018-086/2015 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo

Številka: 018-086/2015-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Boruta Smrdela in Tadeje Pušnar, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Agencija za promet, razvoj in raziskave, d.o.o., Cigaletova ulica 8, Ljubljana in Četrta pot, d.o.o., Planina 3, Kranj, ki ju zastopa Odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji, o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Langusova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 5.6.2015

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 11.11.2013, pod št. objave JN14274/2013, ter v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, dne 13.11.2013, pod št. objave 2013/S 220-383497. Z dokumentom »Odločitev o oddaji javnega naročila« z dne 8.4.2015 je naročnik predmetno javno naročilo oddal v izvedbo skupini ponudnikov (1) Slovenske železnice – Potniški promet, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana, (2) Javno podjetje Ljubljanski potniški promet, d.o.o., Celovška cesta 160, Ljubljana, (3) Marprom, d.o.o., Ulica heroja Staneta 1, Maribor, (4) Slovenske železnice, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana in (5) Prometni institut Ljubljana, Kolodvorska ulica 11, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve navedenega dokumenta izhaja, da se je popolna ponudba izbranega ponudnika, glede na merilo, uvrstila na prvo mesto.

Vlagatelj je z vlogo z dne 20.4.2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna iz naslednjih razlogov:
- Izbrani ponudnik ni usposobljen za izvedbo predmetnega javnega naročila, katerega bistvo je uvedba enotne vozovnice. Naročnik je dovolil, da referenčni pogoj, določen v točkah od 1 do 4 poglavja 3.1.3. razpisne dokumentacije, poleg subjekta, ki je proizvedel, razvil ali implementiral sistem elektronskih vozovnic, izpolni tudi subjekt, ki sistem elektronskih vozovnic uporablja. Izbrani ponudnik se v ponudbi sklicuje na sisteme, katere partnerji izbranega ponudnika zgolj uporabljajo, med tem ko so te sisteme implementirali drugi gospodarski subjekti. Vlagatelj zatrjuje, da je v nasprotju z namenom in naravo referenc (pri čemer obširno navaja, na kakšen način mora naročnik oblikovati pogoje v razpisni dokumentaciji in namen ter naravo referenc), da lahko reference izkazujejo uporabniki storitev, in ne le tisti, ki so opravili storitve. Zato je potrebno ponudbo izbranega ponudnika, ne glede na to, da je naročnik v razpisni dokumentaciji dopustil izkazovanje reference tudi uporabnikom, izločiti kot nepopolno. Vlagatelj nadalje navaja, da partnerji izbranega ponudnika niso v celoti uporabniki referenčnih sistemov, saj uporaba sistema obsega vzdrževanje sistema. Partnerji izbranega ponudnika pa imajo za referenčne sisteme sklenjene vzdrževalne pogodbe z zunanjimi izvajalci. Vlagatelj še navaja, da je zoper dejstvo, da se tudi uporabnikom sistemov prizna izpolnjevanje referenčnih pogojev, že vložil zahtevek za revizijo, vendar ga Državna revizijska komisija zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije ni vsebinsko obravnavala (sklep Državne revizijske komisije št. 018-221/2014-8). Vlagatelj še poziva Državno revizijsko komisijo, da uporabi pooblastilo iz 39. člena ZPVPJN.
- Izbrani ponudnik ne izpolnjuje kadrovskega pogoja. Naročnik je v razpisni dokumentaciji zahteval, da delovno skupino sestavlja tudi strokovnjak, ki je že bil vodja pri uvedbi ali razvoju ali implementaciji sistema elektronskih vozovnic. Pri določitvi primerljivosti referenčnega projekta je potrebno izhajati iz samega predmeta javnega naročila, ki je uvedba integriranega sistema ter vzdrževanje in razvijanje tega sistema. Uvedba sistema elektronskih vozovnic, ki se zahteva kot primerljiv referenčni projekt, pomeni torej uvedbo konkretnega sistema elektronskih vozovnic, ki je obsegal v bistvenem obsegu vse v predračunu za izvedbo navedene naloge. Razvoj sistema elektronskih vozovnic, ki se zahteva kot primerljiv referenčni projekt, pomeni razvoj konkretnega sistema na način, da se dejansko razvije informacijski sistem in razvije potrebne nadgradnje informacijskih sistemov pri prevoznikih. V predmetnem javnem naročilu je razvoj opredeljen v predračunu za izvedbo pod točko B (Razvoj sistema integriranega javnega potniškega prometa [IJPP]) in zajema vzpostavitev upravljavca IJPP (točka B.1), razvoj informacijskih sistemov upravljavca (točka B.2) in razvoj nadgradenj informacijskih sistemov pri prevoznikih (točka B.3). Implementacija sistema elektronskih vozovnic, ki se zahteva kot primerljiv referenčni projekt, pomeni zaključno fazo uvedbe, in sicer implementacijo konkretnega sistema elektronskih vozovnic v praksi. Sistem elektronskih vozovnic pa pomeni sodobni plačilni sistem, ki ga sestavljajo elektronske vozovnice, mobilni terminali in validatorji, skupaj z mobilno aplikacijo, komunikacijska oprema ter strežniška programska oprema. Izbrani ponudnik kadrovsko zahtevo iz točke 2a) dokazuje s tremi kadri, katerih imena so bila vlagatelju na vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika, v nasprotju z 22. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), zakrita. Vlagatelj domneva, da so kadri izbranega ponudnika P.K, T.A. in M.J., ki pa ne izpolnjujejo zahtev razpisne dokumentacije. Izbrani ponudnik je za nominirani kader P.K. navedel sedem referenčnih projektov, za nominirani kader T.A. in M.J. pa en referenčni projekt. V nadaljevanju zahtevka za revizijo vlagatelj za vsak posamičen referenčni projekt zatrjuje, da ni vsebinsko ustrezen, ker ne spada v zahtevano kategorijo »uvedba ali razvoj ali implementacija sistema elektronskih vozovnic v JPP«, poleg tega nominirani kader (P.K, T.A. oz. M.J.) ni bil vodja referenčnega projekta, zato ni izkazan pogoj vodenja. Vlagatelj tudi zatrjuje, da bi naročnik moral ponudbo izbranega ponudnika izločiti, ker izbrani ponudnik, kljub pozivu naročnika, ni podal pojasnil, s katerimi bi izkazal izpolnjevanje referenčnega pogoja v delu, ki se nanaša na vodenje projekta.
- Izbrani ponudnik je spreminjal ponudbeni predračun, poleg tega so v ponudbenemu predračunu izbranega ponudnika nejasnosti, ki jih ni mogoče odpraviti. Izbrani ponudnik je v ponudbenemu predračunu dodal postavki »Popust« in »Skupaj za izvedbo s popustom«, zato bi moral naročnik njegovo ponudbo izločiti. Poleg tega je izbrani ponudnik v postavki »Skupaj za izvedbo« v predračunu za izvedbo navedel vrednost 3.702.569,38 EUR (pred odpravo računskih napak), medtem ko je v postavki »Izvedba« v sumarniku predračuna navedel vrednost 3.684.056,53 EUR (pred odpravo računskih napak), čeprav je naročnik zahteval, da ponudniki navedejo v predračunu za izvedbo in v sumarniku enako vrednost za izvedbo. V kolikor bi izbrani ponudnik tudi v skupni ponudbeni vrednosti (obrazec 2) želel upoštevati vrednost s popustom (čeprav je oblikovanje popusta v nasprotju z razpisno dokumentacijo), bi moral to jasno navesti in spremeniti sumarnik. Izbrani ponudnik je tako vnesel nejasnost glede cene, kakšno koli pojasnjevanje/dopolnjevanje izbranega ponudnika v tem delu pa bi bilo, kot je že večkrat pojasnila Državna revizijska komisija, v nasprotju z ZJN-2. Vlagatelj nadalje navaja, da je izbrani ponudnik (sam) ponudil vrednost popusta tako z odstotkom kot v absolutni vrednost, in sicer 0,5% oziroma v višini 18.512,85 (kar je 0,5% od 3.702.569,38 EUR). Naročnik je izbranega ponudnika pozval k odpravi računskih napak, pri čemer je naročnik sam zaključil, da izbrani ponudnik ponuja popust v višini 0,5% od nove vrednosti za izvedbo (ki po odpravi računski napak znaša 3.701.564,08 EUR) oziroma v višini 18.507,82 EUR. Naročnik pri odpravljanju računskih napak ne more sam predvideti, ali želi ponudnik ponuditi 0,5% od katere koli vrednosti za izvedbo, ali pa želi ponuditi popust v absolutnem znesku 18.512,85 EUR. Po mnenju vlagatelja je naročnik z navedenim posegel v ponudbeni predračun na način, ki nima podlage v 78. členu ZJN-2. Pri višini popusta ne gre za napako v osnovnih računskih operacijah, temveč je naročnik vsebinsko posegel v postavko. V konkretnem primeru tudi pojasnjevanje ponudbe ne pride v poštev, saj bi pojasnjevanje ponudnikove volje pri samovoljnem oblikovanju popusta (ali ga ponuja v odstotku ali v absolutnem znesku) vodilo v nedopustno spreminjanje cene. V kolikor bi se postavka popust štela za enoto, bi šlo za spreminjanje cene na enoto, kar je nedopustno, saj je v okviru računskih napak prepovedano spreminjanje cene na enoto.

Izbrani ponudnik v vlogi z dne 24.4.2015, s katero se je opredelil do navedb vlagatelja, uvodoma izpostavlja vprašanje aktivne legitimacije vlagatelja. Izbrani ponudnik je navedbe vlagatelja označil za neutemeljene.

Naročnik je s sklepom z dne 8.5.2015 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil zahtevo za povračilo stroškov pravnega varstva. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja:
- Vlagatelj očitka o neustrezno določenem referenčnem pogoju, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN, ne more navajati v tej fazi postopka, poleg tega je vlagatelj ta očitek že izpostavil v zahtevku za revizijo, o katerem je Državna revizijska komisija odločila s sklepom št. 018-221/2014, zato je zahtevek za revizijo v tem delu, skladno s 16. členom ZPVPJN, nedopusten. V nadaljevanju naročnik zatrjuje, da je ravnal skladno z zakonodajo, ko je dopustil izkazovanje referenc z uporabo in ne zgolj z dejansko izvedbo in implementacijo. Naročnik zatrjuje, da v razpisni dokumentaciji ni omejeval načinov uporabe referenčnih sistemov, zato reference, ki jih je predložil izbrani ponudnik, ustrezajo zahtevam naročnika.
- Pri presoji izpolnjevanja kadrovskega pogoja je naročnik upošteval dikcijo razpisne dokumentacije in relevantna pojasnila razpisne dokumentacije. Izbrani ponudnik je za izpolnjevanje referenčne zahteve za kader 2a) predložil dokazila za P.K., T.A. in M.A., pri čemer je za prvega navedenega predložil sedem referenčnih projektov. Da ne bi bilo dvoma, za katere projekte je ponudnik predložil zahtevane reference, je naročnik izbranega ponudnika pozval na dodatna pojasnila, ki jih je izbrani ponudnik predložil. Naročnik navaja, da je izbrani ponudnik izpolnjevanje referenčne zahteve za kader 2a) izkazal z nominiranim P.K. in sicer s projektoma »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« in »Integracija elektronske vozovnice v SŽ v sistemu IJPP, Razvoj konceptov«. Nominirani P.K. je bil vodja projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« s strani partnerja Prometni Institut Ljubljana, d.o.o. V okvir razvoja sistema elektronskih vozovnic ne spada le razvoj tehnoloških rešitev, kot je opredeljen v predračunu, ampak tudi razvoj konceptov vseh sistemov elektronskih vozovnic, razvoj standardov, razvoj informacijskih rešitev, ki so bistveni funkcionalni element in predpogoj za kasnejši razvoj informacijske podpore, ter razvoj nadgradenj obstoječih sistemov pri prevoznikih. Naročnik je v projektni nalogi razvoj sistemov elektronske vozovnice opredelil v prvih dveh fazah, v prvi fazi so opredeljeni sistemi elektronske vozovnice, ki morajo biti razviti, da se lahko uvede IJPP, v drugi fazi pa je že predvidena vzpostavitev upravljavca IJPP. V standardu elektronske vozovnice so zapisane vse funkcionalne rešitve in tehnične zahteve, ki so bile oblikovane v zasnovi celotnega sistema in v transportni shemi. Razvoj in nadgradnja sistemov pri prevoznikih je možna šele, ko se postavi celovita zasnova in se definira standard. Projekt »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« v celoti izpolnjuje zahtevane pogoje. Naročnik še navaja, da tudi projekt »Integracija elektronske vozovnice v SŽ v sistemu IJPP, Razvoj konceptov« izpolnjuje naročnikove zahteve,
- V zvezi z revizijskimi očitki, ki se nanašajo na ponudbeni predračun, naročnik pojasnjuje, da v razpisni dokumentaciji ni bilo nobenih navodil ali pojasnil v zvezi s popustom. Izbrani ponudnik je izpolnil vse pozicije predračuna, nato pa dodal postavko »popust 0,5%« in postavko »skupaj za izvedbo s popustom«, in s tem jasno predstavil, da je ponudbena cena za izvedbo sestavljena tako, da je na ceno za izvedbo v višini 3.702.569,38 EUR dan popust v višini 0,5%, ki preračunano v nominalno vrednost znaša 18.512,85, vrednost postavke »skupaj za izvedbo s popustom« pa znaša 3.684.056,53 EUR. V sumarnik ponudbenega predračuna je izbrani ponudnik v postavko »izvedba« vpisal vrednost iz postavke »skupaj za izvedbo s popustom«, zato je popolnoma jasno, katera vrednost je navedena v postavki »izvedba«. Naročnik je, glede na oblikovanje pozicije »popust 0,5%« pod pozicijo »skupaj za izvedbo«, razumel, da izbrani ponudnik daje popust na vrednost postavke »skupaj za izvedbo«. Po odpravi računskih napak v predračunu za izvedbo je naročnik izračunal pravo vrednost postavke »skupaj za izvedbo«, na podlagi katere je izračunal tudi popust 0,5%, ter pravo vrednost postavke »skupaj za izvedbo s popustom«. Popravljeni ponudbeni predračun je posredoval izbranemu ponudniku, ki se je z njim strinjal. Pri odpravi računske napake postavke »popust 0,5%« ni šlo za spreminjanje količine ali cene na enoto. Pri popustu se ne navede cena, ampak vrednost, z odpravo računske napake pa se je popravila vrednost postavke popust. Ker se je spremenila vrednost postavke za izvedbo, se je posledično spremenila tudi vrednost popusta in skupna vrednost za izvedbo s popustom.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 12.5.2015 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 14.5.2015, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah, in pojasnjuje, da je v zahtevku za revizijo pomotoma navedel, da je eden izmed nominiranih kadrov v ponudbi izbranega ponudnika M.J., namesto pravilno M.A, vendar navedbe, ki jih je podal za M.J., veljajo tudi za M.A. Vlagatelj navaja, da naročnik z razlago, da kadrovski pogoj izpolnjuje vodja posamezne vsebine projekta, krši tretji odstavek 71. člena ZJN-2. Vlagatelj vztraja, da referenca »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« ni vsebinsko ustrezna, in dodaja, da prva faza, tj. koncept IJPP, ne sodi v razvoj. Naročnik je zahteval vodilnega strokovnjaka s področja razvoja sistema elektronskih voznic, kar ne more biti primerljivo s sodelovanjem pri pisanju teoretične študije.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Uvodoma je potrebno, glede na pomisleke izbranega ponudnika, odgovoriti na vprašanje, ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev predmetnega zahtevka za revizijo. Aktivna legitimacija je procesna predpostavka, ki jo Državna revizijska komisija glede na konkretne okoliščine posameznega primera ugotavlja po uradni dolžnosti. V skladu s prvim in drugim odstavkom 14. člena ZPVPJN se aktivna legitimacija prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila in ki ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. Šteje se, da je interes za dodelitev javnega naročila izkazala tista oseba, ki je oddala pravočasno ponudbo. Vlagatelj je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila predložil pravočasno ponudbo, zato nedvomno izkazuje interes za dodelitev naročila. V primeru, če bi se njegove navedbe izkazale za utemeljene, bi lahko bil, glede na dejstvo, da se je njegova ponudba, glede na merila, uvrstila za ponudbo izbranega ponudnika (razvidno iz odločitve o oddaji naročila z dne 8.4.2015), v ponovljenem postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb izbran kot najugodnejši ponudnik, zato bi mu lahko zaradi (domnevnih) kršitev naročnika, ki jih zatrjuje v zahtevku za revizijo, nastala škoda. Navedbe izbranega ponudnika, da vlagatelj ne izpolnjuje referenčnega pogoja, na to ugotovitev ne morejo vplivati. Naročnik namreč vlagateljeve ponudbe v odločitvi o oddaji ni označil za nepopolno. Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala, da naročnik ne more prvič šele v odločitvi o zahtevku za revizijo navajati, da vlagatelj ne izpolnjuje nekega pogoja, saj vlagatelju v nasprotnem primeru ne bi bilo zagotovljeno učinkovito pravno varstvo. Če je torej naročniku onemogočeno navajati take razloge, jih ne more tudi ne izbrani ponudnik v izjasnitvi o zahtevku za revizijo. V revizijskem postopku zato v okviru preverjanja procesnih predpostavk ni mogoče presojati (ne)popolnosti vlagateljeve ponudbe, če tega v postopku oddaje javnega naročila ni ugotovil že naročnik. Z vidika 14. člena ZPVPJN to pomeni, da je treba vlagatelju, ki je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila predložil pravočasno ponudbo, pri kateri naročnik ni ugotovil pomanjkljivosti, priznati aktivno legitimacijo za vložitev zahtevka za revizijo.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala ključno sporno vsebinsko vprašanje med vlagateljem in naročnikom, in sicer ali je naročnik ponudbo izbranega ponudnika pravilno označil za popolno. Vlagatelj namreč zatrjuje, (1) da izbrani ponudnik ni usposobljen za izvedbo predmetnega javnega naročila oziroma da ne izpolnjuje vseh referenčnih pogojev za priznanje tehnične sposobnosti, (2) da izbrani ponudnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje kadrovske sposobnosti in (3) da so v ponudbenemu predračunu izbranega ponudnika nejasnosti oziroma napake, ki jih ni mogoče odpraviti.

V skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev iz 41. do 47. člena ZJN-2, ni pravilna (19. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2) in posledično tudi ni popolna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala revizijske navedbe, da izbrani ponudnik ni usposobljen za izvedbo predmetnega javnega naročila oziroma da izbrani ponudnik ne izpolnjuje vseh referenčnih pogojev za priznanje tehnične sposobnosti.

Vlagatelj je »za boljše razumevanje pri presoji revizijskih navedb« v zahtevku za revizijo oblikoval tabelo, v kateri je primerjal hipotetičen primer postopka oddaje javnega naročila s področja gradbeništva in postopek oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj v tabeli navaja posamezne okoliščine iz postopka predmetnega javnega naročila (npr. način sestave razpisne dokumentacije, način izkazovanja tehničnih in kadrovskih referenc izbranega ponudnika, sestava ponudbene cene izbranega ponudnika), vendar v zvezi z njimi vlagatelj v zahtevku za revizijo konkretizirano zatrjuje le (domnevne) kršitve naročnika v zvezi z referencami za priznanje tehnične sposobnosti ponudnikov. Državna revizijska komisija je zato v nadaljevanju štela, da je izbrani ponudnik navedeno tabelo predstavil v utemeljitev navedb, da izbrani ponudnik ni usposobljen za izvedbo predmetnega javnega naročila. V zvezi s predlogom vlagatelja, da naj Državna revizijska komisija »uporabi tudi možnosti, ki jih ima sama po 32. členu ZPVPJN«, pa gre še pojasniti, da preiskovalno pooblastilo iz prvega in drugega odstavka 32. člena ZPVPJN vlagatelja ne razbremenjuje dolžnosti navajanja pravno relevantnih dejstev in predlaganja pravno relevantnih dokazov v zahtevku za revizijo.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo tako najprej zatrjuje, da izbrani ponudnik nima znanj in izkušenj, potrebnih za izvedbo predmeta javnega naročila, ker niti eden od partnerjev v skupini izbranega ponudnika ni proizvajalec, razvijalec ali implementator sistemov elektronske vozovnice, ampak so uporabniki takšnih sistemov. V zvezi z navedenim gre pojasniti, da Državna revizijska komisija, skladno z 38. členom ZPVPJN, presoja domnevne kršitve naročnika v postopkih oddaje javnega naročila, ni pa Državna revizijska komisija pristojna obravnavati vprašanja, ali imajo posamezni ponudniki »dejansko« znanja in izkušnje, potrebne za izvedbo javnega naročila, oziroma ali so posamezni ponudniki »dejansko« usposobljeni za izvedbo javnega naročila. V okviru revizijskega postopka lahko Državna revizijska komisija sporna vprašanja presoja le v okviru naročnikovih zahtev in predloženih dokazil. V sistemu javnega naročanja je namreč naročnik tisti, ki lahko v razpisni dokumentaciji vsebinsko opredeli, katere posamezne tehnične pogoje morajo izpolnjevati ponudniki, da bi jim bilo mogoče priznati tehnično usposobljenost za izvedbo javnega naročila. Pri tem pa gre še dodati, da naročnik niti ni zavezan določiti pogojev v zvezi s tehnično sposobnostjo ponudnikov. Pogoj, da mora ponudnik izkazati določene reference, ki izkazujejo usposobljenost ponudnikov za izvedbo javnega naročila, je namreč fakultativni pogoj, saj ga ZJN-2 ne uvršča med obligatorne pogoje (kot npr. prvi, drugi in tretji odstavek 42. člena ZJN-2). To med drugim tudi izhaja iz osmega odstavka 41. člena ZJN-2, saj ZJN-2 naročniku daje možnost, da od ponudnikov zahteva določeno minimalno stopnjo tehnične sposobnosti. Glede na navedeno se torej naročnik sam odloči, ali bo pogoje v zvezi z tehnično sposobnostjo ponudnikov v razpisni dokumentaciji sploh določil. Presoja, ali ponudnik izkazuje tehnično usposobljenost, je zato odvisna zlasti od tega, na kakšen način naročnik v razpisni dokumentaciji vsebinsko opredeli referenčne zahteve.

Naročnik je v razpisni dokumentacijo v poglavju 3.1.3. »Dokazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti (45. člen ZJN-2)« pod točko 1 »Tehnične sposobnosti (reference)« zapisal:
»Ponudnik mora izkazati naslednje reference:
1. Uspešno implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice v železniškem prometu z vsaj 150 mesti za validacijo vozovnic in 10 prodajnimi mesti*.
2. Uspešno implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice v mestnem avtobusnem prometu z vsaj 150 mesti za validacijo vozovnic in 10 prodajnimi mesti*.
3. Uspešno implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice v medkrajevnem avtobusnem prometu z vsaj 150 mesti za validacijo vozovnic in 10 prodajnimi mesti*.
4. Uspešno implementiran in delujoč sistem avtorizacije, razčiščevanja in poravnave med vsaj dvema prevoznikoma v JPP.
[…]
*Sistem mora zagotavljati sočasno delovanje zahtevanega števila mest za validacijo in prodajnih mest. Prodajna mesta so tudi kartomati in osebje na vozilih.
[…]«

Naročnik je na Portalu javnih naročil (odgovor in vprašanje objavljena dne 5.8.2014) na vprašanje enega izmed potencialnih ponudnikov, ali lahko navedene reference izkaže tudi subjekt, ki implementacije implementiranega in delujočega sistema elektronske vozovnice ni izvedel, temveč implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice zgolj uporablja, odgovoril, da »referenco lahko izkaže tudi subjekt, ki uspešno implementiran in delujoč sistem zgolj uporablja«.

Med strankama ni sporno, da je izbrani ponudnik za izkazovanje spornih referenčnih zahtev v ponudbeni dokumentaciji navedel implementirane in delujoče sisteme elektronskih vozovnic, ki jih partnerji izbranega ponudnika uporabljajo (med tem, ko so te sisteme implementirali drugi gospodarski subjekti), in sicer:
- za zahtevo št. 1: »Projekt HSŽ Ticketing – Odprava ročne prodaje z uvedbo elektronske vozovnice«, ki ga uporablja partner izbranega ponudnika SŽ – Potniški promet, d.o.o.,
- za zahtevo št. 2 in 3: »Nakup in implementacija sistema enotne mestne kartice imenovane Urbana«, ki ga uporablja partner izbranega ponudnika Javno podjetje Ljubljanski potniški promet, d.o.o.,
- za zahtevo št. 4: »Uvedba enotne vozovnice na kamniški progi«, ki ga uporablja partner izbranega ponudnika SŽ – Potniški promet, d.o.o.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je razlaga naročnika, da lahko ponudniki usposobljenost za izvedbo predmetnega javnega naročila izkažejo tudi z uporabo zahtevanih sistemov, v nasprotju z naravo in namenom referenc, referenčni pogoj pa je oblikovan v nasprotju s temeljnimi načeli ZJN-2. Po mnenju vlagatelja izbrani ponudnik z navedenimi projekti izkazuje uporabo storitev, ne izkazuje pa opravljenih storitev, zato je takšen seznam referenc v nasprotju z 2. alinejo a) točke drugega odstavka 45. člena ZJN-2, ki določa da lahko gospodarski subjekt izkaže izpolnjevanje tehnične sposobnosti s seznamom opravljenih storitev. Kot gre razumeti vlagatelja, si le-ta prizadeva, da bi naročnik tehnično sposobnost priznal le ponudnikom, ki so uspešno implementirali delujoč sistem elektronske vozovnice, ne pa tudi ponudnikom, ki takšne sisteme zgolj uporabljajo. Vlagatelj torej v izpostavljenem delu zahtevka za revizijo izraža svoje nestrinjanje z določbo razpisne dokumentacije, v kateri je naročnik dopustil, da navedene referenčne pogoje izkaže ponudnik tudi zgolj z uporabo zahtevanih sistemov. Zato se Državna revizijska komisija strinja z naročnikom, da vlagatelj v izpostavljenem delu zahtevka za revizijo naročniku očita (domnevne) kršitve v zvezi z zahtevami razpisne dokumentacije, ki pa jih v tej fazi postopka oddaje javnega naročila (po poteku roka za oddajo ponudb) ni mogoče več navajati. Skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN namreč vlagatelj po poteku roka, ki je določen za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ZPVPJN in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom. Ravnanje v nasprotju s citirano določbo je sankcionirano s prekluzijo, kar pomeni, da (naročnik in) Državna revizijska komisija takšnih prepozno očitanih (domnevnih) kršitev vsebinsko ne obravnavata. Posledično Državna revizijska komisija ni presojala, ali je seznam referenc izbranega ponudnika »določen v nasprotju z ZJN-2 (45. člen ZJN-2) in njegovimi temeljnimi načeli«, ampak je (v okviru revizijskih navedb) presojala zgolj, ali predložene reference izbranega ponudnika izpolnjujejo naročnikove zahteve na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji. Ne glede na navedeno, pa Državna revizijska komisija še ponavlja, da ZJN-2 ne nalaga obveznosti naročniku, da v razpisni dokumentaciji določi pogoje v zvezi z tehnično sposobnostjo ponudnikov.

Med strankama ni sporno, da partnerji izbranega ponudnika referenčne sistema uporabljajo in da imajo partnerji izbranega ponudnika za vzdrževanje teh sistemov z zunanjimi izvajalci sklenjene pogodbe o vzdrževanju teh sistemov. Vlagatelj pa zatrjuje, da partnerji izbranega ponudnika »niso uporabniki navedenih sistemov v celoti, saj uporaba nekega sistema obsega uporabo celotnega sistema, vključno z vzdrževanjem le-tega«. Državna revizijska komisija ocenjuje, da navedeno zatrjevanje vlagatelja po vsebini predstavlja razlago razpisne dokumentacije, ki je iz vidika tretjega odstavka 71. člena ZJN-2 nedopustna, saj iz razpisne dokumentacije ne izhaja. Iz nobenega dela razpisne dokumentacije namreč ne izhaja, da »uporaba sistema« obsega tudi vzdrževanje tega sistema. Naročnik je v spornem referenčnem pogoju zahteval zgolj, da ponudniki uspešno implementiran in delujoč sistem uporabljajo, ni pa naročnik zahteval, da ponudniki te sisteme tudi vzdržujejo. Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v več svojih odločitvah, od ponudnikov ni mogoče zahtevati več oziroma drugače, kot je od njih zahtevala vnaprej pripravljena razpisna dokumentacija. To v konkretnem primeru pomeni, da so morali ponudniki za izpolnjevanje pogoja glede spornih referenčnih zahtev izkazati zgolj, da zahtevane sisteme uporabljajo, ni pa jim bilo potrebno izkazati, da te sisteme tudi sami vzdržujejo. Ob upoštevanju navedenega naročniku ni mogoče očitati kršitev pri presoji ponudbe izbranega ponudnika v izpostavljenem delu.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da revizijskim navedbam v delu, ki se nanašajo na izkazovanje tehnične usposobljenosti izbranega ponudnika, ni mogoče slediti.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala revizijske navedbe, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje kadrovske sposobnosti, ker nominirani kadri v ponudbi izbranega ponudnika ne izpolnjujejo v razpisni dokumentaciji določenih zahtev za strokovnjaka pri uvedbi ali razvoju ali implementaciji sistema elektronskih vozovnic.

Pogoje, ki se nanašajo na kadrovsko sposobnost ponudnikov, je naročnik določil v razpisni dokumentaciji v poglavju 3.1.3. »Dokazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti (45. člen ZJN-2)«, pod točko 2 »Seznam strokovnega kadra«. Naročnik je zahteval, da ponudniki oblikujejo projektno skupino, in sicer na način, da imenujejo vodjo projekta, ki bo odgovorni vodja del, in multidisciplinarno zasnovano delovno skupino, sestavljeno iz 8 strokovnjakov, med njimi tudi s strokovnjakom s področja uvedbe ali razvoja ali implementacije sistemov elektronske vozovnice (v nadaljevanju: strokovnjak). Naročnik je določil pogoje tako za vodjo projekta (med drugim »ima izkušnje iz vodenja projektov na področju predmeta javnega naročila, kar dokazuje s tem da je bil v zadnjih desetih (10) letih vodja (skrbnik pogodbe pri izvajalcu) vsaj enega (1) uspešno zaključenega projekta s področja javnega potniškega prometa«), kakor tudi za strokovnjake, ki sestavljajo delovno skupino. V zvezi s spornim strokovnjakom je naročnik pod točko 2.a) zapisal:
»strokovnjak s področja uvedbe ali razvoja ali implementacije sistemov elektronske vozovnice, kar dokazuje s tem, da je bil v zadnjih desetih (10) letih vodja pri uvedbi ali razvoju ali implementaciji sistema elektronskih vozovnic v javnem potniškem prometu na vsaj enem (1) projektu«.

Iz ponudbe izbranega ponudnika je razvidno, da je izbrani ponudnik kot spornega strokovnjaka v ponudbeni dokumentaciji nominiral P.K., T.A., in M.A., pri čemer je za P.K. navedel 7 referenčnih projektov, za T.A. in M.A. pa en referenčni projekt. Ker navedeno med strankama ni sporno, Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni vsebinsko presojala revizijskih navedb, da je naročnik kršil 22. člen ZJN-2, ker vlagatelju ni omogočil vpogled v imena nominiranih kadrov v ponudbi izbranega ponudnika. Kot je razvidno iz zahtevka za revizijo, zakritje teh podatkov v ponudbi izbranega ponudnika ni vplivalo na vlagateljevo zmožnost navajati dejstva in predlagati dokaze (glej 32. člen ZPVPJN). Vlagatelj namreč, kljub omejitvi vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika, pravilno domneva imena nominiranih kadrov v ponudbi izbranega ponudnika ter v zahtevku za revizijo konkretizirano zatrjuje, zakaj izbrani ponudnik z nominiranimi kadri ne izpolnjuje kadrovskih zahtev.

Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je naročnik na izbranega ponudnika naslovil dopis z dne 13.10.2014, v katerem je navedel »V ponudbi ste predložili referenčno izjavo za strokovnjaka a) […]. Iz referenčne izjave ni razvidno, da bi imenovani bil vodja na celotnem projektu, pač pa, da je bil vodja samo na enem delu projekta. Kot naročnika nas zanima, kako izkazujete izpolnjevanje celotnega pogoja za strokovnjaka pod zaporedno črko a) in s katero osebo?«. Naročnik je izbranemu ponudniku tudi določil rok za posredovanje pojasnil, in sicer najkasneje do 24.10.2014. Izbrani ponudnik je v vlogi z dne 23.10.2014 (katero je naročnik istega dne tudi prejel) najprej podal svojo interpretacijo razlage dela razpisne dokumentacije, ki se nanaša na spornega strokovnjaka, v nadaljevanju pa je navedel, da je bil nominirani P.K. odgovorna oseba v dveh referenčnih poslih (»Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« in »Izdelava enotnega daljinarja za integriran potniški promet«) in vodja projekta »Strokovna naloga, Projekt 1: Integracija elektronske vozovnice v SŽ v sistemu IJPP, Razvoj konceptov«. Ob upoštevanju navedenega se kot neutemeljene izkažejo navedbe vlagatelja, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika izločiti na podlagi 78. člena ZJN-2, ker izbrani ponudnik ni podal pojasnil, s katerimi bi izkazal izpolnjevanje spornega pogoja v delu, ki se nanaša na vodenje projekta. Izbrani ponudnik je namreč v zato predvidenem roku podal pojasnilo, naročnik pa nima podlage v 78. členu ZJN-2 (ki ureja dopustne dopolnitve ponudb) za izločitev ponudbe zaradi morebitnih vsebinsko neustreznih pojasnil ponudnika oziroma pojasnil, ki ne potrjujejo, da je izbrani ponudnik v ponudbeni dokumentaciji izkazal izpolnjevanje spornega pogoja.

Kot je razvidno iz sklepa, s katerim je naročnik zavrnil zahtevek za revizijo, je naročnik presodil, da izbrani ponudnik kadrovski pogoj glede spornega strokovnjaka izpolnjuje z nominiranim P.K. ter (med drugim) z referenčnim projektom »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«. V zvezi z navedenim referenčnim projektom vlagatelj zatrjuje, da ta ne spada v zahtevano kategorijo »uvedba ali razvoj ali implementacija sistema elektronskih vozovnic v javnem potniškem prometu« in da nominirani P.K. ni bil vodja tega projekta.

V zvezi z vprašanjem, ali sporni projekt vsebinsko izpolnjuje naročnikove zahteve, gre najprej ugotoviti, da med strankama ni sporno, da se je v okviru projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« oblikoval predlog javnega standarda enotne elektronske vozovnice v obliki brezstične pametne kartice. Vlagatelj pa zatrjuje, da je ustrezen referenčni projekt le projekt, v okviru katerega se je dejansko uvedel, razvil ali implementiral sistem elektronskih vozovnic. Naročnik na drugi strani zatrjuje, da v razvoj sistema elektronskih vozovnic spada tudi razvoj konceptov vseh sistemov elektronske vozovnice, razvoj standardov in razvoj informacijskih rešitev, ki so predpogoj za kasnejši razvoj informacijske podore, in nadgradenj pri obstoječih sistemih pri prevoznikih.

Iz navedb strank je razvidno, da je med njima sporna razlaga razpisne dokumentacije v delu, ki določa, da se je moral referenčni projekt za spornega strokovnjaka nanašati na »uvedbo ali razvoj ali implementacijo sistema elektronskih vozovnic«. V zvezi z navedenim gre ugotoviti, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni definiral vsebine pojmov v zapisu »uvedba ali razvoj ali implementacija sistema elektronskih vozovnic«, kljub temu pa seveda ne pridejo v poštev kakršnakoli dela, ki jih je v okviru referenčnega projekta izvedel nominirani kader, pač pa morajo biti v okviru referenčnega projekta izvedena enaka ali podobna dela, ki so predvidena tudi za izvedbo predmetnega javnega naročila.

Predmet tega javnega naročila je uvedba integriranega potniškega prometa v RS (katere cilj je med drugim uvedba enotne vozovnice), petletno vzdrževanje in razvijanje tega sistema ter nudenje podpore upravljavcu IJPP (poglavje 1 »Povabilo k oddaji ponudbe« razpisne dokumentacije). Podrobnejši opis predmeta javnega naročila je naročnik navedel v dokumentu »Projektna naloga za izvedbo projekta Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v RS« (v nadaljevanju: Projektna naloga), ki je del razpisne dokumentacije. Naročnik je navedel, da je za uvedbo integriranega javnega potniškega prometa potrebno (1) oblikovati in vzpostaviti delovanje upravljavca sistema IJPP, (2) izdelati sistem spremljanja in razvrščanja prihodkov od prodaje in izvajanja storitev ter virov financiranja, (3) oblikovati standard enotne elektronske vozovnice in (4) izvesti nadgradnjo in integracijo sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih v JPP v Sloveniji ter jih integrirati s sistemi upravljavca. Končna aktivnost je implementacija sistema IJPP v splošno uporabo na celotnem območju RS. Naročnik je nadalje navedel, da je v okviru javnega naročila potrebno izvesti naslednje naloge:
- razvoj in implementacija enotnega sistema slovenskega javnega potniškega prometa,
- oblikovanje in vzpostavitev delovanja upravljavca sistema IJPP,
- nadgradnja obstoječih sistemov IT v celovit informacijski sistem za potrebe upravljavca,
- oblikovanje standarda enotne vozovnice in nadgradnja ter integracija obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih v JPP v Sloveniji oziroma dobava in implementacija enega od delujočih sistemov v primerljivem okolju,
- implementacija celotnega sistema v redno uporabo, najprej v okviru pilotnih projektov, nato pa pri vseh prevoznikih v JPP na celotnem območju RS.

Naročnik je v ponudbenemu predračunu za izvedbo naloge, potrebne za uvedbo IJPP, določil v štirih postavkah, ki jih v Projektni nalogi imenuje faze, in sicer:
A. določitev koncepta sistema IJPP,
B. razvoj sistema IJPP,
C. izvedba pilotnih projektov,
D. implementacija sistema IJPP na območju Slovenije.
V Projektni nalogi je natančneje določil, katere naloge je potrebno opraviti v okviru posamezne postavke oziroma v posamezni fazi. Naročnik je predvidel, da v okviru določitve koncepta sistema IJPP izvajalec izdela zasnovo sistema IJPP oziroma oblikuje enoten sistem javnega potniškega prometa, ki določa način izvajanja usklajenega voznega reda, financiranja JPP, tarifni sistem IJPP, enotno vozovnico, procese, povezane z delovanjem enotne vozovnice, in model poravnave za delitev sredstev med prevozniki (kliring) in upravljavcem. V tej fazi mora izvajalec izdelati tudi zasnovo za organizacijo in delovanje upravljavca IJPP ter zasnovo informacijskega sistema upravljavca IJPP. Prav tako mora v tej fazi izdelati ustrezen podatkoven model, ki bo omogočal zapis enotnih produktov in delovanje enotne aplikacije, in sicer na podlagi naloge »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« in ob upoštevanju načel evropskih standardov. V okviru razvoja sistema IJPP mora izvajalec izdelati strokovne podlage za upravljanje IJPP in načrt informativno izobraževalnih dejavnosti za uporabnike IJPP. Nadalje mora izvajalec na osnovi izdelanih delovnih procesov pri upravljavcu in podrobnih specifikacij iz faze zasnove informacijskih sistemov upravljavca izvesti nadgradnjo obstoječih informacijskih rešitev, izdelati nove sisteme za manjkajoče segmente, jih integrirati v enoten informacijski sistem upravljavca in jih tudi v celoti preizkusiti. Izvajalec mora tudi skladno z definiranim enotnim podatkovnim modelom in zasnovo, izdelano v prvi fazi projekta, nadgraditi informacijske sisteme elektronskih vozovnic pri prevoznikih. V okviru izvedbe pilotnih projektov se bo izvedel končni preizkus delovanja enotne vozovnice, in sicer v omejenem obsegu na izbranih poskusnih območjih. V okviru implementacije sistema IJPP bo izvajalec preizkušen in potrjen sistem, ki je bil razvit in je uspešno deloval v pilotnih projektih, implementiral na vseh nivojih JPP. Prav tako bo vzpostavil vse potrebne povezave in instrumente za učinkoviti upravljanje in delovanje sistema IJPP.

Kot že navedeno, naročnik v razpisni dokumentaciji ni natančneje definiral pomena pojmov v zapisu »uvedba ali razvoj ali implementacija sistema elektronskih vozovnic«. Ob upoštevanju, da je predmet konkretnega javnega naročila med drugim tudi uvedba integriranega potniškega prometa, torej uvedba enotne elektronske vozovnice, gre po presoji Državne revizijske komisije kot referenčni projekt pri »uvedbi sistema elektronskih vozovnic«, šteti projekt, ki zajema izvedbo nalog, ki so potrebne tudi za izvedbo predmetnega javnega naročila, v delu, ki se nanaša na samo uvedbo integriranega potniškega prometa. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da je v okviru predmetnega javnega naročila potrebno oblikovati standard enotne vozovnice, gre zato ugotoviti, da je potrebno projekt, v okviru katerega je bil izdelan standard enotne vozovnice, šteti kot projekt s področja uvedbe sistema elektronskih vozovnic. Vlagateljevim navedbam, da bi se kot referenčni projekt s področja »uvedbe sistema elektronskih vozovnic« lahko štel le projekt, ki obsega v bistvenem obsegu vse v predračunu za izvedbo navedene naloge, ni mogoče slediti, saj bi to pomenilo, da bi moral biti referenčni posel popolnoma identičen s predmetom naročila, kar pa je že po naravi stvari praviloma nemogoče. V kolikor bi sledili razlagi vlagatelja, bi to pomenilo, da je ustrezen referenčni projekt s področja »uvedbe sistema elektronskih vozovnic« projekt, v okviru katerega je bil izveden (tudi) razvoj sistema elektronskih vozovnic in (tudi) implementacija sistema elektronskih vozovnic, kar pa ni v skladu z naročnikovo zahtevo, saj je naročnik v razpisni dokumentaciji dopustil, da ponudniki izkažejo referenčni projekt bodisi s področja uvedbe bodisi razvoja bodisi implementacije sistema elektronskih vozovnic, torej alternativno in ne kumulativno iz vseh področji.

V zvezi z revizijskimi navedbami o vsebinski neustreznosti referenčnega projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« gre pritrditi naročniku, da je potrebno v okviru predmetnega javnega naročila najprej zasnovati celoten koncept IJPP. To pomeni, da je potrebno najprej zasnovati oziroma oblikovati enoten sistem JPP (v okviru katerega bodo definirani posamezni sistemi, npr. sistem financiranja, tarifni sistem, sistem enotne vozovnice, sistem poravnave in financiranja), zasnovati organizacijo, delovanje in sistem upravljavca in določiti, na kašen način se bo poenotilo obstoječe informacijske sisteme elektronskih vozovnic pri prevoznikih. Državna revizijska komisija zato pritrjuje naročniku, da je sistem elektronske vozovnice sestavljen iz več posameznih sistemov, ki morajo biti zasnovani, preden bo mogoč razvoj informacijskih sistemov in nadgradnja informacijskih sistemov pri prevoznikih ter v končni fazi sama implementacija sistema. Ker je torej sistem elektronskih vozovnic sestavljen iz več sistemov (sistem financiranja, tarifni sistem, sistem enotne vozovnice, informacijski sistemi) tudi ni mogoče zatrjevati, da zgolj informacijski sistem predstavlja sistem elektronskih vozovnic oziroma da je ustrezen zgolj referenčni projekt, v okviru katerega se je razvil informacijski sistem. Navedenega tudi ne morejo spremeniti navedbe vlagatelja, da sporni referenčni projekt predstavlja »teoretično študijo« oziroma »tehnična izhodišča«, saj je tudi v okviru predmetnega javnega naročila potrebno najprej »teoretično« določiti zasnovo koncepta IJPP, torej vseh sistemov, ki sestavljajo enotni javni potniški promet.

Državna revizijska komisija zato, ob upoštevanju, da je glede na določila obstoječe razpisne dokumentacije, kot ustrezen referenčni projekt mogoče šteti projekt, v okviru katerega so bila izvedena dela, ki so potrebna za izvedbo predmetnega javnega naročila, ob upoštevanju dejstva, da je v okviru predmetnega javnega naročila potrebno oblikovati standard enotne elektronske vozovnice, in ob upoštevanju, da se je v okviru referenčnega projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« oblikoval standard enotne elektronske vozovnice v obliki pametne kartice (kar med strankama ni sporno), ugotavlja, da vlagatelj ni izkazal naročnikovih kršitev pri presoji, da referenčni projekt »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« spada na področje »uvedba ali razvoj ali implementacija sistema elektronskih vozovnic«.

Vlagatelj nadalje zatrjuje, da nominirani strokovnjak P.K. ni bil vodja projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«, pri čemer navedeno dokazuje z uvodnimi stranmi Končnega poročila o Oblikovanju standarda za enotno elektronsko vozovnico, kjer je nominirani strokovnjak P.K. naveden kot strokovni sodelavec, med tem ko je kot pogodbeni zastopnik naveden D.F. Da nominirani strokovnjak P.K. ni bil vodja projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«, med strankama ni sporno, razvidno pa je tudi iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika. Izbrani ponudnik je namreč na podlagi poziva v ponudbeno dokumentacijo predložil dokument »Izjava naročnika o opravljenem delu«, s katerim je naslednik referenčnega naročnika, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (referenčni naročnik je bilo Ministrstvo za promet), potrdil, da so projekt oziroma nalogo izdelali trije partnerji, med njimi tudi Prometni institut Ljubljana, d.o.o., katerega odgovorni predstavnik je bil nominirani P.K. Iz navedenega dokumenta nadalje izhaja, da je s strani partnerja Prometni institut Ljubljana, d.o.o., sodelovalo 10 sodelavcev, med njimi tudi nominirani P.K., ki je bil vodja projekta na strani partnerja Prometni institut Ljubljana, d.o.o. Med strankama pa je sporno vprašanje, ali je izbrani ponudnik ob navedenem dejanskem stanju izkazal izpolnjevanje v razpisni dokumentaciji določenega pogoja.

Kot že navedeno, je naročnik v razpisni dokumentaciji zahteval, da ponudniki izkažejo, da je bil v ponudbi nominirani kader za spornega strokovnjaka »vodja na vsaj enem projektu«. Naročnik je tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije na Portalu javnih naročil (odgovor in vprašanje objavljena dne 30.1.2014) na vprašanje oziroma poziv gospodarskega subjekta, da naročnik umakne zahtevo, da mora vodja projekta izkazati, da je bil vodja oziroma skrbnik pogodbe, in zakaj se pri referencah za spornega strokovnjaka zahteva, da je bil vodja projekta, odgovoril, da zahteva izkušnje pri vodenju primerljivih projektov, tako za vodjo projekta kot za spornega strokovnjaka. Naročnik je nadalje na Portalu javnih naročil (odgovor in vprašanje objavljena dne 5.8.2014) v zvezi s pozivom gospodarskega subjekta o nesorazmernosti zahteve, da mora biti strokovnjak vodja pri uvedbi ali razvoju ali implementaciji, odgovoril, da vztraja pri zahtevi, da mora imeti sporni strokovnjak vodstvene izkušnje pri uvedbi ali razvoju ali implementaciji. V povezavi z drugim odstavkom 71. člena ZJN-2, ki določa, da se kot del razpisne dokumentacije štejejo tudi informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom preko Portala javnih naročil, je zato potrebno ugotoviti, da je naročnik zahteval, da ponudniki v ponudbeni dokumentaciji izkažejo, da ima nominirani strokovnjak »vodstvene izkušnje« pri projektu iz zahtevanega področja. Po presoji Državne revizijske komisije izkazovanje »vodstvenih izkušenj« ni nujno zgolj z izkazovanjem, da je bil nominirani kader vodja celotnega projekta, ampak zadošča, da je bil nominirani kader vodja dela projekta. Namreč tudi kader, ki je bil vodja le dela projekta, je ob vodenju tega dela projekta, pridobil vodstvene izkušnje. Takšna razlaga razpisne dokumentacije je tudi skladna z določbo razpisne dokumentacije, s katero je naročnik zahteval, da ponudniki imenujejo vodjo projekta, za katerega morajo izkazati, da je že bil vodja projekta (»vodja (skrbnik pogodbe pri izvajalcu) vsaj enega projekta«), saj v nasprotnem primeru med vodjo projekta in spornim strokovnjakom, ki je član delovne skupine, ne bi bilo nobene razlike.

Ob upoštevanju navedenega je potrebno presojati tudi ponudbo izbranega ponudnika. Izbrani ponudnik je v ponudbeni dokumentaciji izkazal, da je bil nominirani P.K. v okviru referenčnega projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«, pri izvedbi katerega je sodelovala družba Prometni institut Ljubljana, d.o.o., odgovorni predstavnik družbe Prometni institut Ljubljana, d.o.o. in vodja projekta na strani te družbe. Z navedenim pa je po oceni Državna revizijske komisije izbrani ponudnik v ponudbeni dokumentaciji izkazal vodstvene izkušnje nominiranega kadra P.K. pri projektu »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«. Posledično gre ugotoviti, da naročniku ni mogoče očitati kršitev pri presoji ponudbe izbranega ponudnika v izpostavljenem delu.

Ker vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati, da izbrani ponudnik z nominiranim kadrom P.K. za referenčni projekt »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« ni izkazal izpolnjevanja naročnikove zahteve, določene v točki 3.1.3.2.2.a) razpisne dokumentacije, Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni presojala, revizijskih navedb, ki se nanašajo na ostale referenčne projekte nominiranega kadra P.K., kakor tudi ne navedb, ki se nanašajo na v ponudbi izbranega ponudnika nominirana kadra T.A. in M.A., saj tudi morebitna utemeljenost revizijskih navedb v izpostavljenem delu ne bi v ničemer vplivala na presojo pravilnosti ponudbe izbranega ponudnika.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo še zatrjuje, da se v ponudbenemu predračunu izbranega ponudnika nahajajo pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče odpraviti. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala in kot navaja tudi vlagatelj, morajo ponudniki ponudbeni predračun izpolniti s posebno skrbnostjo, saj je eden izmed najpomembnejših delov ponudbe. Na njegovi podlagi se namreč določi končna ponudbena cena, ki je ne samo bistvena sestavina pogodbe, temveč v konkretnem primeru tudi merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika. Naknadno spreminjanje cene je skladno z ZJN-2 dovoljeno le v primeru, ko so izpolnjeni izrecno določeni pogoji.

Tretji odstavek 78. člena ZJN-2 določa, da ponudnik ne sme dopolnjevati ali spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril. Četrti odstavek 78. člena ZJN-2 določa, da sme izključno naročnik – ne glede na tretji odstavek 78. člena ZJN-2 – ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb. Pri tem se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat pojasnila, so računske napake le napake pri osnovnih računskih operacijah, npr. množenju, seštevanju, odštevanju in deljenju. Ni pa mogoče kot računske napake obravnavati neskladja v ponudbenemu predračunu, ki nima vzroka v napaki zaradi osnovnih računskih operacij. Iz zapisanega izhaja, da morata biti za to, da je v okviru napake dovoljen poseg v ponudbeno ceno, izpolnjena dva pogoja: 1) iti mora za očitno računsko napako (napako pri osnovnih računskih operacijah) in 2) odprava napake, ki sicer vpliva na končno ponudbeno ceno, ob tem ne sme spreminjati količine in cene na enoto

Naročnik je v ponudbeni dokumentaciji pripravil ponudbeni predračun za izvedbo, v katerega so ponudniki vpisali vrednosti za posamezne postavke (od točke A do E) in ceno za posamezno opremo, katero so pomnožili z vnaprej predvideno količino, in tako izračunano vrednost vpisali kot vrednost postavke (od točke F do H). Naročnik je nadalje v ponudbenemu predračunu za izvedbo oblikoval tabelo, v katero so ponudniki v vrstico »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« vpisali vsoto vrednosti vseh postavk ponudbenega predračuna (od točke A do F), od te vrednosti so ponudniki obračunali DDV ter izračunano vrednost vpisali v tabeli v vrstico »DDV«, nato pa so ponudniki vsoto vrednosti za »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« in za »DDV« vpisali v vrstico »Skupaj za izvedbo z DDV«. Na enak način je naročnik pripravil tudi ponudbeni predračun za vzdrževanje. Naročnik je v razpisni dokumentaciji nadalje v obliki tabele pripravil sumarnik ponudbenega predračuna, v katerega so ponudniki vpisali vrednost »Izvedba«, »Vzdrževanje, nadgradnja in podpora sistemu IJPP«, »Vse skupaj (Izvedba in vzdrževanje)«, »DDV« in »Skupaj z DDV«. V Obrazec 2: Ponudba s ponudbenim predračunom, ki je bil prav tako del razpisne dokumentacije, so ponudniki vpisali vrednost ponudbe brez DDV in vrednost ponudbe z DDV.

Med strankama je nesporno, ugotovljeno pa je tudi z vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika, da je izbrani ponudnik v ponudbeno dokumentacijo predložil vse (izpolnjene) dokumente, ki se nanašajo na ponudbeni predračun. Izbrani ponudnik je v ponudbenemu predračunu za izvedbo v tabeli v vrstici »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« vpisal »3.702.569,38 EUR«, nato pa je za navedeno vrstico dodal vrstico »Popust 0,5%« in vrednost »18.512,85 EUR« ter vrstico »Skupaj za izvedbo s popustom (pogodbena vrednost s popustom)« in vrednost »3.684.056,53 EUR«. Slednji znesek je izbrani ponudnik vpisal v sumarniku ponudbenega predračuna kot vrednost »Izvedba«.

Državna revizijska komisija glede na ugotovljena dejstva ugotavlja, da se ni mogoče strinjati z vlagateljem v tem, da v ponudbenemu predračunu za izvedbo dodan popust predstavlja razlog, zaradi katerega bi bilo potrebno ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nepopolno. Pritrditi gre sicer vlagatelju, da naročnik v ponudbenemu predračunu ni predvidel obračunavanja morebitnega popusta, vendar pa pregled razpisne dokumentacije pokaže, da naročnik ni prepovedal, da ponudniki ponudijo popust, prav tako naročnik ni določil nobenih pravil, kako ponudniki, če želijo, ponudijo popust (npr. da mora biti popust vključen že v ceno na enoto). Posledično ni mogoče slediti vlagatelju, da je z dodanim popustom izbrani ponudnik »izpolnil ponudbeni predračun na način, ki ni skladen z razpisno dokumentacijo«. Državna revizijska komisija tudi ne more slediti navedbam vlagatelja, da je izbrani ponudnik z dodanim popustom »vnesel nejasnost glede cene, ki jo ponuja za izvedbo«. Ob upoštevanju, da je izbrani ponudnik v ponudbenemu predračunu za vrstico »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« dodal vrstico »popust 0,5%« in vrstico »Skupaj za izvedbo s popustom (pogodbena vrednost s popustom)«, je že iz načina zapisa jasno razvidno, da ponudbena cena izbranega ponudnika znaša toliko, kot je vrednost vrstice »Skupaj za izvedbo s popustom (pogodbena vrednost s popustom)«. Navedenega tudi ne morejo spremeniti zatrjevanja vlagatelja, da v ponudbi izbranega ponudnika obstaja razlika med vrednostjo »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« v ponudbenemu predračunu za izvedbo in vrednostjo »Izvedba« v sumarniku ponudbenega predračuna. Ob upoštevanju, da je izbrani ponudnik na vrednost »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« v ponudbenemu predračunu za izvedbo ponudil popust, je povsem logično, da je izbrani ponudnik v sumarnik ponudbenega predračuna kot vrednost »Izvedba« vpisal vrednost »Skupaj za izvedbo s popustom (pogodbena vrednost s popustom)« in ne vrednost »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«, in da se je posledično v okviru ponudbene cene za celotno javno naročilo upoštevala vrednost »Skupaj za izvedbo s popustom (pogodbena vrednost s popustom)«.

Vlagatelj nadalje zatrjuje, da je naročnik v okviru odpravljanja računskih napak »vsebinsko posegel v postavko popust«. Med strankama ni sporno, da se v ponudbenemu predračunu za izvedbo (katerega je izbrani ponudnik predložil v ponudbeno dokumentacijo do roka za oddajo ponudb) nahajajo pomanjkljivosti, ki jih je mogoče označiti kot očitne računske napake, pri čemer odprava teh napak vpliva na vrednost »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«. Med strankama nadalje ni sporno, razvidno pa je tudi iz razpisne dokumentacije, da je naročnik izbranega ponudnika z pozivom z dne 13.10.2014 pozval na pisno soglasje k popravi računskih napak in da je izbrani ponudnik vse naročnikove popravke potrdil. Naročnik je izbranega ponudnika (med drugim) pozval k soglasju za spremembo vrednosti »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«, ki je pred odpravo računske napake znašala 3.702.569,38 EUR, po odpravi računskih napak pa znaša 3.701.564,08 EUR, in spremembi vrednosti »Popust 0,5%«, ki je pred odpravo računske napake znašala 18.512,85 EUR, po odpravi računskih napak pa znaša 18.507,82 EUR.

Državna revizijska komisija navedbam vlagatelja, da ni jasno, ali je izbrani ponudnik želel ponuditi popust v višini 0,5% od katerekoli vrednosti za izvedbo, ali pa zgolj od vrednosti 3.702.569,38 EUR oziroma v absolutnem znesku 18.512,85 EUR, ne more slediti. Izbrani ponudnik je v ponudbenemu predračunu za izvedbo zapisal »Popust 0,5%« in s tem opredelil, da ponuja popust v višini 0,5%. Ker je izbrani ponudnik v ponudbenemu predračunu za vrstico »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« dodal vrstico »popust 0,5%«, je s tem izkazal voljo, da se popust v višini 0,5% obračuna od vrednosti »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«. Skladno z navedenim je izbrani ponudnik v ponudbenemu predračunu za izvedbo zapisal »Popust 0,5%« v absolutni vrednosti 18.512,85 EUR, kar predstavlja 0,5% vrednosti »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)« 3.702.569,38 EUR (pred odpravo računskih napak). Pri tem gre še dodati, da v kolikor bi vlagatelj želel ponuditi popust v absolutnem znesku, torej znesek 18.512,85 EUR, in ne 0,5% od vrednosti »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«, ni nobenega razloga, da bi vlagatelj pri zapisu »popust 0,5%« zapisal tudi »0,5%«.

Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitev, ko je izbranega ponudnika pozval na odpravo računske napake v delu ponudbenega predračuna, ki se nanaša na vrednost ponujenega popusta. V konkretnem primeru se je vrednost ponujenega popusta v ponudbenemu predračunu izbranega ponudnika spremenila ravno zaradi odprave računskih napak. S tem, ko se je zaradi (nespornih) računskih napak spremenila vrednost »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«, se je posledično, ob vnaprej (s strani izbranega ponudnika) določenem odstotku ponujenega popusta, spremenila tudi vrednost »popust 0,5%«, saj je le-ta odvisna od vrednosti »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«. Ni pa mogoče slediti vlagatelju, da vrednost »popust 0,5%« predstavlja ceno na enoto, ki je, skladno s četrtim odstavkom 78. člena ZJN-2, ne bi bilo dopustno spreminjati. S popustom ponudniki ne določijo cene za izvedbo javnega naročila oziroma cene na enoto, ampak določijo, za koliko se zniža cena, katero so v ponudbenemu predračunu določili kot ceno na enoto. Vrednost popusta (na način, kot ga je izbrani ponudnik ponudil v konkretnem primeru) tako predstavlja del (0,5%) vsote zmnožka cen na enoto s količinami. V konkretnem primeru izbrani ponudnik pri spremembi vrednosti popusta ni spremenil cen na enoto, kot jih je določil v ponudbenemu predračunu za izvedbo, prav tako ni spremenil višine (0,5%) ponujenega popusta. Razlaga vlagatelja, da vrednosti popusta ni dovoljeno spreminjati, ker bi se popust obračunal od nove (po odpravi računskih napak izračunane) vrednosti »Skupaj za izvedbo (pogodbena vrednost)«, bi, po enakem sklepanju, pripeljala do zaključka, da kadar se v ponudbenemu predračunu ugotovi računska napaka, ki vpliva na vrednost, od katere se obračunava DDV, ni mogoče spremeniti vrednosti »DDV«, kar pa bi posledično pomenilo, da računskih napak (skoraj) v nobenem primeru ne bi bilo mogoče odpraviti.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, zato je Državna revizijska komisija, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 5.6.2015


Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji, o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana,
- Slovenske železnice – Potniški promet, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1000 Ljubljana,
- Javno podjetje Ljubljanski potniški promet, d.o.o., Celovška cesta 160, 1000 Ljubljana,
- Marprom, d.o.o., Ulica heroja Staneta 1, 2000 Maribor,
- Slovenske železnice, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1000 Ljubljana,
- Prometni institut Ljubljana, Kolodvorska ulica 11, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.