018-152/2015 JAVNI HOLDING Ljubljana, d.o.o.

Številka: 018-152/2015-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in Nine Velkavrh, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Dobava tiskovin«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj TISK ŽNIDARIČ, d.o.o., Laze 7, Kranj (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika JAVNO PODJETJE ENERGETIKA LJUBLJANA d.o.o., Verovškova ulica 62, Ljubljana, za katerega postopek oddaje naročila male vrednosti po pooblastilu izvaja JAVNI HOLDING Ljubljana, d.o.o., Verovškova ulica 70, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 4. 9. 2015

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 28. 5. 2015 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o naročilu male vrednosti je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 26. 6. 2015, pod št. objave NMV3874/2015.

Naročnik je dne 22. 7. 2015 sprejel dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila št. JPE-SL-165/15 – DOBAVA TISKOVIN«, št. 01-1000-I-152288/2015, s katerim je vse sodelujoče ponudnike obvestil, da se zavrnejo vse ponudbe in da bo ponovno izvedel postopek javnega naročila. Pri tem naročnik navaja, da je bil obrazec ponudbenega predračuna neustrezen, ker omogoča vnos cen na enoto na več kot dve decimalki, zaradi česar vrednost za posamezno postavko tako lahko ni enaka vrednosti zmnožka okvirne količine in vpisane cene na dve decimalki, ter zaradi neustreznih merskih enot za posamezne artikle, ki ne omogočajo oblikovanja cen na dve decimalki, kot je bilo zahtevano. Navedene pomanjkljivosti naj ne bi omogočale enakopravne obravnave ponudnikov. Vlagatelj je odločitev naročnika prejel dne 24. 7. 2015.

Vlagatelj je dne 31. 7. 2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev odločitve naročnika o zavrnitvi vseh ponudb ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da je naročnik kršil določila Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) glede ravnanja s formalno nepopolnimi ponudbami, zaradi česar je odločitev o zavrnitvi vseh ponudb nepravilna. Pojasnjuje, da je v svoji ponudbi pri 15 postavkah predračuna navedel vrednost na enoto v EUR brez DDV s tremi decimalnimi mesti, končna ponudbena cena pa je bila zaokrožena na dve decimalni mesti. Ob tem naj ne bi držale naročnikove navedbe, da zaradi razlik v vrednosti ni mogoče primerjati ponudb s ponudbeno ceno z različnim številom zapisanih decimalnih mest. Vlagatelj meni, da opisana pomanjkljivost predstavlja računsko napako oz. nepopolnost, ki jo je mogoče odpraviti, zato bi ga naročnik moral pozivati na dopolnitev oz. spremembo ponudbe. Tudi sicer pa naj bi se določilo razpisne dokumentacije o številu decimalnih mest nanašalo na podatke, vpisane v »Ponudbi« in ne v »Predračunu«, merilo pa je bilo najnižja cena iz ponudbe in ne najnižja cena po posameznih postavkah. Vlagatelj naročniku očita še neupoštevanje določb ZJN-2 o obveznosti omogočiti ponudniku vpogled v druge ponudbe in dokumentacijo – naročnik je vlagatelju sicer poslal predračune drugih ponudnikov, ni pa omogočil vpogleda v preostale dele ponudb. Vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o zavrnitvi vseh ponudb in povrnitev stroškov pravnega varstva.

Naročnik je revizijski zahtevek s sklepom z dne 11. 8. 2015 zavrnil kot neutemeljen. Uvodoma poudarja, da postopek javnega naročila vodi po določbah Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJNVETPS) in ne po ZJN-2. Pojasnjuje, da je v fazi pregleda ponudb ugotovil neustreznost obrazca predračuna in posledično izdal odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Popolnosti ponudb zato ni ugotavljal in tudi postopka oddaje javnega naročila s pozivi k formalnim dopolnitvam ni nadaljeval. Nasprotuje navedbam vlagatelja o tem, da naj bi v tem primeru šlo za računske napake; dodaja, da se je zahteva po vpisu finančnih podatkov na največ dve decimalni mesti nanašala tako na ponudbo, kot na ponudbeni predračun in v njem vsebovane cene na enoto. Vlagatelj naj bi tudi v nasprotju z navodili naročnika spreminjal obrazec predračuna, ki je bil sicer zaščiten proti spreminjanju. V zvezi z vlagateljevo zahtevo za vpogled pojasnjuje, da sta se kontaktni osebi naročnika in vlagatelja dne 28. 7. 2015 dogovorili, da bo naročnik posredoval dokumentacijo po elektronski pošti, kar je naročnik tudi storil, vlagatelj pa je potrdil prejem. Naročnik ugotavlja, da tudi ob upoštevanju navedb v zahtevku za revizijo ne bi mogel sprejeti drugačne odločitve.

Naročnik je z vlogo z dne 14. 8. 2015 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se do navedb naročnika ni opredelil.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Spor med vlagateljem in naročnikom je v tem, ali je naročnik upravičeno zaključil postopek javnega naročanja brez oddaje javnega naročila ali pa bi moral nadaljevati postopek s pozivom vlagatelju na dopolnitev ali spremembo ponudbe.

Skladno z določbo tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 83. člena tega zakona. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4. ali 6. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Naročnik razloge, s katerimi utemeljuje svojo odločitev o (ne)oddaji naročila, navede že v odločitvi (obvestilu) o (ne)oddaji naročila oziroma najkasneje v morebitni dodatni obrazložitvi te odločitve, s čimer zagotovi transparentnost (14. člen ZJNVETPS), ki je minimum zagotavljanja enake obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS), in možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

Državna revizijska komisija dodaja, da je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (npr. v zadevah 018-450/2011, 018-13/2012, 018-371/2013, 018-109/2014 itd.), opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer sodba zadeve številka C-27/98, Metalmeccanica Fracasso SpA, z dne 16. 9. 1999, točki 23 in 25, pa tudi sodba zadeve številka C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, z dne 16. 10. 2003, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja razen dolžnosti obveščanja ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (glej na primer sodbo zadeve številka C-92/00, Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs - GmbH (HI), z dne 18. 6. 2002, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (že omenjena sodba zadeve številka C-244/02, točka 36).

Ne ZJNVETPS ne drugi predpisi torej ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oz. dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da kot neskladne s predpisi o javnem naročanju ni mogoče opredeliti nobene utemeljene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju – predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal diskriminatorno, oziroma, ali je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Državna revizijska komisija v konkretni zadevi ugotavlja, da je naročnik sledil formalnim ravnanjem, določenim v ZJNVETPS, saj je navedel in obrazložil oba razloga, ki po njegovem utemeljujeta odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku predmetnega javnega naročila, tj. neustrezen obrazec predračuna, ki je v nasprotju s siceršnjimi zahtevami razpisne dokumentacije v obrazce ponudbenega predračuna omogočal vpis cen na enoto na tri decimalke, ter neustrezne enote mere v istem obrazcu (»kos« in »blok«), ki ne omogočajo oblikovanja cen na (zgolj) dve decimalki. Pri tem je iz same razpisne dokumentacije izhajala naročnikova zahteva, da morajo biti finančni podatki v evrih podani na do dve decimalki natančno (točka 1.4. »Jezik in denarna enota«), prav tako se je, v nasprotju s trditvijo vlagatelja, enaka zahteva nanašala tudi na cene na enoto v obrazcu predračuna (točka 2.1.4. »PONUDBA, PREDRAČUN IN OPIS NAROČILA«).

Državna revizijska komisija ugotavlja tudi, da se vlagatelj do neustreznih enot mere posebej ne opredeljuje, obstoju napake v ponudbenem predračunu v zvezi z vpisom cene na enoto ne nasprotuje ter z ničemer ne izkazuje, v čem naj bi naročnik z izdajo izpodbijane odločitve ravnal v neskladju s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju oziroma ustvaril okoliščine, ki bi pomenile neupravičeno diskriminacijo oziroma neenakopravno obravnavo ponudnikov, razlogov v prid takemu zaključku pa ne more najti niti Državna revizijska komisija. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Odločitev naročnika za zavrnitev vseh prejetih ponudb v konkretni zadevi temelji na enotnem razlogu, da je razpisna dokumentacija oz. v njej vsebovan predračun pripravljen na neustrezen način, zaradi česar so prejete ponudbe neprimerljive, zato po oceni Državne revizijske komisije odločitev naročnika ni povzročila razlikovanja med ponudniki niti ni omejevala konkurence med njimi. Ponudniki so v primerljivem položaju, saj nobenemu ni bila dostopna razpisna dokumentacija oz. obrazec ponudbenega predračuna, ki bi pravilno odražal naročnikove zahteve oz. omogočal vpis ustreznih cen na enoto glede na spremenjene in predmetu naročanja ustreznejše enote mere (npr. paket določenega števila kuvert namesto ene kuverte), zaradi česar so bili z zavrnitvijo ponudb tudi enako obravnavani.

Vlagatelj naročniku očita kršitev določil ZJN-2 (pravilno: ZJNVETPS) glede ravnanja s formalno nepopolnimi ponudbami oz. odpravo računskih napak, vendar pa Državna revizijska komisija poudarja, da naročnik ni preverjal popolnosti ne vlagateljeve ne katerekoli druge ponudbe, pač pa je vse ponudbe zavrnil zaradi (po njegovi oceni) neustrezne razpisne dokumentacije, kar spada v področje njegove avtonomne presoje. Ne glede na siceršnjo nerelevantnost vlagateljevih navedb o tem, da bi moral naročnik pozvati vlagatelja na dopolnitev ali spremembo ponudbe oz. odpravo očitne računske napake, pa Državna revizijska komisija pristavlja, da glede na tretji odstavek 82. člena ZJNVETPS ponudnik ne sme spreminjati (med drugim) svoje cene na enoto in skupne vrednosti ponudbe ter da (ob upoštevanju, da lahko o obstoju očitnih računskih napak govorimo le v primeru tistih napak, ki izvirajo iz osnovnih računskih operacij oziroma nastanejo pri množenju, deljenju, odštevanju in seštevanju; prim. npr. odločitve Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-027/2011, 018-166/2012, 018-036/2013, 018-273/2014 itd.) popravek očitne računske napake glede na četrti odstavek 82. člena ZJNVETPS ne sme spremeniti količine ali cene na enoto.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo izpostavlja še kršitev pravice do vpogleda v ponudbe drugih ponudnikov in dokumentacijo – naročnik naj bi mu sicer poslal predračune drugih ponudnikov, ni pa omogočil vpogleda v preostale dele ponudb drugih ponudnikov. Ob upoštevanju, da je naročnik zavrnil vse ponudbe iz razloga, ki se nanaša na pomanjkljivo razpisno dokumentacijo v delu, ki se nanaša na ponudbeni predračun, ter da naročnik popolnosti prispelih ponudb sploh ni preverjal, Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj zaradi tega, ker mu domnevno ni bil omogočen vpogled tudi v preostale dele ponudb drugih ponudnikov (naročnik namreč zatrjuje, da se je z vlagateljem za tak način vpogleda dogovoril v telefonskem razgovoru, vlagatelj pa tega ni zanikal), pri uveljavljanju pravnega varstva zoper naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni mogel biti oškodovan. Na vlagateljev položaj v postopku oddaje javnega naročila ta zatrjevana naročnikova kršitev ne more vplivati.

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom ni uspel utemeljiti in dokazati, da je naročnik s sprejemom izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb kršil tretji odstavek 84. člena ZJNVETPS oz. načelo enakopravne obravnave ponudnikov ali načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Državna revizijska komisija je zato vlagateljev zahtevek za revizijo, na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo uveljavlja povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 4. 9. 2015


Predsednica senata:
mag. Mateja Škabar
Članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- TISK ŽNIDARIČ, d.o.o., Laze 7, 4000 Kranj
- JAVNO PODJETJE ENERGETIKA LJUBLJANA d.o.o., Verovškova ulica 62, 1000 Ljubljana
- JAVNI HOLDING Ljubljana, d.o.o., Verovškova ulica 70, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.