018-148/2015 Stanovanjski sklad Republike Slovenije, javni sklad

Številka: 018-148/2015-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 55. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), po članici Nini Velkavrh, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izgradnja štirih večstanovanjskih objektov v funkcionalni enoti F2, stanovanjska soseska Brdo v Ljubljani« in na podlagi pritožbe, ki jo je vložil vlagatelj SGP GRADITELJ, d. d., Maistrova ulica 7, Kamnik, ki ga zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji, d. o. o., Rozmanova ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Stanovanjski sklad Republike Slovenije, javni sklad, Poljanska cesta 31, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24. 8. 2015

ODLOČILA

Vlagateljevi pritožbi se ugodi in se razveljavi naročnikov sklep številka 4301-3/2015-26, z dne 30. 7. 2015.

Naročnik mora o vlagateljevem zahtevku za revizijo z dne 23. 7. 2015, ob ugotovitvi izpolnjevanja procesnih predpostavk, odločiti v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZPVPJN.

Obrazložitev

Naročnik je dne 4. 3. 2015 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izgradnjo štirih večstanovanjskih objektov v funkcionalni enoti F2, stanovanjska soseska Brdo v Ljubljani (v nadaljevanju: javno naročilo). Obvestilo o naročilu za oddajo predmetnega javnega naročila po odprtem postopku je bilo dne 30. 3. 2015 (s številko objave JN2004/2015) objavljeno na Portalu javnih naročil, dne 2. 4. 2015 pa (s številko dokumenta 113841) v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, številka 2015/S 065.

Naročnik je dne 14. 7. 2015 sprejel Odločitev o izidu javnega naročila, številka JN 3/2015 (v nadaljevanju: odločitev o izidu naročila), iz katere med drugim izhaja, da je v postopku oddaje zadevnega javnega naročila naročnik zavrnil vse ponudbe.

Naročnik je dne 27. 7. 2015 prejel vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 23. 7. 2015, skupaj s prilogami (v nadaljevanju: zahtevek za revizijo). V zahtevku za revizijo vlagatelj primarno predlaga, da se razveljavi »Obvestilo o zidu javnega naročila št. Jn3/2015, z dne 14.7.2015«, podrejeno pa, da mu naročnik povrne stroške priprave ponudbe. Vlagatelj v obeh predlogih zahteva tudi povrnitev stroškov »revizijskega postopka«.

Naročnik je dne 30. 7. 2015 sprejel sklep številka 4301-3/2015-26, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrgel, obenem pa je odločil tudi, da ne ugodi vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, ter vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov priprave ponudbe (v nadaljevanju: odločitev o zavrženju zahtevka za revizijo). V odločitvi naročnik navaja, da vlagatelj ne izkazuje »realne stopnje verjetnosti nastanka škode, saj ni uspel izkazati, da mu je ali bi mu lahko z domnevno kršitvijo Stanovanjskega sklada RS, ko je zavrnil vse ponudbe, nastala škoda«. Citirani zaključek naročnik utemeljuje s tem, da je ob upoštevanju merila za izbiro ponudbe vlagateljeva ponudba uvrščena na drugo mesto, kar pomeni, da tudi v primeru, če bi zahtevku za revizijo ugodil, vlagatelj »ne bi bil izbran kot najugodnejši. Vlagatelj pa nikjer v svojem zahtevku za revizijo ne navaja niti ne omenja morebitnih nepopolnosti ponudbe ponudnika VG5 d.o.o.«, prav tako pa ni uveljavljal »pravice do vpogleda v ponudbo VG5 d.o.o. skladno z določili ZJN-2, kjer bi lahko ugotovil morebitne ponudnikove nepopolnosti«.

Odločitev o zavrženju zahtevka za revizijo je vlagatelj prejel dne 4. 8. 2015, dne 7. 8. 2015 pa je na pošto priporočeno oddal pritožbo z dne 7. 8. 2015 (v nadaljevanju: pritožba), v kateri predlaga razveljavitev odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo in vrnitev »zadeve« […] »naročniku z navodili«. V obrazložitvi pritožbe vlagatelj zatrjuje, da razlogov, ki jih v odločitvi o izidu naročila »navaja naročnik, ni mogoče subsumirati pod pravno normo 14. člena ZPVPJN«, obenem pa dodaja, da »glede na dejstvo, da naročnik« […] »ni presojal, ali je ponudba ponudnika VG5 popolna, tudi« […] »ni (glede na večkrat zapisano stališče Državne revizijske komisije in določbe ZPVPJN) imel možnosti, da bi to naročnikovo odločitev izpodbijal«. Svojo pritožbo vlagatelj utemeljuje tudi z navajanjem dejstev, zajetih v poglavju »Zloraba pravic« (omenjena dejstva vlagatelj navezuje na stališče, da je odločitev o izidu naročila »zgolj navidezna«, in tudi na nov postopek oddaje javnega naročila, ki naj bi ga izvedel naročnik – bil naj bi navidezen) ter poglavju »Stroški«.

Državna revizijska komisija je dne 12. 8. 2015 prejela »DOPOLNITEV PRITOŽBE«, z dne 7. 8. 2015, skupaj s prilogama (v nadaljevanju: dopolnitev pritožbe), v kateri vlagatelj navaja, da je pritožbi »priložil Obvestilo iz portala, vendar na njem ni bilo vseh odgovorov naročnika, ker le ti še niso bili objavljeni«. Vlagatelj v omenjeni vlogi med drugim tudi »zaključuje, da nadzorni organ o tem, da bo naročnik zavrnil vse ponudbe, še ni bil seznanjen«.

Naročnik je z dopisom z dne 13. 8. 2015, ki ga je Državna revizijska komisija prejela istega dne, odstopil dokumentacijo o postopku javnega naročanja, skupaj z dokumentacijo predrevizijskega postopka postopka oddaje tega javnega naročila in dokumentacijo postopka s pritožbo, v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po proučitvi odstopljene dokumentacije ter po proučitvi pritožbenih navedb vlagatelja je Državna revizijska komisija iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju, na podlagi 55. člena ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je odločitev o zavrženju zahtevka za revizijo naročnik sprejel na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZPVPJN (prvi odstavek na strani 3 odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo), saj je ugotovil, da »[v]lagatelju ni uspelo izkazati drugega elementa aktivne legitimacije, in sicer da mu z domnevno kršitvijo Stanovanjskega sklada RS lahko nastane škoda« (del zadnje povedi četrtega odstavka na strani 2 odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo). Naročnik je zahtevek za revizijo torej zavrgel iz razloga, ker ga (po njegovem stališču) ni vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN.

Zoper sklep o zavrženju zahtevka za revizijo lahko vlagatelj (na podlagi prve povedi petega odstavka 26. člena ZPVPJN) vloži pritožbo v skladu s šestim poglavjem ZPVPJN, kar je v roku (treh delovnih dni), ki izhaja iz prvega odstavka 51. člena ZPVPJN, vlagatelj tudi storil.

Ob upoštevanju navedenega je Državna revizijska komisija po opravljenem predhodnem preizkusu pritožbe v postopku s pritožbo, kot izhaja iz 54. člena ZPVPJN, to sprejela v vsebinsko obravnavo (55. člen ZPVPJN).

14. člen ZPVPJN določa, da se aktivna legitimacija prizna: 1) vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila, sklenitev okvirnega sporazuma ali vključitev v dinamični nabavni sistem ali sistem ugotavljanja sposobnosti in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda; 2) zagovorniku javnega interesa.

Vlagatelj med zagovorniki javnega interesa, ki lahko uveljavljajo pravno varstvo na podlagi 6. člena ZPVPJN, ni naveden, kar pomeni, da mu aktivne legitimacije na tej pravni podlagi ni priznati.

V konkretnem primeru ni sporno, da je vlagatelj v postopku oddaje zadevnega javnega naročila oddal pravočasno ponudbo, omenjeno dejstvo pa med drugim potrjuje tudi 6. točka na strani 3 Zapisnika o odpiranju ponudb, številka JN 3/2015 4301-3/2015 7735537. V posledici navedenega je na podlagi prve povedi drugega odstavka 14. člena ZPVPJN šteti, da je v postopku oddaje zadevnega javnega naročila vlagatelj izkazal interes za dodelitev javnega naročila (prvi element za priznanje aktivne legitimacije iz 14. člena ZPVPJN).

Glede na navedeno je potrebno v nadaljevanju ugotoviti, ali vlagatelju je oziroma bi mu lahko z domnevno kršitvijo (naročnika), ki jo zatrjuje v zahtevku za revizijo, nastala škoda (drugi element za priznanje aktivne legitimacije iz 14. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je Sodišče Evropske unije že razsodilo, da člen 1(1) Direktive številka 89/665/EGS, z dne 21. 12. 1989, o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (Uradni list EU, št. L 395/1989, z dne 30. 12. 1989) zahteva, da je odločitev naročnika o razveljavitvi razpisa za oddajo javnega naročila lahko predmet revizijskega postopka in da se po potrebi lahko razveljavi (glej sodbo, dne 11. 12. 2014 sprejeto v zadevi številka C 440/13, Croce Amica One Italia Srl proti Azienda Regionale Emergenza Urgenza, točka 34).

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da iz odločitve o izidu naročila jasno izhaja, da je naročnik z njo v postopku oddaje zadevnega javnega naročila zavrnil vse ponudbe. Iz dokumentacije postopka oddaje zadevnega javnega naročila, ki jo je naročnik odstopil Državni revizijski komisiji, sicer izhaja, da je naročnik v postopku oddaje tega javnega naročila pridobival podatke iz kazenske evidence in od nekaterih ponudnikov zahteval dodatna pojasnila oziroma dopolnitve njihovih ponudb, vendar pa po drugi strani iz odločitve o izidu naročila ne izhaja, da bi naročnik po prejetih pojasnilih oziroma dopolnitvah ponudb ugotovil, ali so ponudbe ponudnikov popolne (in katere izmed ponudb ponudnikov so popolne ter katere niso popolne – primerjaj 77., 78., 79. in 80. člen Zakona o javnem naročanju – Uradni list RS, št. 128/2006 in sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2 – v povezavi s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Iz razlogov, ker iz odločitve o izidu naročila
 ne izhaja, da bi naročnik po prejetih pojasnilih oziroma dopolnitvah ponudb ugotovil, ali so ponudbe ponudnikov popolne (in katere izmed ponudb ponudnikov so popolne ter katere niso popolne),
 izhaja, da je naročnik z njo v postopku oddaje zadevnega javnega naročila zavrnil vse ponudbe, saj je »pri pregledu ponudb ugotovil, da popisi del za izvedbo predmeta javnega naročila niso bili ustrezno pripravljeni in kot taki ne omogočajo popolne izvedbe del, ki jih oddaja naročnik s predmetnim postopkom oddaje javnega naročila«,
v konkretnem primeru za zaključek, da bi vlagatelju z domnevno kršitvijo (naročnika), ki jo zatrjuje v zahtevku za revizijo, lahko nastala škoda (drugi element za priznanje aktivne legitimacije iz 14. člena ZPVPJN), zadostuje ugotovitev, da vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da »je njegova ponudba popolna« (prvi odstavek na tretji strani), da bi, če »bi naročnik ravnal pravilno,« […] »ponudbo vlagatelja sprejel kot popolno« (drugi odstavek na tretji strani), pa tudi, da »je izpodbijana odločitev navidezna« (tretji odstavek na četrti strani). V primeru namreč, če bi se ugotovilo, da je vlagateljev zahtevek za revizijo utemeljen in bi mu bilo potrebno ugoditi ter razveljaviti del postopka oddaje zadevnega javnega naročila (odločitev o izidu naročila), bi moral naročnik v postopku oddaje zadevnega javnega naročila sprejeti novo odločitev, ena od odločitev, ki bi jih naročnik na podlagi določb ZJN-2 lahko sprejel, pa je tudi odločitev o oddaji naročila. Če bi s slednjo ne bila izbrana ponudba vlagatelja, bi vlagatelj v zahtevku za revizijo lahko zatrjeval, da je naročnik kršil določbe ZJN-2 s tem, ko je ugotovil, da so ponudbe, ki so uvrščene pred njegovo, popolne. Vlagatelj bi v tem primeru v zahtevku za revizijo zatrjeval, da so te ponudbe v resnici nepopolne in bi kot takšne morale biti izločene iz postopka oddaje zadevnega javnega naročila (prva poved prvega odstavka 80. člena ZJN-2).

Ob upoštevanju navedenega na dosedanje zaključke iz razlogov, pojasnjenih doslej, v ničemer ne vpliva zatrjevanje naročnika (tretji odstavek na strani 2 odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo), po katerem »je vlagatelj na podlagi merila o izbiri najugodnejšega ponudnika, tj. "najnižja ponudbena cena v EUR brez DDV" šele drugouvrščeni, in sicer za ponudnikom VG5 d.o.o.,« […] »kar pomeni, da tudi v primeru, da bi Stanovanjski sklad RS ugodil vlagateljevemu zahtevku za revizijo, vlagatelj ne bi bil izbran kot najugodnejši. Vlagatelj pa nikjer v svojem zahtevku za revizijo ne navaja niti ne omenja morebitnih nepopolnosti ponudbe ponudnika VG5 d.o.o.«. Iz odločitve o izidu naročila ne izhaja, da bi naročnik po prejetih pojasnilih oziroma dopolnitvah ponudb ugotovil, da je ponudba ponudnika »VG5 d.o.o.« sploh popolna, kar v posledici pomeni, da vlagatelju v zahtevku za revizijo dejstva, da je ponudba ponudnika »VG5 d.o.o.« nepopolna, v okoliščinah konkretnega dejanskega stanja ni bilo potrebno zatrjevati. V predstavljenem smislu je tako slediti vlagatelju, ki v pritožbi (prvi odstavek na tretji strani) zatrjuje, da »glede na dejstvo, da naročnik« […] »ni presojal, ali je ponudba ponudnika VG5 popolna, tudi« […] »ni (glede na večkrat zapisano stališče Državne revizijske komisije in določbe ZPVPJN) imel možnosti, da bi to naročnikovo odločitev izpodbijal«. V konkretnem primeru tako ni pravno relevantno zatrjevanje naročnika, da »vlagatelj na podlagi ponudbenih cen razvidnih iz Zapisnika o odpiranju, ni najugodnejši« (četrti odstavek na strani 2 odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo). Tudi sicer pa ob doslej navedenem ne gre prezreti niti dejstva, da je zatrjevanje vlagatelja, po katerem »je njegova ponudba« […] »po merilih najugodnejša« (prvi odstavek na tretji strani zahtevka za revizijo), posredno mogoče razumeti v smislu, da v njem zatrjuje, da je ponudba, ki je bila ob upoštevanju najnižje cene uvrščena pred njegovo, nepopolna. Da je tudi naročnik razumel, da v zahtevku za revizijo vlagatelj posredno zatrjuje, da je ponudba, ki je bila ob upoštevanju najnižje cene uvrščena pred njegovo, nepopolna, izhaja iz navedbe naročnika, da »cenovno najugodnejša ponudba ni popolna vlagatelj neposredno niti ne zatrjuje« (podčrtala Državna revizijska komisija; četrti odstavek na strani 2 odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo).

Glede na navedeno v konkretnem primeru ni pravno relevantno niti zatrjevanje naročnika, da vlagatelj »prav tako ni uveljavljal svoje pravice do vpogleda v ponudbo VG5 d.o.o. skladno z določili ZJN-2, kjer bi lahko ugotovil morebitne ponudnikove nepopolnosti« (tretji odstavek na strani 2 odločitve o zavrženju zahtevka za revizijo). V okoliščinah konkretnega dejanskega stanja, ko je v postopku oddaje zadevnega javnega naročila naročnik zavrnil vse ponudbe, bi se lahko pojavilo tudi vprašanje pravnega interesa vlagatelja za vpogled »v ponudbo VG5 d.o.o. skladno z določili ZJN-2«.

Glede na navedeno je Državna revizijska komisija, ne da bi se opredeljevala do nekaterih ostalih vlagateljevih argumentov, ki jih navaja v utemeljitev svoje pritožbe,
 vlagateljevi pritožbi, vloženi na podlagi petega odstavka 26. člena ZPVPJN, na podlagi prvega odstavka 55. člena ZPVPJN ugodila in razveljavila naročnikov sklep številka 4301-3/2015-26, z dne 30. 7. 2015, s katerim je naročnik vlagateljev zahtevek za revizijo zavrgel, obenem pa odločil tudi, da ne ugodi vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, ter vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov priprave ponudbe,
 na podlagi drugega odstavka 55. člena ZPVPJN odločila, da mora naročnik o zahtevku za revizijo, ob ugotovitvi izpolnjevanja procesnih predpostavk, odločiti v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZPVPJN.
Opredeljevanje do ostalih vlagateljevih argumentov, ki jih navaja v utemeljitev svoje pritožbe, namreč ne bi v ničemer vplivalo na zadevno odločitev Državne revizijske komisije o pritožbi.

Državna revizijska komisija se v nadaljevanju ni opredeljevala niti do argumentov vlagatelja, ki jih navaja v utemeljitev svoje pritožbe in po vsebini predstavljajo le utemeljevanje njegovih stališč, podanih v zahtevku za revizijo, pritožbe pa ne morejo pravno relevantno utemeljiti.

Državna revizijska komisija iz razloga, ker to ne bi v ničemer vplivalo na zadevno odločitev Državne revizijske komisije o pritožbi, tudi ni ugotavljala, ali je vlagateljevo dopolnitev pritožbe ob upoštevanju določb (51. člena) ZPVPJN sploh šteti za pravočasno (vloženo).

Četudi navedeno v ničemer ne vpliva na dosedanje ugotovitve in zaključke Državne revizijske komisije, Državna revizijska komisija vlagatelja v navezavi na njegovo zatrjevanje, da bi se moral naročnik »v predrevizijskem postopku opredeli[ti] do popolnosti« ponudbe »ponudnika VG5« (prvi odstavek na tretji strani pritožbe), opozarja, da o popolnosti ponudb naročnik odloča v postopku oddaje javnega naročila po določbah ZJN-2, ne pa v predrevizijskem postopku po določbah ZPVPJN. Naročnik mora tako po opravljenem pregledu in dopolnitvi oziroma spremembi ponudb (upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena ZJN-2) v postopku oddaje javnega naročila izločiti ponudbe, ki niso popolne (prva poved prvega odstavka 80. člena ZJN-2).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.

Ker vlagatelj v pritožbi ni zahteval povračila stroškov postopka s pritožbo, Državna revizijska komisija o stroških postopka s pritožbo ni odločala. Bo pa moral naročnik o povračilu stroškov, ki jih je vlagatelj zahteval v predrevizijskem postopku, odločiti ob upoštevanju (prve povedi osmega odstavka) 70. člena ZPVPJN.

Odločitev Državne revizijske komisije o pritožbi je pravnomočna (druga poved 50. člena ZPVPJN).

V Ljubljani, dne 24. 8. 2015


Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije


























Vročiti:
– Stanovanjski sklad Republike Slovenije, javni sklad, Poljanska cesta 31, 1000 Ljubljana
– Odvetniška družba Marovt in partnerji, d. o. o., Rozmanova ulica 12, 1000 Ljubljana
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
– v spis zadeve, tu