018-109/2015 Elektro Celje, d.d.

Številka: 018-109/2015-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »KOMPAKTNE KABELSKE TRANSFORMATORSKE POSTAJE«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj TSN tovarna stikalnih naprav d.o.o., Šentiljska cesta 49, Maribor, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnica Martina Geč, Ulica heroja Bračiča, 14, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ELEKTRO CELJE, d.d., Vrunčeva ulica 2A, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 7. 7. 2015

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta »ODLOČITEV« z dne 22. 5. 2015.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 1.967,08 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 13. 11. 2014 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Javno naročilo male vrednosti je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 4. 12. 2014, pod št. objave NMV5472/2014.

Naročnik je dne 3. 2. 2015 sprejel dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila«, s katerim je javno naročilo oddal ponudniku ELEKTRONABAVA d.o.o., Cesta 24. junija 3, Ljubljana - Črnuče. Zoper to naročnikovo odločitev je vlagatelj dne 11. 2. 2015 vložil zahtevek za revizijo, ki mu je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-049/2015-5 z dne 1. 4. 2015 ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila.

Naročnik je dne 22. 5. 2015 sprejel dokument »ODLOČITEV«, s katerim je ponudnike obvestil, da se zavrnejo vse ponudbe in da bo ponovno izvedel postopek javnega naročila. Pri tem navaja, da prvotno izbrani ponudnik ne izpolnjuje vseh zahtevanih pogojev iz razpisne dokumentacije, ter da je ponudbena cena drugega ponudnika po vrsti za 39, 51 % višja od cene prvotno izbranega ponudnika. Po ponovnem pregledu je ugotovil , da v specifikaciji tehničnih zahtev v razpisni dokumentaciji ni natančno določil vseh zahtev, tako da vsebina razpisne dokumentacije ne omogoča oddaje javnega naročila na način, da bi se lahko uresničili vsi nameni, zaradi katerih se naroča predmetno blago. Vlagatelju je bila navedena odločitev vročena dne 26. 5. 2015.

Vlagatelj je dne 2. 6. 2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev odločitve naročnika o zavrnitvi vseh ponudb ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da naročnik pri izdaji izpodbijane odločitve ni ravnal v skladu z določili Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJNVETPS), saj v omenjeni pisni odločitvi ni navedel konkretnih objektivnih razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, svojih zelo pavšalnih navedb pa ni z ničemer utemeljil – ni navedel, katere naj bi bile tehnične zahteve, ki bi jih bilo potrebno natančneje določiti in tudi ne katerega namena naj ne bi bilo mogoče doseči na osnovi sedanjega razpisa. Vlagatelj meni, da je bila odločitev naročnika sprejeta s ciljem izogniti se oddaji naročila vlagatelju zaradi favoriziranja (edinega) drugega ponudnika. Odločitev naročnika naj bi bila nerazumljiva z ozirom na dejstvo, da je vlagatelj že sedaj dobavitelj naročnika za eno od kompaktnih kabelskih transformatorskih postaj, ki je (poleg ostalih dveh) tudi predmet konkretnega javnega naročila. Tehnične zahteve za isti proizvod v javnem naročilu, na podlagi katerega vlagatelj sedaj dobavlja ta proizvod, so bile tedaj bistveno manj določne in natančne, kot so sedaj v predmetni razpisni dokumentaciji, pa kljub temu naročnik do sedaj ni izrazil nobenega nezadovoljstva z dostavljenim blagom ali podal kakšne reklamacije le-tega. Tudi cena tega blaga je v predmetnem postopku bistveno nižja – dosega le cca. 70 % prejšnje.

Naročnik je revizijski zahtevek s sklepom z dne 15. 6. 2015 zavrnil kot neutemeljen. Navaja, da v obrazložitvi izpodbijane odločitve res ni konkretiziral vseh navedenih razlogov na način, da bi opisal, katere so tehnične zahteve, ki jih bo natančneje določil v ponovitvi javnega naročila in katerega namena ni bilo mogoče doseči, je pa konkretno navedel, da je ponudbena cena vlagatelja za 39,51 % višja od cene prvotno izbranega ponudnika, kar je tudi eden izmed razlogov za zavrnitev vseh ponudb, saj je naročnik zavezank spoštovanju temeljnih načel ZJNVETPS, torej tudi načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Zanika očitek o favoriziranju drugega ponudnika, dejstvo, da je v letu 2013 sprejel ponudbo vlagatelja po bistveno višji ceni, kot jo ponuja zdaj, pa še ne pomeni, da je naročnik v predmetnem naročilu obvezan sprejeti s strani vlagatelja ponujeno ceno (nižjo kot v letu 2013). Naročnik meni, vlagatelj izkorišča svoje zakonske pravice na škodo naročnika, ki bi naj kupil dražjo opremo in poleg tega plačal še stroške postopka. Skladno s prakso Sodišča Evropske unije naročnik ni dolžan oddati naročila edinemu ponudniku z ustrezno oz. primerno ponudbo oz. edinemu ponudniku, za katerega je bilo ugotovljeno, da je sposoben sodelovati. Naročnikom je dopuščen širok preudarek pri sprejemu odločitve o zaključku postopka brez izbire najugodnejše ponudbe in se ne zahteva, da bi naročniki smeli sprejeti takšno odločitev le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov. Naročnik ne sme kršiti načela enakopravne obravnave, česar pa v konkretnem primeru že po naravi stvari ni mogoče, saj je vlagatelj ostal kot edini popolni ponudnik.

Naročnik je z vlogo z dne 17. 6. 2015 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je v z vlogo z dne 18. 6. 2015 opredelil do navedb naročnika. Ugotavlja, da naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja nov razlog o zavrnitvi vseh ponudb – višjo ponudbeno ceno vlagatelj je naročnik sicer v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb omenil, vendar je ni navajal kot razlog svoje odločitve. Ne glede na to pa gre za razlog, ki je dejansko uporabljen zgolj z namenom neenakopravne obravnave ponudnikov, saj naročnik ni navedel nobenih drugih objektivnih dejstev, zaradi katerih ponujena cena ne bi bila objektivna oz. sprejemljiva za naročnika. Vlagatelj dodaja, da naročnik niti v odločitvi o zahtevi za revizijo ni konkretiziral prvotnega razloga zavrnitve vseh ponudb. Na postopanje v nasprotju z veljavno zakonodajo kaže prav dejstvo, da je naročnik sprva na podlagi »nespornih« razpisnih zahtev izbral cenovno ugodnejšo ponudbo, za katero je Državna revizijska komisija kasneje v revizijskem postopku ugotovila, da jo je naročnik neutemeljeno štel kot popolno, in bi naročnik, v kolikor vlagatelj tedaj pravnega varstva ne bi zahteval, naročilo oddal nekorektno izbranemu ponudniku. Naročnik naj bi tako več kot očitno naknadno prilagajal svoje odločitve in pogoje zanje, s čimer je kršil temeljna načela in predpise s področja javnega naročanja. V konkretnem primeru ne gre za široko diskrecijo razlogov (ne)oddaje naročila, ampak za navajanje navideznega razloga za zaključek naročila brez izbire najugodnejše ponudbe, navedenega zgolj z namenom neenakopravne obravnave ponudnikov.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Spor med vlagateljem in naročnikom je v tem, ali je naročnik upravičeno zaključil postopek javnega naročanja brez oddaje javnega naročila ali pa bi javno naročilo moral oddati vlagatelju. Vlagatelj pri tem zatrjuje, da naročnik v prid svoji odločitvi ni navedel konkretnih objektivnih razlogov oziroma odločitve o oddaji javnega naročila ni ustrezno utemeljil, s ciljem izogniti se oddaji naročila vlagatelju zaradi favoriziranja drugega ponudnika.

Državna revizijska komisija pri tem najprej ugotavlja, da naročnik v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo navaja nove oziroma drugačne argumente za svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, katerih v postopku oddaje javnega naročila (tj. v izpodbijani odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb) ni navedel. Naročnik tako v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo navaja, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb tudi vlagateljeva ponudbena cena, ki je za 39,51 % višja od cene nepopolne ponudbe drugega ponudnika. Iz obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ne izhaja, da bi višina vlagateljeve ponudbe predstavljala razlog za zavrnitev ponudb, temveč gre zgolj za navedbo dejstva v zvezi z vlagateljevo ponudbo, na podlagi katerega ni napravljen nikakršen pravno relevanten zaključek.

Skladno z določbo tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 83. člena tega zakona. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4. ali 6. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Naročnik razloge, s katerimi utemeljuje svojo odločitev o (ne)oddaji naročila, navede že v odločitvi (obvestilu) o (ne)oddaji naročila oziroma najkasneje v morebitni dodatni obrazložitvi te odločitve, s čimer zagotovi transparentnost (14. člen ZJNVETPS), ki je minimum zagotavljanja enake obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS), in možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-71/2010, 018-284/2011, 018-054/2012, 018-183/2014 itd.), je namen odločitve o oddaji naročila in torej tudi obvestila o zavrnitvi vseh ponudb predvsem seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ni tako nujno, da je obrazložitev vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoj položaj in preverijo, ali je odločitev o (ne)oddaji naročila zakonita ali ne. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnikovi argumenti, navedeni šele v okviru predrevizijskega postopka, ne predstavljajo dopustnih argumentov v prid odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Ker v obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo praviloma ni dopustno navajati novih kršitev (peti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v sklepu, s katerim odloči o zahtevku za revizijo, ne sme navajati novih razlogov za utemeljitev svoje odločitve, ki jih ni navedel že v obvestilu ponudnikom ali dodatni obrazložitvi svoje odločitve; s tem bi bil tak ponudnik namreč onemogočen v možnosti učinkovitega pravnega varstva. Iz tega razloga Državna revizijska komisija navedb naročnika v sklepu o zahtevku za revizijo ni mogla upoštevati.

Ključen za presojo ravnanja naročnika glede na določbo tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS torej ostaja naročnikova ugotovitev, da v specifikacijah tehničnih zahtev ni natančno določil vseh zahtev, zaradi česar naj vsebina obstoječe razpisne dokumentacije ne bi omogočala oddaje javnega naročila na način, da bi se lahko uresničili vsi nameni, zaradi katerih se naroča predmetno blago.

Niti ZJNVETPS niti drugi predpisi s področja javnega naročanja ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oz. dopustnost naročnikovih razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez njegove oddaje. Tudi iz prakse Sodišča Evropske Unije pri razlagi prava Evropske unije izhaja, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer pa morajo spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 27/2004), ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev ter temeljna pravila prava Evropske unije o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave. Upoštevaje navedeno mora naročnik v primeru, ko v postopku oddaje javnega naročila postopek zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, ravnati v skladu s formalnimi zahtevami iz 84. člena ZJNVETPS, hkrati pa zagotoviti, da s sprejemom takšne odločitve ne ustvarja okoliščin, ki bi pomenile neupravičeno diskriminacijo oziroma neenakopravno obravnavo ponudnikov. Presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal diskriminatorno, oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Kadar naročnik na podlagi tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

Naročnik je izpodbijano odločitev obrazložil nekonkretizirano in na način, da iz te obrazložitve ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, zato ni mogoče zaključiti, da je odločitev naročnika sprejeta skladno s tretjim odstavkom 84. členom ZJNVETPS in skladno s temeljnimi načeli. Primerna in korektna obrazložitev razlogov za zavrnitev vseh ponudb pa je pomembna predvsem iz vidika ugotavljanja bistveno spremenjenih okoliščin, ki so (edini) razlog za izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet (4. odst. 84. člena ZJNVETPS), v tem primeru kompaktnih kabelskih transformatorskih postaj. Če naročnik ne opredeli določno kateri razlogi so ga vodili k zavrnitvi vseh ponudb, kasneje ni mogoče oceniti in preveriti ali so spremenjene okoliščine tako bistvene in takšne narave, da opravičujejo izvedbo novega postopek javnega naročanja za isti predmet. Namen določnega opisa razlogov za zavrnitev vseh ponudb je zagotavljanje načela transparentnosti javnega naročanja (14. člen ZJNVETPS), ki zahteva, da mora biti ponudnik izbran po predpisanem postopku na pregleden način, oz. za ta primer, obrazloženi razlogi za zavrnitev vseh ponudb.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane naročnikove odločitve ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, v vsebini, kot jih zahteva tretji odstavek 84. člena ZJNVETPS, saj je to, kar je v tej obrazložitvi zapisano, splošna in nekonkretizirana navedba.

Državna revizijska komisija je zato na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena vlagateljevemu zahtevku za revizijo z dne 2. 6. 2015 ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta »ODLOČITEV« z dne 22. 5. 2015. Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka oddaje zadevnega javnega naročila v delu, ki je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v postopku oddaje tega javnega naročila sprejme katero od odločitev, ki jih predvideva ZJNVETPS, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Naročnik mora zagotoviti obrazložitev odločitve o (ne)oddaji naročila v obsegu, kot ga zahteva zakon, pri tem pa upoštevati, da se razlogi, ki se nanašajo na višino cene posamezne ponudbe (kot so bili izpostavljeni v sklepu, s katerim je naročnik zavrnil zahtevek za revizijo), nanašajo na vprašanje nesprejemljivosti in posledične nepopolnosti take ponudbe (17. in 21. točka 2. člena ZJNVETPS), kar pa predstavlja razlog za izločitev ponudbe (prvi odstavek 84. člena ZJNVETPS) in ne razloga za zavrnitev vseh ponudb.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva, in sicer 780,30 EUR za stroške odvetniškega zastopanja za zahtevek za revizijo, 390,15 EUR za obrazloženo vlogo (opredelitev do navedb naročnika), 16,29 EUR za izdatke po tretjem odstavku 11. člena Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: Odvetniška tarifa), vse povečano za 22% DDV, in 1.000,00 EUR za plačilo takse.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (pravno relevantni del tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN). Državna revizijska komisija je vlagatelju (upoštevaje zlasti 70. člen ZPVPJN) priznala naslednje potrebne in opredeljeno navedene stroške:
- strošek odvetniške storitve za zahtevek za revizijo v znesku 780,30 EUR, ki ga je Državna revizijska komisija izračunala ob upoštevanju 1. točke Tarifne številke 40 Odvetniške tarife in ob upoštevanju višine zneska stroška, kot jo je v zahtevku za revizijo (navzgor) zamejil vlagatelj,
- izdatke v pavšalnem znesku 12,39 EUR (20 točk + 7 točk), ki jih je Državna revizijska komisija izračunala ob upoštevanju (tretjega odstavka) 11. člena Odvetniške tarife,
- 22 % davek na dodano vrednost v znesku 174,39 EUR, izračunan na podlagi drugega odstavka 2. člena (v povezavi z drugim odstavkom 12. člena) Odvetniške tarife, ob upoštevanju prvega odstavka 62. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (Uradni list RS, št. 101/2013 in sprem.). Iz »Seznam[a] davčnih zavezancev – pravne osebe«, dostopnega na spletni strani Ministrstva za finance, je namreč razbrati, da je pooblaščena odvetniška družba, ki zastopa vlagatelja, na seznamu davčnih zavezancev vpisana kot davčni zavezanec,
- strošek vplačane takse za revizijski zahtevek v višini 1.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako drugemu vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 1.967,08 EUR. Naročnik je dolžan povrniti stroške pravnega varstva v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Državna revizijska komisija drugemu vlagatelju ne priznava priglašenega stroška odvetniške storitve za opredelitev do navedb naročnika, saj v konkretnem primeru ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena Odvetniške tarife). Navedbe v vlagateljevi vlogi z dne 12. 6. 2015, niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 7. 7. 2015


Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
Član Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Martina Geč – odvetnica, Ulica heroja Bračiča, 14, 2000 Maribor
- ELEKTRO CELJE, d.d., Vrunčeva ulica 2A, 3000 Celje
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.