018-143/2015 Republika Slovenija, Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko

Številka: 018-143/2015-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika kot predsednika senata ter mag. Mateje Škabar in Nine Velkavrh kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »IZDELAVA NAKNADNE OCENE INSTRUMENTOV NA PODROČJU RAZISKAV, RAZVOJA IN INOVACIJ (RRI) IN PODJETNIŠTVA«, na podlagi zahtevka za revizijo družbe Deloitte svetovanje d.o.o., Dunajska cesta 165, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, Kotnikova 5, Ljubljana, dne 25. 8. 2015

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova Odločitev o oddaji javnega naročila št. 4301-18/2015-23 z dne 7. 7. 2015.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.335,08 EUR v roku 15 dni od vročitve tega sklepa.

Obrazložitev

Naročnik je dne 28. 5. 2015 na Portalu javnih naročil pod številko objave NMV 3071/2015 objavil obvestilo o javnem naročilu »Izdelava naknadne ocene instrumentov na področju raziskav, razvoja in inovacij (RRI) in podjetništva«. Predmetno javno naročilo je naročnik po postopku oddaje naročila male vrednosti na podlagi Odločitve o oddaji javnega naročila št. 4301-18/2015-23 z dne 7. 7. 2015 oddal izbranemu ponudniku, družbi Pitija, svetovanje d.o.o., Ulica bratov Tuma 8, Ljubljana, s soponudnikom Johannesom Jacobusom Albertom Blankertom.

Zoper odločitev naročnika o oddaji predmetnega javnega naročila je vlagatelj dne 17. 7. 2015 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik svojo odločitev o oddaji naročila spremeni ter jo nadomesti z novo odločitvijo tako, da predmetno javno naročilo odda vlagatelju. Podredno vlagatelj predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi, odločitev naročnika o oddaji javnega naročila št. 4301-18/2015-23 z dne 7. 7. 2015 razveljavi ter odloči, da se javno naročilo odda vlagatelju. Poleg tega vlagatelj predlaga tudi povračilo stroškov predrevizijskega oziroma revizijskega postopka v roku 15 dni od dneva odločitve o zahtevku za revizijo.

V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da je naročnik v sklepu o začetku postopka imenoval strokovno komisijo, vendar pa je naročnikov postopek vodila oseba, ki v strokovno komisijo ni bila imenovana. Poleg tega je naročnik po javnem odpiranju ponudb hkrati pregledal in dne 19. 6. 2015 k dopolnitvi ponudbe pozval le dva od treh ponudnikov, medtem ko bi moral po mnenju vlagatelja v skladu z načelom enakopravne obravnave ponudnikov pregledati bodisi vse ponudbe hkrati bodisi najprej preveriti popolnost ponudbe, ocenjene kot najugodnejše, v nasprotnem primeru pa pregledati ponudbo podjetja Pitija, svetovanje d.o.o. in na koncu še ponudbo vlagatelja. Prav tako je naročnik po oceni vlagatelja kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov, saj je med celotnim postopkom komuniciral le z dvema ponudnikoma, ne pa tudi z vlagateljem. Dne 6. 7. 2015 je naročnik celo pozval izbranega ponudnika na izjasnitev, ali je pripravljen storitev (predmet javnega naročila) opraviti najkasneje do 30. 11. 2015, s čimer je naročnik po prepričanju vlagatelja spreminjal ponudbo izbranega ponudnika glede meril. Izbrani ponudnik je v svoji ponudbi namreč določil, da je pripravljen izvesti storitev v 180 dneh. Glede na to, da je navedeno število dni ob upoštevanju dneva javnega odpiranja ponudb previsoko, saj presega rok izvedbe del iz vzorca pogodbe (tj. 30. 11. 2015) in je ista »napaka« vsebovana tudi v ponudbi vlagatelja, le-ta meni, da bi moral naročnik istega dne k izjasnitvi v zvezi s pripravljenostjo izvedbe del do 30. 11. 2015 pozvati tudi vlagatelja. Nadalje vlagatelj zatrjuje, da bi moral naročnik povabiti ponudnike, ki so po njegovem mnenju oddali popolno ponudbo, na pogajanja v skladu z drugim odstavkom 30. a člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), saj je naročnik to možnost navedel v svoji razpisni dokumentaciji. Vlagatelj tudi meni, da je naročnik ravnal subjektivno, kajti vlagatelj je oddal ponudbo skupaj s podjetjem MK projekt, d.o.o., ki ga je naročnik diskriminiral že v prvotnem postopku javnega naročanja št. 4301-14/2014-35 (objava obvestila o naročilu na portalu javnih naročil pod št. JN 8817/2014). Po mnenju vlagatelja je skrajno nenavadno, da naročnik za razliko od prejšnjega v konkretnem postopku javnega naročanja ni preveril referenčnih izjav izbranega ponudnika. Vlagatelj nadalje navaja, da mu je naročnik dne 16. 7. 2015 kršil pravico do vpogleda in kljub večkratnemu pozivanju s strani vlagatelja med vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika ni odkril ključnih podatkov, na podlagi katerih bi lahko vlagatelj preveril, ali izbrani ponudnik izpolnjuje vse pogoje razpisne dokumentacije. Prav tako je naročnik po prepričanju vlagatelja napačno interpretiral obrazložitev izbranega ponudnika v njegovi dopolnitvi ponudbe glede g. Johannesa Jacobusa Alberta Blankerta. Obrazložitev izbranega ponudnika je namreč le povzetek spletne strani, ki ne prikazuje stanja nizozemske zakonodaje na predmetnem področju, poleg tega pa ta pavšalna obrazložitev ni ustrezno prevedena v slovenski jezik. Že zato bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika po oceni vlagatelja izločiti brez pozivanja na dodatno ustreznejšo obrazložitev. Sicer pa je Johannes Jacobus Albert Blankert fizična oseba, ki na Nizozemskem opravlja svoje delo preko pogodb civilnega prava, kar pomeni, da skladno z ZJN-2 ni gospodarski subjekt. Ponudba izbranega ponudnika bi tudi iz tega razloga po prepričanju vlagatelja morala biti izločena.

Predmetni zahtevek za revizijo je naročnik s sklepom št. 4301-18/2015-30 z dne 4. 8. 2015 zavrnil kot neutemeljen, posledično pa je zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov postopka. Naročnik uvodoma izpostavlja, da vlagatelj ni z ničimer izkazal, da bi naročnik kakorkoli neenakovredno in nepravično obravnaval ponudnike. Omenjena javna uslužbenka je bila s sklepom o začetku postopka, št. 4301-18/2015-2 z dne 16. 4. 2015, ter s sklepom o spremembi sklepa o začetku postopka, št. 4301-18/2015-3 z dne 23. 4. 2015, imenovana v strokovno komisijo. Naročnik nadalje navaja, da je ponudbe pregledal ter ocenil skladno z drugim odstavkom 41. člena ZJN-2, kar je razvidno iz poročila o pregledu in ocenjevanju ponudb, št. 4301-18/2015-21 z dne 6. 7. 2015. Naročnik je najprej pregledal ponudbo ekonomsko najugodnejšega ponudnika in ugotovil, da ni popolna, zato je ponudnika pozval na dopolnitev. Naročnik meni, da bi sicer lahko počakal na dopolnitev ponudbe ekonomsko najugodnejšega ponudnika in šele ob morebitni ugotovitvi nepopolnosti ponudbe pregledal tudi ponudbo drugouvrščenega ponudnika. Zaradi upoštevanja načela gospodarnosti in učinkovitosti ter v izogib nepotrebnemu zavlačevanju postopka pa se je naročnik odločil, da bo takoj za pregledom prvouvrščene ponudbe pregledal še drugouvrščeno ponudbo ter tudi tega ponudnika pozval na dopolnitev ponudbe. To po oceni naročnika ne pomeni neenakopravne obravnave ponudnikov, saj bi naročnik v vsakem primeru pregledal tudi ponudbo tretjeuvrščenega ponudnika (tj. vlagatelja), če bi ugotovil, da je ponudba drugouvrščenega ponudnika nepopolna. Naročniku pa v nobenem primeru ne bi bilo potrebno pregledovati vseh prejetih ponudb, saj je bilo predmetno javno naročilo izvedeno po postopku oddaje naročila male vrednosti. Nadalje naročnik zavrača očitke o spreminjanju ponudbe izbranega ponudnika glede merila »čas izvedbe dela v dnevih«. Navaja, da je bila ponudba izbranega ponudnika glede predmetnega merila razvrščena v začetni fazi ocenjevanja ponudb in se razvrstitev ter točkovanje glede tega merila nista spremenila. Naročnik sicer priznava, da je izbranega ponudnika pri preverjanju ponudb pozval na izjasnitev, če bi bil kljub v ponudbi predlaganemu roku izvedbe dela (180 dni), ki je bil že ob oddaji ponudbe predolg glede na končni izvedbeni rok (30.11.2015), pripravljen storitev opraviti v skladu z določbo o roku izvedbe dela v razpisni dokumentaciji. Kljub navedenemu pa naročnik meni, da z omenjenim postopanjem merilo »čas izvedbe dela v dnevih« ni bilo spremenjeno, saj je bil končni rok izvedbe dela določen v razpisni dokumentaciji, torej je naročnik v celoti upošteval razpisno dokumentacijo in merila ni spreminjal. Poleg navedenega naročnik opozarja, da so navedbe vlagatelja v predmetni zadevi povsem kontradiktorne, saj vlagatelj sprva navaja, da je naročnik dopustil spremembo glede merila, v nadaljevanju pa zatrjuje, da bi naročnik enako izjasnitev moral zahtevati ne samo od izbranega ponudnika, temveč tudi od vlagatelja. Iz tega po naročnikovem mnenju izhaja, da vlagatelj predmetno zahtevo za izjasnitev najprej ocenjuje kot postopkovno napako, potem pa jo sprejema kot pravilno in celo navaja, da bi naročnik k omenjeni izjasnitvi moral pozvati tudi vlagatelja. V nadaljevanju naročnik obravnava preostale ugovore vlagatelja in jih vse zavrne kot neutemeljene.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

V obravnavanem primeru naročnik izvaja postopek za oddajo naročila male vrednosti (95. a do 95. č člen ZJN-2), katerega predmet je »Izdelava naknadne ocene instrumentov na področju raziskav, razvoja in inovacij (RRI) in podjetništva«. V skladu z drugim odstavkom 41. člena ZJN-2 naročnik v postopku oddaje naročila male vrednosti javno naročilo odda potem, ko najprej razvrsti pravočasne ponudbe glede na merila ter nato preveri, ali je ponudba, ki je bila ocenjena kot najugodnejša, popolna.

Iz razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik v konkretnem primeru kot merilo za izbiro ponudbe določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ki je bila opredeljena z meriloma »skupna ponudbena cena (skupna ponudbena vrednost v EUR z vsemi vključenimi dajatvami)«, ponder – 90 točk, in »čas izvedbe dela (v dnevih)«, ponder – 10 točk.

Med vlagateljem in naročnikom ni sporno, da je izbrani ponudnik v zvezi s časovnim merilom v ponudbi navedel, da je pripravljen storitev, ki je predmet javnega naročila, opraviti v roku 180 dni. Iz 6. člena vzorca pogodbe (obrazec št. 10 razpisne dokumentacije) pa je razbrati, da je naročnik kot končni rok izvedbe storitve določil datum 30. 11. 2015. Iz tega izhaja, da je rok izvedbe storitve, kot je bil določen v ponudbi izbranega ponudnika, že ob odpiranju ponudb dne 11. 6. 2015 presegal končni izvedbeni rok iz razpisne dokumentacije (30. 11. 2015). Naročnik v razpisni dokumentaciji sicer ni določil, od kdaj naj bi se rok izvedbe dela, ki so ga bili ponudniki v skladu z razpisno dokumentacijo dolžni navesti v dnevih, štel. Tudi v kolikor pa bi se ta rok v konkretnem primeru štel od najdaljšega možnega datuma, tj. od dneva odpiranja ponudb 11. 6. 2015, bi se rok 180 dni, kot ga je v svoji ponudbi navedel izbrani ponudnik, iztekel šele sredi decembra 2015, s čimer bi bil končni rok izvedbe dela (30. 11. 2015) presežen, zaradi česar je bil navedeni rok v ponudbi izbranega ponudnika že ob odpiranju ponudb predolg.

V zvezi s tem naročnik sam priznava, da je dne 6. 7. 2015 v fazi preverjanja ponudbe, ki je bila na podlagi zgoraj omenjenih meril (torej tudi ob upoštevanju merila »čas izvedbe dela«) ocenjena kot najugodnejša, ponudnika, kateremu je kasneje javno naročilo tudi oddal, pozval k izjasnitvi o tem, ali je pripravljen predmetno storitev ne glede na rok 180 dni, določen v njegovi ponudbi, opraviti prej, in sicer do 30. 11. 2015. Naročnik v zvezi s tem v obrazložitvi svoje odločitve navede, da je pri pregledu predmetne ponudbe ugotovil, da je bil ponudbeni rok izvedbe dela (180 dni) že ob oddaji ponudbe predolg, saj je bilo v vzorcu pogodbe kot sestavnem delu razpisne dokumentacije določeno, da je potrebno predmetno storitev opraviti najkasneje do 30. 11. 2015.

V zvezi s tem Državna revizijska komisija pojasnjuje, da preverjanje ponudb ni namenjeno dopolnitvi ponudb s podatki, potrebnimi za ocenjevanje ponudb. S podatki, povezanimi z merili za ocenjevanje ponudb, se mora naročnik seznaniti že pri odpiranju ponudb, medtem ko je kasnejše preverjanje ponudb dopustno le glede že podanih podatkov. Na podlagi prvega odstavka 78. člena ZJN-2 je tako dopustno zgolj naknadno dopolnjevanje ali spreminjanje formalno nepopolnih ponudb, torej ponudb, ki so sicer pravočasne, a niso popolne ali vsebujejo napake v delih, ki ne vplivajo na njihovo razvrstitev glede na merila ter se ne vežejo na tehnične specifikacije predmeta naročanja v smislu zamenjave prvotno ponujenega z novim predmetom naročanja (17. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). V nobenem primeru pa ponudnik v skladu tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2 (med drugim) ne sme dopolnjevati ali spreminjati ponudbe v okviru meril.

V konkretnem primeru pa naročnik sam priznava, da je pravočasne ponudbe najprej ocenil z uporabo meril, torej tudi z upoštevanjem merila »čas izvedbe dela«, šele po razvrstitvi ponudb glede na merila pa je na ponudnika ponudbe, ocenjene kot najugodnejše, naslovil vprašanje, ali bi bil slednji, kljub predolgemu ponudbenemu roku 180 dni, pripravljen storitev izvesti do 30. 11. 2015 (e-mail naročnika z dne 6. 7. 2015). Ker je izbrani ponudnik na zastavljeno vprašanje istega dne odgovoril pritrdilno (e-mail izbranega ponudnika z dne 6. 7. 2015), je s tem skrajšal in tako nedopustno spremenil merilo »čas izvedbe dela (v dnevih)«. Kot je bilo že pojasnjeno, je bilo od dneva odpiranja ponudb (11. 6. 2015) do dneva končnega roka izvedbe dela (30. 11. 2015) potrebnih manj kot 180 dni, ki jih je kot rok izvedbe dela v svoji ponudbi navedel izbrani ponudnik.

Ob tem je mogoče pritrditi stališču naročnika, da slednji s svojim ravnanjem (tj. s postavitvijo vprašanja izbranemu ponudniku v zvezi s skrajšanjem roka izvedbe dela) ni sam spremenil ponudbe izbranega ponudnika. Vendar pa je naročnik z opisanim postopanjem (za katerega tudi ni imel pravne podlage) posredno povzročil, da je izbrani ponudnik spremenil svojo ponudbo glede merila roka izvedbe.

Naročnik se je namreč z roki oprave storitve, ki so jih ponudniki navedli v svojih ponudbah, seznanil že ob odpiranju ponudb. V kolikor je naročnik sprevidel, da so roki, določeni v ponudbah, glede na končni rok oprave storitve iz razpisne dokumentacije predolgi, bi moral slednje bodisi upoštevati v okviru ocenjevanja ponudb (in sicer pri točkovanju ponudb glede merila »čas izvedbe dela«), bodisi bi moral sprejeti katero od odločitev iz 80. člena ZJN-2 (za katero so bili v tej fazi postopka javnega naročanja izpolnjeni pogoji). Namesto tega pa je naročnik najprej razvrstil pravočasne ponudbe glede na merila, nato pa v fazi preverjanja ponudb na izbranega ponudnika naslovil vprašanje, ali bi bil le-ta pripravljen predmetno storitev opraviti v krajšem roku, kot ga je navedel v ponudbi. Ker je izbrani ponudnik na krajši rok pristal, je bila s tem njegova ponudba glede merila »čas izvedbe dela (v dnevih)« spremenjena. Sprememba ponudbe v okviru meril pa predstavlja kršitev prve alineje tretjega odstavka 78. člena ZJN-2, kar v skladu z 39. členom ZPVPJN narekuje ugoditev zahtevku za revizijo ter razveljavitev odločitve naročnika o oddaji javnega naročila št. 4301-18/2015-23 z dne 7. 7. 2015. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila že na podlagi obravnavane kršitve ZJN-2, preostalih revizijskih navedb vlagatelja ni obravnavala.

V zvezi s predlogom vlagatelja, da se v postopku pravnega varstva odloči o oddaji javnega naročila vlagatelju, Državna revizijska komisija pripominja, da ima v revizijskem postopku zgolj kasatorična pooblastila. To pomeni, da lahko naročnikova ravnanja v primeru ugotovljenih kršitev le razveljavi, ne more pa namesto naročnika sprejemati odločitev v postopku oddaje javnega naročila.

Skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN daje Državna revizijska komisija naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka javnega naročanja v delu, ki je bil razveljavljen. Na tej podlagi se naročnika napotuje, naj ravna skladno z drugim odstavkom 41. člena ZJN-2 in bodisi odda javno naročilo v skladu z 79. členom ZJN-2, bodisi sprejme katero od odločitev po 80. členu ZJN-2.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v okviru postopka pravnega varstva zahteval povračilo plačane takse v višini 2.335,08 EUR. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potreben strošek za postopek pravnega varstva priznala plačano takso v višini 2.335,08 EUR.

Glede na navedeno je naročnik vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 2.335,08 EUR, in sicer v roku 15 dni, ki skladno s 313. členom Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26-1210/1999 z dne 15. 4. 1999 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN teče od dneva vročitve tega sklepa (in ne od dneva odločitve o zahtevku za revizijo, kot je to predlagal vlagatelj).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 25. 8. 2015
predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Republika Slovenija, Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana
- Deloitte svetovanje d.o.o., Dunajska cesta 165, 1000 Ljubljana
- Pitija, svetovanje d.o.o., Ulica bratov Tuma 8, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana



Vložiti:
- v spis zadeve, tu