjen s strogimi pravili o razlogih, ki opravičujejo zavrnitev vseh ponudb.

Naročnik je zahtevek za revizijo s sklepom z dne 17. 5. 2016 zavrnil kot neutemeljen. Meni, da v odločitvi navedeni razlogi pomenijo bistveno spremenjene okoliščine, ki jih ni mogoče sanirati v obstoječem javnem naročilu. Pripominja, da v primeru nove razpisne dokumentacije ne gre zgolj za spremembe »malenkostnega pogoja«, temveč za več očitnih obsežnih sprememb, kot so vzdrževanje, energetska učinkovitost in odprava nejasnosti v predmetni razpisni dokumentaciji. Kot pavšalne označuje navedbe vlagatelja o diskriminatorni in neenakopravni obravnavi ponudnikov. V nadaljevanju naročnik odgovarja na navedbe vlagatelja glede posameznih razlogov, ki so narekovali sprejetje izpodbijane odločitve, in se sklicuje na prakso Sodišča Evropske unije ter Državne revizijske komisije.

Naročnik je z vlogo z dne 18. 5. 2016 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku, po pozivu Državne revizijske komisije pa z vlogo z dne 1. 6. 2016 tudi dokazilo o vročitvi odločitve o zahtevku za revizijo vlagatelju in vlagateljevo opredelitev do navedb naročnika z dne 23. 5. 2016, s katero Državna revizijska komisija pred tem ni razpolagala. Naročnik pri tem navaja, da je vlagatelj v opredelitvi do navedb nedovoljeno navajal nova dejstva oziroma dokaze.

Vlagatelj v vlogi z dne 23. 5. 2016 vztraja pri svojih navedbah iz zahtevka za revizijo in dodaja, da je razlaga naročnika glede neopredeljenih zahtev energetske učinkovitosti naprav v različnih načinih delovanja (stanje pripravljenosti, stanje delovanja) zavajajoča, saj predmet javnega naročila ne bo nikoli v stanju pripravljenosti, ampak bo deloval »24/7«. Vlagatelj še navaja, da ni nikoli oporekal pravici naročnika izločiti vse ponudbe, ampak že ves čas zatrjuje, da je naročnik ravnal diskriminatorno in zgolj formalno navedel neke razloge, zaradi katerih bi naj bil upravičen zavrniti vse ponudbe, dejansko pa si želi zgolj razpisati nov postopek in kot izbranega ponudnika določiti drugega sodelujočega ponudnika. Naročnik z nobeno odločitvijo ni ugotovil, da bi naj vlagatelj ostal edini ponudnik, ampak je zgolj zavrnil vse ponudbe – tako naj bi bilo jasno, da je naročnik neenakopravno obravnaval vlagatelja nasproti drugemu ponudniku, saj je celo naročniku jasno, da v predmetnem postopku zgolj vlagatelj izpolnjuje vse zahtevane pogoje in bi moral biti izbran kot izbrani ponudnik.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Spor med vlagateljem in naročnikom je v tem, ali je naročnik upravičeno zaključil postopek javnega naročanja brez oddaje javnega naročila ali pa bi moral javno naročilo oddati vlagatelju.

Skladno z določbo tretjega odstavka 84. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJNVETPS) lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 83. člena tega zakona. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4. ali 6. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Naročnik razloge, s katerimi utemeljuje svojo odločitev o (ne)oddaji naročila, navede v odločitvi (obvestilu) o (ne)oddaji naročila oziroma najkasneje v morebitni dodatni obrazložitvi te odločitve (prvi in tretji odstavek 83. člena ZJNVETPS, ob upoštevanju 95.b člena ZJNVETPS), s čimer zagotovi transparentnost (14. člen ZJNVETPS), ki je minimum zagotavljanja enake obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS), in možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

Državna revizijska komisija dodaja, da je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (npr. v zadevah 018-450/2011, 018-13/2012, 018-371/2013, 018-109/2014 itd.), opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer sodba zadeve številka C-27/98, Metalmeccanica Fracasso SpA, z dne 16. 9. 1999, točki 23 in 25, pa tudi sodba zadeve številka C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, z dne 16. 10. 2003, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja razen dolžnosti obveščanja ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (glej na primer sodbo zadeve številka C 92/00, Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs - GmbH (HI), z dne 18. 6. 2002, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (že omenjena sodba zadeve številka C-244/02, točka 36).

Ne ZJNVETPS ne drugi predpisi torej ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oz. dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da kot neskladne s predpisi o javnem naročanju ni mogoče opredeliti nobene utemeljene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju – predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal diskriminatorno, oziroma, ali je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Ker torej v revizijskem postopku presoja vsebine razlogov za zavrnitev vseh ponudb (kolikor ne gre za domnevne kršitve predstavljenih določil ZJNVETPS ali temeljnih načel javnega naročanja oziroma evropskega prava) ni mogoča, se Državna revizijska komisija v konkretnem primeru ni spuščala v vsebinsko presojo revizijskih očitkov, s katerimi vlagatelj izpodbija utemeljenost vsebinskih razlogov za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, ampak je presodila le revizijske očitke v obsegu dolžnih formalnih ravnanja naročnika in zatrjevanih kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov ter načela transparentnosti javnega naročanja. Vlagatelj v zahtevku za revizijo namreč zatrjuje, da je odločitev naročnika v celoti nezakonita in očitno prirejena za to, da se javno naročilo ne dodeli vlagatelju. Zatrjevanje vlagatelja gre (v navezavi na preostalo vsebino zahtevka za revizijo) razumeti na način, da vlagatelj z njim naročniku očita, da je v obvestilu o zavrnitvi vseh ponudb navedel navidezen razlog za zavrnitev vseh ponudb.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik sledil formalnim ravnanjem, določenim v ZJNVETPS, saj je navedel in obrazložil razloge, ki po njegovem utemeljujejo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku predmetnega javnega naročila, predvsem v delu, ki se nanaša na neustrezen obseg in opis predmeta naročila glede vzdrževanja opreme. V tem smislu obravnavana zadeva ni primerljiva z zadevo, v kateri je Državna revizijska komisija odločila s sklepom št. 018-109/2015-5, na katero se sklicuje vlagatelj. Državna revizijska komisija je v navedeni zadevi tedanjemu vlagatelju ugodila in razveljavila odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, ker je ugotovila, da iz obrazložitve izpodbijane odločitve sploh ni bilo mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih naročnik ni izbral nobene ponudbe, v vsebini, kot jih zahteva tretji odstavek 84. člena ZJNVETPS. Ker je torej po oceni Državne revizijske komisije naročnik v konkretnem primeru dovolj jasno in obrazloženo navedel razloge za zavrnitev vseh ponudb, naročniku v tem smislu ni mogoče očitati kršitve dolžnih formalnih ravnanj po tretjem odstavku 84. člena ZJNVETPS, oziroma kršitve načela transparentnosti javnega naročanja iz 14. člena ZJNVETPS, s tem povezane revizijske očitke pa je potrebno zavrniti kot neutemeljene. Tudi dejstvo, da vlagatelj v zahtevku za revizijo natančneje opredeljuje in nasprotuje vsem tem razlogom, kaže na to, da so bili razlogi obrazloženi in je bilo vlagatelju omogočeno, da njihovo upravičenost v smislu enakopravne obravnave in transparentnosti preveri v revizijskem postopku.

V zvezi s samo vsebino razlogov, ki so glede na naročnikove navedbe narekovali zavrnitev vseh ponudb, je Državna revizijska komisija lahko preverila zgolj, ali so naročnikove utemeljitve neresnične. Pri tem je mogoče ugotoviti, da med strankama niti ni sporno, da naročnik v razpisni dokumentaciji tega postopka oddaje javnega naročila res ni predvidel vzdrževanja opreme in kakršnihkoli s tem povezanih opredelitev (npr. obsega in obdobja trajanja vzdrževanja), čeprav sistem stenskih prikazovalnikov, ki deluje neprestano, potrebuje redno vzdrževanje, ter da naročnik ni opredelil zahtev glede energetske učinkovitosti opreme. Pri tem zato ne more biti bistveno, da je vlagatelj – kljub temu, da to ni bilo zahtevano – vseeno ponudil vzdrževanje naprav v dvoletnem obdobje ter (kot navaja) energetsko najučinkovitejše mogoče komponente za sistem stenskih prikazovalnikov.

Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Odločitev naročnika za zavrnitev vseh prejetih ponudb v konkretni zadevi temelji (med drugim) na enotnem razlogu, da je razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na predmet, pripravljena na neustrezen način, ki naročniku ne omogoča oddaje javnega naročila na način, da bi lahko uresničil namen, zaradi katerega naroča blago s predmetnim postopkom, zato po oceni Državne revizijske komisije odločitev naročnika ni povzročila razlikovanja med ponudnikoma. Če se je naročnik v konkretnem primeru odločil, da za razpisano opremo potrebuje tudi njeno vzdrževanje (čeprav je to ugotovil šele pri vnovičnem pregledovanju ponudb), mu Državna revizijska komisija takšne odločitve ne more prepovedati. Identifikacija potreb je namreč v domeni naročnika in ne v domeni ponudnikov ali Državne revizijske komisije, pri čemer predstavlja oblikovanje samega predmeta javnega naročila zrcalno sliko naročnikovih zahtev, ki izhajajo iz potreb njegovega poslovanja ter so povezane z odgovornostjo za njegovo delovno področje.

Vlagatelja sta v primerljivem položaju, saj nobenemu ni bila dostopna razpisna dokumentacija, ki bi pravilno odražala zahteve naročnika oz. na podlagi katere bi naročnik lahko uresničil namen tega naročila, zaradi česar sta bila z zavrnitvijo ponudb oba ponudnika enako obravnavana. Državna revizijska komisija zato ne more slediti navedbam vlagatelja v tem, da je naročnik z odločitvijo o zavrnitvi obeh ponudb ravnal nezakonito, čeprav naj bi bila ponudba vlagatelja popolna, ponudba ponudnika EXOR ETI d.o.o. pa nepopolna. Naročnik se z izpodbijano odločitvijo ni opredelil do (ne)popolnosti ponudb, ampak je obe zavrnil zaradi neustrezno pripravljene razpisne dokumentacije, torej iz razloga, ki ga je povzročil sam. Priprava jasne in nedvoumne razpisne dokumentacije, s katero naročnik opredeli predmet javnega naročanja in pogoje postopka, je v sferi naročnika, zato je na naročniku presoja, ali lahko na podlagi razpisne dokumentacije odda javno naročila ali pa zaključi postopek brez oddaje javnega naročila. Naročnik ni zavezan slediti vlagateljevi interpretaciji razpisne dokumentacije, na podlagi katere bi naročnik ocenil vlagateljevo ponudbo kot (edino) popolno in mu oddal javno naročilo.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo še navaja, da je Državna revizijska komisija že odločila v zvezi z določbo razpisne dokumentacije, da »[p]oleg stenskih prikazovalnikov naročilo zajema tudi kompatibilno in profesionalno rešitev grafičnega krmilnika ter pripadajočo namensko programsko opremo s strani proizvajalca modulov video stene za upravljanje celotne video stene« (OBR-11, str. 41), zato naj bi bilo naročnikovo videnje te zahteve kot nezadostno opredeljene in nejasne absurdno in nerazumljivo. Po mnenju vlagatelja je preprosta izognitev zavezujočim sklepom Državne revizijske komisije protizakonita in ne onemogoča pravnega varstva ponudnikom, ki so pravilno razumeli citirano zahtevo naročnika. Državna revizijska komisija ugotavlja, da se navedbe vlagatelja nanašajo na odločitev št. 018-020/2016-5 z dne 14. 3. 2016, pri čemer pojasnjuje, da je bilo tedaj obravnavano vprašanje, ali ponudba izbranega ponudnika izpolnjuje izpostavljeno zahtevo naročnika – drugače povedano, šlo je le za interpretacijo zahteve v zvezi s konkretno ponudbo tedanjega izbranega ponudnika v smislu primernosti ponudbe – ni pa v navedeni zadevi Državna revizijska komisija presojala zakonitosti zahteve naročnika kot take. Ob upoštevanju navedenega ter dejstva, da se sedaj izpodbijana odločitev ne nanaša na popolnost predloženih ponudb, tako ni mogoče pritrditi vlagatelju v tem, da se naročnik izogiba zavezujočim sklepom Državne revizijske komisije ali onemogoča pravno varstvo ponudnikom.

Ne glede na morebitno utemeljenost vlagateljevih navedb o tem, da potek rokov za veljavnost ponudb in za veljavnost finančnih zavarovanj ne more predstavljati razloga za zavrnitev vseh ponudb, pa že na podlagi do sedaj obravnavanih razlogov za zavrnitev vseh ponudb Državna revizijska komisija zaključuje, da ni izkazana nezakonitost naročnikovih ravnanj pri izdaji izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Državna revizijska komisija je zato vlagateljev zahtevek za revizijo, na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo uveljavlja povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 15. 6. 2016


Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
Predsednik Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Odvetniška pisarna Fabiani, Petrovič, Jeraj, Rejc d.o.o., Bleiweisova cesta 30, 1000 Ljubljana
- ELEKTRO CELJE, d.d., Vrunčeva ulica 2A, 3000 Celje
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.