018-191/2015 Varstveno delovni center Koper

Številka: 018-191/2015-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh kot predsednice senata ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »STORITVE CESTNEGA POTNIŠKEGA PREVOZA ZA OBDOBJE TREH LET - PREVOZI UPORABNIKOV VDC KOPER«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil Dejan Napast s.p., Spodnji Gaj pri Pragerskem 40, 2331 Pragersko, katerega po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Godič & Selaković o.p., d.o.o., Partizanska cesta 30, 2000 Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Varstveno delovni center Koper, Muzejski trg 7, 6000 Koper (v nadaljevanju: naročnik), dne 14.10.2015

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povračilo stroškov postopka pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 5.6.2015 na Portalu javnih naročil pod številko objave JN3759/2015 objavil obvestilo o javnem naročilu »Storitve cestnega potniškega prevoza za obdobje treh let - prevozi uporabnikov VDC Koper«. Vendar naročnik postopka oddaje javnega naročila ni zaključil z izbiro najugodnejše ponudbe, temveč je z dokumentom Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, opr. št. 307-15 z dne 6.8.2015, vse prejete ponudbe zavrnil.

Zoper odločitev naročnika o zavrnitvi vseh ponudb je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, datiran z datumom 26.8.2015. V njem predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi in naročnikovo Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, opr. št. 307-15 z dne 6.8.2015, razveljavi ter izda popravek odločitve o oddaji javnega naročila. Poleg tega vlagatelj zahteva povračilo stroškov postopka pravnega varstva.

V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da se mora v skladu s prvim odstavkom 41. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) javno naročilo oddati na podlagi meril, opredeljenih v razpisni dokumentaciji, pri čemer mora naročnik oddati javno naročilo potem, ko skladno z drugim odstavkom 41. člena ZJN-2 preveri, ali je ponudba, ki je ocenjena kot najugodnejša, popolna. Vlagatelj nadalje navaja, da je v skladu z 2. členom ZJN-2 popolna tista ponudba, ki je med drugim primerna. Po vlagateljevem zatrjevanju je njegova ponudba pravočasna, primerna, pravilna, sprejemljiva ter popolna. Odločitev naročnika je po vlagateljevi oceni nepravilna, saj je naročnik njegovo ponudbo izločil brez argumentiranega razloga. Vlagatelj ne more odgovarjati in prevzemati posledice za napake naročnika. Ne glede na vrsto in velikost posla morajo naročniki spoštovati temeljna načela javnega naročanja, ki so: gospodarna poraba javnih sredstev, enakopravnost ponudnikov, transparentnost postopka oddaje javnega naročila ter zagotavljanje konkurence med ponudniki.

Vlagateljev zahtevek za revizijo je naročnik s sklepom, številka 307-15-2 z dne 11.9.2015, kot neutemeljen zavrnil, posledično pa je zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov postopka pravnega varstva. Naročnik je uvodoma pojasnil, da je v konkretnem postopku javnega naročanja sprejel odločitev o zavrnitvi vseh ponudb zato, ker je bilo v okviru postopka odpiranja ponudb ugotovljeno, da je naročnik storil napako s tem, ko je kljub opozorilu na Portalu javnih naročil dne 27.7.2015 ponudnike pozval k pridobitvi dokazila o nekaznovanosti za kazniva dejanja. 7. točka 109. člena ZJN-2 namreč določa, da se kaznuje za prekršek, kdor kot naročnik zahteva, da ponudnik predloži dokazilo o podatku, o katerem državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila vodi uradno evidenco. Nadalje naročnik ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo izpodbija odločitev o zavrnitvi vseh ponudb iz razloga, ker naj bi naročnik neupravičeno izločil njegovo ponudbo. V zvezi s tem pojasnjuje, da v konkretnem postopku javnega naročanja ni izločil vlagateljeve (oziroma katerekoli druge) ponudbe (zaradi razlogov nepopolnosti), kot to zmotno meni vlagatelj, temveč je zavrnil vse ponudbe (zaradi razlogov na strani naročnika). Ob sklicevanju na konkretne odločitve in dosedanjo prakso Državne revizijske komisije naročnik opozarja, da je potrebno razlikovati med institutoma zavrnitve ter izločitve vseh ponudb. Oba instituta sicer predstavljata zaključek postopka oddaje javnega naročila, vendar sta utemeljena z različnimi razlogi, različne pa so tudi posledice ter razlogi za izpodbijanje obeh naročnikovih odločitev. Ob upoštevanju navedenega naročnik ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ne podaja ugovorov zoper odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, marveč navaja zgolj razloge, ki so usmerjeni v izpodbijanje odločitve o izločitvi ponudb(e). Ker pa je naročnik konkretni postopek javnega naročanja zaključil z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb, vlagatelj v obravnavani zadevi z navajanjem razlogov za izpodbijanje odločitve o izločitvi ponudb(e) ne more uspeti. Glede na navedeno je naročnik vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnil.

Do zavrnitve zahtevka za revizijo se je vlagatelj opredelil v vlogi z dne 17.9.2015, v kateri je po vsebini smiselno ponovil svoje dosedanje navedbe. Poleg tega je predlagal, da se presežek plačane takse v višini 1.000,00 EUR (vlagatelj je ob vložitvi zahtevka za revizijo poravnal takso v znesku 2.000,00 EUR) nameni za poplačilo takse za postopek pravnega varstva na drugi stopnji, tj. za revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija na podlagi vsebine revizijskih navedb uvodoma ugotavlja, da vlagatelj v obravnavanem zahtevku za revizijo kot poglavitne navaja razloge, ki so lahko upoštevni in posledično uspešni (le) v okviru izpodbijanja naročnikove odločitve o izločitvi vseh ponudb (ne pa tudi v okviru izpodbijanja odločitve o zavrnitvi vseh ponudb). Vlagatelj namreč večkrat ponovi, da je naročnik neutemeljeno izločil vse, tudi vlagateljevo ponudbo, čeravno je bila ta po prepričanju vlagatelja pravočasna, primerna, pravilna, sprejemljiva in popolna. Vlagatelj zato zaključuje, da je bila naročnikova odločitev nepravilna, saj je vlagateljevo popolno ponudbo izločil brez argumentiranega razloga.

Vendar naročnik v okviru obravnavanega postopka javnega naročanja ni sprejel odločitve o izločitvi vseh ponudb, kot to zmotno meni vlagatelj. Iz vsebine dokumenta, opr. št . 307-15 z dne 6.8.2015, namreč izhaja, da je naročnik obravnavani postopek javnega naročanja zaključil z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb. Slednje je razbrati tako iz vsebine izreka ter obrazložitve omenjene naročnikove odločitve, kot tudi iz samega naslova dokumenta, opr. št. 307-15 z dne 6.8.2015 (ki se glasi »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb«).

Odločitve o zavrnitvi vseh ponudb pa ni mogoče enačiti z odločitvijo o izločitvi vseh ponudb. Omenjeni odločitvi naročnika sicer obe predstavljata zaključek postopka javnega naročanja brez izbire najugodnejše ponudbe, vendar se med seboj bistveno razlikujeta tako v okoliščinah, s katerimi sta pogojeni, kot tudi v razlogih, s katerimi sta utemeljeni. Medsebojna različnost v pravnih položajih izločitve in zavrnitve vseh ponudb se nadalje odraža tudi v različni ureditvi omenjenih institutov na normativni ravni.

Institut izločitve ponudb je namreč urejen v prvem odstavku 80. člena ZJN-2, ki določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi oziroma spremembi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 ter upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena ZJN-2 izločiti ponudbe, ki niso popolne. Izločitev ponudb je torej opredeljena s pravnim položajem, v katerem si naročnik sicer prizadeva oddati javno naročilo, vendar zaradi razlogov na strani ponudnikov tega ne more storiti, saj ne prejme nobene ali prejme samo nepopolne ponudbe.

Institut zavrnitve vseh ponudb pa je urejen v tretjem odstavku 80. člena ZJN-2, ki določa, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Takšno postopanje naročnika, ki prejme (tudi) popolne ponudbe in bi naročilo zato lahko oddal, narekujejo spremenjene okoliščine oziroma utemeljeni razlogi na naročnikovi strani.

Zaradi bistvenih razlik v razlogih, ki terjajo bodisi sprejem odločitve o izločitvi bodisi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, se razlikujejo tudi razlogi, s katerimi bo vlagatelj v posameznem primeru (lahko uspešno) izpodbijal eno ali drugo odločitev naročnika (več o tem Državna revizijska komisija na primer v svoji odločitvi, št. 018-087/2015). V primeru odločitve o izločitvi vseh ponudb bo vlagatelj navajal razloge, uperjene zoper pravilnost naročnikove ugotovitve o nepopolnosti njegove ponudbe. V primeru odločitve o zavrnitvi vseh ponudb pa bo vlagatelj izpodbijal utemeljenost naročnikovih razlogov za sprejem napadene odločitve ali neenakopravno obravnavo v primerjavi z ostalimi ponudniki.

Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v obravnavani zadevi ni navajal konkretnih dejstev, s katerimi bi ugovarjal zoper utemeljenost razlogov na strani naročnika ali bi utemeljeval neenakopravno obravnavo ponudnikov, temveč je v tej zvezi le pavšalno zatrjeval, da vlagatelj ne more odgovarjati ter prevzemati posledic za napake naročnika. Pri tem vlagatelj ni konkretno pojasnil, kakšna je vsebina ravnanja, ki ga kot napako očita naročniku, niti ni konkretno navedel, zakaj šteje, da je naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb neutemeljen. Ker vlagatelj v zvezi z navedbo, da sam ne more odgovarjati ter prevzemati posledic za napake naročnika, ni zadostil svojemu trditvenemu bremenu, ji Državna revizijska komisija ni mogla slediti. Prav tako vlagatelj v obravnavani zadevi ni mogel uspeti z navedbami, s katerimi je (zgolj pavšalno) zatrjeval popolnost svoje ponudbe. Omenjene trditve so namreč upoštevne pri izpodbijanju odločitve o izločitvi ponudbe (zaradi nepopolnosti), medtem ko so v primeru izpodbijanja odločitve o zavrnitvi vseh ponudb irelevantne, zato se Državna revizijska komisija do njih ni posebej opredeljevala.

Dalje Državna revizijska komisija pripominja, da lahko naročnik vselej prekine postopek oddaje javnega naročila in ga zaključi brez izbire najugodnejše ponudbe. Omenjeno stališče v skladu s prakso Državne revizijske komisije velja tudi za primere, ko je do nemožnosti izbire prišlo zaradi (izključno) naročnikove lastne napake, vendar pod pogojem, da je bila takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (glej na primer odločitev Državne revizijske komisije, številka 018-087/2015). Iz tega sledi, da presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj presojo, ali je naročnik pri sprejemu omenjene odločitve ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava, zlasti v skladu z načeloma enakopravne obravnave ponudnikov in transparentnosti (več o tem Državna revizijska komisija na primer v odločitvi, št. 018-30/2015).

Kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) je v obravnavani zadevi naročniku očital tudi vlagatelj. Ker pa je naročnik zavrnil vse in ne morebiti le nekaterih prejetih ponudb posameznih ponudnikov, Državna revizijska komisija (ob dejstvu, da vlagatelj konkretnega dejanskega stanja v zvezi z očitkom kršitve 9. člena ZJN-2 ni navedel) zatrjevanju vlagatelja v zvezi s kršitvijo načela enakopravne obravnave ponudnikov ni mogla slediti. Prav tako vlagatelj ni konkretno pojasnil, katera so tista naročnikova ravnanja, ki jih šteje za kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. člen ZJN-2) ter načela transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2). Poleg omenjenih kršitev je vlagatelj naročniku očital tudi kršitev načela gospodarne porabe javnih sredstev (6. člen ZJN-2), ki pa v prvi vrsti ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, marveč zaščiti javnega interesa. Le-ta se odraža zlasti v racionalni porabi javnofinančnih sredstev, skladno z drugim odstavkom 6. člena ZPVPJN pa ga varujejo ministrstvo, pristojno za javna naročila, Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence in organ, pristojen za preprečevanje korupcije. Že po sami naravi stvari se zato posamezen ponudnik v zahtevku za revizijo praviloma ne more (uspešno) sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti ter uspešnosti, saj se z njim ščiti javni interes in ne interes ponudnika (ki je v tem, da se na enakopravnih izhodiščih z drugimi ponudniki poteguje za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi ga pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja).

V zvezi s predlogom vlagatelja, da naj se v postopku pravnega varstva izda popravek odločitve o oddaji javnega naročila, Državna revizijska komisija pripominja, da ima v revizijskem postopku zgolj kasatorična pooblastila in ne reformatoričnih pooblastil. To pomeni, da lahko naročnikova ravnanja v primeru ugotovljenih kršitev le razveljavi, ne more pa namesto naročnika sprejemati odločitev v postopku oddaje javnega naročila.

Ker Državna revizijska komisija kršitev postopka javnega naročanja, ki jih je zatrjeval vlagatelj, ni ugotovila, je zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj v je zahtevku za revizijo uveljavljal povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija v skladu določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

V vlogi z dne 17.9.2015 je vlagatelj predlagal, se presežek plačane takse v višini 1.000,00 EUR (vlagatelj je ob vložitvi zahtevka za revizijo poravnal takso v znesku 2.000,00 EUR) nameni za poplačilo takse za postopek pravnega varstva na drugi stopnji. Državna revizijska komisija v zvezi s tem pripominja, da upoštevaje 71. člen ZPVPJN taksna obveznost vlagatelja nastane (le) ob vložitvi zahtevka za revizijo in se nanaša na celoten postopek pravnega varstva. Ker glede na navedeno posebno plačilo takse za revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo ni predvideno, bo Državna revizijska komisija o povračilu preveč plačane takse v znesku 1.000,00 EUR odločila v skladu z določili 72. člena ZPVPJN.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 14.10.2015

predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Varstveno delovni center Koper, Muzejski trg 7, 6000 Koper,
- Odvetniška pisarna Godič & Selaković o.p., d.o.o., Partizanska cesta 30, 2000 Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve.