018-087/2015 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-087/2015-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar kot predsednice senata ter mag. Gregorja Šebenika in Nine Velkavrh kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo za oddajo naročila blaga po odprtem postopku za dobavo policijskih plovil, št. 430-1151/2014«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika VRTINC NAVTIKA, d. o. o., Brdnikova ulica 20, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 2. 6. 2015

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikov sklep o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta št. 430-1151/2014/51 (15131-02) z dne 30. 3. 2015.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.279,69 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 29. 10. 2014 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN10441/2014, dne 1. 11. 2014 pa še v Uradnem listu Evropske Unije, pod številko objave 2014/S 211-373425. Dne 30. 3. 2015 je naročnik izdal dokument »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb«, iz katerega je razvidno, da je naročnik vse ponudbe zavrnil na podlagi tretjega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2). V obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudb je naročnik navedel, da je ponudbo ponudnika New Madera Ribs, B. V., in ponudbo skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, izločil kot nepopolni, in sicer zaradi napak pri izpolnitvi ponudbenih predračunov. Za vlagateljevo ponudbo je naročnik navedel, da je po dopolnitvi formalno popolna in da je vlagatelj predložil zahtevane listine. V nadaljevanju obrazložitve sklepa o zavrnitvi vseh ponudb pa je naročnik navedel, da je pri preverjanju cenovne ustreznosti ugotovil veliko odstopanje cene iz vlagateljeve ponudbe v primerjavi s ponudbo skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, in da je ugotovil velika odstopanja cen med posameznimi ponudniki, zaradi česar naj vlagateljeve cene ne bi mogel sprejeti kot ekonomsko upravičene. Naročnik je tudi navedel, da lahko glede na eno izmed ponudb, katere cena je bistveno nižja, upravičeno pričakuje nižjo ceno, poleg tega pa je tudi ugotovil, da so ponudniki predložili pomanjkljive tehnične opise plovil, zaradi česar ni bilo mogoče ugotoviti bistvenega razhajanja med cenami. Kot je pojasnil naročnik, se je zaradi navedenega odločil za zavrnitev vseh ponudb in za ponovitev naročila, pri čemer bo v nadaljevanju nekatere zahteve podal bolj podrobno, dodal pa bo tudi nekatere elemente sestave cene, kar naj bi mu dalo osnovo za primerljivost ponudb ter izbiro ponudbe, ki bo ustrezala njegovim zahtevam in bo hkrati ekonomsko upravičena.

Po prejemu dodatne obrazložitve naročnikove odločitve, ki jo je vlagatelj pravočasno zahteval z vlogo z dne 7. 4. 2015, je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 23. 4. 2015, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je predložil popolno ponudbo, ki bi jo moral naročnik izbrati kot najugodnejšo. Naročnik je po mnenju naročnika kršil temeljna načela javnega naročanja, saj je zavrnil vse ponudbe z jasnim namenom, da omogoča ponudniku, ki je oddal nepopolno ponudbo, njeno sanacijo v ponovljenem postopku. Naročnik je zavrnil vse ponudbe zaradi razlogov, ki nimajo objektivne osnove, saj je navedel, da lahko zaradi ponudbe enega izmed ponudnikov, ki je ponudil bistveno nižjo ceno, pričakuje nižje cene, pri čemer sploh ni preveril popolnosti najnižje ponudbe. Naročnik je navedel razloge, ki ne morejo predstavljati bistveno spremenjenih okoliščin za ponovitev postopka, saj edini navedeni razlog (možnost ponovne oddaje ponudbe ponudnika z najnižjo ceno) predstavlja neenakopravno obravnavo ponudnikov. Iz ravnanja naročnika jasno izhaja interes, da se skupnima ponudnikoma Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, omogoči sanacija napak, pri čemer sploh ni preveril, ali ponujena plovila ustrezajo njegovim zahtevam. Za ponudbo teh skupnih ponudnikov je naročnik ugotovil, da manjkajo posamezni zahtevani dokumenti, prav tako pa je ugotovil, da je bil predložen prvotni obrazec ponudbenega predračuna, v katerem ni navedena vrednost DDV, hkrati pa je razvidna opomba, da sta plovili oproščeni plačila DDV. Glede na navedeno je naročnik ponudno skupnih ponudnikov izločil kot nepopolno. Naročnik je še pred odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb izločil ponudbo skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, in ponudbo ponudnika New Madera Ribs, B. V., obe zaradi napak v ponudbenem predračunu, popolnosti ponudb v smislu ustreznosti tehničnih specifikacij pa ni preverjal. Kljub temu je ponudbeno ceno vzel za referenčno in jo uporabil za podlago za zavrnitev vseh ponudb in izvedbo novega postopka. Na podlagi vpogleda v ponudbo najugodnejšega ponudnika je vlagatelj ugotovil, da je ta nepopolna, saj ne vsebuje zahtevanih listin in dokazil, poleg tega pa plovila in oprema ne ustrezajo tehničnim zahtevam. Vlagatelj v nadaljevanju našteva posamezne zahteve, ki naj jih ponudba skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, ne bi izpolnjevala, in navaja, da bi moral naročnik vsekakor preveriti primernost ponudbe, preden je primerjal ponudbene cene. Ob tem vlagatelj poudarja, da je njegova cena v okvirih naročnikove ocenjene vrednosti in da bi moral naročnik pri najugodnejši ponudbi kvečjemu ugotoviti, da je neobičajno nizka. Naročnik je pri izračunu ocenjene vrednosti kot referenčni čoln upošteval čoln proizvajalca Zodiac, katerega cena je 3x višja od cene skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, pri čemer je slednji na drugih razpisih enakovrstna plovila ponujal po bistveno višjih cenah. Naročnikov namen je torej sanirati nepopolno ponudbo najugodnejšega ponudnika, čeprav ni zagotovil, da bo ta ponudnik sploh oddal ponudbo oz. da bo ponudil tehnično ustrezna plovila po enaki ceni kot v prvotnem postopku, zato gre zgolj za naročnikovo špekulacijo. Vlagatelj ugovarja tudi zoper naročnikovo pojasnilo, da zaradi pomanjkljive tehnične dokumentacije ni mogel ugotoviti bistvenega razhajanja med ponujenimi cenami, in navaja, da bi lahko že v tem postopku preveril vse elemente tehničnih specifikacij plovil. Po mnenju vlagatelja razlogi, ki jih je navedel naročnik, kažejo na zlorabo možnosti, ki jo daje tretji odstavek 80. člena ZJN-2, saj se je naročnik odločil za zavrnitev vseh ponudb bodisi zato, ker želi skupnima ponudnikoma Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, omogočiti predložitev popolne ponudbe, bodisi zato, da ponudniku, ki ponuja čolne Zodiac, omogočiti znižanje cene. V vsakem primeru gre za kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov. Naročnik tudi v primeru ponovitve postopka ne bo imel nič bolj jasne podlage za primerjavo ustreznosti ponujene opreme in ne bo mogel preverjati sprejemljivosti ponudb. Naročnik je v razpisni dokumentaciji podal jasne opise vseh komponent in ima podlage za preveritev ustreznosti ponudb, saj je tudi vlagatelja pozval k obširnim pojasnilom, na podlagi katerih je ugotovil, da je ponudba popolna. Vlagatelj ponavlja, da je naročnik sicer zadostil formalnim zahtevam tretjega odstavka 80. člena ZJN-2, vendar je pri tem postopal v nasprotju z načelom enakopravne obravnave ponudnikov. Naročnik je iz postopka izločil dve ponudbi, in sicer zaradi vsebinskih razlogov, hkrati pa je preverjal popolnost vlagateljeve ponudbe in se je šele potem, ko je ugotovil, da ni razlogov za njeno izločitev, odločil za zavrnitev vseh ponudb. Vlagatelj sumi, da je bil vseskozi naročnikov namen izbrati ponudnika, ki ponuja plovila Zodiac, pri čemer pa naj bi bil proizvajalec teh plovil v postopku prisilne poravnave. Ponovitev postopka bi pripeljala do izkrivljanja konkurence, saj so cene znane, zato jih lahko ponudniki prilagodijo. Ponudniki lahko vpogledajo v ponudbe drugih ponudnikov, lahko pa pride tudi do povezovanja posameznih ponudnikov. Razlog za zavrnitev vseh ponudb ni na strani naročnika, temveč na strani ponudnikov, čemur zavrnitev vseh ponudb ni namenjena. Ob tem ni nobene podlage, da bi naročnik vlagateljevo ponudbo štel za nesprejemljivo, saj je v okviru ocenjene vrednosti oz. zagotovljenih sredstev in ni višja od tržnih cen, pri čemer neprimerna ponudba ponudnika z najnižjo ceno ne more biti objektivna podlaga za takšno opredelitev. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev sklepa o zavrnitvi vseh ponudb z dne 30. 3. 2015, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 8. 5. 2015 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa navaja, da je po odpiranju ponudb pregledal ponudbe v skladu z 41. členom ZJN-2. Najprej je ponudbe razvrstil glede na merilo najnižje cene in zatem preveril obrazce ponudbenih predračunov, ki se nanašajo na merilo. Že v tej fazi je naročnik v ponudbi skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, in ponudbi ponudnika New Madera Ribs, B. V., ugotovil napake, ki se nanašajo na obračun DDV, teh napak pa ni bilo dopustno odpraviti, saj ni šlo za očitne računske napake. Obrazci ponudbenih predračunov ostalih dveh ponudnikov niso vsebovali napak, zato je naročnik v nadaljevanju preverjal popolnost ugodnejše vlagateljeve ponudbe. Vlagatelj je bil ob tem pozvan k pojasnilom in dopolnitvi, naročnik pa je po tem ugotovil, da je njegova ponudba formalno popolna in da ustreza vsem zahtevam iz razpisne dokumentacije. Kljub temu mu naročnik ni dodelil naročila, in sicer zaradi upoštevanja načela gospodarnosti. Naročnik je namreč v postopku prejel ponudbo, ki je cenovno bistveno nižja, zaradi česar lahko upravičeno pričakuje nižjo ceno za plovilo. Naročnik je tako na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 zavrnil vse prispele ponudbe in bo začel nov postopek, v katerem bodo zahteve glede predložitve dokazil in opisa ponujenega plovila podane bolj podrobno, dodani pa bodo tudi elementi sestave cene za primerljivost ponudb. Naročnik bo poleg tega uporabil pravilen obrazec ponudbenega predračuna, na podlagi česar bo pridobil več pravilnih in primerljivih ponudb. Naročnik se ne strinja z očitkom o neenakopravni obravnavi in navaja, da bodo lahko vsi ponudniki oddali nove ponudbe. Naročnik pojasnjuje, da skupnih ponudnikov Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, ni pozival k pojasnjevanju in dopolnjevanju ponudbe, saj je že ob pregledu ponudbenega predračuna ugotovil napako, ki je ni bilo mogoče odpraviti. Čeprav naročnik ni ugotavljal tehnične ustreznosti ponudbe tega ponudnika, pa se ne strinja z vlagateljem, da naj bi ponudil popolnoma neustrezna plovila in opremo. Naročnik je lahko iz ponudbe ugotovil, da je ponujeno plovilo v osnovi ustrezno, morebitne pomanjkljivosti pri posameznih delih opreme pa ne vplivajo bistveno na celotno vrednost plovila. Ponudba najcenejšega ponudnika ni bila osnova za ugotavljanje nesprejemljivosti ponudbe vlagatelja in drugih ponudb, navaja naročnik, in dodaja, da je sam ocenil vrednost naročila na podlagi ene informativne ponudbe. Ne glede na ocenjeno vrednost pa mora naročnik ravnati skrbno z razpoložljivimi sredstvi. Naročnik je zavrnil vse ponudbe, ker v ponovljenem postopku pričakuje konkurenco, s spremembo razpisne dokumentacije pa bo naročnik preprečil izločevanje ponudb zgolj zaradi napačnega obračunavanja DDV. Naročnik nadaljuje, da je določanje cene poslovna politika ponudnika, naročnik mora le preveriti popolnost ponudbe in morebitno neobičajno nizko ponudbo, če je to potrebno. Naročnik bo v ponovljenem postopku razpisno dokumentacijo oblikoval tako, da bodo morali ponudniki dati podrobnejše podatke o plovilu in opremi, poleg tega bo preprečil napake pri obračunu DDV, saj bo priložil pravilen obrazec, ki so ga nekateri ponudniki v tem postopku spregledali, ponudniki pa bodo morali podati tudi podrobne elemente sestave cene. V zvezi s ponudnikom, ki ponuja čolne Zodiac, naročnik navaja, da bo preveril izpolnjevanje pogojev tudi v delu, ki se nanaša na obstoj insolvenčnih postopkov. Naročnikov namen je s konkurenco vplivati na znižanje cen, vlagatelj pa ni v slabšem položaju, saj je vpogledal v najcenejšo ponudbo, medtem ko ostali ponudniki tega niso storili. Naročnik poudarja, da iz njegove odločitve jasno izhaja, da je zavrnil vse ponudbe in da vlagateljeve ponudbe ni izločil kot nepopolne oz. nesprejemljive, do ponudbe ponudnika PORTVAL, d. o. o., pa se sploh ni opredeljeval. Naročnik je le za dve ponudbi ugotovil nepravilnost in ju izločil, vendar je na koncu sprejel odločitev, da vse ponudbe zavrne. Naročnik je vse ponudbe zavrnil zaradi lastne razpisne dokumentacije, ki jo bo v novem postopku spremenil, pri čemer je opravil vsa zahtevana ravnanja in ni kršil temeljnih načel oz. ni ustvarjal okoliščin, ki bi pomenile neupravičeno diskriminacijo oz. neenakopravno obravnavo ponudnikov.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 13. 5. 2015 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 13. 5. 2015 opredelil do trditev naročnika iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V vlogi vlagatelj ugotavlja, da je naročnik potrdil, da želi ponudniku, ki je oddal nepopolno ponudbo, omogočiti ponovno oddajo ponudbe, da je vlagateljeva ponudba popolna in da naročnik ne namerava spreminjati razpisne dokumentacije v delu, ki se nanaša na sposobnost ponudnikov in tehnične specifikacije, temveč bo le prilagodil nekatere obrazce. Vlagatelj opozarja, da je bila razpisna dokumentacija v predmetnem postopku že spremenjena, najcenejši ponudnik pa tega ni upošteval, in dodaja, da je njegov glavni očitek ta, da je naročnik kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Naročnik je prejel vsaj eno popolno ponudbo, zato razlog za neizbiro ni v pomanjkljivostih razpisne dokumentacije ali nezmožnosti izbire, temveč je razlog ta, da želi naročnik izločenemu ponudniku omogočiti sanacijo napak iz prvotne ponudbe. Iz celotnega postopka je razvidno, da je naročnikov cilj izbira točno določenega ponudnika. Če bi sledili argumentaciji naročnika, bi lahko naročnik ponavljal postopek, vse dokler ne bi bil izbran ponudnik, ki ga želi.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Naročnik lahko postopek oddaje javnega naročila zaključi na različne načine. Ker je namen postopka oddaje javnega naročila sklenitev pogodbe o izvedbi naročila, se postopek praviloma zaključi z izbiro najugodnejšega ponudnika. Naročnik v tem primeru ponudbe pregleda, preveri izpolnjevanje zahtev iz razpisne dokumentacije, jih razvrsti na popolne in nepopolne ter izmed popolnih izbere ponudbo najugodnejšega ponudnika, s katerim sklene pogodbo o izvedbi javnega naročila.

V določenih primerih pa naročnik postopka oddaje javnega naročila ne more uspešno zaključiti z izbiro najugodnejšega ponudnika. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov bodisi na strani naročnika. Naročnik postopek oddaje javnega naročila zaključi brez izbire:

- če ne prejme nobene ponudbe ali prejme samo nepopolne ponudbe – v tem primeru naročnik zaključi postopek oddaje javnega naročila na podlagi prvega odstavka 80. člena ZJN-2, ki določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi oziroma spremembi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 in upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena ZJN-2 izločiti ponudbe, ki niso popolne, ali
- če sicer prejme (tudi) popolne ponudbe, vendar se zaradi različnih razlogov na njegovi strani kljub temu odloči, da bo ponudbe zavrnil – v tem primeru naročnik zaključi postopek oddaje javnega naročila na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2, ki določa, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe.

V prvem in tretjem odstavku 80. člena ZJN-2 sta urejena dva različna položaja: v prvem si naročnik prizadeva oddati javno naročilo in skleniti pogodbo, vendar zaradi razlogov na strani ponudnikov oz. zaradi nepopolnih ponudb tega ne more storiti, v drugem pa bi naročnik javno naročilo sicer lahko oddal, vendar zaradi spremenjenih okoliščin oz. utemeljenih razlogov na njegovi strani tega ne stori. Ker sta odločitev o izločitvi vseh ponudb in odločitev o zavrnitvi vseh ponudb utemeljeni z različnimi razlogi, sta v ZJN-2 ta dva položaja urejena različno, različne pa so tudi posledice obeh naročnikovih odločitev.

Kadar naročnik po opravljenem pregledu in ocenjevanju vseh ponudb ugotovi, da so te zaradi različnih pomanjkljivosti nepopolne (nepravilne, neprimerne ali nesprejemljive), lahko v skladu z 28. oz. 29. členom ZJN-2 začne postopek s pogajanji po predhodni objavi ali brez nje. To lahko stori v primeru, če so izpolnjeni vsi, v zakonu določeni pogoji in če se prvotno določene zahteve iz razpisne dokumentacije oz. predmet javnega naročila bistveno ne spremenijo. ZJN-2 torej naročniku omogoča, da v primeru, ko so razlogi za neuspešen zaključek postopka na strani ponudnikov oz. v neustrezni pripravi ponudb, v manj formalnem postopku odpravi nekatere pomanjkljivosti ponudb in naročilo relativno hitro odda.

Kadar pa naročnik zavrne ponudbe zaradi razlogov na njegovi strani, mora o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, obvestiti vse ponudnike in vlado oz. svoj nadzorni organ. Niti ZJN-2 niti drugi predpisi s področja javnega naročanja ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oz. dopustnost naročnikovih razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez njegove oddaje. Tudi iz prakse Sodišča Evropske unije izhaja, da imajo naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka možnost širokega preudarka. Evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer sodba zadeve številka C-27/98, Metalmeccanica Fracasso SpA, z dne 16. 9. 1999, točki 23 in 25, pa tudi sodba zadeve številka C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, z dne 16. 10. 2003, točka 29). Vendar pa je Sodišče Evropske unije ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja razen dolžnosti obveščanja ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (glej na primer sodbo zadeve številka C-92/00, Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs - GmbH (HI), z dne 18. 6. 2002, točka 42).

Na podlagi navedenega je tako treba zavzeti stališče, da lahko naročnik vedno prekine postopek oddaje javnega naročila in ga zaključi brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi njegove lastne napake, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave. Iz pravila četrtega odstavka 80. člena ZJN-2, ki določa, da lahko naročnik po zavrnitvi vseh ponudb izvede nov postopek le v primeru, če se bistveno spremenijo okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe, pa vendarle izhaja, da morajo biti razlogi za neizbiro taki, da zaradi določenih objektivnih okoliščin ne omogočajo oddaje naročila in je ponovna oddaja mogoča šele v primeru, ko ti razlogi ne obstajajo več oz. ko se okoliščine tako spremenijo, da je izbira spet mogoča.

Kot je bilo že zapisano, obstajajo med izločitvijo ponudb zaradi njihove nepopolnosti in zavrnitvijo ponudb zaradi razlogov na strani naročnika bistvene razlike. Medtem ko v primeru izločitve vseh ponudb kot nepopolnih ZJN-2 naročniku omogoča takojšen začetek manj formalnega postopka s pogajanji, v katerem lahko ponudniki odpravijo nekatere pomanjkljivosti, naročnik pa lahko relativno hitro odda javno naročilo pod pogoji, ki ne smejo biti bistveno drugačni od tistih iz predhodnega postopka, lahko naročnik v primeru zavrnitve vseh ponudb začne nov postopek oddaje javnega naročila le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. ZJN-2 torej naročniku v primeru zavrnitve vseh ponudb zaradi razlogov na njegovi strani ne omogoča hitre izvedbe postopka s pogajanji na način, kot mu je to sicer omogočeno v primeru izločitve vseh ponudb, temveč je izvedba novega postopka oddaje javnega naročila za isti predmet omejena. Namen takšne ureditve je preprečevanje morebitnih zlorab, saj bo naročnik zaradi omejitev pri izvedbi novega postopka ponudbe praviloma zavrnil le zaradi objektivno utemeljenih razlogov, ne pa zaradi razlogov, ki bi lahko pomenili neenakopravno ali arbitrarno obravnavo ponudnikov.

Glede na različnost razlogov, ki utemeljujejo odločitev o izločitvi oz. zavrnitvi vseh ponudb, se razlikuje tudi postopek pravnega varstva. ZJN-2 sicer v obeh primerih določa, da mora naročnik natančno obrazložiti razloge za svojo odločitev in ponudnike opozoriti na možnost uveljavljanja pravnega varstva, vendar bo ponudnik v primeru izločitve vseh ponudb izpodbijal ugotovitev o nepopolnosti njegove ponudbe, v primeru zavrnitve vseh ponudb pa bo ugovarjal zoper utemeljenost razlogov na strani naročnika ali neenakopravno obravnavo v primerjavi z ostalimi ponudniki. Vse navedeno pomeni, da sta odločitev o izločitvi vseh ponudb ter odločitev o zavrnitvi vseh ponudb dve različni odločitvi o zaključku postopka oddaje javnega naročila, ki ju utemeljujejo različni razlogi in imata različne posledice, zaradi česar ju ni mogoče sprejeti istočasno. Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v odločitvi št. 018-312/2012-4, pomeni kumuliranje oz. prepletanje obeh možnih odločitev o zaključku postopka nejasnost nadaljnjega postopanja naročnika oz. možnost arbitrarnega odločanja o tem, kakšen postopek oddaje javnega naročila bo naročnik izvedel v nadaljevanju. V tem smislu pomeni združevanje obeh odločitev tudi obid določb ZJN-2, ki v primeru zavrnitve vseh ponudb z namenom preprečevanja arbitrarne in neenakopravne obravnave ponudnikov omejuje nadaljnjo izvedbo postopka oddaje javnega naročila, saj bi lahko naročnik v tem primeru, sklicujoč se na 28. in 29. člen ZJN-2, izvedel postopek s pogajanji, ne da bi se okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe, bistveno spremenile. Poleg tega združevanje odločitev vpliva tudi na pravico do uveljavljanja pravnega varstva, saj morajo ponudniki izpodbijati tako razloge za zavrnitev vseh ponudb kot tudi razloge za izločitev njihove ponudbe, ne da bi bili pri tem seznanjeni, kateri izmed njih so bili z naročnikovega vidika odločilni.


Čeprav naročnik v predmetnem postopku pravnega varstva navaja, da je zavrnil vse ponudbe na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 in da naj pri tem ne bi ocenjeval popolnosti posameznih ponudb, kar naj bi jasno izhajalo iz sklepa o zavrnitvi vseh ponudb z dne 30. 3. 2015, se z njim ni mogoče strinjati. Sklep o zavrnitvi vseh ponudb je bil namreč, kot je razvidno iz glave sklepa, sprejet na podlagi prvega odstavka 79. člena ZJN-2. Ta določa, da naročnik po pregledu in ocenjevanju ponudb sprejme odločitev o oddaji naročila. Naročnik je torej kot pravno podlago za izdajo sklepa o zavrnitvi vseh ponudb izrecno navedel določbo, ki se nanaša na oddajo naročila, ne pa določbe, ki se nanaša na zavrnitev vseh ponudb (tretji odstavek 80. člena ZJN-2). Poleg tega tudi iz vsebine sklepa o zavrnitvi vseh ponudb izhaja, da je naročnik ponudbe pregledoval in ocenjeval, saj jih je najprej razvrstil na podlagi merila najnižje cene, zatem pa je v ponudbi ponudnika New Madera Ribs, B. V., ugotovil računsko napako, in sicer napačno izpolnjeno stopnjo DDV ob hkratni napačni navedbi, da sta plovili oproščeni plačila DDV. Podobno je naročnik zapisal tudi za najcenejšo ponudbo, ki sta jo predložila skupna ponudnika Marine Consulting, d. o. o., ter Naiad Design, Ltd, saj je ob njenem pregledu ugotovil, da je bil predložen neustrezen obrazec ponudbenega predračuna, v katerem ni bilo navedene stopnje DDV oz. je bilo napačno navedeno, da sta plovili oproščeni plačila DDV. Za obe ponudbi je zato naročnik ugotovil, da vsebujeta napaki, ki ju ni mogoče odpraviti, in da sta zato nepravilni in nepopolni. Ob tem je naročnik tudi izrecno zapisal, da je obe ponudbi izločil iz nadaljnjega postopka. Naročnik je, kot izhaja iz nadaljevanja sklepa o zavrnitvi vseh ponudb, pregledoval in ocenjeval tudi ponudbo vlagatelja. Tega je v postopku pregledovanja in ocenjevanja ponudb pozval k dopolnitvi ponudbe, saj je ugotovil, da je ponudba formalno nepopolna, prav tako pa ga je pozval k pojasnilom v zvezi s tehnično dokumentacijo. Po pregledu dodatne dokumentacije in pojasnil je naročnik ugotovil, da je vlagatelj posredoval vso zahtevano dokumentacijo in da je ustrezno pojasnil tehnično dokumentacijo, kar pomeni, da je ugotovil njeno popolnost (kar je naročnik tudi potrdil v dodatni obrazložitvi in sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo). V nadaljevanju pa je naročnik ugotovil, da ponudbe vlagatelja kljub temu, da je ta odpravil formalno nepopolnost in da je ustrezno pojasnil tehnične vidike ponudbe, ne more sprejeti, in sicer zato, ker ponudbena cena vlagatelja odstopa od cene najcenejšega ponudnika in ker je hkrati ugotovil velika odstopanja cen med posameznimi ponudniki.

Iz sklepa o zavrnitvi ponudb je tako razvidno, da je naročnik prejete ponudbe razvrščal, ocenjeval in pregledoval ter označeval kot nepravilne oz. nepopolne in da je odločitev o zavrnitvi vseh ponudb sprejel šele na podlagi ugotovitve, da ponudbe najcenejšega ponudnika ne more izbrati zaradi njene nepopolnosti, ponudbe vlagatelja, ki je sicer ponudbo ustrezno dopolnil in pojasnil, pa zaradi previsoke cene. Poglavitni razlog, zaradi katerega je naročnik sprejel odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, je torej dejstvo, da je vlagateljeva (popolna) ponudba bistveno dražja od (nepopolne) ponudbe najcenejšega ponudnika. Čeprav naročnik v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo navaja, da za vlagateljevo ponudbo ni ugotavljal nesprejemljivosti, iz njegovega ravnanja in obrazložitve sklepa o zavrnitvi vseh ponudb izhaja ravno nasprotno. Navedba naročnika, da je ugotovil veliko odstopanje vlagateljeve ponudbene cene od cene najcenejšega ponudnika in da je hkrati ugotovil velika odstopanja cen med posameznimi ponudbami, pomeni prav ugotovitev o nesprejemljivost ponudb, ki vsebujejo višjo ceno v primerjavi z najcenejšim ponudnikom. V skladu z 21. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je nesprejemljiva ponudba tista, katere ponudbena cena bodisi presega naročnikova zagotovljena sredstva bodisi je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. Naročnikovega pojasnila, da je razlog za zavrnitev ponudb ta, da je vlagateljeva ponudba višja od cen, ki jih lahko (glede na najcenejšo ponudbo) upravičeno pričakuje za plovila, si ni mogoče razlagati drugače, kot da gre dejansko za ugotovitev preseganja cen, ki veljajo na trgu, in da gre torej posledično za ugotovitev o nesprejemljivosti ponudbe vlagatelja (in še enega ponudnika, ki je ponudil višjo ceno od vlagatelja). Navsezadnje je naročnik v dodatni obrazložitvi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb na vprašanje vlagatelja, ali je njegova ponudba nesprejemljiva glede na prvotna pričakovanja v zvezi s ponudbeno ceno, izrecno odgovoril: »Kot je v sklepu o zavrnitvi ponudb navedeno, naročnik z vidika načela gospodarnosti glede na navedeno veliko odstopanje cene, ni mogel sprejeti cene skupine ponudnikov VRTINC NAVTIKA d.o.o. in TITAN INFLATABLES LTD kot ekonomsko upravičene«.

Navedeno pomeni, da je naročnik v sklepu o zavrnitvi vseh ponudb združil dve različni odločitvi, in sicer odločitev o izločitvi dveh ponudb zaradi nepravilnosti in dveh ponudb zaradi nesprejemljivosti (prvi odstavek 80. člena ZJN-2) ter odločitev o zavrnitvi vseh ponudb (tretji odstavek 80. člena ZJN-2), kar, kot je Državna revizijska komisija zapisala že v sklepu št. 018-312/2012-4, ni dopustno. Ob upoštevanju navedenih pravnih podlag in izhodišč je treba naročnikov sklep o zavrnitvi vseh ponudb razveljaviti že zaradi kumulacije dveh nezdružljivih odločitev o zaključku postopka, ki se razlikujeta tako glede na razloge kot tudi glede na posledice oz. dopuščena nadaljnja ravnanja naročnika.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN ugodila zahtevku za revizijo in razveljavila odločitev naročnika, kot je razvidna iz dokumenta »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb«, št. 430-1151/2014/51 (15131-02) z dne 30. 3. 2015.

V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija naročniku nalaga, da v nadaljevanju postopka oddaje javnega naročila ugotovi, kateri razlogi so tisti, zaradi katerih predmetnega postopka oddaje javnega naročila ne more zaključiti z izbiro najugodnejšega ponudnika. V primeru, če bo ponovil postopek pregledovanja in ocenjevanja ponudb in ugotovil, da so vse ponudbe nepopolne (bodisi nepravilne bodisi nesprejemljive), mora te ugotovitve jasno zapisati in ponudnikom omogočiti pravno varstvo, hkrati pa bo lahko po pravnomočnosti odločitve o izločitvi vseh ponudb izvedel enega izmed postopkov oddaje javnega naročila, ki jih omogoča ZJN-2. V primeru, če bo naročnik prejete ponudbe zavrnil na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2, pa mora upoštevati, da bo lahko v skladu s četrtim odstavkom 80. člena ZJN-2 nov postopek oddaje javnega naročila za isti predmet izvedel le, če se bodo bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Ob tem je treba opozoriti, da spremembe razpisne dokumentacije, ki jih napoveduje naročnik (bolj podrobne zahteve glede predložitve dokazil in opisa ponujenega plovila, dodani elementi sestave cene, pravilen obrazec ponudbenega predračuna), ne morejo predstavljati bistveno spremenjenih okoliščin iz četrtega odstavka 80. člena ZJN-2, ki bi mu po zavrnitvi vseh ponudb dovoljevale izvedbo novega postopka za isti predmet. Prav tako kot bistvene okoliščine ni mogoče obravnavati naročnikovega pričakovanja, da bo najcenejši ponudnik, ki je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila po ugotovitvah naročnika predložil nepopolno ponudbo, v ponovljenem postopku predložil popravljeno oz. popolno ponudbo.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo zahteva povrnitev stroškov pravnega varstva, in sicer 1.000,00 EUR za plačilo takse ter 920,00 EUR za stroške priprave zahtevka za revizijo, ki vključujejo stroške dela dveh delavcev in materialne stroške za tiskanje in pošiljanje.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Stroški predrevizijskega in revizijskega postopka so taksa in drugi izdatki, vključno s stroški dela, ki nastanejo med predrevizijskim, revizijskim in pritožbenim postopkom ali zaradi teh postopkov (prvi odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške, ki jih je imel s plačilom zakonsko določene takse, in sicer v višini 1.000,00 EUR (potrdilo o plačilu takse v navedeni višini je vlagatelj priložil zahtevku za revizijo).

V zvezi s stroški dela, katerih povrnitev zahteva vlagatelj, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ne ZPVPJN ne Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 in spremembe, v nadaljevanju: ZPP), ki se uporablja glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja (prvi odstavek 13. člena ZPVPJN), ne določata, kateri stroški so potrebni za pravno varstvo, zato je treba v vsakem posameznem primeru, ob skrbni presoji vseh okoliščin, odločiti, kateri vlagateljevi stroški so bili potrebni ter koliko znašajo (155. člen ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN). Merila za določitev obsega stroškov, ki se povrnejo, morajo biti določena objektivno (ne zadošča, da so stroški potrebni za dosego končnega uspeha v sporu, ampak morajo biti v pravilnem razmerju s procesnim ciljem, biti morajo smotrni), stranka pa mora v postopku pravnega varstva, v skladu z načelom vesti in poštenja, obseg stroškov, ki jih uveljavlja od nasprotne stranke, skrčiti na najmanjšo mero, ko je še mogoče učinkovito varstvo njenih lastnih interesov, preostale stroške pa je dolžna kriti sama. Ni namreč mogoče upoštevati le položaja ene stranke, pač pa je potrebno zagotoviti ustrezno ravnovesje s položajem nasprotne stranke. Med upravičenimi pričakovanji strank v postopku pa je tudi varstvo pred nastajanjem nepotrebnih stroškov. Zato ne glede na to, da imajo stranke v predrevizijskem in revizijskem postopku pravico nastopati same ali po pooblaščencu, to še ne pomeni, da je nasprotni stranki mogoče naložiti breme vseh nastalih stroškov, če vlagatelj nastopa sam. Po presoji Državne revizijske komisije zato vlagateljem, ki v postopku pravnega varstva nastopajo sami in uveljavljajo povrnitev stroškov dela, le-teh ni mogoče priznati kot potrebnih v višjem znesku, kot bi jih bilo mogoče priznati vlagateljem, ki so zastopani po odvetniku in katerim se potrebni stroški odmerijo skladno z veljavno odvetniško tarifo. V nasprotnem primeru bi bila lahko porušena pravna varnost nasprotne stranke (naročnika), saj vnaprej ne bi mogel oceniti, kakšno breme bo v primeru neuspeha nosil, saj ne bi mogel predvideti dejanskega obsega opravljenih ur, njihove potrebnosti in njihove denarne vrednosti.

Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93 in spremembe, v nadaljevanju: ZOdv) v 20. členu določa, da sodišča in drugi organi o določitvi plačila in povračilu stroškov odvetniškega zastopanja v postopkih uporabljajo odvetniško tarifo. Skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: Odvetniška tarifa) je vlagatelj, ki je zastopan po odvetniku, upravičen do povračila stroškov odvetniških storitev, in sicer do povračila nagrade (oziroma plačila) za sestavo zahtevka za revizijo, ki zajema tudi povračilo nagrade (oziroma plačila) za zastopanje vlagatelja v postopku pravnega varstva. Zato gre vlagatelju, ki je imel takega pooblaščenca, v primeru uspeha v revizijskem postopku znesek, določen v Odvetniški tarifi, ki zajema oboje, tj. tako plačilo za delo odvetnika za sestavo zahtevka za revizijo kot plačilo za zastopanje. Vlagatelj, ki v postopku pravnega varstva nastopa sam (oziroma ni zastopan po odvetniku), ni upravičen do plačila za zastopanje (vlagatelj že po naravi stvari ne more zastopati samega sebe). Poleg tega vlagatelj, ki nastopa sam, ni upravičen do plačila (nagrade) za svoje delo (sestavo zahtevka za revizijo), ampak je upravičen zgolj do povračila stroškov, ki jih je imel s sestavo zahtevka za revizijo. Zato je po presoji Državne revizijske komisije vlagatelju, ki v postopku pravnega varstva nastopa sam, kot potrebne stroške dela mogoče priznati petino zneska, ki bi mu pripadal, če bi bil v postopku pravnega varstva zastopan po odvetniku.

Na podlagi navedenega in ob upoštevanju dejstva, da bi v konkretnem primeru, če bi vlagatelj nastopal z odvetnikom, vrednost odvetniške storitve (ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta, prve točke Tarifne številke 40 Odvetniške tarife in vrednosti točke v višini 0,459 EUR) znašala 1.377,00 EUR, je Državna revizijska komisija vlagatelju kot potrebne priznala stroške dela v višini 275,40 EUR, v presežku pa je priglašene stroške dela zavrnila.

Vlagatelj je zahteval tudi 20,00 EUR za materialne stroške (tiskanje, pošiljanje). Ne da bi se Državna revizijska komisija opredeljevala, ali je vlagatelj v izpostavljenem delu stroške opredeljeno navedel, kot to določa peti odstavek 79. člena ZPVPJN, je potrebno ugotoviti, da je vlagatelj materialne stroške (tiskanje, pošiljanje) izkazal le v višini 4,29 EUR, kolikor so znašali poštni stroški za pošiljanje zahtevka za revizijo in opredelitve do navedb naročnika (razvidno iz poštnih nalepk na ovojnici, ki se nahajata v odstopljeni dokumentaciji), medtem ko vlagatelj višjih materialnih stroškov za tiskanje in pošiljanje ni izkazal. Posledično je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala materialne stroške (tiskanje, pošiljanje) le v višini 4,29 EUR, višje priglašene stroške pa je zavrnila.

Naročnik je tako vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.279,69 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 2. 6. 2015


predsednica senata
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, SI-1501 Ljubljana
- VRTINC NAVTIKA, d. o. o., Brdnikova ulica 20, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve