018-182/2015 Republika Slovenija, Ministrstvo za finance

Številka: 018-182/2015-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata, mag. Mateje Škabar kot članice senata in mag. Gregorja Šebenika kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Vzdrževanje in nadgradnja računalniškega sistema za podporo pripravi, spremljanju in analizam proračuna«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika RRC, d. d., Jadranska ulica 21, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), ki ga zastopa Odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji, o. p., d. o. o., Šestova ulica 2, Ljubljana, zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 2. 10. 2015

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 24. 8. 2015, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja v odprtem postopku, dne 11. 6. 2015 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN3907/2015. Dne 13. 8. 2015 je naročnik izdal dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila«, iz katerega je razvidno, da je predmetno naročilo dodelil skupnima ponudnikoma Aldia, d. o. o., Pot za Brdom 100, Ljubljana, in Gama System, d. o. o., Pot za Brdom 100, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz odločitve o oddaji naročila je tudi razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil kot nepopolno, in sicer zaradi ugotovitve, da je vlagatelj v ponudbi navedel enako vrednost za enotno ceno urne postavke in skupno vrednost ponudbe.

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 24. 8. 2015, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik ravnal nezakonito, ko je njegovo ponudbo izločil kot nepopolno, saj bi moral ugotoviti, da vlagatelj ponuja najnižjo ceno urne postavke v višini 34,892 EUR z DDV ter mu posledično dodeliti naročilo. Naročnik je kot razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe navedel, da je vlagatelj v ponudbenem predračunu navedel enako vrednost za enotno ceno urne postavke in skupno vrednost ponudbe. Ugotovitev naročnika, da je vlagatelj ceno na uro z DDV določil v višini 348.920,00 EUR, so zmotne. Vlagatelj navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji določil obrazec ponudbenega predračuna, sestavni del razpisne dokumentacije pa je bil tudi vzorec pogodbe. Vlagatelj je ceno urne postavke in skupno ponudbeno ceno navedel na več mestih. V obrazcu ponudbenega predračuna je vlagatelj navedel ceno brez DDV 286.000,00 EUR in ceno z DDV 348.920,00 EUR. V istem obrazcu je v tabeli za nadgradnjo sistema ob predvidenem obsegu 7.500 ur ponudil vrednost ponudbe brez DDV 214.500,00 EUR, za vzdrževanje sistema ob predvidenem obsegu 2.500 ur pa vrednost ponudbe brez DDV 71.500,00 EUR. V seštevku to pomeni vrednost ponudbe 286.000,00 EUR za skupno predvidenih 10.000 ur za izvedbo celotnega naročila oz. 348.920,00 EUR z DDV. Ceno je vlagatelj navedel tudi v vzorcu pogodbe, in sicer 348.920,00 EUR z DDV za celotno obdobje in 34,892 EUR z DDV za urno postavko. Vlagatelj navaja, da je iz njegove ponudbe razvidna volja glede končne ponudbene vrednosti, ceno urne postavke pa je navedel v vzorcu pogodbe. Cena urne postavke je razvidna tudi iz skupne vrednosti ponudbe ob upoštevanju določenega obsega del (348.920,00 / 10.000). Vlagatelj je zgolj po očitni pomoti v polje predračuna, v katerem je naročnik predvidel vpis cene urne postavke brez in z DDV, vpisal skupno vrednost ponudbe, ta očitna pomota pa ne bi smela predstavljati razloga za izločitev ponudbe. Vlagatelj meni, da iz vseh okoliščin primera izhaja, da ni imel namena zavajanja in da je zaradi opravičljivega spregleda v polje urne postavke pomotoma vpisal skupno ponudbeno ceno. Vlagatelj navaja, da je bil obrazec predračuna tudi nejasen, in poudarja, da je v svoji ponudbi navedel tako skupno ponudbeno ceno kot tudi ceno urne postavke. Vlagateljeva ponudba ni nepopolna in ji tudi ni mogoče očitati nejasnosti, saj tako skupna ponudbena vrednost kot cena urne postavke jasno izhajata iz ponudbene dokumentacije. Če vlagatelj ne bi nikjer navedel skupne vrednosti ponudbe ali bi navedel različne skupne vrednosti, bi bilo treba ponudbo dopolniti, taka dopolnitev pa bi bila nedopustna. Ker pa je bila skupna vrednost ponudbe navedena na dveh mestih v ponudbenem predračunu in tudi v vzorcu pogodbe, vse vrednosti pa so enake, ponudbe ni treba dopolnjevati, prav tako je ni treba dopolnjevati pri urni postavki, saj je tudi ta vrednost v ponudbi navedena in jo je mogoče tudi razbrati iz ponudbe. Če pa bi bila ponudba glede ponudbene vrednosti nejasna, pa bi naročnik moral zahtevati pojasnila, pri čemer ne bi prišlo do spreminjanja ponudbe. Edino merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika je bila najnižja skupna cena oz. vrednost ponudbe, vlagatelj pa je to vrednost tudi navedel na ustreznem mestu v ponudbeni dokumentaciji. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 7. 9. 2015 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji določil, da se cena na uro, ki je merilo za izbiro, odda na obrazcu predračuna. V nadaljevanju je pojasnjena razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na predračun in določitev merila za izbiro, naročnik pa v zvezi s temi določbami ni prejel nobene zahteve za pojasnila ali vprašanja. Naročnik je v razpisni dokumentaciji določil, kateri dokumenti sestavljajo ponudbeno dokumentacijo, med drugim tudi ponudbeni predračun, kot merilo pa je naročnik določil najnižjo ceno, in sicer najnižjo ponudbeno ceno na uro z vključenim DDV. Naročnik je ponudnikom podal tudi navodila za izpolnjevanje predračuna, pri čemer je od njih zahteval, da podajo ceno urne postavke z DDV in brez DDV, vrednost ponudbe z DDV in brez DDV po posamezni aktivnosti ter skupno vrednost ponudbe z DDV in brez DDV. V obrazcu predračuna je naročnik tudi navedel, da je cena enote cena urne postavke, ki je enotna za vse vrste aktivnosti, da je okvirni ocenjeni pogodbeni obseg ur največji možni, da se posamezna izračunana vrednost zaokrožuje na dve decimalni mesti in da je opredeljeno število ur le okvirna ocena. Naročnik zato meni, da razpisna dokumentacija ni bila zavajajoča ali nenatančna. Naročnik se strinja z vlagateljem, da je bil vzorec pogodbe sestavni del razpisne dokumentacije, vendar pa ni bil sestavni del ponudbe, saj ga je naročnik priložil le, da se ponudniki seznanijo z vsebino pogodbe. Če bi naročnik upošteval ceno iz vzorca pogodbe, bi prišlo do nejasnosti, saj je sestavni del pogodbe tudi predračun, kar bi pomenilo, da bi bili podani dve ceni za urno postavko. Poleg tega je bila cena v vzorcu pogodbe zaokrožena na tri decimalna mesta, kar je v nasprotju z navodili. Naročnik zavrača navedbe, da je bila razpisna dokumentacija nejasna, in pojasnjuje, da je Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2) zelo strog, saj ne dovoljuje spreminjanja cen na enoto. Ponudbeni predračun je eden izmed najpomembnejših delov ponudbe, na njem podana cena na enoto pa je tudi edino merilo in bistvena sestavina pogodbe. Spreminjanje oz. dopolnjevanje postavk na predračunu zato ni dopustno. Upoštevaje navedeno morajo ponudniki ponudbeni predračun izpolniti s posebno skrbnostjo, sicer tvegajo, da bo njihova ponudba zaradi napak izločena. Naročnik poudarja, da določbe ZJN-2 prepovedujejo spreminjanje ali dopolnjevanje tistih delov ponudbe, ki se nanašajo na ceno na enoto, izjema so le računske napake. Naročnik še navaja, da merilo ni bila skupna vrednost ponudbe, temveč najnižja ponudbena cena na uro z vključenim DDV. Naročnik je to merilo določil zato, ker mu ni znano končno število ur, potrebnih za izvedbo naročila.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 8. 9. 2015 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 16. 9. 2015 opredelil do trditev naročnika iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V vlogi vlagatelj navaja, da ugotovitev, da je vlagatelj ponudil ceno urne postavke 34,892 EUR, ne bi pomenila posega v ponudbo ali njeno spremembo. Vlagatelj je namreč ceno urne postavke navedel v vzorcu pogodbe in je povsem očitno, da je cena v obrazcu predračuna vpisana po pomoti. Naročnik bi moral upoštevati tudi vzorec pogodbe, navaja vlagatelj, in nadaljuje, da je pojasnjevanje ponudbene cene skladno tudi s prakso Državne revizijske komisije. Upoštevanje vzorca pogodbe, ki je bil del ponudbene dokumentacije, ne bi privedlo do nejasnosti, saj je že iz ponudbenega predračuna razvidno, kolikšna je skupna cena in kolikšna je cena na enoto, ker je šlo pri navedbi cene zgolj za očitno pomoto. Vlagatelj ne trdi, da je razpisna dokumentacija nejasna, temveč da struktura ponudbenega predračuna omogoča napačno razumevanje oz. spregled navodila naročnika, kaj je treba vpisati v posamezno polje. Naročnikove navedbe v zvezi z zaokroževanjem cene na tri decimalna mesta pomenijo nov razlog za izključitev, kar ni dopustno, tudi sicer gre kvečjemu za nebistveno napako, ki je nastala zaradi računske operacije.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Prvi odstavek 80. člena ZJN-2 določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Popolnost ponudbe sestavlja pet elementov, ki morajo biti podani kumulativno. V skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je popolna ponudba tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Če kateri izmed teh elementov ni podan, ponudba ni popolna. Pri ocenjevanju posameznih elementov ponudbe mora naročnik upoštevati pravila ZJN-2 o formalno nepopolni ponudbi in njeni dopustni dopolnitvi. Formalno nepopolna ponudba je v 17. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-2 definirana kot ponudba, ki je pravočasna in ni popolna ali vsebuje napake v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila in se ne vežejo na tehnične specifikacije predmeta naročanja v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja. Če je ponudba formalno nepopolna, ZJN-2 dovoljuje, da jo ponudnik, če so izpolnjeni pogoji, določeni v ZJN-2, dopolni ali spremeni. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudbe v tem delu ni treba dopolniti oziroma spremeniti.

Ravnanje s formalno nepopolno ponudbo je določeno v 78. členu ZJN-2, ki v prvem odstavku določa, da naročnik v primeru, če je ponudba formalno nepopolna, zahteva, da jo ponudnik v ustreznem roku dopolni ali spremeni v delu, v katerem ni popolna. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev ali spremembo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik, ponudbe ustrezno ne dopolni oziroma spremeni, mora naročnik tako ponudbo izločiti. Tretji odstavek 78. člena ZJN-2 ob tem določa, da ponudnik ne sme dopolnjevati ali spreminjati:

- svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril,
- tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja,
- tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Četrti odstavek 78. člena ZJN-2 določa, da sme izključno naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb. Pri tem se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati.

Kot je razvidno iz ponudbenega predračuna, ki ga je v razpisni dokumentaciji pripravil naročnik, je bilo v zgornjem levem kot predvideno mesto za vpis enotne cene urne postavke za storitve nadgradnje in vzdrževanja sistema. V opombi številka 1 je bila enotna cena definirana kot cena urne postavke, ki je enotna za vse vrste aktivnosti. V zgornji levi kot obrazca predračuna so torej ponudniki morali vpisati enotno ceno urne postavke brez davka na dodano vrednost ter enotno ceno urne postavke z davkom na dodano vrednost. V tabelo, ki je bila prav tako del obrazca predračuna, pa so ponudniki morali vpisati vrednost ponudbe glede na predvideno okvirno število ur po aktivnostih za obdobje 36 mesecev. Naročnik je v tabeli postavke razdelil na nadgradnjo sistema, za kar je predvidel 7.500 ur, ter vzdrževanje sistema, za kar je predvidel 2.500 ur. Ponudniki so morali v tabelo vpisati skupno vrednost ponudbe za nadgradnjo sistema za predvidenih 7.500 ur (brez davka na dodano vrednost in z njim), skupno vrednost ponudbe za vzdrževanje sistema za predvidenih 2.500 ur (brez davka na dodano vrednost in z njim) ter skupno vrednost ponudbe za obe postavki skupaj (brez davka na dodano vrednost in z njim). Iz obrazca predračuna je torej jasno razvidno, da je naročnik v zgornjem levem kotu predvidel vpis enotne cene urne postavke (brez davka na dodano vrednost in z njim), v tabeli pa so morali ponudniki to vrednost pomnožiti s predvidenim okvirnim številom ur za posamezno aktivnost in tako predstaviti skupno vrednost ponudbe, najprej za eno in drugo aktivnost, nato pa še za obe aktivnosti skupaj. Enotna cena urne postavke (in ne skupna ponudbena cena) je v skladu z 10. poglavjem razpisne dokumentacije predstavljala tudi (edino) merilo za izbiro najugodnejše ponudbe.

Iz vlagateljeve ponudbe je razvidno, da je na mesto, ki je bilo predvideno za vpis enotne cene urne postavke, vpisal vrednost 286.000,00 EUR (brez davka na dodano vrednost) oz. 348.920,00 EUR (z davkom na dodano vrednost). V tabelo je vlagatelj kot skupno vrednost za izvedbo aktivnosti nadgradnje sistema za predvidenih 7.500 ur vpisal vrednost 214.500,00 EUR (brez davka na dodano vrednost) oz. 261.690,00 EUR (z davkom na dodano vrednost), kot skupno vrednost za izvedbo aktivnosti vzdrževanja sistema za predvidenih 2.500 ur pa je vpisal 71.500,00 EUR (brez davka na dodano vrednost) oz. 87.230,00 EUR (z davkom na dodano vrednost). Kot skupno vrednost za obe postavki skupaj je vlagatelj vpisal vrednost 286.000,00 EUR (brez davka na dodano vrednost) oz. 348.920,00 EUR (z davkom na dodano vrednost), pri čemer ta vrednost predstavlja seštevek skupnih ponudbenih cen za obe aktivnosti.

Iz obrazca predračuna, ki ga je izpolnil in predložil vlagatelj, je torej razvidno, da je prišlo do napake pri navajanju enotne cene urne postavke oz. da cena, ki jo je vlagatelj vpisal na mesto urne postavke, ni prava cena. O tem med vlagateljem in naročnikom tudi ni spora, saj vlagatelj v zahtevku za revizijo priznava, da je pri vpisu enotne cene urne postavke prišlo do pomote in da je na to mesto pomotoma vpisal skupno ponudbeno vrednost za celotno predvideno okvirno število ur. Sporno pa je vprašanje, ali ta napaka predstavlja podlago za izločitev vlagateljeve ponudbe.

Kot je bilo že zapisano, ZJN-2 sicer v določenem obsegu (pod pogoji, ki so določeni v zakonu) dopušča dopolnjevanje in spreminjanje ponudb. Pri tem ne sme priti do tega, da bi se napake odpravljale v delih, ki vplivajo na razvrstitev ponudb v okviru meril, in tudi ne v delih, ki se nanašajo na tehnične specifikacije, če bi zaradi odprave napake prišlo do zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja. Prav tako ZJN-2 izrecno prepoveduje, da bi se spreminjale cene na enoto, vrednosti postavke ali skupna vrednost ponudbe. Do spremembe vrednosti ponudbe lahko izjemoma pride le v primeru odprave računske napake, vendar tudi v tem primeru ne sme priti do spremembe količine in cene na enoto. Vprašanje, na katerega je torej treba odgovoriti v predmetnem postopku, je, ali je napaka v vlagateljevi ponudbi take narave, da bi ob njeni odpravi lahko govorili o takšni spremembi ponudbe, ki jo ZJN-2 prepoveduje.

Kot je bilo že ugotovljeno, je vlagatelj v obrazec predračuna na mesto, ki je bilo predvideno za vpis enotne cene urne postavke, vpisal skupno ponudbeno vrednost (enkrat brez davka na dodano vrednost, drugič z njim), v vzorec pogodbe pa je vpisal tako skupno ponudbeno vrednost kot ceno urne postavke. V vlagateljevi ponudbi je torej prišlo do položaja, ko je bila v obrazcu predračuna, ki je bil predviden za vpis ponudbenih cen, vpisana ena cena urne postavke, v vzorcu pogodbe (katerega izpolnitev in predložitev naročnik sicer ni zahteval) pa je bila vpisana druga cena urne postavke. Čeprav se je mogoče strinjati z vlagateljem, da je iz obrazca predračuna razvidno, da je prišlo pri vpisu cene urne postavke do napake, pa ni mogoče sprejeti argumenta, da je prava oz. nameravana cena urne postavke iz predračuna jasno razvidna. O pravi ceni urne postavke v obrazcu predračuna je mogoče le sklepati, in sicer tako, da je treba najprej ugotoviti pomoto, potem pa je treba vpisano napačno vrednost deliti s skupnim številom ur. Ne gre torej za položaj, ko ponudba sploh ne bi potrebovala dopolnjevanja oz. pojasnjevanja, saj bi bilo treba napako v obrazcu predračuna odpraviti tako, da bi se najprej izbrisala skupna ponudbena cena, zatem pa bi se vpisala prava cena urne postavke. To napako bi bilo treba odpraviti, saj obrazec ponudbenega predračuna postane sestavni del pogodbe (2. člen vzorca pogodbe), naročnik pa je v razpisni dokumentaciji izrecno predvidel vpis ponudbenih cen v obrazec predračuna in ne v vzorec pogodbe. Razpisna dokumentacija je bila v tem delu jasna, jasen je bil tudi ponudbeni predračun, kjer je bilo v opombi enotne cene urne postavke jasno razloženo, kakšno ceno je treba vpisati in kaj ta cena predstavlja. Ob tem je treba omeniti, da je bilo dejansko stanje v zadevi št. 018-328/2012-3, ki jo omenja vlagatelj, drugačno, saj je bil v tej zadevi obrazec ponudbenega predračuna nejasen glede vprašanja, katero vrednost (mesečno ali letno) je treba vpisati v predračun. Poleg tega v zadevi št. 018-328/2012-3 ni prišlo do spremembe cene na enoto, temveč je takratni izbrani ponudnik le pojasnil, da je v predračun (zaradi nejasnega obrazca) vpisal mesečni znesek in da je na tej podlagi določil tudi letno ponudbeno vrednost, pri čemer se cene na enote kljub pojasnilu niso spreminjale.

Ker je vlagatelj v obrazec predračuna vpisal napačno ceno urne postavke (kar izhaja tudi iz vzorca pogodbe, kjer naj bi bila vpisana prava cena urne postavke), bi bilo treba to napako odpraviti tako, da bi se v obrazcu predračuna spremenila cena urne postavke. S takšno odpravo napake bi se v obrazcu predračuna spremenila tako cena na enoto kot tudi ponudba v delu, ki se nanaša na merilo oz. na razvrstitev ponudb. To pa je položaj, ki ga ZJN-2 izrecno prepoveduje in pri tem ne dopušča nobenih izjem v smislu odprave očitnih pomot. Naročniku zato ni mogoče očitati kršitve določb ZJN-2, ko je ponudbo vlagatelja izločil iz postopka oddaje javnega naročila.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo, v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zavrnila kot neutemeljenega.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 2. 10. 2015



predsednik senata
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije





Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji, o. p., d. o. o., Šestova ulica 2, 1000 Ljubljana
- Aldia, d. o. o., Pot za Brdom 100, 1000 Ljubljana
- Gama System, d. o. o., Pot za Brdom 100, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve