018-011/2016 Občina Škofja Loka

Številka: 018-011/2016-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Prevozi šolskih otrok« - 6. in 11. sklop in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Jamnik prevozi in ostale storitve d.o.o., Sopotnica 15, Škofja Loka, ki jo zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Občina Škofja Loka, Mestni trg 15, Škofja Loka (v nadaljevanju: naročnik), dne 29.02.2016

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.


2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 04.09.2015 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 6087/2015 in v Uradnem listu Evropske Unije dne 09.09.2015, pod številko objave 2015/S 174-316808. Naročnik je dne 02.12.2015 sprejel Odločitev v postopku javnega naročanja št. 430-6/2015. Iz obrazložitve je razvidno, da v 6. in 11. sklopu javnega naročila ni oddal, ker ni prejel nobene popolne ponudbe.

Zoper navedeno odločitev v 6. in 11. sklopu je vlagatelj dne 21.12.2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se odločitev v 6. in 11. sklopu razveljavi, zahteva pa tudi povračilo stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Zatrjuje, da je
naročnik kršil četrti odstavek 78. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2), saj ni popravil očitnih računskih napak, ki jih je storil vlagatelj. Vlagatelj se strinja, da je pri izračunu DDV v 6. sklopu prišlo do napake, vendar meni, da storjena napaka sodi med tiste računske napake, ki jih je dovoljeno odpraviti. Poleg tega je napaka v njegovem predračunu minimalna in je povzročila zgolj minorno odstopanje med ponujeno in pravilno ceno. Tudi popravljena cena je še vedno najugodnejša, kar pomeni, da ugotovljena napaka ni vplivala na končni vrstni red med ponudbami. Vlagatelj priznava, da v predračunski obrazec 11. sklopa ni vpisal DDV, vendar meni, da gre tudi pri tem za računsko napako. Zatrjuje, da odprava računske napake tudi v tem sklopu ne bi pomenila spremembe cene na enoto mere, zato je odprava te računske napake prav tako dopustna. Vlagatelj v zvezi s tem tudi opozarja, da naročnik ni upošteval razpisne dokumentacije v delu, kjer je navedeno, kako in za koliko decimalk se zaokrožajo vrednosti iz ponudbenega predračuna. Iz obrazca št. 17 namreč izhaja, da se v stolpcu 5 upoštevajo največ štiri decimalke, v stolpcih 7 in 8 pa dve decimalki. Ker razpisna dokumentacija v tem delu ni jasna, se je ne sme interpretirati v škodo vlagatelja. Vlagatelj še navaja, da je bila njegova ponudba zavrnjena tudi iz razloga, ker njegova ponudbena vrednost presega naročnikova zagotovljena sredstva. Zatrjuje, da gre v konkretnem primeru za ponovljen razpis, pred izvedbo razpisa pa mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost. Naročnik je v 6. in 11. sklopu zmanjšal višino zagotovljenih sredstev, kar ni dopustno. Vlagatelj predlaga, naj izvedenec računalniške stroke vpogleda v naročnikov računalnik, in naj ugotovi, kdaj je dokument, ki se nanaša na zagotovljena sredstva, nastal, in kdaj se je spremenil, ter tudi, kako so se vrednosti zagotovljenih sredstev spreminjale po sklopih. Na ta način bo vlagatelj dokazal, da je naročnik v fazi, ko je ponudbene cene že poznal, nekatere ocenjene vrednosti spremenil in prilagodil posameznim ponudnikom, in sicer je vrednosti v 1. in 2. sklopu zvišal, v 6. in 11. sklopu pa znižal. Ker je naročnik ravnal špekulativno in je prvotno ocenjeno vrednost v 6. in 11. sklopu znižal, je s tem izigral vlagatelja. Vlagatelj se zaveda, da naj bi prvotni razpis trajal 760 dni, sedanji pa 722 dni. Navaja, da je tudi to dejstvo upošteval pri izračunu svoje cene (naročnik bi zato lahko zmanjšal višino zagotovljenih sredstev za 5.500,00 EUR v 6. sklopu in za 6.270,00 EUR v 11. sklopu). Tudi v tem primeru, zatrjuje vlagatelj, bi bila njegova ponudba še vedno sprejemljiva.

Naročnik je dne 05.01.2016 sprejel sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Uvodoma opozarja na vlagateljevo navedbo, na podlagi katere utemeljuje aktivo legitimacijo. Vlagatelj je v zvezi s tem navedel, da je usposobljen za razpisan posel, in da mu je naročnik s tem, ko je javno naročilo oddal izbranemu ponudniku, povzročil škodo. Iz razloga, ker naročnik v 6. in 11. sklopu ni oddal naročila, vlagatelju ne more nastati škoda iz razlogov, ki jih prikazuje. Ob navedenem naročnik dvomi v izpolnjevanje drugega elementa aktivne legitimacije, zato naproša Državno revizijsko komisijo, naj preveri obstoj vlagateljeve aktivne legitimacije. Naročnik je v nadaljevanju zahtevek za revizijo obravnaval tudi po vsebini. Pojasnjuje, da je že v obrazložitvi izpodbijane odločitve navedel, da vlagatelj ni vpisal pravilne vrednosti DDV, ki znaša v 6. sklopu 13,71 EUR (in ne 13,70 EUR, kot je navedel vlagatelj), skupna cena na enoto mere z DDV znaša 158,01 EUR z DDV (in ne 158,00 EUR z DDV, kot je navedel vlagatelj), oziroma znaša skupna končna cena 114.082,14 EUR z DDV (in ne 114.076,00 EUR z DDV, kakršno je vpisal vlagatelj). Pogoj, ki mora biti izpolnjen za dopustno spremembo ponudbene cene je torej obstoj očitne računske napake, medtem ko o računski napaki ni mogoče govoriti v primeru, kadar so v ponudbi vpisane napačne vrednosti, ki niso posledica storjenih napak pri osnovnih računskih operacijah in te cene predstavljajo cene na enoto mere ali količine. V 6. sklopu gre za napačno vpisano vrednost, ki predstavlja ceno na enoto mere, takšne napake pa ni dopustno odpraviti. Iz navedenega razloga tudi ni mogoče upoštevati vlagateljeve navedbe o tem, da je napaka minimalna in predstavlja zgolj minorno odstopanje med ponujeno in pravilno ceno. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljevimi očitki, ki se nanašajo na navodila za izpolnjevanje predračuna. Zatrjuje, da so navodila zapisana jasno, na preprost in vsakemu razumljiv način, ter da v zvezi s tem ni prejel nobenega vprašanja. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljem v delu, ki se nanaša na nevpis vrednosti DDV v predračunskem obrazcu 11. sklopa. Navaja, da je tudi v tem delu upošteval tiste določbe ZJN-2, ki se nanašajo na odpravo formalnih pomanjkljivosti v ponudbah, kjer je med drugim prepovedano dopolnjevati ali spreminjati cene na enoto, vrednost postavk, skupno vrednost ponudbe in ponudbo v okviru meril. Ob upoštevanju zakona je vlagateljevo ponudbo zakonito izločil kot nepopolno, saj bi z odpravo ugotovljene napake posegel v vrednost postavke. Ugotovljene napake (torej nevpisa vrednosti postavke) ni mogoče označiti niti kot očitne računske napake. Ker v tem delu računske napake ni mogoče definirati, je namreč ni mogoče odpraviti. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na spreminjanje zagotovljenih sredstev. Navaja, da je v letu 2015 izvedel javni razpis za oddajo javnega naročila storitev po odprtem postopku za prevoz šolskih otrok, ki je bil objavljen na Portalu javnih naročil dne 15.05.2015, pod številko JN 3093/2015 in v Uradnem listu Evropske unije dne 20.05.2015, pod številko objave 2015/S 096-174155. V navedenem postopku ni oddal vseh razpisanih sklopov, zato se je odločil, da izvede nov odprti postopek. Naročnik poudarja, da s tem, ko je v tem postopku (v skladu s 14. členom ZJN-2 in sredstvi, ki jih lahko zagotovi) določil novo ocenjeno vrednost sklopov, ni ravnal nedopustno in špekulativno. Naročnik priznava, da ocenjene vrednosti ni javno objavil, vendar navaja, da mu tega ni bilo potrebno storiti. Poleg tega v zvezi z ocenjeno vrednostjo tudi ni prejel nobenega vprašanja. Navaja, da je ocenjeno vrednost določil pred začetkom postopka oddaje predmetnega javnega naročila, in da sodi izračun ocenjene vrednosti v njegovo pristojnost. Pojasnjuje, da je sprejemljivost ponudb presojal na podlagi zagotovljenih sredstev, katerih višina je bila predhodno določena, izhaja pa tudi iz javno objavljenega dokumenta - to je iz naročnikovega proračuna.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru vlagatelj zatrjuje, da je v obeh izpodbijanih sklopih storil računski napaki, ki ju je dopustno odpraviti. Vlagatelj v zvezi s tem tudi očita naročnika, da je razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na zaokroževanje zneskov v ponudbenem predračunu, nejasna, in da se je zato ne bi smelo interpretirati v njegovo škodo. Vlagatelj tudi zatrjuje, da je bila njegova ponudba v obeh izpodbijanih sklopih nezakonito zavrnjena kot nesprejemljiva.

Uvodoma je potrebno, glede na naročnikove pomisleke v zvezi z aktivno legitimacijo vlagatelja, opozoriti, da se v skladu s prvim odstavkom 14. člena ZPVPJN aktivna legitimacija za vložitev zahtevka za revizijo prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. Interes za dodelitev javnega naročila je vlagatelj nedvomno izkazal, saj je predložil pravočasno ponudbo (drugi odstavek 14. člena ZPVPJN). Iz zahtevka za revizijo in dokumentacije o postopku oddaje javnega naročila pa je tudi razvidno, da bi vlagatelju zaradi domnevnih kršitev, ki jih v zahtevku očita naročniku, lahko nastala škoda. Če bi se njegove navedbe v zvezi z računskimi napakami ter določitvijo ocenjene vrednosti in zagotovljenih sredstev izkazale kot utemeljene, bi to namreč pomenilo razveljavitev odločitve o oddaji naročila, naročnik pa bi moral vlagateljevo ponudbo obravnavati v morebitnem ponovljenem postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb. Vlagatelj je sicer res napačno zapisal, da naj bi mu škoda nastala iz razloga, ker je naročnik v 6. in 11. sklopu javno naročilo oddal izbranemu ponudniku (naročnik namreč, kot že izhaja iz te obrazložitve, javnega naročila v 6. in 11. sklopu sploh ni oddal). Kljub temu pa ob upoštevanju zahtevka za revizijo, s katerim vlagatelj prvenstveno zatrjuje, da je njegova ponudba popolna in da bi morala biti izbrana, vlagateljeva aktivna legitimacija v predmetnem postopku oddaje javnega naročila po oceni Državne revizijske komisije ni sporna.

Kot že izhaja iz te obrazložitve, je med strankama v tem postopku med drugim sporno, ali je naročnik ravnal v skladu z ZJN-2, s tem, ko je vlagateljevo ponudbo v obeh izpodbijanih sklopih izločil kot nesprejemljivo in nepopolno. Vlagatelj navaja, da gre v konkretnem primeru za ponovljen razpis, pred izvedbo razpisa pa mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost. Navaja tudi, da je naročnik v fazi, ko je ponudbene cene že poznal, nekatere ocenjene vrednosti spremenil in prilagodil posameznim ponudnikom. Naročnik je tako špekulativno zvišal ocenjene vrednosti (in posledično zagotovljena sredstva) v 1. in 2. sklopu, v obeh izpodbijanih sklopih pa ju je znižal.

Vlagateljeve revizijske navedbe v zvezi z (ne)sprejemljivostjo njegove ponudbe je potrebno presojati ob upoštevanju 21. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, ki nesprejemljivo ponudbo definira kot tisto, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva ali katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. Ponudba, ki je nesprejemljiva, je hkrati tudi nepopolna (popolna ponudba je v skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJNV-2 tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna) in jo je naročnik v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 dolžan izločiti iz postopka.

Kot je razvidno iz Odločitve v postopku javnega naročanja št. 430-6/2015, z dne 02.12.2015, je naročnik vlagateljevo ponudbo označil za nesprejemljivo zato, ker je ugotovil, da sta ponujeni ceni v 6. in 11. sklopu (v višini 114.076,00 EUR z DDV in 142.306,20 EUR z DDV) presegli njegova zagotovljena sredstva, ki jih ima na razpolago za izvedbo obeh izpodbijanih sklopov. Naročnik je torej, kot navaja tudi sam, oceno o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe sprejel na podlagi ugotovitve, da vlagateljeva ponudbena cena (v obeh izpodbijanih sklopih) presega zagotovljena sredstva in ne (tudi) na podlagi primerjave s tržnimi cenami. Ker je ocena o nesprejemljivosti ponudbe odvisna bodisi od preseganja zagotovljenih sredstev bodisi od preseganja tržnih cen, je potrebno pri presoji pravilnosti naročnikovega ravnanja ugotoviti, ali vlagateljeva ponudbena cena res presega zagotovljena sredstva naročnika, medtem ko primerjava s tržnimi cenami v tej zadevi ni potrebna.

Iz Sklepa o začetku postopka javnega naročanja št. 430-6/2015, z dne 01.09.2015, je razvidno, da je naročnik vrednost predmetnega naročila v vseh razpisanih sklopih ocenil na 599.498,00 EUR brez DDV, pri čemer znašata ocenjeni vrednost v 6. sklopu 100.119,00 EUR brez DDV, v 11. sklopu pa 113.091,00 EUR brez DDV. Kot je zapisala Državna revizijska komisija že v svojih številnih odločitvah, ocenjene vrednosti ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi. Pravila glede določanja ocenjene vrednosti so namreč namenjena temu, da naročnik pravilno izbere ustrezen postopek oddaje javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 14. člena ZJN-2 mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost javnega naročila, upoštevaje celotno skupno vrednost plačil brez DDV, vključno z možnostjo povečanja obsega naročila in katerimkoli povečanjem vrednosti pogodbe zaradi izbire pravilnega postopka javnega naročanja, pri čemer se ocenjena vrednost določi tako, da je njena višina primerljiva s cenami na trgu, ki veljajo za predmet javnega naročila, če je dostopen na trgu in ni prilagojen posebnim potrebam naročnika. Naročnik mora pri izračunu ocenjene vrednosti upoštevati skupno vrednost plačil, ki jih bo izvedel za poplačilo javnega naročila, ta pa je razumljivo odvisna od cen na trgu. Gre torej za vrednost, ki jo naročnik določi ob upoštevanju pravil javnega naročanja, od nje pa so odvisna nadaljnja ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila (npr. pravilna izvedba postopka, dolžnost objave javnega naročila ipd.). Zagotovljena sredstva po drugi strani predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik na svojih proračunskih postavkah predvidenega in pripravljenega za plačilo obveznosti, ki izvirajo iz pogodbe o izvedbi javnega naročila. Ocenjene vrednosti torej ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi, saj gre za dva različna pojma, ki sta sicer lahko vrednostno enaka, ni pa nujno.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je Državna revizijska komisija na podlagi odstopljene dokumentacije ugotovila, da sta ocenjeni vrednosti v obeh izpodbijanih sklopih vrednostno enaki zagotovljenim sredstvom. Kot je pojasnil naročnik, se sredstva za izvajanje javnega naročila zagotavljajo v proračunu za leto 2015, na proračunski postavki 9.2.1.7 (Prevozi otrok), kjer je zagotovljenih 430.000,00 EUR in v Proračunu za leto 2016, na proračunski postavki 4019026 (Prevozi otrok), kjer je prav tako zagotovljenih 430.000,00 EUR. Naročnik je navedel, da je bila višina zagotovljenih sredstev določena na podlagi aktualnih pogodb, pri čemer se ta sredstva zagotavljajo tako za poplačilo prevoznih stroškov na podlagi sklenjenih pogodb, kot tudi za povračilo prevoznih stroškov staršem tistih šoloobveznih učencev, za katere ni mogoče (smotrneje) organizirati prevoza. Ta sredstva so bila porazdeljena med vse razpisane sklope, in sicer glede na obseg sklopa (dolžino relacije), število voženj na posamezni relaciji, število otrok (število otrok vpliva na vrsto/velikost vozila, ki je potrebno za izvedbo posamezne relacije) in tudi glede na zahtevnost relacije v povezavi z infrastrukturo (makadamska ali asfaltna cesta oziroma ravninska ali gorska pot). Ker je bila ocenjena vrednost določena na podlagi enakih parametrov, pojasnjuje naročnik, je slednja enaka zagotovljenim sredstvom, prav tako so (posledično) ocenjene vrednosti v posameznih sklopih enake zagotovljenim sredstvom za vsakega izmed razpisanih sklopov.

Ker so bila zagotovljena sredstva in ocenjena vrednost opredeljena vnaprej (zagotovljena sredstva v naročnikovem proračunu, ocenjena vrednost pa izhaja iz sklepa o začetku postopka), Državna revizijska komisija vlagateljevemu očitku, da je naročnik nekatere ocenjene vrednosti (naknadno) spremenil in prilagodil posameznim ponudnikom, ni mogla slediti. Kot pravilno navaja naročnik, se višina zagotovljenih sredstev do poteka roka za oddajo ponudb lahko tudi spremeni, ne more pa se spremeniti po poteku tega roka, saj (le) na ta način naročnik višine zagotovljenih sredstev ne more (naknadno) prilagoditi določenemu ponudniku. ZJN-2 ne nalaga naročniku, da mora v objavi javnega naročila ali v razpisni dokumentaciji objaviti višino zagotovljenih sredstev. Načelo transparentnosti javnega naročanja iz 8. člena ZJN-2 se v postopku javnega naročanja uresničuje preko določb ZJN-2, ki predpisujejo pravila postopka oddaje javnega naročila in zagotavljajo javnost navedenih postopkov z objavami javnih naročil (upoštevaje vrednosti iz 12. člena ZJN-2) v Uradnem listu EU in na Portalu javnih naročil. Zakon torej ne nalaga naročnikom, da morajo ponudnike seznaniti z zagotovljenimi sredstvi, mora pa naročnik zagotoviti, da je ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku ter v primeru spora tudi dokazati, da je izbral ponudbo, ki je sprejemljiva in s tem tudi popolna, oziroma da izbire ni opravil iz razloga, ker ponudbe niso bile sprejemljive. Državna revizijska komisija iz navedenih razlogov tudi ni mogla slediti vlagateljevemu očitku o tem, da je naročnik mejo sprejemljivosti ponudbe prilagodil izbranima ponudnikoma v 1. in 2. sklopu, oziroma (kot je navedel vlagatelj) »da je špekulativno zvišal ocenjene vrednosti (in posledično zagotovljena sredstva) v 1. in 2. sklopu, v obeh izpodbijanih sklopih pa ju je znižal«.

Kar zadeva vlagateljevo sklicevanje na predhodno (pravnomočno) končan razpisni postopek, je potrebno upoštevati, da se vsak postopek oddaje javnega naročila vodi kot zaključena in samostojna celota. Ob navedenem je potrebno pritrditi stališču naročnika, ki navaja, da je takšno sklicevanje vlagatelja irelevantno, saj se v obravnavanem postopku lahko presojajo izključno tista dejstva in okoliščine, ki so vezana na javno naročilo, ki je predmet (pred) revizijskega postopka, ne pa tudi dejstva in okoliščine, ki izhajajo iz prejšnjega (pravnomočno) končanega postopka oddaje javnega naročila.

Ob vsem navedenem je potrebno ugotoviti, da naročnik ni kršil pravil javnega naročanja s tem, ko je vlagateljevo ponudbo (katere cena v 6. sklopu znaša 114.076,00 EUR z DDV, v 11. sklopu pa 142.306,20 EUR z DDV), kot nesprejemljivo, izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Ker je vlagateljeva ponudba nepopolna že iz navedenega razloga, Državna revizijska komisija preostalih vlagateljevih očitkov (ki se nanašajo na računske napake) ni obravnavala. Tudi morebitna utemeljenost teh očitkov namreč ne bi več mogla vplivati niti na status vlagateljeve ponudbe niti na (drugačno) odločitev Državne revizijske komisije.

Ob upoštevanju vseh zapisanih ugotovitev je Državna revizijska komisija na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo stroškov. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 29.02.2016

predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije









Vročiti:

- Občina Škofja Loka, Mestni trg 15, Škofja Loka
- Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:

- v spis zadeve, tu