018-179/2015 Občina Trbovlje

Številka: 018-179/2015-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in mag. Mateje Škabar, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izbira upravnika za izvedbo storitev upravljanja v večstanovanjskih zgradbah v objektih, kjer je Občina Trbovlje lastnica več kot 50% objekta za štiri leta«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Naše okolje, d.o.o., Kešetovo 4, Trbovlje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Trbovlje, Mestni Trg 4, Trbovlje (v nadaljevanju: naročnik), dne 7.10.2015

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 18.5.2015, pod št. objave JN3136/2015. Naročnik je z dokumentom »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« z dne 15.7.2015 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji naročila) predmetno javno naročilo oddal v izvedbo ponudniku Spekter, d.o.o., Trg revolucije 7, Trbovlje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve navedenega dokumenta izhaja, da se je popolna ponudba izbranega ponudnika, glede na merilo (najnižja cena), uvrstila na prvo mesto.

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj z vlogo z dne 12.8.2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nepopolno. Naročnik je v razpisni dokumentaciji zahteval, da ponudniki na dan podpisa izjave nimajo dospelih in neporavnanih obveznosti do podizvajalcev. Navedeno dejstvo so ponudniki dokazovali z izjavo. Izbrani ponudnik je sicer takšno izjavo predložil, vendar je ta neresnična. Izbrani ponudnik je bil z odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 11.7.2014 izbrisan iz registra neprofitnih stanovanjskih organizacij, zato je bil po izgubi statusa neprofitne stanovanjske organizacije dolžan začeti vplačevati v rezervne sklade večstanovanjskih hiš, v katerih je izbrani ponudnik lastnik posameznega stanovanja. Prav tako je izbrani ponudnik za celotno obdobje, ko je imel status neprofitne stanovanjske organizacije, dolžan vplačati v rezervne sklade vsa neizkoriščena sredstva rezervnega sklada, oblikovana v času od 1.4.2004 do izbrisa iz registra neprofitnih stanovanjskih organizacij. Izbrani ponudnik navedenih sredstev v rezervne sklade večstanovanjskih hiš ni vplačal. Ker je v teh večstanovanjskih hišah etažni lastnik tudi naročnik, izbrani ponudnik, ob upoštevanju, da so sredstva rezervnega sklada skupno premoženje etažnih lastnikov, dolguje tako naročniku, kot tudi vlagatelju. Vlagatelj je namreč kot podizvajalec naročnika na podlagi pogodbe o opravljanju upravniških storitev upravičen, da se sredstva nakažejo na njegove posebne račune. Poleg tega vlagatelj dolguje v rezervne sklade večstanovanjskih hiš tudi za večstanovanjske hiše, katerih upravnik ni vlagatelj. Gre za precej visok znesek, zato je neprimerno, da se upravljanje občinskih stanovanj zaupa družbi, ki v rezervne sklade ne vplačuje prispevka. Vlagatelj nadalje zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka, zato bi jo naročnik moral izločiti. Naročnik je izbranega ponudnika pozval na utemeljitev o elementih ponudbe, kar je izbrani ponudnik tudi storil. Po ponudbeni ceni izbranega ponudnika je nemogoče kvalitetno in strokovno izvajati upravljanje večstanovanjskih hiš, nasprotnega obrazložitev izbranega ponudnika ne dokazuje. V konkretnem primeru gre za upravljanje 196 enot v lasti naročnika, kar glede na ponudbeno ceno izbranega ponudnika pomeni strošek 2,30 EUR (brez DDV) na enoto na mesec. V obrazložitvi ponudbene cene je izbrani ponudnik navedel mesečne stroške blaga, materiala in storitev v višini 300,00 EUR (1,53 EUR na enoto), vendar ta znesek ne zagotavlja niti poštnine, kuverte in papirja, kaj šele plačilo posamezniku za izračune obveznosti posameznega najemnika. Stroške dela je izbrani ponudnik opredelil na 100,00 EUR, kar pomeni, da mesečno plačilo delavcem znaša le 0,51 EUR na enoto, v ta znesek pa je vključena bruto plača delavca z vsemi davki in prispevki. Vlagatelj še opozarja, da je zakonodajalec ocenil, da lahko v najemnini znašajo stroški opravljanja upravniških storitev največ 0,4 % od vrednosti stanovanja letno (tretji odstavek 118. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/2003, s sprem.; v nadaljevanju: SZ-1)).

Izbrani ponudnik je v vlogi z dne 21.8.2015, s katero se je opredelil do navedb vlagatelja, zavrnil navedbe vlagatelja.

Naročnik je s sklepom z dne 3.9.2015 zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik navaja, da razpisna dokumentacija kot pogoj določa, da ponudnik na dan podpisa izjave ni imel dospelih in neporavnanih obveznosti do podizvajalcev. Razpisna dokumentacija določa tudi vrste dokazil za navedeni pogoj, in sicer predložitev izjave, da na dan podpisa izjave ponudnik ni imel dospelih in neporavnanih obveznosti do podizvajalcev v predhodnih postopkih javnega naročanja (obrazec 6). Ker je izbrani ponudnik dokazilo pravočasno predložil, izbrani ponudnik izpolnjuje navedeni pogoj in je njegova ponudba popolna. Naročnik vsebinsko sprejema izjavo izbranega ponudnika, da ima poravnane vse obveznosti do podizvajalcev. Poleg tega iz zahtevka za revizijo ni točno razvidno, katere neporavnane obveznosti iz predhodnih postopkov javnega naročanja in do katerega podizvajalca naj bi imel izbrani ponudnik. Naročnik sprejema tudi zagotovila izbranega ponudnika, da je za ponudbeno ceno sposoben kvalitetno, strokovno in pravočasno izvesti dela, ki so predmet javnega naročila, zato ocenjuje, da ponudba izbranega ponudnika ni neobičajno nizka.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 7.9.2015 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka

Vlagatelju je bil sklep naročnika, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, vročen 8.9.2015. Vlagatelj se do navedb naročnika ni opredelil.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.


Med strankama je sporno naročnikovo ravnanje pri presoji popolnosti ponudbe izbranega ponudnika. V skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev iz 41. do 47. člena ZJN-2, ni pravilna (19. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2) in posledično tudi ni popolna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Po drugi strani ponudbe, ki ji ni mogoče očitati neizpolnjevanja posameznih zahtev ali pogojev iz razpisne dokumentacije (in ki tudi nima kakšnih drugih pomanjkljivosti) ter iz vsebine katere posledično izhaja usposobljenost ponudnika za izvedbo javnega naročila, naročnik ne sme označiti za nepopolno, pač pa jo mora uvrstiti v ocenjevanje in jo oceniti v skladu z vnaprej določenimi merili.

Naročnik je v poglavju X. »Ekonomski, finančni in kadrovski pogoji, ki jih ponudniki morajo izpolnjevati za ugotavljanje sposobnosti za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila in njihovo dokazovanje« razpisne dokumentacije zapisal:
»Pogoji:
da v zadnjih 6. mesecih pred objavo postopka javnega naročanja ni imel blokiranega bančnega računa in na dan podpisa izjave ni imel dospelih in neporavnanih obveznosti do podizvajalcev«.
Kot dokazilo za izpolnjevanje citiranega pogoja so morali ponudniki predložiti izpolnjen in podpisan Obrazec 6 »Izjava ponudnika, da je ekonomsko – finančno sposoben izvesti javno naročilo«, s katerim so ponudniki med drugim izjavili, da so ekonomsko – finančno sposobni izvesti javno naročilo, ki je predmet tega javnega razpisa, ter da na dan podpisa izjave nimajo dospelih in neporavnanih obveznosti oziroma imajo poravnane vse svoje obveznosti do podizvajalcev.

Med strankama ni sporno, da je izbrani ponudnik v ponudbeni dokumentaciji predložil izpolnjen in podpisan Obrazec 6 »Izjava ponudnika, da je ekonomsko – finančno sposoben izvesti javno naročilo«. Pač pa vlagatelj zatrjuje, da je imel izbrani ponudnik na dan podpisa navedenega obrazca neporavnane zapadle obveznosti do podizvajalcev oziroma da je izjava o poravnanih zapadlih obveznosti do podizvajalcev, ki jo je predložil izbrani ponudnik, neresnična.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ne navaja pravno relevantnih dejstev, ki bi utemeljevala zaključek, da ima izbrani ponudnik neporavnane zapadle obveznosti do podizvajalcev. Vlagatelj namreč zatrjuje, da izbrani ponudnik ni vplačeval prispevka v rezervne sklade večstanovanjskih hiš, katerih etažni lastnik je tudi izbrani ponudnik. V zvezi z navedenim gre pojasniti, da je obveznost ustanovitve rezervnega sklada za vse nepremičnine, ki imajo več kot dva etažna lastnika in več kot osem posameznih delov, ter obveznost etažnih lastnikov plačevanja prispevkov v rezervni sklad, določena v prvem in šestem odstavek 119. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 s sprem., v nadaljevanju: SPZ) in 41. ter 44. členu SZ-1. Sredstva rezervnega sklada so skupno premoženje etažnih lastnikov (drugi odstavek 119. člena SPZ). Ob upoštevanju citiranih določb gre vlagateljeve navedbe v izpostavljenem delu razumeti v smislu, da izbrani ponudnik kot etažni lastnik ne izpolnjuje svoje zakonske obveznosti, ker ima neporavnane zapadle obveznosti do etažnih lastnikov večstanovanjskih zgradb, katerih etažni lastnik je tudi izbrani ponudnik. Po presoji Državne revizijske komisije pa teh zatrjevanih (neporavnanih zapadlih) obveznosti izbranega ponudnika ni mogoče opredeliti kot (neporavnane zapadle) obveznosti do podizvajalcev. Skladno s 15.a točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je podizvajalec namreč gospodarski subjekt, ki je pravna ali fizična oseba in za ponudnika, s katerim je naročnik po tem zakonu sklenil pogodbo o izvedbi javnega naročila, dobavlja blago ali izvaja storitev oziroma gradnjo, ki je neposredno povezana s predmetom javnega naročila.

Tudi navedbe vlagatelja, da je naročnik eden izmed etažnih lastnikov in zato izbrani ponudnik (ob upoštevanju, da so sredstva rezervnega sklada skupno premoženje etažnih lastnikov) dolguje tudi naročniku, ne utemeljujejo zaključka, da ima izbrani ponudnik neporavnane zapadle obveznosti do podizvajalcev. Navedbam vlagatelja, da ima izbrani ponudnik zaradi neplačila prispevkov v rezervne sklade (neporavnane zapadle) obveznosti do vlagatelja kot upravnika, Državna revizijska komisija ne more slediti. Sredstva rezervnega sklada resda vodi upravnik na posebnem računu (drugi odstavek 119. člena SPZ), vendar sredstva rezervnega sklada, kot že navedeno, pripadajo etažnim lastnikom in ne upravniku. Ob upoštevanju navedenega zato tudi ni relevantno, ali je vlagatelj z naročnikom sklenil pogodbo o upravniških storitvah (na podlagi katere vlagatelj za naročnika in ostale etažne lastnike izvaja upravniške storitve) ali pa je vlagatelj v razmerju do naročnika podizvajalec, in torej vlagatelj za ponudnika, s katerim je naročnik sklenil pogodbo o izvedbi naročila, izvaja upravniške storitve.

Ker je že iz navedb vlagatelja razvidno, da zatrjevane obveznosti izbranega ponudnika ne predstavljajo obveznosti do podizvajalcev, Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni presojala, ali dejansko obstoji obveznost izbranega ponudnika iz naslova neporavnanih zapadlih prispevkov v rezervne sklade. Tudi če bi se namreč v predmetnem postopku izkazalo, da so navedbe vlagatelja utemeljene in da ima izbrani ponudnik neporavnane zapadle obveznosti do rezervnih skladov, to ne bi moglo vplivati na presojo popolnosti ponudbe izbranega ponudnika. Naročnik mora namreč v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb presojati popolnost ponudb glede na vnaprej izrecno določene in objavljene zahteve. Nasprotno ravnanje naročnika bi pomenilo kršitev tretjega odstavka 71. člena ZJN-2, kršitev načela transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2) ter enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2). Ob upoštevanju navedenega se izkažejo za pravno nerelevantne tudi revizijske navedbe, da ni primerno, da upravljanje občinskih stanovanj zaupa družbi, ki v rezervne sklade ne vplačuje prispevka. V kolikor pa je te navedbe potrebno razumeti v smislu, da bi naročnik moral v razpisni dokumentaciji določiti, da bo kot popolne štel le ponudbe ponudnikov, ki redno vplačujejo prispevke v rezervne sklade, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj s takšnimi navedbami, ob upoštevanju četrtega odstavka 25. člena ZPVPJN, glede na fazo postopka prepozen.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo še zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka, zato bi jo naročnik moral izločiti.

Skladno z 21.a točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je neobičajno nizka ponudba tista ponudba, ki s svojo ceno ali načinom izvedbe bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma uveljavljene prakse, ponudnik pa je s kalkulacijami, novo tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo ne more pojasniti. Ravnanje z neobičajno nizko ponudbo je urejeno v 49. členu ZJN-2, ki v prvem odstavku določa, da mora naročnik ponudbo preveriti, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove predhodno določene zahteve ponudba neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Naročnik mora preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka tudi, če je vrednost ponudbe za več kot 50 % nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 % nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe. Preden naročnik izloči neobičajno nizko ponudbo, mora od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb.

Glavni namen postopka iz 49. člena ZJN-2 je v tem, da se ponudba, ki je nizka ali v zvezi s katero obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, ne izloči iz postopka oddaje javnega naročila, ne da bi imel ponudnik, ki je takšno ponudbo predložil, možnost obrazložiti vsebino svoje ponudbe, ki naj bi bila neobičajno nizka. Določba 49. člena ZJN-2 je torej namenjena varstvu ponudnika (in ne naročnika), ki je predložil ponudbo z nizko ponudbeno ceno (oz. drugimi elementi ponudbe). V skladu z ZJN-2 ima naročnik pravico, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se je z uporabo postopka, predpisanega v 49. členu ZJN-2, na podlagi naknadnih pojasnil prizadetega ponudnika prepričal, da je njegov sum o neobičajno nizki ceni (ponudbi) utemeljen.

Iz spisovne dokumentacije je razvidno, kar med strankama niti ni sporno, da so bili v konkretnem primeru pogoji za obligatorno preverjanje ponudbe izbranega ponudnika izpolnjeni. Prav tako med strankama ni sporno dejstvo, da je naročnik, kot izhaja iz dopisa, št. 430-6/2015-16, z dne 22.6.2015, izbranega ponudnika pozval, da detajlno obrazloži strukturo ponudbene cene za storitev upravljanja v luči obsega pogodbenih opravil in stroškov poslovanja (strošek zaposlenih, obratovalni stroški in podobno). Naročnik je izbranega ponudnika pozval, da pojasni tudi, na kakšen način bo organiziral izvajanje pogodbeno določenih opravil, ter da opredeli stroške, ki jih bo imel z izvedbo storitev, na način, da bo s kalkulacijami, tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo pojasnil skupno ponudbeno ceno. Med strankama ni sporno, da je izbrani ponudnik z dopisom »Detajlna obrazložitev ponudbene cene za storitev upravniških storitev« z dne 26.6.2015, podal obrazložitev cene. Izbrani ponudnik je predstavil sestavo ponudbene cene, poleg tega pa je še navedel, da bodo vse storitve opravljali obstoječi zaposleni med rednim delovnim časom, pri čemer se bo uporabljala obstoječa računalniška in programska oprema. Naročnik po prejeti obrazložitvi ponudbene cene izbranega ponudnika ponudbe izbranega ponudnika ni (več) želel zavrniti, ampak je očitno zaključil, da ponudba izbranega ponudnika ni neobičajno nizka in kljub ponujeni (nizki) ceni (še vedno) zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila, zato jo je izbral kot najugodnejšo izmed prejetih ponudb.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da bi naročnik ob upoštevanju pridobljene obrazložitve moral ponudbo izbranega ponudnika izločiti, saj izbrani ponudnik z obrazložitvijo ponudbene cene ni izkazal, da je za ponudbeno ceno mogoče kvalitetno izvesti javno naročilo. Naročnik na drugi strani zatrjuje, da sprejema zagotovila izbranega ponudnika, da je za ponudbeno ceno sposoben kvalitetno, strokovno in pravočasno izvesti dela, ki so predmet naročila.

Sledeč ustaljeni praksi Državne revizijske komisije (npr. v zadevah št. 018-083/2011, 018-318/2011, 018-356/2013, 018-68/2015…) je presojo, ali je ponudnik, katerega ponudbo je naročnik identificiral kot neobičajno nizko, tekom inter partes postopka pojasnjevanja ponudbe ta dvom ovrgel ali ne, šteti kot naročnikovo avtonomno odločitev, kot tako pa je s tem povezano šteti tudi končno presojo naročnika, ali bo takšno ponudbo zavrnil kot neobičajno nizko ali ne. V omenjeno odločitev, ki sodi v sfero naročnikove odgovornosti za lastno poslovanje, vlagatelj (ne glede na pri tem uporabljeno argumentacijo) ni upravičen posegati, naročnikove odločitve pa s svojo presojo ne more nadomestiti niti Državna revizijska komisija. Omenjenega zaključka iz doslej pojasnjenih razlogov ne spreminja niti sklicevanje vlagatelja na tretji odstavek 118. člena SZ-1, ki določa, da lahko stroški za opravljanje upravniških storitev v (neprofitni) najemnini znašajo največ 0,4 % od vrednosti stanovanja letno. Citirana določba namreč določa najvišjo mejo stroškov za upravljanje upravniških storitev, ne določa pa priporočljive ali pa minimalne cene za upravljanje upravniških storitev. Iz razloga, ker presoja oziroma ugotovitev naročnika, da ga obrazložitev izbranega ponudnika prepriča (na njeni podlagi pa je pri njem odpadel dvom o možnosti izpolnitve naročila), predstavlja njegovo poslovno odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje, Državna revizijska komisija pa je ne more nadomestiti s svojo presojo, se Državna revizijska komisija ni spuščala v presojo, ali je izbrani ponudnik s svojimi pojasnili v zadostni meri utemeljil ponujeno ceno.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, zato je Državna revizijska komisija, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.


Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj preplačal zakonsko določeno višino takse za vložitev zahtevka za revizijo. Vlagatelj je plačal takso v višini 964,13 EUR, medtem ko, glede na vsebino zahtevka za revizijo (ki je bil vložen zoper naročnikovo odločitev o oddaji naročila izbranemu ponudniku) ter upoštevajoč drugi odstavek 71. člena ZPVPJN, znaša taksa v konkretnem primeru 527,04 EUR. Državna revizijska komisija bo na podlagi 2. alineje četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN ministrstvu, pristojnemu za finance, naložila vračilo preveč plačane takse v znesku 437,09 EUR.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 7.10.2015

Predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije








Vročiti:
- Naše okolje, d.o.o., Kešetovo 4, 1420 Trbovlje,
- Občina Trbovlje, Mestni Trg 4, 1420 Trbovlje,
- Spekter, d.o.o., Trg revolucije 7, 1420 Trbovlje,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

V vednost:
- finančno-računovodska služba Državne revizijske komisije, tu.

Vložiti:
- v spis zadeve.