018-075/2016 Občina Ribnica na Pohorju

Številka: 018-075/2016-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter mag. Mateje Škabar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Vzdrževanje lokalnih cest in javnih poti v Občini Ribnica na Pohorju« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Marald - Marsel d.o.o., Hmelina 4, Radlje ob Dravi (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Občina Ribnica na Pohorju, Ribnica na Pohorju 1, Ribnica na Pohorju (v nadaljevanju: naročnik), dne 26.5.2016

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva izbranega ponudnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 10.03.2016 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave NMV 1446/2016. Naročnik je dne 11.04.2016 sprejel Odločitev o oddaji naročila male vrednosti št. 430-0023/2016-28, s katero je javno naročilo oddal v izvedbo ponudniku Kostmann d.o.o., Glavni trg 29, Slovenj Gradec (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve je razvidno, da je ena izmed petih prejetih ponudb nepopolna, ostale ponudbe pa so popolne. Ob upoštevanju edinega merila za izbiro ponudbe (najnižja cena) je bila izbrana najugodnejša popolna ponudba izbranega ponudnika (vlagateljeva ponudba se je uvrstila na tretje mesto).

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 20.04.2016 vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika razveljavi. Vlagatelj zatrjuje, da sta ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika nepopolni in bi morali biti izločeni iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Ponudbi sta nepopolni iz razloga, ker nobeden izmed obeh ponudnikov ni navedel podizvajalcev, s katerimi bosta izvedla razpisano javno naročilo. Občina Ribnica na Pohorju je oddaljena od obeh ponudnikov, zato je pluženje in posipavanje (na nadmorski višini 650 m) možno izvesti zgolj s podizvajalci, saj znaša reakcijski čas za pričetek teh del največ 15 minut. Vlagatelj tudi zatrjuje, da je izbrani ponudnik za nekatere postavke ponudbenega predračuna (2, 3, 5, 9, 11, 12, 14, 19, 21, 22, 23, 24, 24, 26, 35, 36, 37 in 40 ) ponudil neobičajno nizke cene.

Izbrani ponudnik se je z vlogo, z dne 26.04.2016, vloženo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZPVPJN, izjasnil o revizijskih navedbah vlagatelja. Navaja, da iz razpisnih pogojev ne izhaja, da bi moral ponudnik razpisana dela opraviti s podizvajalci. Organizacija dela je v pristojnosti ponudnikov, ponudba pa mora zadostiti razpisnim pogojem. Ali bo posamezen ponudnik dela opravil s podizvajalci ali ne, je njegova poslovna odločitev, zagotoviti pa mora, da bo delo opravljeno v skladu z razpisnimi pogoji. Izbrani ponudnik zatrjuje, da ima vse pogoje, da razpisana dela opravi sam. V razpisni dokumentaciji se nahaja obrazec, v katerega je bilo potrebno vpisati podatke o (morebitnih) podizvajalcih. Ker pa bo razpisana dela izvedel sam, teh obrazcev ni izpolnil. Izbrani ponudnik zatrjuje, da je zadostil vsem zahtevam iz razpisne dokumentacije in oddal cenovno najugodnejšo ponudbo. Izbrani ponudnik tudi navaja, da so cene, ki jih je ponudil, stvar njegove poslovne odločitve. Opozarja še, da je vlagatelj očitno vpogledal v njegovo ponudbo (v predračun), o čemer ni bil seznanjen.

Naročnik je dne 06.05.2016 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da v razpisni dokumentaciji ni zahteval, da morajo izvajalci dela izvajati s podizvajalci, pač je je bila odločitev o tem prepuščena ponudnikom. Če so se ponudniki odločili, da bodo dela izvajali s podizvajalci, so morali podizvajalce priglasiti in zanje izkazati, da izpolnjujejo zahteve iz razpisne dokumentacije. Naročnik pojasnjuje, da ima izbrani ponudnik dolgoletne izkušnje z izvajanjem nizkih gradenj, to je z gradnjo in vzdrževanjem cest, komunalne infrastrukture, mostov in podobno. Poleg tega razpolaga z zadostno lastno delovno silo in s primerno mehanizacijo, zato je sposoben (sam) izvesti vsa razpisana dela. Naročnik še navaja, da je v konkretnem primeru kot edino merilo določil najnižjo ceno. Pojasnjuje, da je izbrani ponudnik ponudil ceno v višini 49.367,50 EUR, oziroma za 4,9 % nižjo ceno od drugouvrščenega ponudnika in za 10,8 % nižjo ceno od cene, ki jo je ponudil vlagatelj. Povprečna vrednost popolnih ponudb znaša 53.383,38 EUR, ponudbena cena izbranega ponudnika je od povprečne cene nižja za 7,5 % in za 4,9 % od cene naslednje uvrščene ponudbe. Naročnik še navaja, da je pred sprejemom izpodbijane odločitve izvedel analizo cen vseh ponudb in cene primerjal tako tržnimi cenami, kakor tudi s cenami, po katerih se trenutno izvajajo razpisana dela.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da sta ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika nepopolni iz razloga, ker nista priglasila podizvajalcev. Kot zatrjuje vlagatelj, je Občina Ribnica na Pohorju oddaljena od obeh navedenih ponudnikov, zato je pluženje in posipavanje možno izvesti zgolj s podizvajalci, saj znaša reakcijski čas za pričetek teh del največ 15 minut. Vlagatelj tudi očita naročniku, da je izbrani ponudnik za nekatere postavke ponudbenega predračuna (2, 3, 5, 9, 11, 12, 14, 19, 21, 22, 23, 24, 24, 26, 35, 36, 37 in 40 ) ponudil neobičajno nizke cene.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala očitek, ki se nanaša na (nepriglašene) podizvajalce.

Naročnik je v razpisno dokumentacijo predložil obrazec Obr. 2 (Ponudba), ki so ga morali ponudniki izpolniti s ponujeno ceno, datumom veljavnosti ponudbe ter s podatki o ponudniku (z nazivom firme, imenom in priimkom zakonitega zastopnika, davčno številko, številko transakcijskega računa, matično številko, sedežem in telefonom ter s podatki o kontaktni in odgovorni osebi). Ponudniki so morali hkrati izjaviti, da dajejo ponudbo bodisi »kot samostojni ponudnik brez podizvajalcev«, bodisi »kot samostojni ponudnik s podizvajalci«. Naročnik je ob tem zapisal, da v prvem primeru ponudnikom ni potrebno izpolniti obrazcev 5/1 (Izjava o poravnanih obveznostih do podizvajalcev) in 5/2 (Podatki o podizvajalcu), v primeru sodelovanja s podizvajalci pa so morali oba obrazca izpolniti in ju predložiti v ponudbo. Če so ponudniki priglasili podizvajalce so morali predložiti še naslednje dokumente: 1.) pooblastilo naročniku, da na podlagi potrjenega računa oziroma situacije neposredno plačuje podizvajalcem, 2.) dogovor o skupnem sodelovanju s podizvajalci (za vsakega izmed navedenih podizvajalcev), 3.) obrazec Obr. 4 - Izjava o izpolnjevanju pogojev (za vsakega izmed navedenih podizvajalcev) in 4.) natančen opis del, ki jih bo opravil posamezen podizvajalec.

Če so se torej ponudniki v obravnavanem primeru odločili, da bodo sodelovali s podizvajalci, so morali podizvajalce nominirati, ter za vsakega izmed njih izpolniti in predložiti vse dokumente, ki so navedeni v predhodnem odstavku te obrazložitve. Ob upoštevanju dejstva, da sta izbrani ponudnik in drugouvrščeni ponudnik v svojih ponudbah navedla, da bosta javno naročilo (vključno s pluženjem in posipavanjem) izvedla sama (v ta namen sta predložila obrazec Obr. 2 - Ponudba, s podpisom katerega sta med drugim potrdila, da oddajata ponudbo brez podizvajalcev), jima navedenih listin ni bilo potrebno predložiti. Tudi sicer naročnik v zvezi s tem ni postavil nobenih posebnih zahtev, oziroma ni (na primer) zahteval, da morajo ponudniki (v primeru večje oddaljenosti od naročnika) za pluženje in posipavanje cest priglasiti podizvajalce. Ker od ponudnikov ni mogoče zahtevati več (ali drugače) kot je od njih terjala vnaprej pripravljena razpisna dokumentacija, izbrani ponudnik in drugouvrščeni ponudnik pa sta v zvezi s tem storila vse, kar je od njiju zahteval naročnik, Državna revizijska komisija vlagateljevemu očitku ni mogla slediti.

Drugo vlagateljev očitek se nanaša na neobičajno nizko ceno nekaterih postavk iz ponudbenega predračuna izbranega ponudnika.

Neobičajna nizka ponudba je ponudba, ki s svojo ceno ali načinom izvedbe bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma uveljavljene prakse, ponudnik pa je s kalkulacijami, novo tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo, ne more pojasniti (21. a točka prvega odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju - Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2). Postopek ravnanja naročnika v zvezi z neobičajno nizko ponudbo je urejen v 49. členu ZJN-2. Če naročnik meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove predhodno določene zahteve ponudba neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, mora preveriti, ali je neobičajno nizka. Naročnik mora preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka tudi, če je vrednost ponudbe za več kot 50 % nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 % nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe. Preden naročnik izloči neobičajno nizko ponudbo, mora od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb.

Določba 49. člena ZJN-2 je namenjena varstvu ponudnika (in ne naročnika ali konkurenčnih ponudnikov), ki je predložil ponudbo z nizko ceno in za katero je naročnik ocenil, »da je neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila« ter jo zato želi zavrniti. V skladu z ZJN-2 ima naročnik pravico, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se v postopku, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2 , na podlagi naknadnih pojasnil ponudnika (podrobnih podatkov in utemeljitev o elementih ponudbe) prepriča, da je njegov sum o neobičajno nizko ceni utemeljen. Zakon predvideva za naročnika tudi obligatoren postopek preverjanja ponudb, kadar so hkrati izpolnjeni pogoji: naročnik je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe, vrednost ponudbe je za več kot 50 % nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 % nižja od naslednje uvrščene ponudbe.

Iz Zapisnika o odpiranju ponudb (dokument št. 430-0023/2016, z dne 21.03.2016), je razvidno, da je naročnik prejel pet pravočasnih ponudb. Ker je ponudba izbranega ponudnika za 14,9 % nižja od povprečne cene pravočasnih ponudb (povprečna vrednost pravočasnih ponudb znaša 58.030,70 EUR brez DDV, izbrani ponudnik pa je ponudil ceno v višini 49.367,50 EUR brez DDV), ter je od naslednje uvrščene ponudbe nižja za 4,9 % (od vlagateljeve ponudbe pa je nižja za 10,8 %), pogoji za obligatorno preverjanje ponudbe niso podani.

Kot izhaja iz predložene dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, v konkretnem primeru ne gre za položaj iz 49. člena ZJN-2, saj naročnik ponudbe izbranega ponudnika ne želi zavrniti, temveč jo želi izbrati kot najugodnejšo. Državna revizijska komisija je v svojih odločitvah že večkrat zapisala, da je odločitev o tem, ali bo pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizke ponudb, oziroma da je naročnikova ocena ponudbene cene njegova poslovna odločitev (seveda le tedaj, kadar niso izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje), ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje ter jo Državna revizijska komisija ne more nadomestiti s svojo presojo.

Poleg tega je iz odstopljene dokumentacije tudi razvidno, da je naročnik (pred sprejemom izpodbijane odločitve) izvedel analizo cen vseh štirih popolnih ponudb in cene primerjal tako tržnimi cenami, kakor tudi s cenami, ki jih trenutno plačuje za razpisana dela. Prav tako je potrebno naročniku pritrditi v tem, da je pri ponudbah, danih za predmetno javno naročilo, lahko relevantna le ponudbena cena kot celota. Zgolj končna skupna ponudbena cena, podana s strani sodelujočih ponudnikov v posameznem postopku oddaje javnega naročila, je namreč pokazatelj trenutnih tržnih razmer na relevantnem trgu, upoštevajoč vse zahteve, ki jih je v zvezi s tem postavil naročnik. Končna skupna ponudbena cena je dana za celotni predmet javnega naročila, podrobnejša struktura postavk znotraj le-te pa sodi (na kar pravilno opozarja tudi izbrani ponudnik) v domeno poslovnih odločitev sodelujočih ponudnikov.

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel dokazati, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna in neobičajno nizka, je Državna revizijska komisija na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Izbrani ponudnik je zahteval povračilo stroškov, ki so mu nastali v postopku pravnega varstva. Državna revizijska komisija je zahtevo zavrnila, saj je ocenila, da v konkretnem primeru prispevek izbranega ponudnika k rešitvi zadeve ni bil bistven, zato stroški izbranega ponudnika niso potrebni (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 26.5.2016


predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije















Vročiti:
 Občina Ribnica na Pohorju, Ribnica na Pohorju 1, Ribnica na Pohorju,
 Marald - Marsel d.o.o., Hmelina 4, Radlje ob Dravi,
 odvetniška družba Marčič & Krauberger, o.p., d.o.o., Meškova 20, Slovenj Gradec,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
 v spis zadeve, tu.